SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
JULIANE KOKOTT,
predstavljeni 10. marca 2005(1)
Zadeva C-503/03
Komisija Evropskih skupnosti
proti
Kraljevini Španiji
„Direktiva 64/221/EGS – Državljani tretjih držav, zakonci državljanov Unije – Pravica vstopa in bivanja – Omejitve zaradi razlogov javnega reda – Schengenski informacijski sistem – Razpis ukrepa zavrnitve vstopa – Obveznost obrazložitve“
I – Uvod
1. V tem postopku za ugotavljanje kršitev Komisija navaja, da je Kraljevina Španija v več pogledih kršila Direktivo 64/221/EGS.(2) Ta direktiva udejanja pogoje, pod katerimi imajo države članice pravico tujim državljanom iz drugih držav članic in njihovim družinskim članom zaradi razlogov javnega reda, javne varnosti ali zdravja prebivalstva omejiti pravico vstopa in bivanja.
2. Povod za pravni spor je upravna praksa v Španiji, s katero se državljanom tretjih držav brez dodatnega preverjanja posameznega primera zavrne vstop in vizum, če je zoper te osebe v računalniško podprtem Schengenskem informacijskem sistemu (v nadaljevanju SIS) razpisan ukrep zavrnitve vstopa. Komisija meni, da ta samodejna zavrnitev ni združljiva s prej omenjeno direktivo, če so tujci družinski člani državljanov Unije. Kraljevina Španija se zagovarja zlasti s tem, da je njena upravna praksa v skladu s standardi Konvencije o izvajanju schengenskega sporazuma(3) (v nadaljevanju KISS). Postopek tako odpira vprašanje, ali so zadevne določbe schengenskega pravnega reda združljive s pravom Skupnosti in kako je treba rešiti tak spor.
II – Pravni okvir
A – Direktiva 64/221
3. Komisija očita kršitev naslednjih členov te direktive:
„Člen 1
(1) Določbe te direktive se uporabljajo za vsakega državljana države članice, ki prebiva v drugi državi članici Skupnosti ali tja potuje, da bi opravljal dejavnost kot zaposlena ali samozaposlena oseba, ali kot uporabnik storitev.
(2) Te določbe se uporabljajo tudi za zakonca in za družinske člane, za katere veljajo določbe uredb in direktiv, sprejetih na tem področju v skladu s Pogodbo.
Člen 2
(1) Ta direktiva se nanaša na vse ukrepe v zvezi z vstopom na ozemlje, z izdajo ali podaljšanjem dovoljenja za prebivanje ali z izstopom z ozemlja, ki jih sprejmejo države članice zaradi javnega reda, javne varnosti ali zaščite zdravja prebivalstva.
(2) Ni se dovoljeno sklicevati na omenjene razloge, da bi s tem dosegli ekonomske cilje.
Člen 3
(1) Ukrepi, utemeljeni z javnim redom ali javno varnostjo, so odvisni izključno od osebnega vedenja prizadete osebe.
(2) Za sprejem takih ukrepov ne zadoščajo sami po sebi prejšnji primeri kaznovanosti za kazniva ravnanja.
[...]
Člen 6
Zadevno osebo se obvesti o razlogih javnega reda, javne varnosti ali zdravja prebivalstva, na podlagi katerih je bila v njenem primeru sprejeta odločitev, razen če je to v nasprotju z varnostnimi interesi prizadete države.“
4. To direktivo bo 29. aprila 2006 nadomestila Direktiva 2004/38/ES.(4)
B – Schengenski pravni red
5. Del schengenskega pravnega reda je SIS. SIS je baza podatkov, ki deluje v več državah in je sestavljena iz nacionalnih delov in osrednjega tehničnega podpornega dela v Strasbourgu. SIS omogoča organom iskanje informacij o osebah in predmetih, zlasti v postopku za izdajo vizuma, pri kontroli na zunanjih mejah ter pri preverjanju in kontroli policijskih in carinskih organov na ozemlju schengenskih držav. Sistem je bil vzpostavljen, da bi nadomestil varnostne primanjkljaje, ki so posledica odprave kontrol na notranjih mejah Skupnosti. Obravnavani postopek zadeva razpis ukrepa zavrnitve vstopa zoper tujce. V tem pogledu so pomembne zlasti naslednje določbe KISS in Deklaracija izvršnega odbora, uvedenega s KISS.
1. Konvencija o izvajanju schengenskega sporazuma
6. Na podlagi člena 1 KISS je „tujec“ oseba, ki ni državljan države članice Evropske skupnosti.
7. V členu 5 KISS je urejen vstop tujcev v schengensko območje za omejeno bivanje. Ta člen v izvlečkih določa:
„1. Za bivanje, ki ni daljše od treh mesecev, se lahko dovoli vstop na ozemlje pogodbenic tujcu, ki izpolnjuje naslednje pogoje:
[...]
d) Ni oseba, za katero je razpisan ukrep zavrnitve vstopa.
[...]
2. Tujcu, ki ne izpolnjuje vseh zgornjih pogojev, se ne dovoli vstop na ozemlje pogodbenic, razen če pogodbenica meni, da je potrebna izjema od tega načela iz humanitarnih razlogov, zaradi nacionalnega interesa ali zaradi mednarodnih obveznosti. V takih primerih se dovoljenje za vstop omeji na ozemlje zadevne pogodbenice, ki mora o tem obvestiti druge pogodbenice.“
8. Člena 15 in 16 KISS vsebujeta ureditev, ki je vzporedna tisti iz člena 5 KISS glede izdaje vizumov. Ti se v načelu lahko izdajo le, če je izpolnjen pogoj iz člena 5(1)(d) KISS. Vendar se izjemoma lahko izda iz razlogov, naštetih v členu 5(2) KISS, tudi če obstaja razpis ukrepa zavrnitve vstopa. Njegova krajevna veljavnost mora torej omejena na ozemlje države članice, ki izda vizum.
