NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
prednesené 10. marca 2005 (1)
Vec C‑503/03
Komisia Európskych spoločenstiev
proti
Španielskemu kráľovstvu
„Smernica 64/221/EHS – Štátni príslušníci tretej krajiny, ktorí uzavreli manželstvo s občanmi EÚ – Právo na vstup a pobyt – Obmedzenie z dôvodov verejného poriadku – Schengenský informačný systém – Záznam na účely zamietnutia vstupu – Povinnosť odôvodnenia“
I – Úvod
1. V tomto konaní o nesplnení povinnosti členským štátom Komisia tvrdí, že Španielske kráľovstvo porušilo smernicu 64/221/EHS(2) z viacerých hľadísk. Táto smernica konkretizuje podmienky, pri splnení ktorých členské štáty sú oprávnené obmedziť právo na vstup a pobyt cudzím štátnym príslušníkom z iných členských štátov, ako aj ich rodinným príslušníkom z dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti a verejného zdravia.
2. Dôvodom právneho sporu je prax štátnej správy Španielska, ktorá nepovoľuje vstup ani neudeľuje víza štátnym príslušníkom z tretích krajín bez ďalšieho preskúmania konkrétneho prípadu, ak dotknuté osoby sú zaznamenané v Schengenskom informačnom systéme (ďalej len „SIS“), počítačovo podporovanom, ako osoby, ktorým má byť odmietnutý vstup. Komisia zastáva názor, že tento automatizmus nie je v súlade s uvedenou smernicou v prípadoch, keď štátni príslušníci tretích krajín sú rodinnými príslušníkmi občanov Európskej únie. Španielske kráľovstvo sa obhajuje najmä tým, že jeho správna prax zodpovedá požiadavkám dohovoru, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda(3). (ďalej len „DVSD“). V konaní tým vzniká otázka, či príslušné ustanovenia zo Schengenského acquis sú v súlade s právom Spoločenstva a ako vyriešiť prípadný nesúlad.
II – Právny rámec
A – Smernica 64/221
3. Komisia napáda porušenie nasledujúcich článkov tejto smernice:
„Článok 1
1. Ustanovenia tejto smernice sa vzťahujú na každého štátneho príslušníka členského štátu, ktorý má bydlisko v alebo cestuje do iného členského štátu Spoločenstva buď za účelom výkonu zamestnania alebo samostatnej zárobkovej činnosti alebo ako prijímateľ služieb.
2. Tieto ustanovenia sa vzťahujú aj na manžela/manželku a rodinných príslušníkov, ktorí prichádzajú do úvahy v zmysle ustanovení nariadení a smerníc prijatých v tejto oblasti podľa zmluvy.
Článok 2
1. Táto smernica sa vzťahuje na všetky opatrenia členských štátov prijatých na základe dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia, ktoré priamo súvisia so vstupom na ich územie, vydávanie alebo obnovovanie povolení na pobyt alebo vyhostenia z ich územia.
2. Na takéto dôvody sa nie je možné odvolať pre hospodárske účely.
Článok 3
1. Opatrenia podniknuté z dôvodov verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti sa zakladajú výlučne na osobnom správaní dotknutej osoby.
2. Predchádzajúce odsúdenie v trestnom konaní nie je dôvodom pre podniknutie takýchto opatrení.
…
Článok 6
Pokiaľ to nie je v rozpore so záujmami bezpečnosti dotknutého štátu dotknutá osoba bude informovaná o dôvodoch verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia na základe ktorých sa v jej prípade prijalo rozhodnutie.“
4. Túto smernicu 29. apríla 2004 nahradila smernica 2004/38/ES(4).
B – Schengenské acquis
5. Časť Schengenského acquis tvorí Schengenský informačný systém. Ide o nadnárodnú databanku, ktorá sa skladá z národných jednotiek a technickej pomocnej jednotky v Štrasburgu. SIS umožňuje príslušným orgánom získať informácie o osobách a predmetoch najmä v rámci konania o udelení víza v súvislosti s kontrolou na vonkajších hraniciach, ako aj v rámci preskúmania a kontroly na území zmluvného štátu policajnými a colnými orgánmi. Systém bol vytvorený na vyrovnanie deficitu bezpečnosti vyvolaného zrušením vnútorných hraníc. Toto konanie sa týka záznamu cudzincov na účely zamietnutia vstupu. Relevantné sú najmä nasledujúce ustanovenia DVSD, ako aj rozhodnutie výkonného výboru zriadeného týmto DVSD:
1. Dohovor, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda
6. Článok 1 DVSD definuje pojem „cudzinec“ ako osobu, ktorá nie je štátnym príslušníkom jedného z členských štátov Európskych spoločenstiev.
7. Článok 5 DVSD upravuje vstup cudzincov do Schengenského priestoru na obmedzený čas. Toto ustanovenie znie (výňatok):
„1. K pobytu v dĺžke do troch mesiacov môže byť cudzincovi povolený vstup na územie zmluvných strán, ak spĺňa nižšie uvedené podmienky:
d) nesmie byť uvedený na zozname osôb, ktorým má byť zamietnutý vstup;
…
2. Vstup na územie zmluvných strán musí byť zamietnutý cudzincovi, ktorý nespĺňa všetky tieto podmienky, okrem prípadu, pokiaľ jedna zmluvná strana pokladá z humanitárnych dôvodov alebo z dôvodov vnútroštátneho záujmu alebo na základe medzinárodných záväzkov za nutné upustiť od tejto zásady. V týchto prípadoch sa obmedzí prijatie na územie dotknutej zmluvnej strany, ktorá o tom musí informovať ostatné zmluvné strany.“
8. Články 15 a 16 DVSD obsahujú pre udeľovanie víz podobnú úpravu, aká je v článku 5 DVSD. Zo zásady ich možno udeliť len vtedy, ak je splnená podmienka uvedená v článku 5 ods. 1 písm. d) DVSD. Na rozdiel od uvedeného možno z jedného z dôvodov uvedených v článku 5 ods. 2 udeliť vízum aj v prípade záznamu na zozname osôb, ktorým má byť odmietnutý vstup. Platnosť tohto víza sa musí priestorovo obmedziť na územie toho členského štátu, ktorý udelil vízum.
