Cauza T‑216/13
Telefónica, SA
împotriva
Comisiei Europene
„Concurență – Înțelegeri – Piața portugheză și piața spaniolă a telecomunicațiilor – Clauză de neconcurență pe piața iberică, inserată în contractul de achiziționare de către Telefónica a cotei deținute de Portugal Telecom în cadrul operatorului brazilian de telefonie mobilă Vivo – Rezervă legală «în măsura permisă de lege» – Încălcare prin obiect – Restrângere accesorie – Autonomie a comportamentului reclamantei – Concurență potențială – Încălcare prin efecte – Calcul al cuantumului amenzii – Cerere de audiere a unor martori”
Sumar – Hotărârea Tribunalului (Camera a doua) din 28 iunie 2016
1. Dreptul Uniunii Europene – Principii – Dreptul la protecție jurisdicțională efectivă – Control jurisdicțional al deciziilor adoptate de Comisie în materia concurenței – Control de legalitate și de fond, atât de drept, cât și de fapt – Anexe atașate acțiunii, prezentate în susținerea motivelor prin care se contestă stabilirea încălcării și cuantumul amenzii, nefurnizate în cadrul procedurii administrative de aplicare a articolului 101 TFUE – Admisibilitate
(art. 263 TFUE)
2. Acțiune în anulare – Competența instanței Uniunii – Interpretarea motivării unui act administrativ – Limite
(art. 263 TFUE)
3. Concurență – Amenzi – Cuantum – Caracter adecvat – Control jurisdicțional – Elemente care pot fi luate în considerare de instanța Uniunii – Elemente de informare care nu sunt cuprinse în decizia prin care se aplică amenda – Includere
[art. 263 TFUE; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 23 alin. (1) și art. 31]
4. Dreptul Uniunii Europene – Principii – Dreptul la apărare – Principiul contradictorialității – Respectare în cadrul unei proceduri jurisdicționale – Domeniu de aplicare – Lipsa accesului reclamantului la memoriile unei alte părți prezentate în cadrul unei acțiuni paralele și citate de Comisie – Încălcarea principiului menționat
5. Înțelegeri – Acorduri între întreprinderi – Noțiune – Concurs de voințe în privința comportamentului care urmează să fie adoptat pe piață
[art. 101 alin. (1) TFUE]
6. Înțelegeri – Atingere adusă concurenței – Criterii de apreciere – Conținutul și obiectivul unei înțelegeri, precum și contextul economic și juridic al dezvoltării acesteia – Distincție între încălcări prin obiect și încălcări prin efect – Intenția părților la un acord de a restrânge concurența – Criteriu care nu este necesar – Încălcare prin obiect – Grad suficient de nocivitate – Criterii de apreciere
[art. 101 alin. (1) TFUE]
7. Concurență – Normele Uniunii – Domeniu de aplicare material – Comportament impus prin măsuri de stat – Excludere – Condiții
(art. 101 TFUE)
8. Concurență – Procedură administrativă – Decizia Comisiei de constatare a unei încălcări care constă în încheierea unui acord anticoncurențial – Decizie care se întemeiază pe dovezi documentare sau pe elemente de probă directe – Obligații în materie de probă ale întreprinderilor care contestă existența încălcării
(art. 101 TFUE; Regulamentul nr. 1/2003 al Comisiei, art. 2)
9. Dreptul Uniunii Europene – Principii – Drepturi fundamentale – Prezumția de nevinovăție – Procedură în materie de concurență – Aplicabilitate
[art. 101 TFUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 48 alin. (1)]
10. Concurență – Procedură administrativă – Decizie a Comisiei de constatare a unei încălcări a articolului 101 TFUE – Obligația de a proceda la o delimitare a pieței – Lipsă în cazul unui acord având ca obiect împărțirea piețelor
[art. 101 alin. (1) TFUE]
11. Înțelegeri – Atingere adusă concurenței – Criterii de apreciere – Calificarea unei întreprinderi drept concurent potențial – Criterii – Element esențial – Capacitatea întreprinderii de a integra piața relevantă
[art. 101 alin. (1) TFUE]
12. Concurență – Amenzi – Cuantum – Stabilire – Criterii – Gravitatea încălcării – Inexistența unei liste obligatorii sau exhaustive de criterii – Marjă de apreciere rezervată Comisiei
[art. 101 TFUE; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 23 alin. (2)]
13. Acte ale instituțiilor – Orientări privind metoda de stabilire a amenzilor aplicate în cazul încălcării normelor de concurență – Act cu aplicabilitate generală – Efecte
[Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 23 alin. (2); Comunicarea Comisiei 2006/C 210/02]
