Forenede sager C-106/19 og C-232/19
Den Italienske Republik
og
Comune di Milano
mod
Rådet for Den Europæiske Union
og
Europa-Parlamentet
Domstolens dom (Store Afdeling) af 14. juli 2022
»Annullationssøgsmål – regler for institutionerne – forordning (EU) 2018/1718 – fastlæggelse af hjemstedet for Det Europæiske Lægemiddelagentur (EMA) i Amsterdam (Nederlandene) – artikel 263 TEUF – formaliteten – søgsmålsinteresse – søgsmålskompetence – umiddelbart og individuelt berørt – afgørelse vedtaget af repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer i tilknytning til en samling i Rådet med henblik på at fastlægge placeringen af hjemstedet for et agentur i Den Europæiske Union – manglende bindende virkninger i Unionens retsorden – Parlamentets beføjelser«
1. Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – søgsmålsinteresse – forordning om fastlæggelse af hjemstedet for et af Unionens organer, kontorer eller agenturer – søgsmål anlagt af en regional eller lokal enhed, der har ansøgt om at modtage dette hjemsted – formaliteten
(Art. 263 TEUF; forordning 2018/1718)
(jf. præmis 55-57)
2. Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – søgsmålskompetence – retsakter, som berører dem umiddelbart og individuelt – forordning om fastlæggelse af hjemstedet for et af Unionens organer, kontorer eller agenturer – søgsmål anlagt af en regional eller lokal enhed, der har ansøgt om at modtage dette hjemsted – formaliteten
(Art. 263, stk. 4, TEUF; forordning 2018/1718)
(jf. præmis 58-60, 77 og 78)
3. Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – retsakter, der berører dem umiddelbart – kumulative kriterier – umiddelbart berørt og ingen skønsbeføjelse for de adressater, der skal gennemføre EU-retsakterne – retsakt, der umiddelbart har indvirkning på sagsøgerens retsstilling – forordning om fastlæggelse af hjemstedet for et af Unionens organer, kontorer eller agenturer – søgsmål anlagt af en regional eller lokal enhed, der har ansøgt om at modtage dette hjemsted – søgsmålskompetence – omfattet
(Art. 263, stk. 4, TEUF; forordning 2018/1718)
(jf. præmis 61-67)
4. Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – retsakter, som berører dem umiddelbart og individuelt – individuelt berørt – kriterier – forordning om fastlæggelse af hjemstedet for et af Unionens organer, kontorer eller agenturer – søgsmål anlagt af en regional eller lokal enhed, der har ansøgt om at modtage dette hjemsted – søgsmålskompetence – omfattet
(Art. 263, stk. 4, TEUF; forordning 2018/1718)
(jf. præmis 68-72)
5. Den Europæiske Union – institutionernes hjemsteder – fastlæggelse – artikel 341 TEUF – anvendelsesområde – udpegelse af placeringen af hjemstedet for et af Unionens organer, kontorer og agenturer – ikke omfattet – fastlæggelse af hjemstedet for Det Europæiske Lægemiddelagentur (EMA) ved repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer – politisk afgørelse uden bindende retsvirkninger i EU-retten – EU-lovgivers kompetence
(Art. 13, stk. 1, TEU; art. 114 TEUF, art. 168, stk. 4, TEUF, art. 340, stk. 2, TEUF og art. 341 TEUF; protokol nr. 6; afgørelse truffet af repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer den 12.12.1992, art. 2; forordning 2018/1718)
(jf. præmis 112-115, 120, 122, 126-136 og 139-142)
6. Den Europæiske Union – institutionel ligevægt – følger – overholdelse af kompetencefordelingen – medlemsstaternes kompetencer og den lovgivningsbeføjelse, som Europa-Parlamentet og Rådet er tildelt – almindelig lovgivningsprocedure – forordning om fastlæggelse af hjemstedet for et af Unionens organer, kontorer eller agenturer – gennemførelse af en afgørelse vedtaget af medlemsstaternes repræsentanter i tilknytning til en samling i Rådet om udpegelse af hjemstedet for Det Europæiske Lægemiddelagentur (EMA) – ingen indvirkning på EU-lovgivers kompetencer
(Art. 13, stk. 2, TEU, art. 14, stk. 1, TEU og art. 16, stk. 1, TEU)
(jf. præmis 145-149)
Resumé
Ved Domstolen var fem annullationssøgsmål blevet anlagt til prøvelse af forskellige retsakter, der var blevet vedtaget dels af repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, dels af Rådet og Europa-Parlamentet, og som omhandlede fastlæggelsen af hjemstedet for to EU-agenturer.