9. Článok 96 DVSD stanovuje tu relevantné kategórie záznamov v SIS, na základe ktorých je zamietnutý vstup:
„1. Údaje týkajúce sa cudzincov tretích krajín, po ktorých bolo vyhlásené pátranie s cieľom zamietnutia vstupu, sa ukladajú na základe vyhlásenia pátrania vnútroštátnym štátom, ktoré sa zakladá na rozhodnutí príslušných administratívnych orgánov a informácií, pričom treba dbať na bežný postup podľa vnútroštátneho práva. [Údaje týkajúce sa cudzincov z tretích krajín uvedených na zozname osôb, ktorým má byť zamietnutý vstup, sa ukladajú na základe vnútroštátneho záznamu na účely zamietnutia vstupu, ktorý sa zakladá na rozhodnutí príslušných administratívnych orgánov a súdov, pričom treba dbať na bežný postup podľa vnútroštátneho práva. – neoficiálny preklad]
2. Rozhodnutia môžu byť odôvodnené nebezpečím pre bezpečnosť verejnosti a poriadok alebo pre vnútroštátnu bezpečnosť, ktoré predstavuje prítomnosť cudzinca tretej krajiny na území zmluvnej strany.
Toto môže byť najmä v prípade:
a) cudzinca tretej krajiny, ktorý bol odsúdený pre trestný čin, ktorý sa trestá odňatím slobody aspoň na 1 rok;
b) cudzinca tretej krajiny, u ktorého existuje odôvodnené podozrenie, že sa dopustil závažných trestných činov, vrátane tých, ktoré sú uvedené v článku 71, alebo ak proti osobe tohto cudzinca existujú konkrétne poznatky o tom, že takéto činy na území zmluvnej strany plánuje.
3. Rozhodnutia sa môžu zakladať i na tom, že cudzinec tretej krajiny bol vyhostený, odmietnutý na hraniciach alebo deportovaný, pričom toto opatrenie sa nesmelo odložiť alebo zrušiť, ďalej toto opatrenia muselo obsahovať alebo byť spojené so zákazom vstupu alebo pobytu a muselo sa taktiež zakladať na nedodržaní vnútroštátnych právnych predpisov o vstupe alebo pobyte cudzincov.“
10. Článok 94 ods. 3 DVSD definuje údaje, ktoré sú uložené v SIS. Podľa toho sa dôvody záznamu na účely zamietnutia vstupu v SIS neuvádzajú.
11. Podľa článku 134 DVSD ustanovenia tohto DVSD sú použiteľné len vtedy, pokiaľ sú v súlade s právom Spoločenstva. Článok 142 DVSD stanovuje v súvislosti so vzťahom medzi DVSD a dohovormi členských štátov Európskych spoločenstiev, že v prípade nesúladu sa DVSD nahradí alebo zmení.
2. Vysvetlenie pojmu „cudzinec“
12. Podmienky vloženia záznamu cudzinca do SIS boli upresnené v Rozhodnutí Výkonného výboru z 18. apríla 1996 o určení pojmu „cudzinec“(5):
„So zreteľom na uplatňovanie článku 96 Schengenského vykonávacieho DVSD osoby zvýhodnené na základe práva Spoločenstva v zásade nebudú uvedené na spoločnom zozname osôb, ktorým má byť odmietnutý vstup.
Osoby, ktoré sú zvýhodnené na základe práva Spoločenstva a ktoré sú nižšie uvedené, môžu byť zaradené do tohto zoznamu v prípade, keď podmienky zaradenia sú v súlade s právom Spoločenstva:
a) rodinní príslušníci občanov Európskej únie, ktorí sú štátnymi príslušníkmi tretieho štátu a ktorým právny akt prijatý na základe Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva dáva právo vstupu a právo na pobyt na území členského štátu;
b) …
Pokiaľ sa zistí, že osoba zapísaná do spoločného zoznamu osôb. ktorým má byť odmietnutý vstup, je osobou zvýhodnenou na základe práva Spoločenstva, zostane na zozname naďalej zapísaná, len ak je to v súlade s právom Spoločenstva. Pokiaľ nejde o takýto prípad, členský štát, ktorý uvedenú osobu zapísal do zoznamu, urobí všetky potrebné opatrenia na to, aby táto osoba bola zo zoznamu vyčiarknutá.“ [neoficiálny preklad]
C – Schengenský protokol
13. Acquis, ktoré vzniklo na základe medzinárodnej spolupráce medzi signatármi Schengenských dohôd, bolo s nadobudnutím platnosti Amsterdamskej zmluvy 1. mája 1999 začlenené do Európskej únie. Pritom signatárske štáty Schengenských dohôd boli oprávnené založiť medzi sebou užšiu spoluprácu. Protokol na začlenenie Schengenského acquis do rámca Európskej únie(6), ktorý bol prijatý na tento účel, ustanovuje v Preambule:
„BERÚC NA VEDOMIE, že dohody o postupnom zrušení kontrol na vnútorných hraniciach podpísané niektorými členskými štátmi Európskej únie v Schengene 14. júna 1985 a 19. júna 1990, ako aj s nimi spojené dohody a pravidlá prijaté na základe týchto dohôd, sú zamerané na rozvoj Európskej integrácie a najmä na umožnenie rýchlejšieho rozvoja Európskej únie na oblasť slobody, bezpečnosti a práva,
…
POTVRDZUJÚC, že ustanovenia Schengenského acquis sú uplatniteľné iba ak a pokiaľ sú zlučiteľné s Európskou úniou a právom spoločenstva, …“
14. Podľa článku 1 druhej vety Schengenského protokolu sa užšia spolupráca na základe Schengenského acquis vykonáva v rámci inštitucionálneho a právneho rámca Európskej únie a s ohľadom na príslušné ustanovenia Zmluvy o Európskej únii a Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva.
15. Podľa článku 2 ods. 1 druhého pododseku druhej vety Schengenského protokolu Rada jednomyseľne a v súlade s príslušnými ustanoveniami zmlúv určí právny základ pre každé z ustanovení alebo rozhodnutí, ktoré predstavujú Schengenské acquis.
