ÜLDKOHTU OTSUS (kuues koda)
19. oktoober 2011(*)
Liikmesriigi kohustuse rikkumist tuvastava Euroopa Kohtu otsuse täitmata jätmine – Karistusmakse – Teatud meetmete vastuvõtmine liikmesriigi poolt – Tasumise nõue – Komisjoni pädevus – Üldkohtu pädevus
Kohtuasjas T‑139/06,
Prantsuse Vabariik, esindajad: E. Belliard, G. De Bergues ja S. Gasri, ning seejärel E. Belliard, G. De Bergues ja B. Cabouat,
hageja,
versus
Euroopa Komisjon, esindajad: T. van Rijn, K. Banks ja F. Clotuche-Duvieusart,
kostja,
keda toetab
Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik, esindajad: S. Behzadi‑Spencer, T. Harris ja C. Murrell,
menetlusse astujad,
mille ese on nõue tühistada komisjoni 1. märtsi 2006. aasta otsus K(2006) 659 lõplik, mis puudutas Euroopa Kohtu 12. juuli 2005. aasta otsuse kohtuasjas C‑304/02: komisjon vs. Prantsusmaa (EKL 2005, lk I‑6263) täitmise alusel tasumisele kuuluvate karistusmaksete maksmist,
ÜLDKOHUS (kuues koda),
koosseisus: president E. Moavero Milanesi, kohtunikud N. Wahl ja S. Soldevila Fragoso (ettekandja),
kohtusekretär: ametnik N. Rosner,
arvestades kirjalikus menetluses ja 12. mai 2011. aasta kohtuistungil esitatut,
on teinud järgmise
otsuse
Vaidluse aluseks olevad asjaolud
1 Euroopa Kohus leidis 11. juuni 1991. aasta otsuses kohtuasjas C‑64/88: komisjon vs. Prantsusmaa (EKL 1991, lk I‑2727, edaspidi „11. juuni 1991. aasta kohtuotsus”) järgmist:
„Kuna Prantsuse Vabariik jättis aastatel 1984–1987 teostamata nõukogu 25. jaanuari 1983. aasta määruses (EMÜ) nr 171/83 ja nõukogu 7. oktoobri 1986. aasta määruses (EMÜ) nr 3094/86 ette nähtud kontrolli ühenduse tehniliste meetmete täitmise tagamiseks kalavarude kaitse eesmärgil, on ta rikkunud nõukogu 29. juuni 1982. aasta määruse (EMÜ) nr 2057/82 teatavate kontrollimeetmete kehtestamise kohta liikmesriikide laevade kalandustegevuse suhtes artiklist 1 ja nõukogu 23. juuli 1987. aasta määruse (EMÜ) nr 2241/87 teatavate kontrollimeetmete kehtestamise kohta kalanduses artiklist 1 tulenevaid kohustusi.”
2 Euroopa Kohtu kantseleisse 27. augustil 2002 saabunud hagiavaldusega esitas Euroopa Ühenduste Komisjon EÜ artikli 228 alusel hagi, milles palutakse tunnistada, et Prantsuse Vabariik ei olnud täitnud 11. juuni 1991. aasta kohtuotsust, ja kohustada seda riiki tasuma karistusmakset.
3 Euroopa Kohus tunnistas 12. juuli 2005. aasta otsuses kohtuasjas C‑304/02: komisjon vs. Prantsusmaa (EKL 2005, lk I‑6263, edaspidi „12. juuli 2005. aasta kohtuotsus”) järgmist:
„1. Kuna Prantsuse Vabariik ei taganud ühenduse õigusnormides ette nähtud nõuete kohast kalapüügi kontrolli ja kuna ta ei taganud kalapüügieeskirjade rikkumiste ühenduse õigusnormides ette nähtud nõuete kohast menetlemist, siis ei ole Prantsuse Vabariik võtnud kõiki 11. juuni 1991. aasta kohtuotsuse […] täitmiseks vajalikke meetmeid ja on sellega rikkunud EÜ artiklist 228 tulenevaid kohustusi.