To af søgsmålene var blevet anlagt af henholdsvis Italien og Comune di Milano (Milano kommune, Italien) mod dels Rådet med påstand om annullation af afgørelse af 20. november 2017 (1) vedtaget af repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer (forenede sager C-59/18 og C-182/18), dels Parlamentet og Rådet med påstand om annullation af forordning (EU) 2018/1718 (2) (forenede sager C-106/19 og C-232/19) vedrørende udpegelsen af Amsterdam (Nederlandene) som nyt hjemsted for Det Europæiske Lægemiddelagentur (EMA) som følge af Brexit. Parlamentet havde anlagt et andet søgsmål mod Rådet med påstand om annullation af afgørelse af 13. juni 2019 (3), der var blevet vedtaget ved fælles overenskomst mellem repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, og som omhandlede fastlæggelsen af Den Europæiske Arbejdsmarkedsmyndigheds (ELA) hjemsted i Bratislava (Slovakiet) (sag C-743/19).
I de sager, der vedrørte hjemstedet for EMA, havde stats- og regeringscheferne efter Brexit godkendt en procedure med henblik på vedtagelse af en afgørelse om flytning af det nævnte hjemsted, der hidtil havde ligget i London (Det Forenede Kongerige). Ved afslutningen af denne procedure blev Nederlandenes tilbud foretrukket frem for Italiens tilbud (Milano). Som følge heraf udpegede repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer ved afgørelse af 20. november 2017 i tilknytning til en samling i Rådet Amsterdam som nyt hjemsted for EMA. Denne udpegelse blev bekræftet ved den anfægtede forordning efter gennemførelsen af den almindelige lovgivningsprocedure med deltagelse af Parlamentet. Italien og Milano kommune gjorde imidlertid gældende, at afgørelsen om fastlæggelse af EMA’s nye hjemsted, for så vidt som den vedrørte udpegelsen af hjemstedet for et EU-agentur og ikke for en EU-institution, henhørte under Unionens enekompetence, og at den i realiteten skulle tilskrives Rådet. De bestred følgelig lovligheden af denne afgørelse som grundlag for den anfægtede forordning og gjorde i øvrigt gældende, at Parlamentet ikke fuldt ud havde udøvet sine lovgivningsmæssige beføjelser i forbindelse med vedtagelsen af denne forordning.
I sagen om ELA’s hjemsted havde repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer ved fælles overenskomst godkendt proceduren og kriterierne for afgørelsen om placering af dette agenturs hjemsted. I henhold til denne procedure vedtog de i tilknytning til en samling i Rådet afgørelsen om fastlæggelse af ELA’s hjemsted i Bratislava. Parlamentet gjorde gældende, at den faktiske ophavsmand til denne afgørelse reelt var Rådet, og at denne afgørelse kunne anfægtes ved Domstolen inden for rammerne af et annullationssøgsmål, idet der var tale om en EU-retsakt, som var retligt bindende.
Ved tre domme afsagt af Store Afdeling udviklede Domstolen sin praksis om den retlige ramme, der finder anvendelse på fastlæggelsen af hjemstedet for Unionens organer, kontorer og agenturer. Domstolen fastslog bl.a., at afgørelserne om fastlæggelse af EMA’s nye hjemsted og ELA’s hjemsted er retsakter af politisk karakter, der er blevet vedtaget af medlemsstaterne alene i denne egenskab, og ikke som medlemmer af Rådet, hvilket indebærer, at disse retsakter ikke er omfattet af den legalitetskontrol, der er fastsat i artikel 263 TEUF. Disse afgørelser kan ikke sidestilles med de afgørelser, der træffes i henhold til artikel 341 TEUF (4), som udelukkende vedrører fastlæggelsen af hjemstedet for Unionens institutioner (5). Denne bestemmelse kan derfor ikke udgøre retsgrundlaget for de nævnte afgørelser.
