ORDINANZA DEL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
13 gennaio 2015 (*)
«Ricorso di annullamento e per risarcimento danni – Appalti pubblici di servizi – Gara d’appalto – Prestazioni di servizi di guardia e di accoglienza – Rigetto di un’offerta – Aggiudicazione dell’appalto ad un altro offerente – Ricorso in parte manifestamente irricevibile e in parte manifestamente infondato in diritto»
Nella causa T‑579/13,
Istituto di vigilanza dell’urbe SpA, con sede in Roma (Italia), rappresentato da D. Dodaro e S. Cianciullo, avvocati,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da L. Cappelletti e F. Moro, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto, da un lato, una domanda di annullamento della decisione della Commissione che respinge l’offerta presentata dalla ricorrente nell’ambito di un bando di gara pubblicato nel Supplemento della Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (2013/S 101‑172120) e che attribuisce il lotto n. 1 relativo a servizi di guardia e accoglienza ad un altro offerente nonché di ogni atto ad essa presupposto, connesso o consequenziale, tra cui il contratto sottoscritto con l’offerente selezionato, e, dall’altro, una domanda di risarcimento dei danni subiti a causa dell’aggiudicazione dell’appalto all’offerente selezionato,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione),
composto da M.E. Martins Ribeiro, presidente, S. Gervasoni e L. Madise (relatore), giudici,
cancelliere: E. Coulon
ha emesso la seguente
Ordinanza
Fatti
1 Con bando pubblicato il 28 maggio 2013 nel Supplemento alla Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (GU 2013/S 101‑172120), la Rappresentanza della Commissione Europea in Italia (in prosieguo: la «RCE») ha indetto una gara d’appalto interistituzionale relativa a servizi di guardia e di accoglienza a favore delle Case dell’Unione europea a Roma e a Milano. Il termine per presentare le offerte è stato fissato all’8 luglio 2013.
2 La gara d’appalto è stata suddivisa in tre lotti. Il lotto n. 1 riguardava i servizi di guardia e di accoglienza a favore della RCE e dell’Ufficio d’informazione del Parlamento europeo siti in Roma.
3 Il capitolato d’oneri, al punto 5.1, che enuncia gli obblighi generali dell’offerente selezionato, precisa che i servizi interessati dal bando di gara devono essere prestati nel rispetto delle leggi e dei regolamenti nazionali applicabili al settore di attività, con particolare riferimento alle disposizioni che disciplinano le attività di guardia e di sorveglianza, il lavoro, la previdenza sociale e il fisco, nonché le assicurazioni. Inoltre, il punto 5.2 del capitolato d’oneri, che enuncia gli obblighi dell’offerente selezionato in merito al suo personale, indica che le offerte devono essere conformi al diritto del lavoro europeo e nazionale applicabile in materia di trasferimento d’imprese. In risposta ad un quesito formulato durante la gara d’appalto, la Commissione ha precisato che «la normativa nazionale (italiana) prevede[va] esplicitamente l’assunzione delle guardie alle medesime condizioni della società uscente in caso di cambio di appalto».
4 Il capitolato d’oneri contiene, ai suoi punti da 11 a 14, informazioni sulla procedura di valutazione delle offerte e sui criteri applicabili. La procedura di valutazione si struttura in tre fasi, vale a dire una fase di esclusione, una fase di selezione e una fase di valutazione tecnica e finanziaria sulla base dei criteri di aggiudicazione. È previsto che venga selezionata l’offerta economicamente più vantaggiosa, determinata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo.
5 L’Istituto di vigilanza dell’urbe SpA, ricorrente, che era l’aggiudicatario precedente dell’appalto relativo ai servizi di cui al lotto n. 1, ha presentato una candidatura per detto lotto.
6 Con lettera del 27 agosto 2013, la Commissione ha informato il ricorrente del rigetto della sua offerta relativa al lotto n. 1. Emerge da tale lettera che l’appalto sarebbe stato aggiudicato all’offerente la cui offerta presentava il miglior rapporto qualità/prezzo, che si rispecchiava nel punteggio finale più alto. Inoltre, essa indica che al ricorrente sono stati attribuiti 122,87 punti, mentre l’offerente selezionato ha ottenuto il punteggio finale di 136,53 punti.
7 Con lettera del 3 settembre 2013, in seguito ad una richiesta del ricorrente, la RCE ha comunicato a quest’ultimo il nome dell’offerente selezionato, il prezzo dell’offerta selezionata, i punteggi assegnati a tale offerta per ciascun criterio di aggiudicazione nonché i commenti ivi afferenti.
8 Il 4 settembre 2013, il ricorrente, nella sua qualità di aggiudicatario precedente dell’appalto di cui trattasi, ha chiesto l’attivazione della procedura cosiddetta di «cambio d’appalto», finalizzata al trasferimento all’offerente selezionato del personale di sicurezza adibito dal ricorrente all’esecuzione dell’appalto precedente.