2. Mõista Prantsuse Vabariigilt komisjoni „Euroopa Ühenduse omavahendite” arvele kandmiseks välja [karistusmakse] summas 57 761 250 eurot iga sellise kuuekuulise perioodi eest, alates käesoleva kohtuotsuse kuulutamisest, mille lõppedes […] 11. juuni 1991. aasta kohtuotsus […] ei ole veel lõplikult täidetud.
3. Mõista Prantsuse Vabariigilt komisjoni „Euroopa Ühenduse omavahendite” arvele kandmiseks välja põhisumma 20 000 000 eurot.
4. Mõista kohtukulud välja Prantsuse Vabariigilt.”
4 Prantsuse ametiasutused teavitasid 29. juuli 2005. aasta kirjaga JUR JM 1128/2005 komisjoni meetmetest, mille nad olid võtnud alates 2003. aastast seoses ühise kalanduspoliitika alaste kontrollide tugevdamisega ja eelkõige saagi täismõõdulisusele vastavuse kontrolliga, edastades talle 2004. ja 2005. aasta kalanduskontrolli kavad.
5 Komisjon vastas Prantsuse ametiasutustele 28. septembri 2005. aasta kirjas FISH/D/3/AC/mrh D(2005) 10572, milles märgiti, et edastatud teave ei võimalda tal tuvastada 12. juuli 2005. aasta kohtuotsuse lõplikku täitmist. Samas kirjas palus komisjon Prantsuse ametiasutustel ka edastada talle võimalikult kiiresti teatud informatsiooni, mida ta pidas vajalikuks, et hinnata selle kohtuotsuse täitmise astet.
6 Prantsuse ametiasutused vastasid sellele palvele oma 15. detsembri 2005. aasta kirjaga JUR SJ 1808/05.
7 Komisjon leidis, et need vastused olid puudulikud ja täpsustas seega 23. detsembril 2005 Prantsuse ametiasutustele saadetud kirjas FISH/D/3/AC/mhr D(2005), milliseid dokumente talle tuli saata.
8 Prantsuse ametiasutused vastasid komisjonile 16. jaanuari 2006. aasta kirjaga JUR SJ 42/06.
9 Lisaks viis komisjon 2005. aasta oktoobrist detsembrini läbi viis kontrolli, millest kolm olid üllatuskontrollid. Nimetatud kontrollide aruanded edastati Prantsuse ametiasutustele 21. ja 23. detsembril 2005.
10 Prantsuse ametiasutused esitasid oma märkused nende aruannete kohta 16. jaanuari 2006. aasta kirjas JUR SJ 43/06.
11 Prantsuse ametiasutused kaasajastasid 15. veebruari 2006. aasta kirjas JUR SJ 212/06 andmeid, mis oli nende eelnevate kirjadega komisjonile edastatud.
12 Lisaks toimusid komisjoni ja Prantsuse ametiasutuste vahel 18. juulil ja 12. oktoobril 2005 kaks kohtumist.
13 Lõpuks viis komisjon läbi kaks uut kontrolli 7. ja 9. veebruaril 2006.
14 Kontrollide aruanded edastati Prantsuse ametiasutustele 21. veebruaril 2006, kes vastasid aruannetele 7. märtsi 2006. aasta kuupäeva kandva kirjaga AGRAP‑RP/162/06, mis oli saadetud komisjonile elektrooniliselt 24. veebruaril 2006.
15 Komisjon leidis, et Prantsuse Vabariik ei olnud lõplikult täitnud 12. juuli 2005. aasta kohtuotsust ja seetõttu edastas sellele riigile 2. märtsil 2006 otsuse K(2006) 659 lõplik, mis oli tehtud 1. märtsil 2006 ja mis puudutas nõuet maksta selle kohtuotsuse täitmiseks 57 761 250 eurot (edaspidi „vaidlustatud otsus”).
Menetlus ja poolte nõuded
16 Prantsuse Vabariik esitas käesoleva menetluse algatamiseks hagiavalduse, mis saabus Üldkohtu kantseleisse 12. mail 2006.
17 Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik esitas 5. septembril 2006 Üldkohtu kantseleile avalduse menetlusse astumiseks komisjoni nõuete toetuseks. Üldkohtu esimese koja esimees andis 12. oktoobri 2006. aasta määrusega menetlusse astumise loa. Ühendkuningriik esitas oma menetlusse astuja seisukohad ning teised pooled esitasid oma märkused nende seisukohtade osas ettenähtud tähtajal.