9. Člen 96 KISS ureja razpis ukrepa zavrnitve vstopa v SIS, ki je pomemben v obravnavanem primeru:
„1. Podatki o tujcih, za katere je razpisana zavrnitev vstopa, se vnesejo na podlagi nacionalnega razpisa, ki temelji na odločitvah pristojnih upravnih organov in sodišč po procesnih pravilih nacionalne zakonodaje.
2. Odločitve lahko temeljijo na nevarnosti za javno varnost in red ali za nacionalno varnost, ki jo pomeni prisotnost tujca na državnem ozemlju pogodbenice.
To je zlasti mogoče
a) pri tujcu, ki je bil obsojen za kaznivo dejanje, za katero je zagrožena kazen odvzema prostosti najmanj eno leto;
b) pri tujcu, za katerega se utemeljeno sumi, da je storil huda kazniva dejanja, vključno z dejanji iz člena 71, ali zoper katerega obstajajo konkretni dokazi, da načrtuje taka dejanja na državnem ozemlju ene od pogodbenic.
3. Odločitve lahko temeljijo tudi na dejstvu, da je bil tujec izgnan, zavrnjen ali prisilno odstranjen, pri čemer ukrep ne sme biti odložen ali ukinjen, mora pa vsebovati ali biti dopolnjen s prepovedjo vstopa ali, po potrebi, bivanja in mora temeljiti na neupoštevanju nacionalnih predpisov o vstopu ali bivanju tujcev.“
10. V členu 94(3) KISS so določeni podatki, ki se vpišejo v SIS. Na podlagi te določbe se razlogi za razpis ukrepa zavrnitve vstopa ne vpišejo v SIS.
11. Na podlagi člena 134 KISS se določbe te konvencije uporabljajo samo, če so združljive s pravom Skupnosti. V členu 142 KISS je glede razmerja med KISS in konvencijami držav članic Evropskih skupnosti predvideno, da se ob nasprotujočih si določbah določbe KISS nadomestijo ali spremenijo.
2. Deklaracija glede definicije pojma „tujec“
12. Pogoji vpisa tujca v SIS so bili podrobneje določeni z Deklaracijo izvršnega odbora z dne 18. aprila 1996 glede definicije pojma „tujec“(5):
„V okviru uporabe člena 96 Konvencije o izvajanju schengenskega sporazuma
upravičenci po pravu Skupnosti v načelu ne smejo biti vpisani na skupni seznam oseb, ki se jim zavrne vstop.
Vendar so spodaj navedene osebe, upravičenci po pravu Skupnosti, lahko vpisane na skupen seznam, če so pogoji takega vpisa v skladu s pravom Skupnosti:
a) družinski člani državljanov Evropske unije, ki imajo državljanstvo tretje države in koristijo pravice do vstopa in bivanja v državi članici na podlagi akta, sprejetega ob uporabi Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti;
b) […]
Če se ugotovi, da se za osebo, vpisano na skupni seznam oseb, ki se jim zavrne vstop, izkaže, da je upravičenec po pravu Skupnosti, se ta vpis lahko ohrani le, če je v skladu s pravom Skupnosti. Če ni tako, država članica, ki je opravila vpis, sprejme vse določbe, potrebne za odstranitev vpisa zadevne osebe.“
C – Schengenski protokol
13. Pravni red, ki izhaja iz mednarodnopravnega sodelovanja schengenskih držav, je bil v Evropsko unijo vključen z začetkom veljavnosti Amsterdamske pogodbe 1. maja 1999. V skladu z njim so schengenske države lahko vzpostavile okrepljeno sodelovanje. V preambuli Protokola o vključitvi schengenskega pravnega reda v okvir Evropske unije(6), sklenjenega za ta namen, je med drugim predvideno:
„OB UGOTOVITVI, da je cilj sporazumov […] ki so jih podpisale nekatere države članice Evropske unije dne 14. junija 1985 in 19. junija 1990 v Schengnu, okrepiti evropsko povezovanje in zlasti omogočiti Evropski uniji, da se hitreje razvije v območje svobode, varnosti in pravice,
[...]
POTRJUJOČ, da se določbe schengenskega pravnega reda uporabljajo le, če so združljive s pravom Evropske unije in Skupnosti, […]“
14. V skladu s členom 1(2) Protokola okrepljeno sodelovanje na podlagi schengenskega pravnega reda poteka v institucionalnem in pravnem okviru Evropske unije ter ob upoštevanju ustreznih določb Pogodbe o Evropski uniji in Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti.
15. V skladu s členom 2(1)(2)(2) Protokola Svet v skladu z ustreznimi določbami pogodb soglasno določi pravno podlago za vsako določbo ali sklep, ki tvorijo schengenski pravni red.
D – Sklep 1999/436/ES
16. Svet je to določbo Schengenskega protokola v glavnem izpolnil s Sklepom 1999/436/ES.(7) Pri tem je bil člen 62(2)(a) ES določen za pravno podlago člena 5 KISS [z izjemo odstavka 1(e)], člen 62(2)(b) ES pa je bil določen za pravno podlago členov 15 KISS in 16 KISS.
17. Nobena pravna podlaga ni bila določena za določbe o SIS (torej med drugim člen 96 KISS), člena 134 in 142 KISS in za Deklaracijo izvršnega odbora. Te določbe se v skladu s členom 2(1)(4) Schengenskega protokola do sprejetja drugega sklepa štejejo za akte, ki temeljijo na Naslovu VI Pogodbe EU.