9 La procedura di cambio d’appalto deve essere seguita in caso di cessazione di un appalto per mancato rinnovo con subentro da parte di un altro istituto di vigilanza nei medesimi servizi. I termini e le modalità di tale procedura sono disciplinati dagli articoli 24 e seguenti del Contratto Collettivo Nazionale del Lavoro per i dipendenti da Istituti e Imprese di Vigilanza Privata e Servizi Fiduciari 2013‑2015 (in prosieguo: il «CCNL»), firmato l’8 aprile 2013. Tali disposizioni sono vincolanti per i lavoratori e per gli istituti di vigilanza tenuti all’applicazione del CCNL, tra cui il ricorrente e l’offerente selezionato. In particolare, l’articolo 27, paragrafo 1, del CCNL prevede l’assunzione da parte della società subentrante nell’appalto delle guardie precedentemente impiegate dall’impresa uscente, nella misura determinata sulla base di un coefficiente stabilito dallo stesso CCNL (in prosieguo: l’«obbligo del cambio d’appalto»). Tuttavia, conformemente all’articolo 27, paragrafo 5, del CCNL, il nuovo aggiudicatario può essere esentato, a determinate condizioni, dall’obbligo del cambio d’appalto.
10 Nell’ambito della procedura del cambio d’appalto, il ricorrente e l’offerente selezionato si sono incontrati, in occasione di una riunione tenutasi il 18 settembre 2013, alla presenza delle organizzazioni sindacali. Dal verbale della suddetta riunione emerge che, pur sussistendo una divergenza tra il ricorrente e l’offerente in ordine alle ore appaltate dichiarate dalle parti, il numero di persone che l’offerente selezionato era tenuto ad assorbire veniva fissato a cinque, sulla base delle ore annue complessive indicate nel bando di gara. Vi è anche indicato che gli atti erano stati rinviati alla Direzione Territoriale del Lavoro della Provincia di Roma (in prosieguo: la «DTL») per il prosieguo della procedura.
11 Il 30 settembre 2013, la RCE e l’offerente selezionato hanno sottoscritto il contratto relativo al lotto n.1 (in prosieguo: il «contratto»).
12 L’11 ottobre 2013 si sono svolte due riunioni, nell’ambito della procedura del cambio d’appalto, tra il ricorrente, l’offerente selezionato e diverse organizzazioni sindacali dinanzi alla DTL (in prosieguo: le «riunioni dell’11 ottobre 2013»). Da un lato, emerge dai verbali di tali riunioni che l’offerente selezionato ha chiesto di essere esentato, conformemente all’articolo 27, paragrafo 5, del CCNL, dall’obbligo di cambio d’appalto. Tale domanda era fondata sulla sua situazione di esubero. Dall’altro lato, il funzionario della DTL ha confermato che il numero di guardie che dovevano essere trasferite all’offerente selezionato era stato fissato a cinque.
Procedimento e conclusioni delle parti
13 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 6 novembre 2013, il ricorrente ha proposto il presente ricorso.
14 Con atto separato, depositato in pari data nella cancelleria del Tribunale, il ricorrente ha presentato domanda di provvedimenti provvisori. Tale domanda è stata respinta con ordinanza del presidente del Tribunale del 18 dicembre 2013 e le spese sono state riservate.
15 La fase scritta del procedimento si è conclusa con il deposito del controricorso, dato che il ricorrente non ha depositato la replica entro il termine che gli era stato impartito.
16 Il ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– constatare che l’offerta dell’offerente selezionato non è conforme alla lex specialis di gara e, in particolare, al punto 5.2 del capitolato d’oneri;
– constatare che l’offerta presentata dall’offerente selezionato è lesiva del principio di par condicio e della concorrenza ed è pertanto contraria alle disposizioni del regolamento delegato (UE) n. 1268/2012 della Commissione, del 29 ottobre 2012, recante le modalità di applicazione del regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione (GU L 362, pag. 1);
– annullare pertanto la decisione di aggiudicare l’appalto all’offerente selezionato, nonché ogni atto ad essa presupposto, connesso o consequenziale, tra cui il contratto;
– condannare la Commissione a risarcire il danno causato dall’aggiudicazione dell’appalto all’offerente selezionato;
– condannare la Commissione alle spese.
17 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere in quanto irricevibile la domanda di annullamento;
– in subordine, respingere in quanto infondata la domanda di annullamento;
– respingere il ricorso per il risarcimento danni in quanto infondato;
– condannare il ricorrente alle spese relative al presente grado di giudizio e al procedimento sommario.
In diritto
18 Ai sensi dell’articolo 111 del regolamento di procedura del Tribunale, quest’ultimo, quando è manifestamente incompetente a conoscere di un ricorso o quando il ricorso è manifestamente irricevibile o manifestamente infondato in diritto, può, senza proseguire il procedimento, statuire con ordinanza motivata.
19 Nella specie, il Tribunale si ritiene sufficientemente edotto in base agli atti di causa e decide che non è necessario avviare la fase orale del procedimento.
Sul primo e sul secondo capo della domanda
20 Con il primo e il secondo capo della domanda, il ricorrente chiede, in sostanza, al Tribunale di accertare l’illegittimità dell’offerta selezionata.
21 Orbene, da un lato, dalla giurisprudenza emerge che, nell’ambito del controllo di legittimità fondato sull’articolo 263 TFUE, il Tribunale non è competente a pronunciare sentenze dichiarative (sentenza del 4 febbraio 2009, Omya/Commissione, T‑145/06, Racc., EU:T:2009:27, punto 23; v. anche, in tal senso, ordinanza del 9 dicembre 2003, Italia/Commissione, C‑224/03, EU:C:2003:658, punti da 20 a 22).