Domstolens bemærkninger
– Om formaliteten vedrørende et søgsmål anlagt af en regional eller lokal enhed til prøvelse af en forordning om fastlæggelse af hjemstedet for et af Unionens organer, kontorer eller agenturer (forenede sager C-106/19 og C-232/19)
Domstolen fremhævede indledningsvis, at et søgsmål anlagt af en regional enhed ikke kan sidestilles med et søgsmål anlagt af en medlemsstat som omhandlet i artikel 263 TEUF, og at en sådan enhed følgelig skal godtgøre, at den har såvel søgsmålsinteresse som søgsmålskompetence. Efter at have konstateret, at Milano kommune havde søgsmålsinteresse, for så vidt som en eventuel annullation af den anfægtede forordning ville medføre en genoptagelse af lovgivningsproceduren med henblik på fastlæggelsen af EMA’s hjemsted, i hvilken forbindelse Milano kommune var kandidatby, fastslog Domstolen, at denne enhed var umiddelbart og individuelt berørt af denne forordning og derfor kunne nedlægge påstand om annullation heraf. I denne henseende konstaterede Domstolen dels, at denne regelfastsættende retsakt ikke overlod noget skøn til adressaterne herfor, dels at Milano kommune konkret havde deltaget i proceduren for udvælgelse af EMA’s hjemsted, som indebar, at Milano kommune befandt sig i en situation, hvor den var individualiseret på lignende måde som adressaten for retsakten.
– Om Domstolens kompetence til at træffe afgørelse i sager om medlemsstaternes afgørelser om fastlæggelse af hjemstedet for et af Unionens organer, kontorer eller agenturer (forenede sager C-59/18 og C-182/18 samt sag C-743/19)
Domstolen fremhævede først, at Unionens retsinstanser i forbindelse med et annullationssøgsmål kun har kompetence til at efterprøve lovligheden af retsakter, der kan tilskrives Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer. Retsakter, der er vedtaget af repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, som handler i denne egenskab, og som således kollektivt udøver medlemsstaternes kompetence, er derfor ikke undergivet Unionens retsinstansers legalitetskontrol, medmindre den pågældende retsakt, henset til dens indhold og de omstændigheder, hvorunder den er blevet vedtaget, reelt udgør en afgørelse fra Rådet. Domstolen præciserede følgelig, at afgørelserne om fastlæggelse af EMA’s nye hjemsted og ELA’s hjemsted kun kunne forstås i lyset af den retlige ramme, der fandt anvendelse på fastlæggelsen af hjemstedet for Unionens organer, kontorer og agenturer.
I denne henseende undersøgte Domstolen i forbindelse med en fortolkning ud fra ordlyden, sammenhængen og formålet, om artikel 341 TEUF gyldigt kunne påberåbes som grundlag for disse afgørelser (6).
For det første fremhævede Domstolen, at ordlyden af artikel 341 TEUF formelt kun henviser til »Unionens institutioner«.
Hvad for det andet angår den sammenhæng, hvori denne bestemmelse indgår, fastslog Domstolen bl.a., at den brede fortolkning, som den har anlagt af dette begreb på området for ansvar uden for kontraktforhold (7), ikke med føje kunne påberåbes med henblik på analogt at definere denne bestemmelses anvendelsesområde. I øvrigt bemærkede Domstolen, at den tidligere institutionelle praksis, som Rådet havde henvist til, hvorefter hjemstederne for Unionens organer, kontorer og agenturer var blevet fastlagt på grundlag af et politisk valg, der var blevet truffet af repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer alene, langt fra havde en generel udbredelse, at den ikke var anerkendt på institutionelt plan, og at den under alle omstændigheder ikke kunne have præcedensvirkning, der binder institutionerne.
Hvad for det tredje angår formålet med artikel 341 TEUF præciserede Domstolen først, at dette består i at bevare medlemsstaternes beslutningsbeføjelser alene i forbindelse med fastlæggelsen af hjemstedet for Unionens institutioner. Domstolen bemærkede derefter, at oprettelsen af Unionens organer, kontorer og agenturer sker ved en afledt retsakt, der er vedtaget på grundlag af de materielle bestemmelser, som gennemfører Unionens politik, i hvilken forbindelse organet, kontoret eller agenturet varetager opgaver. Afgørelsen om fastlæggelsen af hjemstedet for disse organer, kontorer og agenturer er snævert forbundet med afgørelsen om deres oprettelse. EU-lovgiver har derfor principielt enekompetence til at fastlægge hjemstedet for et organ, kontor eller agentur i Unionen i lighed med den kompetence, som EU-lovgiver har til at fastlægge dets beføjelser og organisation. Endelig fremhævede Domstolen, at den omstændighed, at en afgørelse om fastlæggelse af hjemstedet for Unionens organer, kontorer eller agenturer kan have en vigtig politisk dimension, ikke er til hinder for, at EU-lovgiver kan træffe denne afgørelse i overensstemmelse med de procedurer, der er fastsat i de materielt relevante traktatbestemmelser.