III – Dejansko stanje in predhodni postopek
18. Komisija je začela predhodni postopek po prijavah dveh alžirskih državljanov, g. Farida in g. Bouchairja. Dejansko stanje sta opisala takole.
19. G. Farid je poročen s špansko državljanko in živi z družino v Dublinu. Ob njegovem prihodu na barcelonsko letališče 5. februarja 1999, z letom iz Alžirije, so mu zavrnili vstop na ozemlje Kraljevine Španije. Zavrnitev je bila obrazložena z dejstvom, da je bil zoper g. Farida razpisan ukrep zavrnitve vstopa, vnesen v SIS po izjavi Zvezne republike Nemčije. Vizum, zaprošen pri španskem veleposlaništvu v Dublinu 17. septembra 1999, je bil zavrnjen z dopisom z dne 17. decembra 1999 iz istega razloga.
20. G. Bouchair je prav tako poročen s špansko državljanko in živi z njo v Londonu. Med pripravami na turistično in družinsko potovanje z ženo je g. Bouchair zaprosil špansko veleposlaništvo za vstopni vizum na ozemlje te države članice. Zaprošeni vizum je bil zavrnjen 9. maja 2000. Druga prošnja je bila prav tako zavrnjena. Obe prošnji sta bili zavrnjeni z utemeljitvijo, da g. Bouchair ni izpolnil pogojev, določenih v členu 5(1) KISS. Med predhodnim postopkom se je izkazalo, da vizum ni bil izdan, ker je bil tudi za tega prosilca razpisan ukrep zavrnitve vstopa.
21. Po navedbah strank je bil razlog za razpis ukrepa zavrnitve vstopa v obeh primerih kaznovanost za kazniva ravnanja. G. Farida je nemško sodišče leta 1994 obsodilo na denarno kazen, ker je vozil brez vozniškega dovoljenja. G. Bouchair pa je bil obsojen na petmesečno zaporno kazen, ker je pred poroko s špansko državljanko v Zvezni republiki Nemčiji zaprosil za azil pod lažnim imenom.
22. Komisija je z opominom z dne 23. aprila 2001 pozvala Kraljevino Španijo, naj predstavi stališča o prijavah. Španska vlada je potrdila opis dejanskega stanja. Vendar je prerekala očitek, po katerem je očitana upravna praksa v nasprotju z Direktivo 64/221. Komisija je v obrazloženem mnenju z dne 26. junija 2002 podrobno predstavila svoje stališče. Španska vlada je kljub temu ohranila svoje stališče.
23. Zato je Komisija 27. novembra 2003 na podlagi člena 226, drugi odstavek, Pogodbe ES vložila tožbo.
IV – Predlogi
24. Komisija predlaga Sodišču, naj
1. ugotovi, da Kraljevina Španija, s tem da je zavrnila vizum in vstop na špansko ozemlje državljanoma tretjih držav, družinskima članoma državljanov Evropske unije, le zaradi tega, ker sta na seznamu oseb Schengenskega informacijskega sistema (SIS), ki se jim zavrne vstop (na pobudo države članice), in s tem, da ni zadostno obrazložila teh zavrnitev vizuma in vstopa, ni izpolnila obveznosti iz členov 1, 2, 3 in 6 Direktive 64/221/EGS z dne 25. februarja 1964 o usklajevanju posebnih ukrepov, ki zadevajo gibanje in prebivanje tujih državljanov, utemeljenih z javnim redom, javno varnostjo ali zdravjem prebivalstva;
2. Kraljevini Španiji naloži stroške postopka.
25. Kraljevina Španija predlaga Sodišču, naj
1. zavrne tožbo;
2. tožeči instituciji naloži stroške postopka.
V – Pravna presoja
26. Tožba Komisije temelji na dveh očitkih. Prvič, Komisija Španiji očita, da je z upravno prakso napačno presodila materialne pogoje prava Skupnosti – zlasti Direktive 64/221 –, pod katerimi se sme omejiti prosto gibanje tujcev iz razlogov javne varnosti in reda. Drugič, Komisija navaja, da so bile vse zavrnitve španskih organov tudi nezadostno obrazložene.
27. Španska vlada se zagovarja s tem, da je praksa španskih organov v skladu s pravili KISS. Po njenem mnenju je za razpis ukrepa zavrnitve vstopa v SIS zoper osebo, ki je družinski član državljana Unije, in posledično zavrnitev vstopa ali vizuma tej osebi, čeprav niso izpolnjeni pogoji Direktive 64/221, odgovorna izključno država članica razpisnica.
28. V zvezi s tem je najprej treba pojasniti, da obravnavani postopek za ugotavljanje kršitev ne zadeva razpisa ukrepa zavrnitve vstopa zoper pritožnika Farida in Bouchaira. Za ta razpis je v skladu s členom 105 KISS odgovorna le država članica razpisnica, v tem primeru Nemčija.
29. Predmet postopka za ugotavljanje kršitev ni vpis v SIS, ampak s tem povezano vprašanje njegovih posledic oziroma z drugimi besedami: Ali je to, da država članica brez nadaljnjega preverjanja in samo zato, ker je druga država članica za prosilca razpisala ukrep zavrnitve vstopa, družinskemu članu državljana Unije zavrne vstop oziroma izdajo vizuma, v skladu z Direktivo 64/221?
30. V tem smislu ni sporno, da so španski organi ravnali v skladu s KISS. Na podlagi členov 5 in 15 KISS se pri zavrnitvi vstopa ali vizuma namreč ne razlikuje med tujci, upravičenci po pravu Skupnosti, in drugimi tujci. Že samo na podlagi besedila teh določb bi bilo zato ob razpisanem ukrepu v SIS treba zavrniti vstop oziroma izdajo vizuma. Očitki Komisije so zato lahko utemeljeni samo, če določbe KISS niso hierarhično nadrejene zahtevam iz Direktive 64/221.