D – Rozhodnutie 1999/436/ES
16. Rada vyhovela tejto požiadavke Schengenského protokolu rozhodnutím 1999/436/ES(7). Článok 5 DVSD [okrem odseku 1 písm. e)] bol priradený k článku 62 ods. 2 písm. a) ES. Pre články 15 a 16 DVSD bol ako právny základ určený článok 62 ods. 2 písm. b) ES.
17. Rada však nedospela k zhode o pričlenení ustanovení o SIS (teda najmä článku 96 DVSD), článkov 134 a 142 DVSD, ako aj o rozhodnutí Výkonného výboru. Tieto sa preto podľa článku 2 ods. 1 štvrtého pododseku Schengenského protokolu považujú za akty založené na Hlave VI až do prijatia iného rozhodnutia.
III – Skutkový stav a postup pred začatím konania
18. Komisia iniciovala postup pred začatím konania na základe sťažností dvoch alžírskych štátnych príslušníkov, pánov Farida a Bouchaira. Títo uviedli nasledujúci skutkový stav:
19. Pán Farid má za manželku španielsku štátnu príslušníčku a býva so svojou rodinou v Dubline. Pri jeho prílete z Alžírska na letisko v Barcelone 5. februára 1999 mu bol zamietnutý vstup na územie Španielskeho kráľovstva. Toto rozhodnutie bolo odôvodnené tým, že pán Farid bol Spolkovou republikou Nemecko vedený v SIS ako osoba, ktorej má byť odmietnutý vstup. Jeho žiadosť o vízum, ktorú podal na španielske veľvyslanectvo v Dubline 17. septembra 1999, bola zamietnutá z toho istého dôvodu listom zo 17. decembra 1999.
20. Aj pán Bouchair má za manželku španielsku štátnu príslušníčku. Býva s ňou v Londýne. Pri príprave dovolenky so svojou manželkou požiadal španielske veľvyslanectvo o udelenie víza pre vstup na územie tohto členského štátu. Žiadosť bola zamietnutá 9. mája 2000. Ďalšia žiadosť bola takisto bezúspešná. V odôvodnení rozhodnutia bolo vždy uvedené, že pán Bouchair nesplnil podmienky článku 5 ods. 1 DVSD. V rámci postupu pred začatím konania bolo zistené, že aj tento žiadateľ je vedený ako osoba, ktorej má byť odmietnutý vstup.
21. Podľa tvrdenia strán v obidvoch prípadoch záznamy na odmietnutie vstupu je možné pripísať trestnoprávnemu odsúdeniu. Pán Farid bol v roku 1994 nemeckým súdom odsúdený na peňažný trest za jazdu motorovým vozidlom bez vodičského oprávnenia. Pán Bouchair bol odsúdený na trest odňatia slobody vo výške piatich mesiacov, lebo pred uzavretím manželstva so španielskou štátnou príslušníčkou podal v Spolkovej republike Nemecko žiadosť o azyl pod falošným menom.
22. Komisia zaslala listom z 23. apríla 2001 Španielskemu kráľovstvu výzvu, aby zaujalo stanovisko k sťažnostiam. Španielska vláda potvrdila uvedené skutkové okolnosti. Odmietla však pripomienku, že napadnutým správnym konaním porušila smernicu 64/221. Komisia vo svojom odôvodnenom stanovisku z 26. júna 2002 upresnila svoj postoj. Španielska vláda bez toho, aby ho zohľadnila, zotrvala na svojom právnom názore.
23. Následne Komisia 27. novembra 2003 podala podľa článku 226 druhého odseku ES žalobu.
IV – Návrhy účastníkov konania
24. Komisia podáva návrh, aby Súdny dvor:
1. určil, že Španielske kráľovstvo tým, že odmietlo udeliť vízum a vstup na španielske územie dvom osobám, ktoré sú štátnymi príslušníkmi tretej krajiny a sú rodinnými príslušníkmi občanov Európskej únie, pretože sú (na žiadosť členského štátu) vedení v SIS ako osoby, ktorým má byť odmietnutý vstup, a tým že nedostatočne odôvodnilo zamietnutie udelenia víza a vstupu, porušilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článkov 1, 2, 3 a 6 smernice Rady 64/221/EHS z 25. februára 1964 o koordinácii osobitných opatrení o pohybe a pobyte cudzích štátnych príslušníkov, prijatých z dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia;
2. zaviazal Španielske kráľovstvo na náhradu trov konania.
25. Španielske kráľovstvo navrhuje:
1. zamietnuť žalobu;
2. zaviazať žalobkyňu na náhradu trov konania.
V – Právne posúdenie
26. Komisia založila svoju žalobu na dvoch tvrdeniach. Najprv vyčíta Španielsku, že jeho správa nerešpektuje hmotnoprávne podmienky práva Spoločenstva, najmä smernice 64/221, za ktorých je možné obmedziť voľný pohyb cudzinca z dôvodov verejnej bezpečnosti a verejného poriadku. Ďalej uplatňuje, že zamietavé rozhodnutia španielskych úradov boli vždy aj nedostatočne odôvodnené.
27. Španielska vláda sa obhajuje tým, že prax španielskych úradov je v súlade s ustanoveniami DVSD. Podľa jej vyjadrenia sa výhrady týkajú výlučne členského štátu, keď zaznamená do SIS rodinných príslušníkov občanov Európskej únie na účely zamietnutia vstupu, a preto dotknutej osobe je odmietnutý vstup alebo vízum aj v prípade, keď nie sú splnené podmienky smernice 64/221.
28. Z tohto hľadiska je potrebné jasne konštatovať, že toto konanie o nesplnení povinnosti členského štátu sa netýka zaznamenania sťažovateľov Farida a Bouchaira ako osôb, ktorým má byť odmietnutý vstup. Za takýto záznam je podľa článku 105 DVSD zodpovedný len členský štát, ktorý vykonal záznam, v tomto prípade Nemecko.