22 Dall’altro lato, non esiste un rimedio giuridico che consenta al giudice dell’Unione di pronunciare una sentenza dichiarativa tesa a dichiarare inficiata da irregolarità un’offerta presentata nell’ambito di una gara d’appalto (v., per analogia, ordinanza del 5 febbraio 2010, Pro humanum/Commissione, T‑319/09, EU:T:2010:29, punto 5).
23 Ne consegue che il primo e il secondo capo della domanda devono essere respinti per manifesta incompetenza.
Sulla domanda di annullamento
Sull’oggetto e sulla ricevibilità della domanda di annullamento
24 Il ricorrente chiede l’annullamento della decisione di aggiudicare l’appalto all’offerente selezionato, nonché di ogni atto ad essa presupposto, connesso o consequenziale, tra cui il contratto.
25 Occorre, anzitutto, determinare l’oggetto della domanda di annullamento.
26 A questo proposito, in primo luogo, quanto alla domanda di annullamento di ogni atto presupposto, connesso o consequenziale alla decisione di aggiudicare l’appalto all’offerente selezionato, occorre ricordare che l’oggetto della controversia e le conclusioni del ricorrente costituiscono due indicazioni essenziali che, in base all’articolo 21 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea e all’articolo 44, paragrafo 1, lettere c) e d), del regolamento di procedura del Tribunale, devono comparire nell’atto introduttivo di ricorso (ordinanza del 7 maggio 2013, TME/Commissione, C‑418/12 P, EU:C:2013:285, punto 32).
27 Va altresì ricordato al riguardo che, come si evince da una giurisprudenza costante della Corte, ogni atto introduttivo di ricorso deve indicare l’oggetto della controversia nonché l’esposizione sommaria dei motivi, e che tale indicazione dev’essere sufficientemente chiara e precisa per consentire alla parte convenuta di preparare la sua difesa e al giudice dell’Unione di esercitare il suo controllo. Del pari, le conclusioni dell’atto introduttivo di ricorso devono essere formulate in modo inequivoco al fine di evitare che il giudice statuisca ultra petita ovvero ometta di pronunciarsi su una censura (v. ordinanza TME/Commissione, punto 26 supra, EU:C:2013:285, punto 33 e la giurisprudenza ivi citata).
28 Secondo la giurisprudenza, conclusioni che, come quelle figuranti nel ricorso, tendono all’annullamento di atti presupposti, connessi o consequenziali alla decisione di aggiudicare l’appalto all’offerente selezionato senza che tali atti siano identificati devono essere considerate non conformi a tali requisiti, in quanto mancano di precisione quanto al loro oggetto (v., in tal senso, sentenze del 23 novembre 2004, Cantina sociale di Dolianova e a./Commissione, T‑166/98, Racc., EU:T:2004:337, punto 79, e del 29 gennaio 2013, Cosepuri/EFSA, T‑339/10 e T‑532/10, Racc., EU:T:2013:38, punto 28).
29 Ne consegue che la domanda di annullamento di ogni atto presupposto, connesso o consequenziale alla decisione di aggiudicare l’appalto all’offerente selezionato senza che tali atti siano identificati deve essere respinta in quanto manifestamente irricevibile.
30 In secondo luogo, in quanto il ricorrente conclude per l’annullamento del contratto, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, costituiscono atti impugnabili ai sensi dell’articolo 263 TFUE tutti i provvedimenti adottati dalle istituzioni, indipendentemente dalla loro natura e dalla loro forma, intesi alla produzione di effetti giuridici vincolanti (sentenze del 31 marzo 1971, Commissione/Consiglio, 22/70, Racc., EU:C:1971:32, punto 42; del 13 luglio 2004, Commissione/Consiglio, C‑27/04, Racc., EU:C:2004:436, punto 44, e del 1º ottobre 2009, Commissione/Consiglio, C‑370/07, Racc., EU:C:2009:590, punto 42).
31 Emerge parimenti dalla giurisprudenza che un ricorso di annullamento proposto da una persona fisica o giuridica è previsto solo se gli effetti giuridici vincolanti dell’atto impugnato sono idonei a incidere direttamente e immediatamente sugli interessi del ricorrente, modificandone in modo significativo la situazione giuridica (sentenze dell’11 novembre 1981, IBM/Commissione, 60/81, Racc., EU:C:1981:264, punto 9, e del 13 ottobre 2011, Deutsche Post e Germania/Commissione, C‑463/10 P e C‑475/10 P, Racc., EU:C:2011:656, punto 37), fermo restando che, qualora, come nella fattispecie, un ricorso di annullamento sia proposto da un ricorrente non privilegiato avverso un atto di cui esso non è destinatario, questo requisito si sovrappone alle condizioni di cui all’articolo 263, quarto comma, TFUE, per quanto riguarda la legittimazione ad agire di detta parte (v., in tal senso, sentenza Deutsche Post e Germania/Commissione, cit., EU:C:2011:656, punto 38).
32 Orbene, nella fattispecie occorre constatare che l’atto di cui trattasi produce ed esaurisce tutti i suoi effetti nell’ambito del rapporto contrattuale che vincola le parti del contratto, rispetto al quale il ricorrente è un terzo (v., in tal senso, sentenza Cosepuri/EFSA, punto 28 supra, EU:T:2013:38, punto 26). Anche qualora l’offerente selezionato rifiutasse indebitamente, come sostiene il ricorrente, di riassumere il personale di quest’ultimo, resta comunque il fatto che non è stato dedotto alcun elemento che consenta di ritenere che l’atto di cui trattasi produca effetti giuridici vincolanti idonei a incidere sugli interessi del ricorrente, modificandone in modo significativo la situazione giuridica (v., in tal senso, sentenza Cosepuri/EFSA, punto 28 supra, EU:T:2013:38, punto 26; v. anche, in tal senso e per analogia, ordinanza del 29 giugno 2010, Mauerhofer/Commissione, T‑515/08, EU:T:2010:260, punti 70 e 71).