A – Razmerje med KISS in Direktivo 64/221
31. Španska vlada je večkrat poudarila, da so upoštevne določbe KISS z vključitvijo schengenskega pravnega reda v okvir Unije z Amsterdamsko pogodbo postale sestavni del prava Skupnosti. Zato očitno izhaja iz tega, da upravna praksa, ki je v skladu s KISS, ne more kršiti prava Skupnosti. To stališče bi veljalo zlasti, če bi bile določbe KISS o zavrnitvi vstopa hierarhično nadrejene Direktivi 64/221.
32. Za obdobje pred začetkom veljavnosti Amsterdamske pogodbe, vključno s Schengenskim protokolom, že člen 134 KISS določa, da se določbe te konvencije uporabljajo samo, če so združljive s pravom Skupnosti.(8) Zato je o zavrnitvi vstopa g. Faridu 5. februarja 1999 – torej pred vključitvijo schengenskega pravnega reda – treba presojati v skladu z Direktivo 64/221.
33. Tudi v obdobju po vključitvi schengenskega pravnega reda ne velja nič drugega. Schengenski protokol potrjuje določbo člena 132 KISS. Na podlagi člena 1(1) Protokola so podpisnice schengenskih sporazumov pooblaščene za vzpostavitev tesnejšega medsebojnega sodelovanja v okviru teh sporazumov in z njimi povezanih določb. Na podlagi stavka 2 to sodelovanje poteka v institucionalnem in pravnem okviru Evropske unije ter ob upoštevanju ustreznih določb Pogodbe o Evropski uniji in Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti. Navsezadnje je v odstavku 3 preambule Protokola pojasnjeno, da se določbe schengenskega pravnega reda uporabljajo le, če so združljive s pravom Evropske unije in Skupnosti. To je v skladu s splošnimi določbami o okrepljenem sodelovanju, ki v skladu s členom 43(c) EU ne sme odstopati od pravnega reda Skupnosti.
34. Tako je že v skladu s KISS in Schengenskim protokolom izključena kolizija med KISS in Direktivo 64/221. Španija se zato pri utemeljevanju svoje prakse ne more sklicevati na KISS.
B – Direktiva 64/221
35. Zato je treba preveriti, ali je ravnanje španskih organov v skladu z Direktivo 64/221. Najprej je treba preučiti tožbeni razlog zavrnitve vstopa in vizumov, nato pa še tožbeni razlog nezadostne obrazložitve teh zavrnitev.
1. Očitek zavrnitve vstopa in vizumov
36. Komisija meni, da bi bilo prosto gibanje g. Farida in g. Bouchairja iz razlogov javne varnosti mogoče omejiti samo na podlagi Direktive 64/221. Po njenem mnenju španski organi niso upoštevali zahtev te direktive in so z zavrnitvijo vizuma in vstopa tako kršili pravo Skupnosti.
37. Pravni položaj tujcev, družinskih članov državljanov Unije, ki zakonito bivajo v eni od držav članic(9), se je glede prostega gibanja v glavnem približal položaju državljanov Unije. Zakonodajalec Skupnosti je pripoznal, kako pomembno je zagotavljanje varstva družinskega življenja državljanov držav članic za odpravo omejitev izvrševanja temeljnih svoboščin, ki so zagotovljene s Pogodbo. Zato je v uredbah in direktivah o prostem gibanju uporabo prava Skupnosti na področju vstopa in bivanja na ozemlju držav članic razširil na zakonce državljanov držav članic, za katere veljajo te določbe.(10) V skladu s tem stranki ne dvomita o tem, da imajo družinski člani državljanov Unije v skladu s pravom Skupnosti načeloma pravico vstopa ali pridobitve vizuma.
38. V skladu z veljavnim pravom Skupnosti državljani Unije in njihovi družinski člani nimajo pravice do neomejenega bivanja in gibanja na ozemlju drugih držav članic.(11) Na podlagi prava Skupnosti in zlasti člena 2 Direktive 64/221 lahko države članice iz razlogov javne varnosti in reda za državljane drugih držav članic sprejmejo ukrepe, ki jih za svoje državljane ne morejo sprejeti. Države članice lahko na podlagi strogih pravil na primer izženejo državljane drugih držav članic, ne morejo pa izgnati svojih državljanov.(12)
39. Španska vlada meni, da je zavrnitev vstopa in vizuma iz razlogov javne varnosti in reda upravičena, če je zoper zadevnega tujca v SIS razpisan ukrep zavrnitve vstopa.
40. Temu stališču je treba ugovarjati, saj Direktiva 64/221 za uveljavljanje razlogov javne varnosti in reda določa stroge omejitve. Na podlagi člena 3(1) so lahko ukrepi, utemeljeni z javnim redom ali javno varnostjo, odvisni izključno od osebnega vedenja prizadete osebe. Na podlagi odstavka 2 za sprejetje takih ukrepov ne zadoščajo sami po sebi niti prejšnji primeri kaznovanosti za kazniva ravnanja. „Enostavna kršitev zakona“(13) ali prejšnja kaznovanost za kazniva dejanja(14) nista zadostna razloga za motenje javnega reda.