29. Predmetom tohto konania nie je záznam v SIS, ale nadväzujúca otázka na jeho dôsledky. Inými slovami: je zlučiteľné so smernicou 64/221, ak členský štát odmietne rodinnému príslušníkovi občana Európskej únie vstup, resp. udelenie víza bez ďalšieho preskúmania a len z jediného dôvodu, že žiadateľ je zaznamenaný iným členským štátom ako osoba, ktorej má byť odmietnutý vstup?
30. V tejto súvislosti je nesporné, že španielske úrady konali v súlade s DVSD. Články 5 a 15 totiž nerozlišujú, či pri cudzincovi, ktorému má byť odmietnutý vstup, ide o osobu zvýhodnenú na základe práva Spoločenstva alebo iného cudzinca. Len podľa doslovného znenia tohto ustanovenia by vstup, resp. vízum, pri zázname v SIS nemali byť udelené. Výhrady Komisie môžu byť odôvodnené len v prípade, ak ustanovenia DVSD nemajú prednosť pred požiadavkami smernice 64/221.
A – O vzťahu DVSD k smernici 64/221
31. Španielska vláda opakovane zdôrazňuje, že príslušné ustanovenia DVSD sú v dôsledku začlenenia Schengenského acquis Amsterdamskou zmluvou súčasťou práva Spoločenstva. Vychádza zjavne z predpokladu, že prax úradov, ktorá je v súlade s DVSD, nemôže porušovať právo Spoločenstva. Tento názor by bol správny v tom prípade, ak by ustanovenia DVSD o odmietnutí vstupu mali prednosť pred smernicou 64/221.
32. Čo sa týka časového obdobia pred nadobudnutím platnosti Amsterdamskej zmluvy vrátene Schengenského protokolu, už z článku 134 DVSD predsa vyplýva, že ustanovenia DVSD sú uplatniteľné, iba pokiaľ sú zlučiteľné s právom Spoločenstva.(8) Podľa toho odmietnutie vstupu pánovi Faridovi 5. februára 1999, teda pred začlenením Schengenského acquis, sa má posudzovať podľa smernice 64/221.
33. Od začlenenia Schengenského acquis neplatí nič iné. Schengenský protokol potvrdzuje ustanovenie článku 134 DVSD. Článok 1 prvá veta protokolu oprávňuje signatárov Schengenských dohôd založiť medzi nimi užšiu spoluprácu v rámci Schengenského acquis. Podľa druhej vety táto spolupráca sa vykonáva v rámci inštitucionálneho a právneho rámca Európskej únie s ohľadom na príslušné ustanovenia Zmluvy o Európskej únii a Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva. Tretí odsek preambuly protokolu napokon jasne stanovuje, že ustanovenia Schengenského acquis sú uplatniteľné, iba ak a pokiaľ sú zlučiteľné s Európskou úniou a právom Spoločenstva. To zodpovedá všeobecným ustanoveniam o užšej spolupráci, ktorá podľa článku 43 písm. e) EÚ nemá ovplyvňovať acquis communautaire.
34. Na základe uvedeného je už podľa DVSD a Schengenského protokolu vylúčený rozpor medzi DVSD a smernicou 64/221. Španielsko sa preto nemôže na odôvodnenie svojej praxe odvolávať na DVSD.
B – O smernici 64/221
35. Preto je potrebné preskúmať, či konanie španielskych úradov je v súlade so smernicou 64/221. Najskôr sa treba zaoberať žalobným dôvodom odmietnutia vstupu, ako aj víza a následne žalobným dôvodom, ktorý sa týka nedostatočného odôvodnenia týchto rozhodnutí.
1. O žalobnom dôvode odmietnutia vstupu a víza
36. Komisia zastáva názor, že voľný pohyb pánov Farida a Bouchaira by mohol byť z dôvodov verejnej bezpečnosti obmedzený len podľa smernice 64/221. Španielske úrady nerešpektovali požiadavky tejto smernice, a tým porušili právo Spoločenstva, keď odmietli udelenie víza a vstup na územie štátu.
37. Právne postavenie cudzincov, ktorí sú rodinnými príslušníkmi občanov EÚ a majú pobyt na území členského štátu,(9) je v súvislosti s voľným pohybom veľmi podobné postaveniu občanov EÚ. Normotvorca práva Spoločenstva uznal význam zabezpečenia ochrany rodinného života štátnych príslušníkov členských štátov pre odstránenie prekážok na výkon základných slobôd garantovaných Zmluvou. Preto v nariadeniach a smerniciach o voľnom pohybe rozšíril uplatňovanie práva Spoločenstva na oblasť vstupu a pobytu na území členských štátov na manželov štátnych príslušníkov členských štátov, na ktorých sa vzťahujú tieto ustanovenia.(10) Účastníci konania podľa toho nespochybňujú, že rodinní príslušníci občanov EÚ majú podľa práva Spoločenstva v zásade nárok na vstup alebo na udelenie vstupného víza.
38. Za súčasného stavu práva Spoločenstva však nie sú občania EÚ a ich rodinní príslušníci oprávnení bez obmedzení sa zdržovať a pohybovať na území iného členského štátu.(11) Právo Spoločenstva a najmä článok 2 smernice 64/221 pripúšťa možnosť prijať opatrenia na základe dôvodov verejnej bezpečnosti a verejného poriadku voči príslušníkom iných členských štátov, ktoré nie sú možné voči vlastným štátnym príslušníkom. Členské štáty môžu napríklad príslušníka štátu EÚ za výnimočných podmienok vyhostiť, ale nie vlastných štátnych príslušníkov.(12)
39. Španielska vláda sa domnieva, že odmietnutie vstupu a víza je z dôvodu verejnej bezpečnosti a verejného poriadku opodstatnené, keď dotknutí štátni príslušníci tretej krajiny boli vedení ako osoby, ktorým má byť odmietnutý vstup.