33 Occorre peraltro aggiungere che, in applicazione dell’articolo 266 TFUE, l’istituzione da cui promana l’atto annullato è tenuta a prendere i provvedimenti che l’esecuzione della sentenza del Tribunale comporta. Ciò considerato, non si può escludere che, in caso di annullamento della decisione di aggiudicazione dell’appalto all’offerente selezionato, decisione parimenti contestata nella fattispecie, la Commissione possa essere indotta a porre fine al contratto di cui trattasi (v., in tal senso, sentenza Cosepuri/EFSA, punto 28 supra, EU:T:2013:38, punto 26 e la giurisprudenza ivi citata).
34 Ne risulta che la domanda di annullamento del contratto è manifestamente irricevibile.
35 In terzo luogo, occorre osservare che non risulta con certezza e in maniera univoca dal ricorso se il ricorrente intenda contestare, oltre alla decisione di aggiudicare l’appalto all’offerente selezionato, la decisione di rigetto della propria offerta. Tuttavia, se è vero che, secondo la giurisprudenza, una domanda di annullamento di una decisione di aggiudicare un appalto ad un offerente e quella di respingere l’offerta di un altro offerente relativamente al medesimo appalto sono strettamente connesse (v. sentenza dell’11 maggio 2010, PC‑Ware Information Technologies/Commissione, T‑121/08, Racc., EU:T:2010:183, punto 28 e la giurisprudenza ivi citata), occorre rilevare che i motivi dedotti a sostegno della presente domanda di annullamento vertono esclusivamente sull’illegittimità dell’aggiudicazione dell’appalto all’offerente selezionato, in quanto il ricorrente contesta, in sostanza e attraverso i due motivi dedotti a sostegno di tale domanda, alla Commissione di aver aggiudicato l’appalto all’offerente selezionato anche se, secondo il ricorrente, l’offerta di quest’ultimo era illegittima. Il ricorrente non contesta invece affatto i motivi di rigetto della propria offerta. Occorre pertanto considerare che il ricorrente non chiede l’annullamento della decisione di rigetto della propria offerta.
36 Ad ogni modo, anche supponendo che le conclusioni del ricorrente debbano essere intese nel senso che esso chiede formalmente l’annullamento della decisione di rigetto della propria offerta, occorrerebbe constatare che tale domanda sarebbe irricevibile alla luce delle disposizioni dell’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura, ai termini del quale tutti i ricorsi devono indicare l’oggetto della controversia e l’esposizione sommaria dei motivi dedotti. Infatti, come è stato rilevato al punto 35 supra, il ricorrente non deduce alcun motivo diretto all’annullamento della decisione di rigetto della propria offerta e non contesta affatto i motivi di detto rigetto.
37 Alla luce di tali elementi, occorre circoscrivere l’esame della domanda di annullamento a quello della decisione di aggiudicare l’appalto all’offerente selezionato (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
38 Occorre, poi, osservare che la Commissione contesta la ricevibilità della domanda di annullamento della decisione impugnata eccependo la carenza di interesse ad agire del ricorrente. Secondo la Commissione, infatti, l’offerta del ricorrente si è classificata in quarta posizione, per cui l’annullamento della decisione impugnata non gli procurerebbe alcun vantaggio. La Commissione ritiene inoltre che il ricorrente non possa derivare il proprio interesse ad agire dalla circostanza che, in caso di annullamento, l’appalto verrebbe attribuito ad un offerente che rispetti l’obbligo del cambio d’appalto.
39 A tal proposito, basta ricordare che il giudice dell’Unione può legittimamente valutare, in considerazione delle circostanze del caso di specie, se la corretta amministrazione della giustizia giustifichi il rigetto del ricorso nel merito senza statuire preliminarmente sulla sua ricevibilità (v., in tal senso, sentenza del 26 febbraio 2002, Consiglio/Boehringer, C‑23/00 P, Racc., EU:C:2002:118, punti 51 e 52).
40 Nelle circostanze del caso di specie, il Tribunale considera che, per esigenze di economia processuale, occorre esaminare i motivi dedotti dal ricorrente a sostegno della sua domanda di annullamento della decisione impugnata, senza statuire preliminarmente sul suo interesse ad agire, in quanto tali motivi sono, ad ogni modo e per i motivi esposti nel prosieguo, manifestamente privi di fondamento.
Sulla fondatezza della domanda di annullamento
41 A sostegno della sua domanda di annullamento, il ricorrente deduce due motivi vertenti, il primo, su una violazione della lex specialis di gara e del principio della parità di trattamento e, il secondo, su una violazione del regolamento n. 1268/2012 e della direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi (GU L 134, pag. 114).