18 Seoses Üldkohtu kodade koosseisu muutumisega kuulub ettekandja-kohtunik kuuenda koja koosseisu, millele käesolev asi on seetõttu määratud.
19 Ettekandja-kohtuniku ettekande põhjal otsustas Üldkohus avada suulise menetluse ja Üldkohtu kodukorra artiklis 64 sätestatud menetluse korraldamise meetmete raames paluda pooltel vastata enne kohtuistungit kirjalikult ühele küsimusele, mis puudutas Üldkohtu 29. märtsi 2011. aasta otsuse kohtuasjas T‑33/09: Portugal vs. komisjon (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata) võimalikku mõju käesolevale vaidlusele. Poolte, välja arvatud Ühendkuningriigi, kes ei osalenud, kohtukõned ja vastused Üldkohtu suuliselt esitatud küsimustele kuulati ära 12. mai 2011. aasta kohtuistungil.
20 Prantsuse Vabariik palub Üldkohtul:
– esimese võimalusena tühistada vaidlustatud otsus;
– teise võimalusena vähendada karistusmakse summat;
– mõista komisjonilt välja kohtukulud või juhul, kui Üldkohus piirdub karistusmakse summa vähendamisega, siis jätta kummagi poole kulud nende endi kanda.
21 Komisjon palub Üldkohtul:
– jätta Prantsuse Vabariigi hagi rahuldamata;
– mõista kohtukulud välja Prantsuse Vabariigilt.
22 Komisjoni toetuseks menetlusse astunud Ühendkuningriik palub Üldkohtul jätta hagi rahuldamata.
Õiguslik käsitlus
23 Prantsuse Vabariik esitab neli väidet, mis käsitlevad komisjoni pädevuse puudumist nõuda karistusmakse tasumist, kaitseõiguste rikkumist, ekslikku hinnangut neile meetmetele, mida ta oli Euroopa Kohtu otsuste täitmiseks võtnud, ja asjaolu, et komisjon oleks pidanud kehtestama madalama karistusmakse.
Esimene väide, et komisjonil puudub pädevus
24 Prantsuse Vabariik leiab sisuliselt, et asutamislepingud ei anna komisjonile pädevust nõuda EÜ artikli 228 alusel karistusmakse tasumist, ja et ainuke viis edasi minna on esitada EÜ artikli 226 alusel uus kohustuste rikkumise hagi.
25 Sellegipoolest tuleb kõigepealt sedastada, et EÜ asutamisleping ei kehtesta EÜ artiklis 228 sätestatud menetluses tehtud Euroopa Kohtu otsuse täitmise meetmeid, eelkõige karistusmakse määramise korral (eespool viidatud kohtuotsus Portugal vs. komisjon, punkt 61).
26 Kuigi EÜ artiklites 226 ja 228 ette nähtud menetlused teenivad kahtlemata sama eesmärki, st tagavad liidu õiguse tõhusa rakendamise, on sellegipoolest tegu kahe erineva menetlusega, millel on erinev ese.
27 Kui EÜ artikliga 226 kehtestatud menetluse siht on tuvastada, et liikmesriigi tegevusega rikutakse liidu õigust, ja saavutada sellise tegevuse lõpetamine (vt Euroopa Kohtu 7. veebruari 1979. aasta otsus liidetud kohtuasjades 15/76 ja 16/76: Prantsusmaa vs. komisjon, EKL 1979, lk 321, punkt 27, ja 6. detsembri 2007. aasta otsus kohtuasjas C‑456/05: komisjon vs. Saksamaa, EKL 2007, lk I‑10517, punkt 25), siis EÜ artikliga 228 ette nähtud menetluse ese on palju piiratum: püütakse vaid motiveerida rikkumise toime pannud liikmesriiki täitma kohtuotsust, millega rikkumine on tuvastatud (12. juuli 2005. aasta kohtuotsus, punkt 80).