40. Voči tomu treba namietnuť, že smernica 64/221 kladie uplatneniu dôvodov verejnej bezpečnosti a verejného poriadku úzke medze. Podľa článku 3 ods. 1 sa môžu opatrenia podniknuté z dôvodov verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti zakladať výlučne na osobnom správaní dotknutej osoby. Aj odsúdenia v trestnom konaní nie sú podľa odseku 2 dôvodom pre podniknutie takýchto opatrení. Nestačí, ak rušenie verejného poriadku predstavuje len „jednoduché porušenie zákona“(13) alebo predchádzajúce odsúdenie v trestnom konaní.(14)
41. Súdny dvor preto už zdôraznil, že výhrada verejného poriadku je výnimkou zo základnej zásady voľného pohybu, ktorú treba vykladať zužujúco a ktorej rozsah členské štáty nemôžu jednostranne určovať.(15) Opatrenia z dôvodu verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti môžu odôvodňovať obmedzenia voľného pohybu osôb len vtedy, ak existuje skutočné a dostatočne závažné ohrozenie základných záujmov spoločnosti.(16) Členské štáty môžu odmietnuť vstup alebo pobyt len tým osobám, ktorých prítomnosť sama osebe predstavuje ohrozenie verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia.(17)
42. Reštriktívne uplatňovanie tejto výhrady je potrebné najmä na ochranu rodinného života(18) štátnych príslušníkov členských štátov. Jej zaručenie je na jednej strane významné pre odstránenie prekážok, ktoré bránia vykonávaniu základných slobôd zaručených Zmluvou(19). Na druhej strane to môže znamenať aj zásah do práva občana EÚ na rešpektovanie rodinného života(20), keď jednému blízkemu príbuznému je odmietnutý vstup alebo pobyt v členskom štáte, v ktorom občan EÚ býva (napr. manžel, ktorý uplatňuje svoje právo voľného pohybu)(21).
43. Z tohto hľadiska je zrejmé, že záznam v SIS nemôže byť dostatočnou indíciou pre existenciu „skutočného, aktuálneho a značného ohrozenia základných záujmov spoločnosti“ v prípade, keď záznam je založený len na článku 96 DVSD. V zásade sa na vykonanie záznamu nevyžaduje, aby boli splnené užšie požiadavky, ktoré právo Spoločenstva stanovuje pre opatrenia na obmedzenie voľného pohybu z dôvodov verejnej bezpečnosti a verejného poriadku. Tak podľa článku 96 ods. 2 písm. a) DVSD môže byť cudzinec odsúdený pre trestný čin, ktorý sa trestá odňatím slobody aspoň na 1 rok, zaznamenaný ako osoba, ktorej má byť odmietnutý vstup. Naproti tomu článok 3 ods. 2 smernice 64/221 zdôrazňuje, že odsúdenie v trestnom konaní nesmie byť samo osebe dôvodom na podniknutie opatrení obmedzujúcich voľný pohyb. Okrem toho záznam na odmietnutie vstupu podľa článku 96 ods. 3 je stanovený aj pre prípad, že voči štátnemu príslušníkovi tretej krajiny boli vykonané určité právne opatrenia pre cudzincov nezávisle od toho, či prítomnosť príslušníka tretej krajiny na území signatárskeho štátu Schengenských dohôd predstavuje ohrozenie verejnej bezpečnosti a verejného poriadku(22).
44. Španielska vláda proti tomu namieta, že členský štát môže zaznamenať štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý je zvýhodnený na základe práva Spoločenstva, ako osobu, ktorej má byť odmietnutý vstup, len v prípade, keď sú na to splnené aj podmienky podľa smernice 64/221. Príslušný úrad nie je potom povinný vykonať opätovné preskúmanie splnenia podmienok smernice, keď má v úmysle štátnemu príslušníkovi tretej krajiny zaznamenanému v SIS odmietnuť vstup alebo mu neudeliť vízum.
45. Tento názor je založený na úvahe, že už zaznamenanie štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý je zvýhodnenou osobou na základe práva Spoločenstva, by bolo porušením práva Spoločenstva, ak by v čase zaznamenania neboli splnené podmienky smernice 64/221. Rozhodnutie Výkonného výboru zhodne zdôrazňuje, že títo štátni príslušníci tretej krajiny môžu byť zaznamenaní na účely zamietnutia vstupu len v prípade, ak sú splnené uvedené podmienky. Na prvý pohľad je možné sa spolu so španielskou vládou domnievať, že štátni príslušníci tretej krajiny, ktorí sú rodinnými príslušníkmi občanov EÚ, môžu byť zaznamenaní v SIS len vtedy, keď ich prítomnosť v Schengenskom priestore predstavuje skutočné, aktuálne a značné ohrozenie, ktoré sa dotýka základných záujmov spoločnosti, a preto je podľa smernice 64/221 opodstatnené odmietnutie vstupu.(23) Prebratie tohto zistenia členského štátu, ktorý vykonal záznam, by zodpovedalo princípu lojálnej spolupráce(24) uplatňovaného v oblasti základných slobôd ako vzájomné uznávanie.(25)
46. Právne postavenie rodinných príslušníkov občana EÚ, aké vyplýva najmä zo smernice 64/221, však zakazuje obmedzujúco uplatňovať vzájomné uznávanie, podporujúce slobodu v oblasti základných slobôd, na účely zamietnutia vstupu bez toho, aby bolo preskúmané splnenie podmienok pre opatrenia verejnej bezpečnosti a verejného poriadku podľa smernice 64/221.(26)
47. To je zrejmé vtedy, keď záznam v SIS je nezákonný. V takom prípade by odvolávanie sa na záznam znamenalo pretrvávanie predchádzajúceho porušenia práva Spoločenstva členským štátom, ktorý vykonal záznam, a spôsobilo by to zároveň ďalšie porušenie práva.
48. Tieto prípady okrem toho ukazujú, že samotný záznam, ktorý pôvodne mohol byť v súlade s právom, nie je dostatočnou indíciou ohrozenia verejnej bezpečnosti alebo verejného poriadku. Otázka, či by dôvody na záznam pána Bouchaira (jazda bez vodičského oprávnenia) a pána Farida (žiadosť o azyl s podvodom) v čase vykonania záznamu odôvodňovali odmietnutie vstupu, ak by obe osoby v čase vykonania záznamu boli zvýhodnenými podľa práva Spoločenstva, môže ostať otvorená. V každom prípade nie je zrejmé, že by tieto trestné činy boli v čase odmietnutia vstupu do Španielska, resp. odmietnutia žiadostí na udelenie víz, dostatočným argumentom na to, že by samotná prítomnosť oboch pánov v Schengenskom priestore predstavovala skutočné, aktuálne a značné ohrozenie, ktoré by sa týkalo základných záujmov spoločnosti.