– Sul primo motivo, vertente su una violazione della lex specialis di gara e del principio della parità di trattamento
42 Nell’ambito del primo motivo di annullamento, il ricorrente addebita, in sostanza, alla Commissione di aver violato la lex specialis di gara e, pertanto, il principio di parità di trattamento avendo aggiudicato l’appalto all’offerente selezionato. Infatti, secondo il ricorrente, dal punto 5.2 del capitolato d’oneri emerge che le offerte dovevano essere redatte conformemente al diritto del lavoro europeo e nazionale applicabile, inclusi, come avrebbe indicato la Commissione durante la gara d’appalto, il CCNL e, in particolare, l’obbligo del cambio d’appalto. Orbene, poiché l’offerente selezionato si è rifiutato di conformarsi a detto obbligo, eccependo una situazione di esubero di cui era già a conoscenza al momento della presentazione dell’offerta, il ricorrente ritiene che l’offerta presentata dal primo violi manifestamente detto obbligo, per cui l’appalto non poteva essergli legittimamente aggiudicato. Inoltre, secondo il ricorrente, detta offerta non potrebbe essere considerata sostenibile da un punto di vista economico, essendo stata formulata senza tener conto dell’obbligo di cambio d’appalto.
43 Si deve innanzitutto rammentare, in limine, che la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale in merito agli elementi da prendere in considerazione per adottare una decisione di aggiudicazione di un appalto e che il sindacato del Tribunale deve limitarsi a verificare il rispetto delle regole di procedura e di motivazione, nonché l’esattezza materiale dei fatti, l’assenza di un manifesto errore di valutazione e di sviamento di potere (sentenze del 24 febbraio 2000, ADT Projekt/Commissione, T‑145/98, Racc., EU:T:2000:54, punto 147, e del 14 febbraio 2006, TEA‑CEGOS e a./Commissione, T‑376/05 e T‑383/05, Racc., EU:T:2006:47, punto 50; v. anche, in tal senso, sentenza del 23 novembre 1978, Agence européenne d’intérims/Commissione, 56/77, Racc., EU:C:1978:208, punto 20).
44 Si deve precisare inoltre che, ai sensi dell’articolo 263, secondo comma, TFUE, il Tribunale è competente, nell’ambito di un ricorso d’annullamento, a pronunciarsi sui ricorsi per incompetenza, violazione delle forme sostanziali, violazione dei trattati o di qualsiasi regola di diritto relativa alla loro applicazione o per sviamento di potere. Ne consegue che il Tribunale non può trattare l’asserita violazione della normativa italiana come una questione di diritto che presuppone un sindacato giurisdizionale illimitato. Infatti un tale sindacato spetta solo alle autorità italiane (v., in tal senso, sentenze del 6 luglio 2000, AICS/Parlamento, T‑139/99, Racc., EU:T:2000:182, punto 40, e PC‑Ware Information Technologies/Commissione, punto 35 supra, EU:T:2010:183, punto 62).
45 Tuttavia, conformemente ai principi di buona amministrazione e di leale cooperazione tra le istituzioni dell’Unione e gli Stati membri, la Commissione era tenuta ad assicurarsi che le condizioni previste nel bando di gara in parola non inducessero i potenziali offerenti a violare il diritto italiano applicabile alla loro attività (v., in tal senso, sentenze AICS/Parlamento, punto 44 supra, EU:T:2000:182, punto 41, e dell’11 giugno 2002, AICS/Parlamento, T‑365/00, Racc., EU:T:2002:151, punto 63), questione che rientra nell’ambito della valutazione fattuale (sentenza PC‑Ware Information Technologies/Commissione, punto 35 supra, EU:T:2010:183, punto 63; v. anche, in tal senso, sentenza AICS/Parlamento, cit., EU:T:2002:151, punto 63).
46 Occorre infine aggiungere che, nell’ambito di un ricorso di annullamento proposto in base all’articolo 263 TFUE, la legittimità dell’atto dell’Unione in esame deve essere valutata in base alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento in cui l’atto è stato adottato (sentenze del 7 febbraio 1979, Francia/Commissione, 15/76 e 16/76, Racc., EU:C:1979:29, punto 7; del 25 giugno 1998, British Airways e a./Commissione, T‑371/94 e T‑394/94, Racc., EU:T:1998:140, punto 81, e del 14 gennaio 2004, Fleuren Compost/Commissione, T‑109/01, Racc., EU:T:2004:4, punto 50) e degli elementi di informazione di cui l’istituzione autrice dell’atto poteva disporre al momento in cui lo ha emanato (v. sentenza del 24 settembre 2002, Falck e Acciaierie di Bolzano/Commissione, C‑74/00 P e C‑75/00 P, Racc., EU:C:2002:524, punto 168 e la giurisprudenza ivi citata; sentenza del 9 settembre 2009, Brink’s Security Luxembourg/Commissione, T‑437/05, Racc., EU:T:2009:318, punto 96).
47 È alla luce di tali richiami che occorre, in via principale, esaminare l’argomento presentato dal ricorrente a sostegno del primo motivo, come indicato in sintesi al punto 42 supra.
48 Anzitutto, occorre rilevare che la tesi del ricorrente è sostanzialmente fondata sull’argomento secondo cui l’offerta selezionata era illegittima a causa di un rifiuto predeterminato del medesimo di conformarsi all’obbligo del cambio d’appalto. Il ricorrente ne deduce l’illegittimità della decisione impugnata a causa di una violazione sia della lex specialis di gara sia del principio della parità di trattamento.