41. Sodišče je zato vedno poudarjalo, da pridržek javnega reda predstavlja izjemo od temeljnega načela prostega gibanja oseb, ki mora biti razumljen strogo in njegovega obsega ne morejo naknadno določiti države članice.(15) Z ukrepi, sprejetimi iz razlogov javnega reda in varnosti, lahko zato prosto gibanje oseb upravičeno omejimo samo ob resnični in dovolj hudi grožnji, ki prizadene ključni družbeni interes.(16) Države članice lahko vstop ali bivanje zavrnejo samo osebam, ki že s svojo prisotnostjo pomenijo nevarnost za javni red, varnost ali zdravje.(17)
42. Ta pridržek je treba omejevalno uporabljati zlasti, da se zavaruje družinsko življenje(18) državljanov držav članic. Zagotavljanje varstva družinskega življenja je po eni strani pomembno za odpravo ovir, ki nasprotujejo izvrševanju temeljnih svoboščin, zagotovljenih po Pogodbi.(19) Po drugi strani lahko zavrnitev vstopa ali bivanja bližnjemu sorodniku državljana Unije v državi članici, v kateri stanuje državljan Unije, pomeni poseg v pravico državljana Unije do spoštovanja družinskega življenja(20) (na primer zakonec, ki je uveljavil pravico do prostega gibanja).(21)
43. Iz tega razloga je očitno, da vpis v SIS vsekakor ni zadosten pokazatelj „resnične, dejanske in hude grožnje za ključni družbeni interes“, če razpis ukrepa temelji samo na členu 96 KISS. Kajti za razpis ukrepa načeloma ni potrebno, da so izpolnjeni strogi pogoji, ki jih pravo Skupnosti določa za sprejemanje ukrepov za omejitev prostega gibanja oseb iz razlogov javne varnosti in reda. Tako se na podlagi člena 96(2)(a) KISS zavrnitev vstopa lahko razpiše pri tujcu, ki je bil obsojen za kaznivo dejanje, za katero je zagrožena kazen odvzema prostosti najmanj eno leto. Nasprotno je v členu 3(2) Direktive 64/221 poudarjeno, da za sprejetje ukrepov za omejitev prostega gibanja oseb ravnone zadoščajo sami po sebi prejšnji primeri kaznovanosti za kazniva ravnanja. V nadaljevanju je razpis ukrepa zavrnitve vstopa na podlagi člena 96(3) KISS predviden tudi, če so bili zoper tujca izvedeni določeni ukrepi na podlagi zakonodaje o tujcih, neodvisno od tega, ali prisotnost tujca na ozemlju neke schengenske države pomeni nevarnost za javno varnost in red.(22)
44. Španska vlada tej utemeljitvi ugovarja s tem, da država članica za tujca, upravičenca po pravu Skupnosti, ukrep zavrnitve vstopa lahko razpiše samo, če so za to izpolnjeni tudi pogoji iz Direktive 64/221. Po njenem mnenju organu ni treba ponovno preverjati, ali so izpolnjeni pogoji iz Direktive, če tujcu, zoper katerega je v SIS razpisan ukrep zavrnitve vstopa, namerava zavrniti vstop ali vizum.
45. To stališče temelji na ustreznem premisleku, da bi bilo pravo Skupnosti kršeno že z razpisom ukrepa zavrnitve vstopa zoper tujca, upravičenca po pravu Skupnosti, če ob razpisu ukrepa ne bi bili izpolnjeni pogoji iz Direktive 64/221. Tudi v Deklaraciji izvršnega odbora je poudarjeno, da sme se ukrep zavrnitve vstopa zoper take tujce razpisati samo, če so izpolnjeni omenjeni pogoji. Na prvi pogled bi se torej lahko strinjali s stališčem španske vlade, da se zoper tujce, družinske člane državljanov Unije, ukrep zavrnitve vstopa v SIS razpiše samo, če njihova prisotnost na schengenskem območju pomeni resnično, dejansko in hudo grožnjo, ki prizadene ključni družbeni interes, in tako upravičuje zavrnitev vstopa na podlagi Direktive 64/221.(23) Če država članica, ki zahteva podatke iz SIS, sprejme to ugotovitev države članice, ki je razpisala ukrep zavrnitve vstopa v SIS, gre za načelo sodelovanja v dobri veri(24), ki se na področju temeljnih svoboščin uporablja v obliki vzajemnega priznavanja.(25)
46. Vendar pravni položaj družinskega člana državljana Unije, kot zlasti izhaja iz Direktive 64/221, prepoveduje uporabo vzajemnega priznavanja, načela, ki spodbuja temeljne svoboščine, na način, ki omejuje svobodo, za zavrnitev vstopa takim osebam, ne da bi zadevna država članica sama preverila, ali so izpolnjeni pogoji za sprejetje ukrepov iz razlogov javne varnosti in reda na podlagi Direktive 64/221.(26)
47. To je očitno, če je razpis ukrepa v SIS nezakonit. V takem primeru bi sklicevanje na razpis ukrepa ohranjalo predhodno kršitev prava Skupnosti države članice razpisnice in hkrati povzročilo nove kršitve.
48. Iz obravnavanih primerov je poleg tega razvidno, da tudi pretekli, po možnosti zakonit razpis ukrepa zavrnitve vstopa ni nujno zadostno znamenje nevarnosti za javno varnost in red. Pri tem ni treba odgovoriti na vprašanje, ali bi razloga za razpis ukrepa zoper g. Bouchairja – vožnja brez vozniškega dovoljenja – in g. Farida – prošnja za azil pod lažnim imenom – ob razpisu lahko upravičila zavrnitev vstopa, če bi bili obe osebi ob vpisu upravičenki po pravu Skupnosti. Vendar vsekakor ne kaže, da bi bili ti kaznivi dejanji ob zavrnitvi vstopa v Španijo oziroma zavrnitvi izdaje vizumov zadostna dokaza za to, da bi oba gospoda že samo s svojo prisotnostjo na schengenskem območju pomenila resnično, dejansko in hudo grožnjo, ki bi prizadela ključni družbeni interes.