49. Tieto konkrétne prípady sa nemôžu považovať za výnimky, ale sú príkladom štrukturálneho nedostatku spracovania údajov v SIS, pokiaľ ide o rodinných príslušníkov občanov EÚ. Aby bolo isté, že záznam rodinných príslušníkov občanov EÚ na účely zamietnutia vstupu stále zodpovedá požiadavkám smernice 64/221 z dôvodov verejnej bezpečnosti a verejného poriadku, musel by totiž štát, ktorý vykonal záznam, priebežne preskúmavať, či záznam je naďalej v súlade s právom. Podľa článku 112 ods. 1 druhej vety DVSD má členský štát, ktorý vykonal záznam, povinnosť prvýkrát po troch rokoch po uložení údajov preskúmať potrebu ich ďalšieho uloženia.
50. Aj keby členský štát, ktorý vykonal záznam, mal snahu minimálne vo vzťahu k cudzincom zvýhodneným na základe práva Spoločenstva priebežne preverovať záznam, prakticky by to nebol schopný pravidelne vykonávať. Zaznamenaná osoba sa totiž už z dôvodu záznamu nezdržuje na území štátu, ktorý záznam vykonal, ani na území iných štátov Schengenského priestoru. Preto je nepravdepodobné, že členský štát, ktorý vykonal záznam, získa informácie, že štátny príslušník tretej krajiny sa neskôr, napríklad z dôvodu uzavretia manželstva, stal zvýhodneným na základe práva Spoločenstva alebo že už odpadli pôvodné dôvody verejnej bezpečnosti a verejného poriadku.
51. Toto dokumentuje minimálne prípad pána Bouchaira(27), ktorý sa sobášom uzavretým po vykonaní záznamu dostal do ochrannej pôsobnosti práva Spoločenstva. Pretože ale býva mimo Schengenského priestoru vo Veľkej Británii, Schengenské štáty mali možnosť získať informácie o zmene jeho statusu prvýkrát pri jeho pokuse vycestovať do Španielska. Prakticky nikdy nebolo skúmané a zisťované, či sú splnené podmienky smernice 64/221.
52. Záznam v SIS sa preto nemôže považovať za dostatočnú indíciu na to, že sú splnené hmotnoprávne podmienky, ktoré právo Spoločenstva uložilo členským štátom na prijatie opatrení na obmedzenie slobody pohybu z dôvodov verejnej bezpečnosti a verejného poriadku.
53. Nezávisle od aktuálnosti a správnosti údajov SIS španielska vláda tiež nerešpektovala, že rozhodnutie o opatrení verejnej bezpečnosti a verejného poriadku podľa smernice 64/221 nemôže byť delegované na iný členský štát, ktorý vykonal záznam. Občania EÚ a ich rodinní príslušníci majú totiž podľa smernice 64/221 nárok na to, aby úrad rozhodujúci o vstupe alebo víze sám vo veci posúdil, či obmedzenie voľného pohybu z dôvodov verejnej bezpečnosti a verejného poriadku je prípustné.(28) Naproti tomu by automatické odmietnutie, napr. z dôvodu predchádzajúceho odsúdenia v trestnoprávnom konaní, bolo nezlučiteľné so smernicou 64/221.(29)
54. To vyplýva už z toho, že voľný pohyb osôb môže byť z dôvodov verejnej bezpečnosti a verejného poriadku obmedzený len v prípade, keď skutočné a značné ohrozenie základných záujmov spoločnosti je aj aktuálne. Musí teda existovať v čase, keď je príslušné opatrenie nariadené.(30) Potreba nového rozhodnutia je zrejmá vtedy, keď, ako v tomto prípade, medzi zaznamenaním osoby príslušnými orgánmi jedného členského štátu a napr. zamietnutím pri pohraničnej kontrole iným členským štátom už uplynulo niekoľko rokov.
55. Okrem toho vzťah pravidla a výnimky medzi voľným pohybom a opatreniami verejnej bezpečnosti a verejného poriadku zakazuje, aby rozhodnutia boli prijímané automaticky, teda bez vlastného preskúmania. Na získanie práva na vstup a pobyt nie je totiž prvotnou podmienkou to, že sa výhrada Ordre-Public neuplatní. Skôr je len argumentom v jednotlivom prípade za existencie opodstatnených dôvodov na obmedzenie výkonu práva, ktoré priamo vyplýva zo Zmluvy.(31) Rodinní príslušníci občana EÚ podľa toho majú v zásade nárok na vstup a pobyt na území členského štátu, ktorý môže byť obmedzený len výnimočne z dôvodov verejnej bezpečnosti a verejného poriadku. Súdny dvor rozsah právneho postavenia občanov EÚ a ich rodinných príslušníkov názorne opísal, keď určil, že smernica 64/221 pripúšťa obmedzovanie voľného pohybu osôb len v stanovených extrémnych prípadoch.(32) Dôkazné bremeno odôvodnenia má členský štát, ktorý rozhoduje.
56. Záznam v SIS fakticky neumožňuje preskúmanie, či existujú dôvody verejnej bezpečnosti a verejného poriadku, ktoré dovoľujú obmedzenie voľného pohybu osôb. Podľa článku 94 DVSD totiž v SIS je zapísané, že dotknutej osobe má byť zamietnutý vstup, ale nie dôvod tohto záznamu.
57. Podľa toho automatické prebratie záznamu v SIS, t. j. delegácia rozhodnutia na orgány, ktoré vykonali záznam, nutne odporuje požiadavkám smernice 64/221 na opatrenie verejnej bezpečnosti a verejného poriadku.