49 Orbene, tale tesi manifestamente non può essere accolta.
50 Infatti, occorre in primo luogo rilevare che il capitolato d’oneri non assoggettava affatto l’aggiudicazione dell’appalto di cui trattasi ad una verifica preliminare dell’esecuzione, da parte dell’offerente selezionato, del contratto conformemente alla normativa nazionale in vigore per quanto riguarda l’obbligo del cambio d’appalto. Al contrario, l’osservanza dell’obbligo del cambio d’appalto attiene, come osserva giustamente la Commissione, non all’aggiudicazione dell’appalto, ma all’esecuzione del medesimo nel rispetto del diritto nazionale vigente.
51 Da un lato, emerge infatti dal capitolato d’oneri che la procedura di valutazione delle offerte doveva svolgersi in tre fasi di esame, rispettivamente, dei criteri di esclusione, di selezione e di aggiudicazione dell’appalto figuranti ai punti da 12 a 14 di detto capitolato.
52 Orbene, nessuno di tali criteri e, in particolare, né i criteri di selezione diretti alla verifica delle capacità economiche, finanziarie, tecniche e professionali degli offerenti né i criteri di aggiudicazione richiedono verifiche del rispetto dell’obbligo del cambio d’appalto, della capacità e dell’intenzione degli offerenti di riassumere, in caso di selezione della loro offerta, il personale dell’aggiudicatario precedente. Una tale verifica preliminare all’aggiudicazione dell’appalto sarebbe in ogni caso di fatto irrealizzabile, in quanto dipenderebbe da elementi fattuali successivi a detta aggiudicazione.
53 Dall’altro lato, contrariamente agli argomenti del ricorrente, un tale requisito di verifica preliminare non può neppure essere dedotto dalle considerazioni figuranti al punto 5 del capitolato d’oneri, vertente sugli «obblighi del contraente».
54 È vero che dal punto 5 del capitolato d’oneri emerge che i servizi a cui esso si riferisce dovevano essere forniti nell’osservanza del diritto nazionale vigente e che le offerte presentate dovevano essere conformi al diritto del lavoro nazionale ed europeo. Inoltre la Commissione, in risposta ad un quesito posto nel corso della gara d’appalto e diretto a sapere «se [fosse] previsto un obbligo di osservare un determinato [contratto collettivo] e in caso affermativo se bisogna[sse] assumere il personale della ditta uscente», dopo aver ricordato l’esigenza di conformità delle offerte al diritto del lavoro nazionale e europeo, ha segnatamente precisato che «la normativa nazionale (italiana) prevede[va] esplicitamente l’assunzione delle guardie alle medesime condizioni della società uscente in caso di cambio di appalto».
55 Tuttavia, tali indicazioni non possono essere interpretate nel senso che la Commissione deve verificare, preliminarmente all’aggiudicazione dell’appalto, che l’offerente selezionato dia esecuzione al contratto conformemente alla normativa nazionale in vigore per quanto riguarda l’obbligo del cambio d’appalto (v., in tal senso, sentenza AICS/Parlamento, punto 44 supra, EU:T:2000:182, punto 44).
56 In secondo luogo, e ad ogni modo, è pacifico che il ricorrente ha chiesto l’avvio della procedura del cambio d’appalto il 4 settembre 2013, vale a dire dopo l’adozione, da parte della Commissione, della decisione impugnata. In seguito ad una prima riunione svoltasi il 18 settembre 2013, il cui verbale è stato trasmesso dalla Commissione al Tribunale, è durante le riunioni tenutesi l’11 ottobre 2013, i cui verbali sono stati allegati all’atto introduttivo del ricorrente, che l’offerente selezionato ha chiesto di essere esentato, conformemente all’articolo 27, paragrafo 5, del CCNL, dall’obbligo del cambio d’appalto a causa della sua situazione di esubero. Dai verbali delle riunioni dell’11 ottobre 2013 emerge che il funzionario della DTL ha confermato che il numero di guardie che dovevano essere trasferite all’offerente selezionato è stato fissato in cinque. Detto funzionario non ha invece esplicitamente preso posizione sulla domanda di esenzione formulata dall’offerente selezionato.
57 Da tale cronologia, dedotta dagli elementi del fascicolo e dalle spiegazioni fornite dal ricorrente, emerge che solo dopo l’adozione della decisione impugnata, durante le riunioni dell’11 ottobre 2013, l’offerente selezionato ha manifestato il suo rifiuto di assumere il personale del ricorrente e che un funzionario della DTL ha confermato il numero di guardie che dovevano essere trasferite all’offerente selezionato, laddove tale numero emergeva già dal verbale della riunione del 18 settembre 2013.
58 Orbene, senza nemmeno che occorra decidere se, come deduce il ricorrente, l’obbligo di trasferire cinque guardie sia stato definitivamente sancito dal funzionario della DTL nei verbali della riunione dell’11 ottobre 2013, circostanza che la Commissione contesta, e se il rifiuto da parte dell’offerente selezionato di assorbire dette guardie sia illegittimo, è giocoforza considerare, alla luce della giurisprudenza citata al punto 46 supra, che tali elementi, essendo successivi all’adozione della decisione impugnata, non possono manifestamente rimettere in discussione la legittimità di quest’ultima.
59 Per giunta, nessun elemento del fascicolo o argomento invocato dal ricorrente a sostegno del presente motivo permette di constatare che il rifiuto dell’offerente selezionato sia stato manifestato e considerato illegittimo da parte delle autorità italiane prima dell’aggiudicazione dell’appalto all’offerente selezionato.