49. Teh dveh posameznih primerov tudi ne moremo obravnavati kot izjemi, ampak kot primera strukturnih pomanjkljivosti pri upravljanju podatkov v SIS v zvezi z družinskimi člani državljanov Unije. Da bi zagotovili, da bi bil razpis ukrepov zavrnitve vstopa zoper družinske člane državljanov Unije vedno v skladu z zahtevami glede razlogov javne varnosti in reda iz Direktive 64/221, bi morala država članica razpisnica redno preverjati zakonitost razpisa. Na podlagi člena 112(1)(2) KISS pa mora država članica razpisnica šele najkasneje v treh letih po vnosu preveriti, ali je shranjevanje podatkov še potrebno.
50. Tudi če bi si država članica razpisnica vsaj pri tujcih, upravičencih po pravu Skupnosti, prizadevala redno preverjati zakonitost razpisa, tega redno sploh ne bi mogla početi. Oseba, zoper katero je razpisan ukrep zavrnitve vstopa, namreč že zaradi razpisanega ukrepa ne biva na ozemlju države razpisnice niti na ozemlju drugih schengenskih držav. Zato ni verjetno, da bi država članica razpisnica sploh izvedela, da je neki tujec pozneje – na primer zaradi poroke – postal upravičenec po pravu Skupnosti ali da prvotno obstoječi razlogi javne varnosti in reda ne obstajajo več.
51. To kaže vsaj primer g. Bouchairja, ki si je po vpisu zaradi poroke z državljanko Unije pridobil varstvo prava Skupnosti.(27) Ker pa živi zunaj schengenskega območja – v Veliki Britaniji –, so schengenske države o menjavi njegovega položaja prvič sploh lahko izvedele, ko je skušal vstopiti v Španijo. V bistvu se nikoli ni preverjalo in ugotavljalo, ali so izpolnjeni pogoji Direktive 64/221.
52. Vpis v SIS se ne more šteti kot zadosten dokaz za to, da so izpolnjeni materialni pogoji, ki jih pravo Skupnosti nalaga državam članicam glede sprejemanja ukrepov omejevanja prostega gibanja oseb iz razlogov javne varnosti in reda.
53. Neodvisno od ažurnosti in pravilnosti podatkov v SIS pa španska vlada tudi noče priznati, da odgovornosti za odločitev o sprejetju ukrepa iz razlogov javne varnosti in reda na podlagi Direktive 64/221 ni mogoče prenesti na drugo državo članico – razpisnico. Državljani Unije in njihovi družinski člani so namreč na podlagi Direktive 64/221 upravičeni do tega, da organ, ki odloča o vstopu ali vizumu, sam presoja o tem, ali je omejitev prostega gibanja oseb iz razlogov javne varnosti in reda dopustna.(28) Nasprotno bi bila avtomatska zavrnitev – npr. pri kaznovanosti za kazniva dejanja – nezdružljiva z Direktivo 64/221.(29)
54. To izhaja že iz tega, da se prosto gibanje oseb iz razlogov javne varnosti in reda sme omejiti samo, če je resnična in huda grožnja za ključni družbeni interes tudi dejanska. Obstajati mora torej ob odreditvi ustreznega ukrepa.(30) Očitno je, da je o ukrepu treba odločati ponovno, če – tako kot v tem primeru – med razpisom ukrepa pristojnega organa države članice in na primer zavrnitvijo te osebe na mejni kontroli druge države članice mine več let.
55. Poleg tega razmerje pravila/izjeme med prostim gibanjem oseb in ukrepi iz razlogov javne varnosti in reda prepoveduje avtomatsko sprejemanje odločitev – torej brez samostojnega preverjanja. Pridržka javnega reda se namreč ne sme obravnavati kot prvi pogoj za pridobitev pravice do vstopa in bivanja. Nasprotno je pridržek samo podlaga za to, da se v posameznem primeru ob obstoju ustreznih razlogov lahko omeji izvajanje pravice, ki izhaja neposredno iz Pogodbe.(31) V skladu s tem ima družinski član državljana Unije načelno pravico do vstopa in bivanja na ozemlju države članice, ki se samo izjemoma lahko omeji iz razlogov javne varnosti in reda. Sodišče je obseg pravnega položaja državljanov Unije in njihovih družinskih članov nazorno opisalo s tem, da je ugotovilo, da je omejitev prostega gibanja oseb na podlagi Direktive 64/221 mogoča samo v izjemnih primerih, predvidenih v Direktivi.(32) Morebitno omejitev mora utemeljiti država članica, ki sprejme to odločitev.
56. Vendar razpis ukrepa v SIS dejansko ne omogoča preveritve, ali obstajajo razlogi javne varnosti in reda, ki dopuščajo omejitev prostega gibanja oseb. V skladu s členom 94 KISS se v SIS vpiše samo, da se zadevni osebi zavrne vstop, ne pa tudi razlog za zavrnitev vstopa.
57. Zato bi bilo avtomatsko upoštevanje razpisa ukrepa v SIS oziroma prenos odgovornosti za odločitev na organe razpisnike nujno v nasprotju z zahtevami Direktive 64/221 glede sprejemanja ukrepov iz razlogov javne varnosti in reda.