28 Sellest järeldub, et kui Euroopa Kohus on EÜ artikli 226 alusel tehtud kohtuotsusega kord juba tuvastanud, et liikmesriik on rikkunud oma kohustusi, siis ei ole liikmesriigi ja komisjoni jätkuvate läbirääkimiste ese enam rikkumise esinemine – selle on Euroopa Kohus juba täpselt tuvastanud –, vaid küsimus, kas EÜ artikli 228 alusel hagi esitamiseks nõutavad tingimused on täidetud (Euroopa Kohtu 21. septembri 2010. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P: Rootsi vs. API ja komisjon, kohtulahendite kogumikus ei avaldata, punktid 118–120).
29 Käesolevas asjas tuvastas Euroopa Kohus 12. juuli 2005. aasta kohtuotsusega, et Prantsuse Vabariik on rikkunud EÜ artiklit 228, ja kohustas teda tasuma komisjoni „Euroopa Ühenduse omavahendite” arvele karistusmakse summas 57 761 250 eurot iga sellise kuuekuulise perioodi eest, alates selle kohtuotsuse kuulutamisest, mille lõppedes 11. juuni 1991. aasta kohtuotsus ei ole veel lõplikult täidetud.
30 12. juuli 2005. aasta kohtuotsuse resolutsioonist ilmneb, et EÜ artikli 228 lõikes 2 sätestatud kohtuotsuste täitmise erimenetluses, mis on samastatud täitmise viisiga (12. juuli 2005. aasta kohtuotsus, punkt 92), määras Euroopa Kohus täpselt nii karistusmakse summa kui ka asutuse, kellel on pädevus see sisse nõuda.
31 Asutamislepingus ette nähtud menetlust järgides tuvastas Euroopa Kohus pärast komisjoni poolt EÜ artikli 226 alusel esitatud hagi oma 11. juuni 1991. aasta kohtuotsuses, et Prantsuse Vabariik on rikkunud oma kohustusi. Pärast komisjoni poolt EÜ artikli 228 alusel esitatud hagi tuvastas Euroopa Kohus, et seda esimest kohtuotsust ei ole täidetud ja kohustas Prantsuse Vabariiki maksma karistusmakset ja põhisummat, et motiveerida seda riiki täitma võimalikult kiiresti 11. juuni 1991. aasta kohtuotsust.
32 EÜ artiklite 226 ja 228 alusel määratakse liikmesriikide õigused ja kohustused ning hinnang nende tegevusele kindlaks üksnes Euroopa Kohtu otsusega (Euroopa Kohtu 29. septembri 1998. aasta otsus kohtuasjas C‑191/95: komisjon vs. Saksamaa, EKL 1998, lk I‑5449, punkt 45; vt analoogia alusel Euroopa Kohtu 27. mai 1981. aasta otsus liidetud kohtuasjades 142/80 ja 143/80: Essevi ja Salengo, EKL 1981, lk 1413, punktid 15 ja 16). Kuna Euroopa Kohus on 12. juuli 2005. aasta kohtuotsuses selgelt kindlaks määranud Prantsuse Vabariigi kohustused, siis oleks vastuolus asutamislepingu mõtte ja selle artiklis 228 sätestatud mehhanismi eesmärgiga kohustada komisjoni esitama uus kohustuste rikkumise hagi EÜ artikli 226 alusel.
33 Esiteks muutus 12. juuli 2005. aasta kohtuotsusega põhisumma, mis Prantsuse Vabariigilt oli välja mõistetud, vahetult sissenõutavaks, sest sellega määratakse karistus Prantsuse ametiasutuste viivituse eest täita lõplikult 11. juuni 1991. aasta kohtuotsus; ja teiseks määrati võimaliku karistusmakse tasumine, mis sõltus sellest, kui komisjon tuvastab iga kuue kuu tagant, et viimati nimetatud kohtuotsus ei ole endiselt lõplikult täidetud. 12. juuli 2005. aasta kohtuotsus annab EÜ artikli 228 raames komisjonile pädevuse tuvastada seda täitmata jätmist iseseisvalt ning Prantsuse Vabariigil on võimalik vaidlustada järeldus, et täitmist ei ole toimunud, tühistamishagi esitamisega Üldkohtule, nagu arutletavas asjas toimus. Selle hagi raames on Prantsuse Vabariigil võimalus tõendada, et komisjon ületas Euroopa Kohtu poolt talle antud pädevuse piire ja et ta võttis meetmed pärast iga kuue kuu tagant toimuvat tuvastamist, et tagada tema kohustuste rikkumist tuvastanud 11. juuni 1991. aasta kohtuotsuse lõplik täitmine.