På baggrund af det ovenstående konkluderede Domstolen, at artikel 341 TEUF ikke kan fortolkes således, at den regulerer udpegelsen af placeringen for hjemstedet for et organ, kontor eller agentur i Unionen, såsom EMA eller ELA, og at kompetencen til at træffe afgørelse om fastlæggelsen af placeringen for hjemstedet for disse agenturer ikke tilkommer medlemsstaterne, men EU-lovgiver i henhold til den almindelige lovgivningsprocedure.
Domstolen undersøgte derefter, om den havde kompetence til at påkende spørgsmålet om gyldigheden af afgørelserne om fastlæggelse af EMA’s nye hjemsted og ELA’s hjemsted i henhold til artikel 263 TEUF. Domstolen anførte i denne henseende, at det relevante kriterium for at udelukke Unionens retsinstansers kompetence til at træffe afgørelse i et søgsmål til prøvelse af retsakter, der er vedtaget af repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, udelukkende er kriteriet om deres ophavsmand, uanset om de har bindende retsvirkninger. Hvis begrebet anfægtelig retsakt i medfør af artikel 263 TEUF blev udvidet til at omfatte retsakter, der – selv ved fælles overenskomst – er blevet vedtaget af medlemsstaterne, ville det i sidste ende betyde, at det blev tilladt Unionens retsinstanser at kontrollere medlemsstaternes retsakter direkte og således at omgå de retsmidler, der særligt er fastsat i tilfælde af tilsidesættelse af de forpligtelser, der påhviler dem i medfør af traktaterne.
Endelig præciserede Domstolen, at det påhviler EU-lovgiver såvel af retssikkerhedshensyn som for at sikre en effektiv domstolsbeskyttelse at vedtage en EU-retsakt, der bekræfter eller tværtimod fraviger den politiske afgørelse, som medlemsstaterne har vedtaget. Da den nævnte retsakt nødvendigvis går forud for enhver foranstaltning, der har til formål konkret at gennemføre placeringen af det pågældende agenturs hjemsted, er det kun denne retsakt fra EU-lovgiver, der kan skabe bindende retsvirkninger inden for rammerne af EU-retten.
Domstolen konkluderede, at afgørelserne truffet af repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer om fastlæggelse af EMA’s nye hjemsted og ELA’s hjemsted (forenede sager C-59/18 og C-182/18 samt sag C-743/19) ikke udgjorde retsakter vedtaget af Rådet, men politiske retsakter, som ikke har bindende retsvirkninger, og som kollektivt er vedtaget af medlemsstaterne, hvilket indebar, at disse afgørelser ikke kunne gøres til genstand for et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF. Domstolen frifandt derfor Rådet i de anlagte søgsmål, idet de var rettet mod retsakter, hvis lovlighed Domstolen ikke har kompetence til at efterprøve.
– Om gyldigheden af den retsakt, som fastlægger hjemstedet for et af Unionens organer, kontorer eller agenturer (forenede sager C-106/19 og C-232/19)
Hvad angår den anfægtede forordning, hvorved Rådet og Parlamentet ved den almindelige lovgivningsprocedure bekræftede afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer om fastlæggelse af EMA’s nye hjemsted, bemærkede Domstolen, at det alene tilkommer disse institutioner i medfør af princippet om tildeling af beføjelser og princippet om den institutionelle ligevægt, der er fastsat i EU-traktaten (8), at fastlægge dens indhold. I denne henseende fremhævede Domstolen, at denne afgørelse ikke kunne tillægges en bindende virkning, der kunne begrænse EU-lovgivers skønsbeføjelse. Den nævnte afgørelse havde derfor karakter af en retsakt om politisk samarbejde, der ikke i noget tilfælde greb ind i de beføjelser, der var tillagt Unionens institutioner inden for rammerne af den almindelige lovgivningsprocedure. Den manglende inddragelse af Parlamentet i den proces, der førte til den nævnte afgørelse, udgjorde således på ingen måde en tilsidesættelse eller en omgåelse af denne institutions beføjelser som medlovgiver, og den politiske virkning af den nævnte afgørelse på Parlamentets og Rådets lovgivningsbeføjelse kunne ikke udgøre en grund til, at Domstolen annullerede den anfægtede forordning. Da afgørelsen af 20. november 2017 ikke havde bindende retsvirkninger i EU-retten, konkluderede Domstolen, at denne afgørelse ikke kunne udgøre retsgrundlaget for den anfægtede forordning, således at sidstnævntes lovlighed ikke kunne påvirkes af de eventuelle uregelmæssigheder, som den nævnte afgørelse måtte være behæftet med.