60 Tale considerazione non è rimessa in discussione dall’argomento del ricorrente vertente sulla circostanza che, poiché il verbale della prima riunione dell’11 ottobre 2013 fa riferimento ad un accordo sindacale, in data 30 luglio 2013, per il riconoscimento dell’esubero dell’offerente selezionato, quest’ultimo era a conoscenza, al momento della presentazione della propria offerta, della propria incapacità di riassumere il personale dell’aggiudicatario precedente. Infatti, il ricorrente si limita a dedurre tale asserita intenzione dell’offerente selezionato da elementi di fatto successivi all’adozione della decisione impugnata, senza dimostrare e senza nemmeno far valere che la Commissione ne fosse a conoscenza nel momento in cui la ha adottata.
61 Peraltro e ad ogni modo, anche supponendo che la Commissione fosse a conoscenza, nel momento in cui ha adottato la decisione impugnata, dell’incapacità o del rifiuto dell’offerente selezionato di riassumere il personale del ricorrente e che essa dovesse, in considerazione delle regole del presente bando di gara, tenerne conto ai fini dell’aggiudicazione dell’appalto, occorre aggiungere ancora che il ricorrente manifestamente non ha dimostrato che, alla luce della giurisprudenza citata ai punti 44 e 45 supra, la Commissione, attribuendo ciò nonostante l’appalto all’offerente selezionato, sia incorsa in un errore manifesto quanto all’interpretazione del diritto nazionale applicabile.
62 Infatti, dagli elementi del fascicolo e, in particolare, dall’estratto del CCNL trasmesso al Tribunale dal ricorrente risulta che, anche se l’offerente selezionato è, in linea di principio, assoggettato all’obbligo del cambio d’appalto, previsto all’articolo 27, paragrafo 1, del CCNL, tuttavia, conformemente all’articolo 27, paragrafo 5, del CCNL, il medesimo può, a determinate condizioni, essere esentato da tale obbligo. In altri termini, come fa valere la Commissione, l’obbligo del cambio d’appalto non è assoluto.
63 Orbene, posto che il ricorrente si è limitato a far valere che l’offerente selezionato aveva l’obbligo, che sarebbe stato definitivamente sancito dalle autorità italiane durante le riunioni dell’11 ottobre 2013, di riassumere il suo personale, esso non ha dimostrato che la Commissione, nel momento in cui ha adottato la decisione impugnata, disponesse di elementi che le indicavano che l’eventuale rifiuto dell’offerente selezionato di riassumere, a seguito dell’aggiudicazione dell’appalto, il personale del ricorrente, supponendo che ne fosse a conoscenza, sarebbe stato contrario alle disposizioni del CCNL.
64 Quanto, poi, all’argomento della ricorrente secondo cui l’offerta selezionata non potrebbe essere considerata sostenibile da un punto di vista economico, in quanto formulata senza tener conto dell’obbligo del cambio d’appalto, occorre rilevare che tale argomento è puramente ipotetico, poiché fondato su semplici congetture. Così, il ricorrente si limita a dedurre che l’obbligo del cambio d’appalto influiva sui parametri economici dell’offerta a causa dell’anzianità di servizio del suo personale che doveva essere trasferito e che l’incapacità dell’offerente selezionato di riassumere il suo personale avrebbe costituito la prova dell’insostenibilità economica dell’offerta di detto offerente selezionato. Il ricorrente non suffraga invece affatto tali affermazioni e non fornisce alcun elemento di prova a loro sostegno.
65 Orbene, siffatte affermazioni per nulla suffragate e fondate su mere congetture sono manifestamente insufficienti per rimettere in discussione la legittimità della decisione impugnata.
66 Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, occorre concludere che il primo motivo deve essere respinto in quanto manifestamente infondato in diritto.
– Sul secondo motivo, vertente su una violazione del regolamento n. 1268/2012 e della direttiva 2004/18
67 A sostegno del secondo motivo di annullamento, il ricorrente fa valere, in sostanza, che l’aggiudicazione dell’appalto all’offerente selezionato, la cui offerta violava manifestamente l’obbligo del cambio d’appalto, è contraria ai principi applicabili agli appalti pubblici e, in particolare, ai principi della parità di trattamento, di trasparenza, di concorrenza nonché alle regole applicabili in materia di protezione dell’occupazione, quali sanciti dalla direttiva 2004/18, che sarebbe applicabile alle istituzioni dell’Unione a motivo del richiamo operato dal considerando 40 del regolamento n. 1268/2012. Il ricorrente aggiunge che l’inosservanza, da parte dell’offerente selezionato, dell’obbligo del cambio d’appalto ha consentito a quest’ultimo di presentare un’offerta economicamente più vantaggiosa, poiché detto obbligo influiva sensibilmente sugli elementi economici dell’offerta. Del resto, detta offerta sarebbe stata oggetto di dumping.
68 Orbene, senza nemmeno che occorra pronunciarsi sull’applicabilità, nella fattispecie, della direttiva 2004/18 e sulla violazione dedotta dei principi applicabili agli appalti pubblici, basta constatare che l’argomento invocato a sostegno del presente motivo muove da premesse manifestamente infondate.
69 Da un lato, il presente motivo è fondato sulla premessa secondo cui il ricorrente ha dedotto l’illegittimità dell’offerta selezionata dall’inadempimento dell’offerente al suo obbligo del cambio d’appalto.