14. Concurență – Amenzi – Cuantum – Stabilire – Putere de apreciere a Comisiei – Control jurisdicțional – Competența de fond a instanței Uniunii – Întindere
(art. 261 TFUE; Regulamentul nr. 17/2003 al Consiliului, art. 17, și Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 31)
15. Concurență – Amenzi – Cuantum – Stabilire – Respectarea principiilor egalității de tratament și proporționalității – Criterii – Cifră de afaceri
[art. 101 TFUE și 102 TFUE; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului art. 23 alin. (2); Comunicarea Comisiei 2006/C 210/02, punctul 13]
16. Concurență – Amenzi – Cuantum – Stabilire – Obligația Comisiei de a‑și respecta practica decizională anterioară – Lipsă
[art. 101 TFUE și 102 TFUE; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului art. 23 alin. (2); Comunicarea Comisiei 2006/C 210/02, punctul 13]
17. Concurență – Amenzi – Cuantum – Stabilire – Încălcări calificate drept foarte grave numai în temeiul naturii lor proprii – Necesitatea stabilirii impactului și a întinderii lor geografice – Lipsă
[art. 101 TFUE și 102 TFUE; Regulamentul nr. 17/2003 al Consiliului, art. 15 alin. (2), și Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 23 alin. (2); Comunicarea Comisiei 2006/C 210/02, punctul 13]
18. Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Întindere – Decizie de aplicare a unor amenzi – Indicarea elementelor de apreciere care i‑au permis Comisiei să evalueze gravitatea și durata încălcării – Indicare suficientă
[art. 296 TFUE; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 23 alin. (3); Comunicările Comisiei 2006/C 210/02 și 2006/C 298/11]
19. Concurență – Amenzi – Cuantum – Stabilire – Criterii – Cifra de afaceri globală a întreprinderii în cauză – Cifra de afaceri realizată pe baza produselor care au făcut obiectul încălcării – Luare în considerare – Limite – Stabilirea valorii vânzărilor realizate în legătură directă sau indirectă cu încălcarea – Criterii
[art. 101 TFUE și 102 TFUE; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 23 alin. (2) și (3); Comunicarea Comisiei 2006/C 210/02, punctele 6 și 13]
20. Dreptul Uniunii Europene – Principii – Dreptul la protecție jurisdicțională efectivă – Control jurisdicțional al deciziilor adoptate de Comisie în materia concurenței – Competență de fond – Întindere – Control care implică acte de cercetare a dosarului în vederea acoperirii omisiunilor Comisiei din cadrul acestei cercetări – Excludere
[art. 101 TFUE, 261 TFUE și 263 TFUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 47; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 23 alin. (2) și art. 31]
21. Concurență – Amenzi – Cuantum – Stabilire – Metodă de calcul definită de orientările adoptate de Comisie – Ajustarea cuantumului de bază – Obligație de a ține seama de circumstanțele individuale specifice fiecăreia dintre întreprinderile participante
[Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 23 alin. (2); Comunicarea Comisiei 2006/C 210/02]
22. Procedură jurisdicțională – Măsuri de cercetare judecătorească – Audierea martorilor – Putere de apreciere a Tribunalului – Incidența principiului dreptului la un proces echitabil
(Regulamentul de procedură al Tribunalului, art. 91)
1. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctul 87)
2. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctul 87)
3. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctul 89)
4. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 93-95)
5. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctul 98)
6. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 100, 102-105, 120, 212, 229 și 230)
7. Articolele 101 TFUE și 102 TFUE nu vizează decât comportamente anticoncurențiale care au fost adoptate de întreprinderi din proprie inițiativă. În măsura în care o legislație națională impune întreprinderilor un comportament anticoncurențial sau creează un cadru juridic care elimină el însuși orice posibilitate de comportament concurențial din partea acestora, articolele 101 TFUE și 102 TFUE nu sunt aplicabile. Într‑o astfel de situație, restrângerea concurenței nu își are cauza în comportamente autonome ale întreprinderilor, astfel cum implică aceste dispoziții. Această posibilitate de a exclude un comportament anticoncurențial determinat din domeniul de aplicare al articolelor 101 TFUE și 102 TFUE nu este