58. Okrem toho by aj z perspektívy Schengenských štátov nebolo zmyslom a cieľom vyhlásenia výkonného výboru, že následne len členský štát, ktorý vykonal záznam, preskúmava, či zamietnutie vstupu, resp. udelenia víza, je zlučiteľné so smernicou 64/221. Na základe prednosti práva Spoločenstva pred Schengenským acquis by toto vyhlásenie malo zabrániť prípadným porušeniam práva. Práva rodinných príslušníkov občanov EÚ majú byť teda posilnené. Vyhlásenie ale nemôže byť natoľko inštrumentalizované, že orgány, ktoré nariaďujú obmedzenie voľného pohybu osôb, sú zbavené povinností podľa práva Spoločenstva na vlastné preskúmanie. Potom by vyhlásenie viedlo k oslabeniu právneho postavenia rodinných príslušníkov občana EÚ podľa práva Spoločenstva v rozpore s jeho účelom.
59. Nemožno opomenúť, že SIS predstavuje ústredné vyrovnávajúce opatrenie v súvislosti s odstránením kontrol osôb na vnútorných hraniciach Schengenského priestoru. Schengenská spolupráca slúži na uskutočnenie cieľov Európskeho spoločenstva. Preto sú ochranné opatrenia, ako je SIS, nevyhnutné. Obavy španielskej vlády, že stanovisko Komisie v tomto konaní bude viesť k ochromeniu SIS, a tým k ohrozeniu Schengenskej spolupráce, však nie sú odôvodnené. Toto konanie totiž neskúma celkový spôsob fungovania SIS, ale iba so zreteľom na zaobchádzanie s určitými štátnymi príslušníkmi tretej krajiny, rodinnými príslušníkmi občanov EÚ a prispôsobuje ho požiadavkám práva Spoločenstva.
60. Ani vo vzťahu k tejto skupine osôb nestráca SIS pri rešpektovaní smernice 64/221 svoju praktickú účinnosť, ale naopak, môže podporovať ochranu verejnej bezpečnosti a verejného poriadku. Smernica 64/221 totiž nezakazuje považovať záznam v SIS za podnet na vyšetrovanie so zreteľom na možné ohrozenie verejnej bezpečnosti a verejného poriadku. V rámci tohto vyšetrovania môže oslovený členský štát, ako Komisia uviedla, prostredníctvom siete SIRENE(33) vyžiadať informácie o dotknutej osobe od členského štátu, ktorý vykonal záznam. Podľa tvrdenia španielskej vlády postup použitím SIRENE môže trvať „viac dní, týždňov alebo mesiacov“. Je však úlohou členských štátov zorganizovať spoluprácu v tejto sieti tak, aby informácie boli dodané v rámci rozumných lehôt. Príručka SIRENE stanovuje lehotu 12 hodín.(34)
61. Okrem toho členské štáty majú aj podľa článku 5 ods. 2 smernice právo požiadať iný členský štát, aby poskytol informácie o policajných záznamoch žiadateľa, keď to bude považovať za dôležité. Členský štát musí odpovedať v lehote do dvoch mesiacov. Záverom treba poukázať aj na článok 10 ES, ktorý zaväzuje členské štáty k lojálnej spolupráci pri uplatňovaní práva Spoločenstva.
62. Na základe uvedeného malo byť minimálne možné vybaviť žiadosti o víza pánov Farida a Bouchaira pri zohľadnení týchto informácií, najmä keď je zrejmé, že žiadosť pána Farida bola zamietnutá až po troch mesiacoch. Povinnosť preveriť záznam v súvislosti so žiadosťou o vízum vyplýva aj z článku 3 ods. 2 smernice 68/360, resp. smernice 73/148(35). Podľa toho musia členské štáty poskytovať rodinnému príslušníkovi, ktorý nie je štátnym príslušníkom členského štátu, všetky prostriedky potrebné na získanie víza.
63. Čo sa týka vstupu, dá sa pochopiť, že za súčasného stavu SIS a siete SIRENE je prakticky ťažké dostať informácie o dôvodoch zápisu do SIS v požadovanej rýchlosti. Potom ale platí vzťah pravidla a výnimky smernice 64/221: pokiaľ nie je možné dokázať ohrozenie verejnej bezpečnosti a verejného poriadku, potom musí byť vstup v zásade povolený.
64. To vyplýva najmä z článku 5 ods. 1 prvý pododsek, podľa ktorého sa dotknutej osobe umožní dočasný pobyt na území do prijatia rozhodnutia o povolení pobytu. Rodinný príslušník občana EÚ má teda právo zdržiavať sa v členskom štáte, aj keď ešte nie je jasné, či jeho prítomnosť predstavuje ohrozenie verejnej bezpečnosti alebo verejného poriadku. Podľa toho členský štát musí najskôr rešpektovať základný princíp voľného pohybu. Musí znášať možné, ale nie dostatočne preukázané, riziko pre verejnú bezpečnosť a verejný poriadok, ako aj ťažkosti prípadne neskôr nariadeného vyhostenia dotknutej osoby zo svojho územia.(36) Takúto možnosť stanovuje okrem iného aj článok 5 ods. 2 a článok 16 DVSD, podľa ktorých členské štáty môžu povoliť vstup na svoje územie osobe, ktorá má záznam v SIS. Tieto ustanovenia by sa v prípade pochybnosti súladu s ustanoveniami smernice 64/221 mali vykladať v zmysle musia.
65. Ak to zhrnieme, zvláštny status štátnych príslušníkov tretej krajiny, ktorí požívajú ochranu práva Spoločenstva, vyžaduje, aby aj užívateľ SIS, ktorý žiada o informáciu, nezamietol vstup, resp. udelenie víza, bez ďalšieho skúmania, ako je to v prípade „obyčajného“ štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý má záznam v SIS. Sám musí najskôr určiť, či dotknutá osoba spôsobuje skutočné, aktuálne a značné ohrozenie základného záujmu spoločnosti. Právo Spoločenstva podľa toho zaväzuje nielen členský štát, ktorý vykonal záznam, ale aj štát požadujúci informácie zo SIS na diferencované zaobchádzanie so zaznamenanými štátnymi príslušníkmi tretej krajiny, pretože všetci nemajú rovnaké právne postavenie. Španielske úrady napriek tomu pri oboch tu dotknutých štátnych príslušníkoch tretej krajiny nezohľadnili skutočnosť, že sú ako rodinní príslušníci občanov EÚ zvýhodnení na základe práva Spoločenstva.