58. Sicer pa tudi z vidika schengenskih držav ne bi bilo skladno s smislom in namenom Deklaracije izvršnega odbora, da pozneje samo še država članica razpisnica preveri, ali je zavrnitev vstopa oziroma vizuma združljiva z Direktivo 64/221. Glede na to, da pravo Skupnosti prevlada nad schengenskim pravnim redom, naj bi se s to deklaracijo preprečile morebitne kršitve prava. Zato je bilo treba okrepiti pravice družinskih članov državljanov Unije. Vendar se deklaracije ne sme razlagati tako, da organe, ki odredijo omejitev prostega gibanja oseb, odvezuje obveznosti samostojnega preverjanja po pravu Skupnosti. Če bi jo razlagali tako, bi bila posledica deklaracije nasprotno od njenega namena oslabitev položaja, ki ga imajo družinski člani državljanov Unije po pravu Skupnosti.
59. Pri tem ne smemo spregledati, da je SIS osrednji izravnalni ukrep za odpravo osebnih kontrol na notranjih mejah schengenskega območja. Cilj schengenskega sodelovanja je uresničitev enega od ciljev Evropske skupnosti. Za to so nujno potrebni varnostni ukrepi, kot je SIS. Vendar bojazen španske vlade, da bi stališče Komisije v obravnavanem postopku povzročilo ohromitev SIS in ogrozilo schengensko sodelovanje, ni upravičena. V tem postopku se namreč ne preverja skladnost celotnega delovanja SIS s pravom Skupnosti, ampak se SIS prilagaja zahtevam prava Skupnosti samo glede obravnavanja določenih tujcev – družinskih članov državljanov Unije.
60. Tudi pri tej skupini oseb SIS ob upoštevanju Direktive 64/221 v praksi ostane učinkovit in lahko spodbuja zaščito javne varnosti in reda. Na podlagi Direktive 64/221 namreč ni prepovedano zaradi razpisa ukrepa v SIS začeti preiskave glede mogoče nevarnosti za javno varnost in red. V okviru teh preiskav lahko država članica, ki zahteva podatke, kot pojasnjuje Komisija, po omrežju SIRENE(33) od države članice razpisnice zahteva podatke o zadevni osebi. Sicer se, kot pravi španska vlada, lahko zgodi, da pridobivanje podatkov po SIRENE traja „več dni, tednov ali mesecev“. Za to, da sodelovanje v okviru tega omrežja poteka tako, da se podatki pridobijo v razumnem času, so odgovorne države članice. Rok za posredovanje podatkov, določen v Priročniku SIRENE, je 12 ur.(34)
61. Poleg tega lahko vse države članice tudi na podlagi člena 5(2) Direktive 64/221 v primerih, kjer se to šteje za nujno, od drugih držav članic zahtevajo informacije o morebitni prejšnji kaznovanosti prosilca. Rok za posredovanje informacij, določen v Direktivi, je dva meseca. Navsezadnje se je treba sklicevati tudi na člen 10 ES, na podlagi katerega morajo države članice sodelovati v dobri veri pri uporabi prava Skupnosti.
62. V obravnavanem primeru bi bilo mogoče vsaj prošnji g. Farida in g. Bouchairja za vizum obravnavati ob upoštevanju takih informacij, zlasti, če se spomnimo, da je bila prošnja g. Farida zavrnjena šele po treh mesecih. Obveznost preverjanja razpisanega ukrepa pri obravnavanju prošnje za vizum je med drugim določena v členu 3(2) Direktive 68/360 oziroma Direktive 73/148.(35) Na podlagi te določbe države članice družinskim članom, ki nimajo državljanstva ene od držav članic, omogočijo vse možnosti za pridobitev vseh potrebnih vizumov.
63. Ob vstopu na ozemlje države članice je razumljivo, da je glede na trenutno obliko SIS in omrežja SIRENE v praksi težko dovolj hitro pridobiti informacije o razlogih za vpis v SIS. V takih okoliščinah pa potem velja razmerje pravila/izjeme Direktive 64/221: dokler ni mogoče dokazati nevarnosti za javno varnost in red, je treba načelno dovoliti vstop na ozemlje države članice.
64. To zlasti izhaja iz člena 5(1)(2) Direktive 64/221, na podlagi katerega se tujcu dovoli začasno bivanje na ozemlju države članice, v katero bi rad vstopil, dokler se ne sprejme odločitev o prvem dovoljenju za prebivanje. Družinski član državljana Unije ima torej pravico bivati v državi članici, tudi če še ni ugotovljeno, ali njegova prisotnost pomeni nevarnost za javno varnost in red. Skladno s tem mora država članica najprej upoštevati temeljno načelo prostega gibanja oseb. Sprejeti mora mogoče tveganje, ki pa ne sme biti zadostno dokazano, za javno varnost in red ter za težave, povezane z morebitno poznejšo odredbo odstranitve zadevne osebe z njenega ozemlja.(36) Tako možnost med drugim dopuščata tudi člena 5(2) in 16 KISS, na podlagi katerih države članice ob razpisanem ukrepu v SIS tujcu lahko dovolijo vstop vsaj na lastno ozemlje. Ob dvomu bi si bilo te določbe treba razlagati skladno z določbami Direktive 64/221 v smislu morajo.
65. Če povzamem, tudi uporabnik SIS, ki zahteva informacije, zaradi posebnega položaja tujca, ki je zaščiten s pravom Skupnosti, ne more kot pri „običajnem“ tujcu, ki je vpisan v SIS, kar avtomatsko zavrniti vstopa oziroma izdaje vizuma. Namesto tega mora prej sam ugotoviti, da zadevna oseba pomeni resnično, dejansko in hudo grožnjo za ključni družbeni interes. Navsezadnje mora na podlagi prava Skupnosti ne samo država članica razpisnica, ampak tudi država članica, ki zahteva podatke iz SIS, različno obravnavati v SIS vpisane tujce, ker ti nimajo vsi enakega pravnega položaja. Nasprotno španski organi pri tujcih iz obravnavanega primera niso upoštevali, da sta kot družinska člana državljanov Unije upravičenca po pravu Skupnosti.