admisă decât în mod restrictiv. Într‑adevăr, deși comportamentul unei întreprinderi poate eluda aplicarea articolului 101 alineatul (1) TFUE prin lipsă de autonomie, nu rezultă însă că orice comportament dorit sau dirijat de autoritățile naționale excedează domeniului de aplicare al acestei dispoziții. Astfel, în cazul în care o măsură de stat încorporează elementele unei înțelegeri încheiate între operatorii economici ai unui sector sau este luată după consultarea și cu acordul operatorilor economici în cauză, acești operatori nu s‑ar putea baza pe caracterul obligatoriu al reglementării pentru a eluda aplicarea articolului 101 alineatul (1) TFUE.
În lipsa unei dispoziții legale cu caracter obligatoriu care să impună un comportament anticoncurențial, Comisia nu poate, așadar, constata lipsa de autonomie a unor operatori care fac obiectul investigației decât dacă rezultă, în temeiul unor indicii obiective, pertinente și concordante, că acest comportament le‑a fost impus în mod unilateral de autoritățile naționale prin exercitarea unor presiuni cărora nu le puteau rezista, precum amenințarea cu adoptarea unor măsuri de stat susceptibile să le creeze pierderi importante. În plus, pentru a eluda aplicarea articolului 101 alineatul (1) TFUE, asemenea presiuni trebuie să fie exercitate astfel încât să lipsească operatorii în cauză de orice autonomie în punerea în aplicare a deciziilor autorităților publice. În absența unei asemenea pierderi de autonomie, împrejurarea că un comportament anticoncurențial ar fi fost favorizat sau încurajat de autorități publice este, în sine, lipsită de influență din perspectiva aplicabilității articolului 101 TFUE.
(a se vedea punctele 114-118)
8. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 124, 125, 128-130, 163, 164, 190 și 191)
9. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 126 și 127)
10. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 213, 214 și 216)
11. În contextul unei proceduri vizând constatarea unei încălcări a normelor de concurență, pentru a demonstra existența unei concurențe potențiale pe piața în cauză între două întreprinderi care au stipulat un acord de neconcurență, în prezența unei piețe liberalizate, Comisia nu trebuie să efectueze o analiză a structurii pieței în cauză și a aspectului dacă intrarea pe această piață ar corespunde, pentru fiecare dintre părți, unei strategii economice viabile, ci aceasta trebuie să examineze dacă există bariere insurmontabile la intrarea pe piață, care ar exclude orice concurență potențială. În această privință, dacă intenția unei întreprinderi de a intra pe o piață este eventual relevantă pentru a verifica dacă poate fi considerată un concurent potențial pe piața respectivă, elementul esențial pe care trebuie să fie întemeiată o astfel de calificare îl reprezintă totuși capacitatea acesteia de a intra pe piața respectivă.
(a se vedea punctele 221 și 226)
12. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 233, 234 și 318)
13. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 236-238)
14. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 243 și 244)
15. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 260-262)
16. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctul 264)
17. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 269-272)
18. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 275-277)
19. În ceea ce privește stabilirea cuantumului amenzilor aplicate pentru încălcarea normelor de concurență, punctul 13 din Orientările privind calcularea amenzilor aplicate în temeiul articolului 23 alineatul (2) litera (a) din Regulamentul nr. 1/2003 are ca obiectiv să rețină ca punct de plecare pentru calculul amenzii aplicate unei întreprinderi un cuantum care reflectă importanța economică a încălcării și ponderea relativă a întreprinderii respective în cadrul acesteia. În consecință, noțiunea de valoare a vânzărilor prevăzută la acest punct 13 din orientările menționate include vânzările realizate pe piața vizată de încălcare în Spațiul Economic European, fără să fie necesar să se stabilească dacă aceste vânzări au fost afectate în mod real de această încălcare, partea din cifra de afaceri globală ce provine din vânzarea produselor care fac obiectul încălcării fiind cea mai în măsură să reflecte importanța economică a acestei încălcări.