66. Španielske kráľovstvo si teda tým, že dvom štátnym príslušníkom tretej krajiny, ktorí uzavreli manželstvo s občiankami EÚ, odmietlo udeliť vízum, resp. vstup na španielske územie, pretože mali záznam v SIS ako osoby, ktorým má byť odmietnutý vstup, bez toho, aby predtým zisťovalo, či prítomnosť týchto osôb na španielskom území predstavuje skutočné, aktuálne a značné ohrozenie základného záujmu spoločnosti, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 1, 2 a 3 smernice 64/221.
2. O žalobnom dôvode nedostatočného odôvodnenia rozhodnutia
67. Týmto žalobným dôvodom Komisia napáda, že španielske úrady vo svojich rozhodnutiach neuviedli dôvody verejnej bezpečnosti a verejného poriadku, prečo zamietli vstup, resp. vízum.
68. Podľa článku 6 smernice 64/221 dotknutá osoba bude informovaná o dôvodoch verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia, na základe ktorých sa v jej prípade prijalo rozhodnutie, pokiaľ to nie je v rozpore so záujmami bezpečnosti dotknutého štátu. Z účelu smernice vyplýva, že toto oznámenie dôvodov musí byť dostatočne podrobné a presné, aby dotknuté osoby mali možnosť obhájiť svoje záujmy.(37) Formálne odôvodnenie dostatočne nevyhovuje týmto požiadavkám.
69. Čo sa týka pána Bouchaira, rozhodnutie o jeho žiadosti nebolo od počiatku dostatočne odôvodnené. Ako Komisia uviedla a toto jej tvrdenie nebolo napadnuté, príslušné orgány len uviedli, že žiadateľ nesplnil podmienky článku 5 ods. 1 DVSD bez upresnenia, ktorý zo štyroch prípadov na odmietnutie víza, stanovených v článku 15 DVSD nastal. Mohlo ísť o problémy s cestovnými dokladmi, nedostatočnými údajmi o účele a dĺžke pobytu, resp. o prostriedkoch na úhradu obživy, ale aj o dôvody verejnej bezpečnosti alebo o záznam na odmietnutie vstupu. Bez poznania konkrétneho dôvodu zamietnutia nemohol pán Bouchair obhajovať svoje záujmy.
70. Španielske úrady odmietnutie vstupu sťažovateľa Farida a zamietnutie jeho nasledovnej žiadosti o udelenie víza odôvodnili tým, že je zaznamenaný v SIS Spolkovou republikou Nemecko ako osoba, ktorej má byť odmietnutý vstup. Toto odôvodnenie obsahuje aspoň skutočný dôvod rozhodnutia.
71. Napriek tomu Komisia zastáva názor, že ani tieto údaje nezodpovedajú požiadavkám článku 6 smernice 64/221.
72. Naozaj toto ustanovenie vyžaduje nielen uvedenie skutočných dôvodov rozhodnutia, ale aj jasné uvedenie dôvodov verejnej bezpečnosti, verejného poriadku a verejného zdravia, na základe ktorých členský štát obmedzuje voľný pohyb dotknutej osoby. Okrem toho odôvodnenie musí zrozumiteľne uviesť úvahy podľa smernice 64/221, ktoré viedli k rozhodnutiu, vrátane účelu opatrenia.(38) Táto zvláštna povinnosť odôvodnenia vopred predpokladá, že opatrenie obmedzujúce voľný pohyb osôb z dôvodov verejného poriadku bude prijaté len za podmienky, že tieto dôvody sú známe, a preto môžu byť oznámené.
73. Túto podmienku formálnej zákonnosti rozhodnutia španielske úrady nesplnili. Napokon prítomnosť štátneho príslušníka tretej krajiny na území členského štátu nepredstavuje ohrozenie len preto, že táto osoba je zaznamenaná v SIS ako osoba, ktorej má byť odmietnutý vstup. Záznam (v tomto prípade) bol uskutočnený na základe článku 96 DVSD, lebo pán Farid sa dopustil trestného činu. Španielske úrady z tohto záznamu prehnane dospeli k záveru, že pán Farid aj v čase ich rozhodovania ešte predstavuje ohrozenie verejnej bezpečnosti a verejného poriadku. K tomu mali v odôvodnení svojho rozhodnutia zaujať stanovisko.
74. Ako už bolo uvedené, španielska vláda sa nemôže odvolávať na to, že záznam môže bez ďalšieho preskúmania považovať za dôvod odmietnuť vízum.
75. Výsledne si Španielsko tým, že nedostatočne odôvodnilo odmietnutie vstupu pánovi Faridovi, ako aj zamietnutie žiadostí pánov Bouchaira a Farida, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 1, 2 a 6 smernice 64/221.
VI – O trovách
76. Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať Španielske kráľovstvo na náhradu trov konania a Španielske kráľovstvo nemalo úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ho na náhradu trov konania.
VII – Návrh
77. Na základe uvedeného navrhujem Súdnemu dvoru, aby rozhodol takto:
1. Španielske kráľovstvo si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo smernice Rady 64/221/EHS z 25. februára 1964 o koordinácii osobitných opatrení o pohybe a pobyte cudzích štátnych príslušníkov, prijatých z dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia, tým,
– že dvom štátnym príslušníkom tretej krajiny, ktorí uzavreli manželstvo s občiankami EÚ, odmietlo udeliť vízum, resp. vstup na španielske územie, pretože dotknutí štátni príslušníci tretej krajiny mali záznam v SIS ako osoby, ktorým má byť odmietnutý vstup, bez toho, aby predtým zisťovalo, či prítomnosť týchto osôb na španielskom území predstavuje skutočné, aktuálne a značné ohrozenie základného záujmu spoločnosti,
– že nedostatočne odôvodnilo odmietnutie vstupu pánovi Faridovi, ako aj zamietnutie žiadostí pánov Bouchaira a Farida.
2. Španielske kráľovstvo je povinné nahradiť trovy konania.