66. Zato Kraljevina Španija, s tem da je dvema tujcema, zakoncema državljank Unije, zavrnila vizum oziroma vstop na ozemlje Španije, ker je bil zoper zadevna tujca v schengenskem informacijskem sistemu razpisan ukrep zavrnitve vstopa, ne da bi prej ugotovila, ali prisotnost teh dveh oseb na ozemlju Španije pomeni resnično, neposredno in hudo grožnjo za ključni družbeni interes, ni izpolnila obveznosti na podlagi členov 1, 2 in 3 Direktive 64/221.
2. Očitek nezadostne obrazložitve
67. Komisija očita španskim organom, da za odločitev zavrnitve vstopa oziroma vizuma niso navedli konkretnih razlogov javne varnosti in reda.
68. Na podlagi člena 6 Direktive 64/221 se zadevno osebo obvesti o razlogih javnega reda, varnosti ali zdravja prebivalstva, na podlagi katerih je bila v njenem primeru sprejeta odločitev, razen če je to v nasprotju z varnostnimi interesi prizadete države. Iz namena Direktive izhaja, da je zadevno osebo o razlogih treba obvestiti dovolj podrobno in natančno, da se ji omogoči varovanje njenih interesov.(37) Obrazložitev v obliki stalne formule ne izpolnjuje teh zahtev.
69. Pri g. Bouchairju odločitev o njegovi prošnji že od začetka ni bila zadostno obrazložena, ker so, kot Komisija nesporno navaja, organi navedli samo, da prosilec ne izpolnjuje pogojev člena 5(1) KISS, ne da bi natančno opredelili, za katerega od štirih primerov iz člena 15 KISS za zavrnitev vizuma gre. Lahko bi šlo za težave v zvezi z listinami za prehod meje, manjkajoče podatke o namenu in trajanju potovanja oziroma o sredstvih za preživljanje, a tudi za razloge javne varnosti ali razpis ukrepa zavrnitve vstopa. Ker g. Bouchair ni bil seznanjen s konkretnim razlogom zavrnitve, ni mogel varovati svojih interesov.
70. Nasprotno so španski organi zavrnitev vstopa pritožnika Farida in zavrnitev njegove naknadne prošnje za vizum obrazložili s tem, da je Zvezna republika Nemčija zoper njega v SIS razpisala ukrep zavrnitve vstopa. Ta obrazložitev vsaj vsebuje dejanski razlog za odločitev.
71. Komisija kljub temu meni, da tudi ta navedba ni bila v skladu z zahtevami člena 6 Direktive 64/221.
72. Dejansko v skladu s to določbo ni treba samo navesti dejanskih razlogov za odločitev, ampak razloge javnega reda, javne varnosti ali zdravja prebivalstva, na podlagi katerih država članica omejuje prosto gibanje zadevne osebe. Poleg tega morajo biti v obrazložitvi razumljivo navedeni preudarki, ki jih je treba upoštevati v skladu z Direktivo 64/221, vključno s primernostjo ukrepa.(38) Ta posebna obveznost obrazložitve zato že sama po sebi predpostavlja, da se ukrep omejitve prostega gibanja oseb iz razlogov javnega reda lahko sprejme samo, če so ti razlogi znani in je zadevno osebo o njih zato tudi mogoče obvestiti.
73. Španski organi niso izpolnili te zahteve formalne zakonitosti odločbe. Navsezadnje prisotnost tujca na ozemlju države članice ne pomeni nevarnosti že samo zato, ker je zoper to osebo v SIS razpisan ukrep zavrnitve vstopa. V obravnavanem primeru je šlo za vpis na podlagi člena 96 KISS, ker je g. Farid storil kaznivo dejanje. Poleg tega so španski organi na podlagi tega vpisa sklepali, da g. Farid tudi med njihovimi odločitvami še pomeni nevarnost za javno varnost in red. V zvezi s tem bi morali v obrazložitvi odločitve zavzeti stališče.
74. Kot je bilo že navedeno, se španska vlada ne more zagovarjati tako, da je kot razlog za zavrnitev vizuma brez nadaljnjih poizvedovanj upoštevala razpis ukrepa.
75. Zato je treba ugotoviti, da Španija, s tem da je g. Faridu nezadostno obrazložila zavrnitev vstopa ter g. Bouchairju in g. Faridu nezadostno obrazložila zavrnitev njunih prošenj za vizum, ni izpolnila obveznosti iz členov 1, 2 in 6 Direktive 64/221.
VI – Stroški
76. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Komisija je predlagala, naj se Kraljevini Španiji naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.
VII – Predlog
77. Na podlagi zgoraj navedenega predlagam Sodišču, naj odloči:
1. Kraljevina Španija ni izpolnila obveznosti iz členov 1, 2, 3 in 6 Direktive Sveta z dne 25. februarja 1964 o usklajevanju posebnih ukrepov, ki zadevajo gibanje in prebivanje tujih državljanov, utemeljenih z javnim redom, javno varnostjo ali zdravjem prebivalstva (64/221/EGS), s tem da je
– dvema tujcema, zakoncema državljank Unije, zavrnila izdajo vizuma oziroma vstop na ozemlje Španije, ker je bil zoper zadevni osebi v schengenskem informacijskem sistemu razpisan ukrep zavrnitve vstopa, ne da bi prej preverila, ali prisotnost teh dveh oseb na ozemlju Španije pomeni resnično, dejansko in hudo grožnjo za ključni družbeni interes;
– nezadostno obrazložila zavrnitev vstopa g. Faridu in zavrnitev prošenj za vizum g. Bouchairju in g. Faridu.
2. Kraljevina Španija nosi stroške postopka.