Însă, deși s‑ar aduce, desigur, atingere obiectivului urmărit de această dispoziție în cazul în care noțiunea de valoare a vânzărilor vizată în cuprinsul său ar trebui interpretată în sensul că vizează doar cifra de afaceri realizată numai cu vânzările pentru care s‑a stabilit că au fost afectate în mod real de înțelegerea imputată, această noțiune nu se poate extinde totuși până la înglobarea vânzărilor realizate de întreprinderea în discuție care nu intră, direct sau indirect, în sfera acestei înțelegeri.
În acest context, nu se poate impune Comisiei, în prezența unei restrângeri prin obiect, ca aceasta să efectueze din oficiu o examinare a concurenței potențiale pentru toate piețele și serviciile vizate de domeniul de aplicare al încălcării, cu riscul de a introduce, prin intermediul stabilirii valorii vânzărilor care trebuie luate în considerare pentru calculul amenzii, obligația de a examina concurența potențială, în timp ce un astfel de exercițiu nu este necesar în cazul unei restrângeri a concurenței prin obiect.
A impune însă Comisiei o obligație de a determina vânzările aflate în legătură directă sau indirectă cu încălcarea nu înseamnă a‑i impune, în cadrul stabilirii cuantumului amenzii, o obligație pe care aceasta nu o are în vederea aplicării articolului 101 TFUE în ceea ce privește o încălcare care are un obiect anticoncurențial. O asemenea soluție implică astfel doar a lua măsurile care se impun ca urmare a faptului că valoarea vânzărilor trebuie să se afle în legătură directă sau indirectă cu încălcarea în sensul punctului 13 din orientări și nu poate include vânzări care nu intră, direct sau indirect, în perimetrul încălcării sancționate. Rezultă că, începând din momentul în care Comisia alege să se întemeieze, pentru a stabili cuantumul amenzii, pe valoarea vânzărilor în legătură directă sau indirectă cu încălcarea, aceasta trebuie să stabilească valoarea respectivă în mod precis.
(a se vedea punctele 297-299 și 302-307)
20. În ceea privește stabilirea cuantumului amenzilor aplicate pentru încălcarea normelor de concurență, competența de fond pe care Tribunalul o deține în temeiul articolului 31 din Regulamentul nr. 1/2003 abilitează instanța, dincolo de simplul control al legalității sancțiunii, să înlocuiască aprecierea Comisiei cu propria apreciere. Într‑un caz în care Comisia nu a efectuat însă analiza elementelor prezentate de reclamantă pentru a demonstra lipsa unei concurențe potențiale între părțile la un acord care are un obiect anticoncurențial în ceea ce privește anumite servicii în scopul de a determina valoarea vânzărilor care trebuiau să fie luate în considerare pentru calcularea cuantumului amenzii, determinarea valorii acestor vânzări de către Tribunal ar presupune, așadar, ca acesta să ajungă să acopere un gol în cercetarea dosarului.
Or, exercitarea competenței de fond nu poate să meargă până la a determina Tribunalul să efectueze o astfel de cercetare, care ar depăși înlocuirea aprecierii Comisiei cu cea a Tribunalului, întrucât aprecierea Tribunalului ar fi singura și prima apreciere a elementelor pe care Comisia ar fi trebuit să le ia în considerare la stabilirea valorii vânzărilor aflate în legătură directă sau indirectă cu încălcarea în sensul punctului 13 din Orientările privind calcularea amenzilor aplicate în temeiul articolului 23 alineatul (2) litera (a) din Regulamentul nr. 1/2003 și a căror analiză revine Comisiei.
(a se vedea punctele 314 și 315)
21. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctul 331)
22. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 344-350)