70 Orbene, come emerge dall’esame del primo motivo invocato a sostegno della domanda di annullamento della decisione impugnata, tale premessa è manifestamente erronea, fermo restando peraltro che, nell’ambito del presente motivo, il ricorrente non presenta alcun argomento sostanziale diretto a dimostrare la veridicità di tale premessa.
71 Dall’altro lato, il ricorrente deduce che l’offerta selezionata, in quanto formulata in violazione dell’obbligo del cambio d’appalto, non sarebbe sostenibile da un punto di vista economico e sarebbe costitutiva di dumping.
72 Orbene, detto argomento deve essere respinto per i medesimi motivi figuranti ai punti 64 e 65 supra.
73 Infatti, il ricorrente si limita ad affermare, senza suffragare affatto tali affermazioni puramente ipotetiche, che «l’obbligo del cambio d’appalto (…) era destinato a incidere sensibilmente sugli elementi economici dell’offerta a causa dell’anzianità di servizio delle cinque guardie giurate che l’[offerente selezionato] avrebbe dovuto assumere», che «solo il mancato rispetto delle regole della lex specialis di gara, della contrattazione collettiva e dei principi comunitari e nazionali posti a tutela dei lavoratori, che gli altri concorrenti hanno rispettato, ha consentito all’[offerente selezionato] di formulare un’offerta economicamente più vantaggiosa» e che l’offerta era oggetto di dumping.
74 Ne consegue che, poiché l’argomento secondo cui, aggiudicando l’appalto all’offerente selezionato, la Commissione avrebbe violato i principi applicabili agli appalti pubblici è fondato su premesse manifestamente non dimostrate, il secondo motivo deve essere respinto in quanto manifestamente infondato in diritto.
75 Tenuto conto delle considerazioni che precedono, la domanda di annullamento deve essere respinta in parte in quanto manifestamente irricevibile e in parte in quanto manifestamente infondata in diritto.
Sulla domanda di risarcimento danni
76 A sostegno della sua domanda di risarcimento, il ricorrente fa valere che l’aggiudicazione dell’appalto all’offerente selezionato, che sarebbe illegittima a causa dell’inosservanza da parte di quest’ultimo del proprio obbligo del cambio d’appalto, gli ha arrecato un danno, che ammonterebbe, alla data di proposizione del presente ricorso, a EUR 12 000.
77 A tal riguardo, senza nemmeno che occorra verificare se la presente domanda di risarcimento sia irricevibile sotto il profilo dei requisiti previsti all’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura, occorre ricordare che, secondo una costante giurisprudenza, la responsabilità extracontrattuale dell’Unione, ai sensi dell’articolo 340, secondo comma, TFUE, è subordinata alla sussistenza di un complesso di presupposti, ossia l’illiceità del comportamento contestato alle istituzioni, l’effettiva sussistenza del danno e l’esistenza di un nesso di causalità tra il comportamento dedotto e il danno asserito (sentenze del 2 luglio 1974, Holtz & Willemsen/Consiglio e Commissione, 153/73, Racc., EU:C:1974:70, punto 7; del 3 febbraio 2005, Chiquita Brands e a./Commissione, T‑19/01, Racc., EU:T:2005:31, punto 76, e ordinanza del 14 maggio 2008, Icuna.Com/Parlamento, T‑383/06 e T‑71/07, Racc., EU:T:2008:148, punto 77).
78 Poiché questi tre presupposti della responsabilità sono cumulativi, l’assenza di uno di essi è sufficiente per determinare il rigetto di un ricorso per risarcimento danni (sentenza del 9 settembre 1999, Lucaccioni/Commissione, C‑257/98 P, Racc., EU:C:1999:402, punto 14, e ordinanza Icuna.Com/Parlamento, punto 77 supra, EU:T:2008:148, punto 78).
79 Nella fattispecie, a sostegno della sua domanda di risarcimento, il ricorrente si limita a rinviare all’illegittimità dell’aggiudicazione dell’appalto, come dimostrata, a suo avviso, nell’ambito della sua domanda di annullamento della decisione impugnata.
80 Orbene, nell’ambito delle considerazioni che precedono è stato rilevato che la domanda di annullamento della decisione impugnata era manifestamente infondata in diritto, in quanto il ricorrente non ha dimostrato l’illegittimità di detta decisione. Ne consegue che, poiché la domanda di risarcimento danni è fondata sulla stessa illegittimità dedotta a sostegno della domanda di annullamento, la domanda di risarcimento danni è anch’essa manifestamente infondata in diritto, in quanto il ricorrente non ha dimostrato l’illegittimità del comportamento della Commissione.
81 Pertanto, occorre respingere la domanda di risarcimento danni in quanto manifestamente infondata in diritto.
82 Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, si deve respingere integralmente il presente ricorso.
Sulle spese
83 Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Essendo rimasto soccombente, il ricorrente va condannato, oltre che alle proprie spese, alle spese sostenute dalla Commissione, ivi comprese quelle relative al procedimento sommario, conformemente alle conclusioni di quest’ultima.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
così provvede:
1) Il ricorso è respinto.
2) L’Istituto di vigilanza dell’urbe SpA sopporterà, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dalla Commissione europea, ivi comprese quelle relative al procedimento sommario, conformemente alle conclusioni di quest’ultima.
Lussemburgo, 13 gennaio 2015
Il cancelliere | | Il presidente |
E. Coulon | | M.E. Martins Ribeiro |