34 Nõukogu 25. juuni 2002. aasta määruse (EÜ, Euratom) nr 1605/2002, mis käsitleb Euroopa ühenduste üldeelarve suhtes kohaldatavat finantsmäärust (EÜT L 248, lk 1; ELT eriväljaanne 01/04, lk 74), sätted, mida on täpsustatud komisjoni 23. detsembri 2002. aasta määrusega (EÜ, Euratom) nr 2342/2002, millega kehtestatakse Euroopa ühenduste üldeelarve suhtes kohaldatavat finantsmäärust käsitleva nõukogu määruse (EÜ, Euratom) nr 1605/2002 üksikasjalikud rakenduseeskirjad (EÜT L 357, lk 1; ELT eriväljaanne 01/04, lk 145), annavad vaidlustatud otsusele õigusliku aluse seoses karistusmakse ja põhisumma sissenõudmise tingimustega. Nimelt peab Prantsuse Vabariik 12. juuli 2005. aasta kohtuotsuse kohaselt tasuma komisjonile karistusmakse ja põhisumma „Euroopa Ühenduse omavahendite” arvele.
35 EÜ artiklis 274 on sätestatud, et „[k]omisjon täidab eelarvet […] kooskõlas artikli 279 alusel kehtestatud määruste sätetega […]”. Lisaks näeb määruse nr 1605/2002 artikkel 60 ette, et eelarvevahendite käsutaja vastutab tulude ja eelkõige nõuete kindlaksmääramise ja sissenõudekorralduste väljastamise eest. Lõpuks on määruse nr 2342/2002 artikli 78 lõikes 1 täpsustatud, et saadaoleva summa kindlaksmääramine on toiming, millega eelarvevahendite käsutaja tunnustab, et ühendustel on õigus saada summa võlgnikult, ja määrab kindlaks nõudeõiguse, millega võlgnikult nõutakse võla maksmist.
36 Käesolevas asjas kontrollib eelarvevahendite käsutaja, st komisjon, vastavalt määruse nr 1605/2002 artikli 59 lõikele 1 võla olemasolu ja juhul, kui selle võla sissenõutavuse tingimused on täidetud, nõuab Prantsuse Vabariigilt selle tasumist vastavalt Euroopa Kohtu otsusele.
37 Kui EÜ asutamislepingu artikli 228 lõike 2 alusel tehtud Euroopa Kohtu otsuses määratakse, et liikmesriik peab maksma karistusmakse komisjoni „Euroopa Ühenduse omavahendite” kontole, ja kuna komisjon täidab EÜ asutamislepingu artikli 274 alusel eelarvet, siis on komisjonil õigus sisse nõuda summad, mida tuleb maksta liidu eelarvesse selle kohtuotsuse täitmiseks vastavalt EÜ artikli 279 rakendamiseks koostatud finantsmääruse sätetele (eespool viidatud kohtuotsus Portugal vs. komisjon, punkt 62).
38 Eelnevast tuleneb, et komisjonil on põhimõtteliselt pädevus nõuda Euroopa Kohtu kehtestatud karistusmakse tasumist, ja seega tuleb komisjoni pädevuse puudumist käsitlev väide tagasi lükata.
39 Siiski täpsustas Prantsuse Vabariik vastusena Üldkohtu küsimusele ja kohtuistungil, et kui komisjonil on pädevus hinnata meetmeid, mida liikmesriik Euroopa Kohtu otsuse täitmiseks on võtnud, siis peab „komisjon piirduma vaid selle kontrollimisega, kas Euroopa Kohtu otsus on ilmselgelt täitmata”.
40 Sellega seoses ilmneb eespool viidatud kohtuotsuse Portugal vs. komisjon punktist 82, et komisjoni sellise kaalutlusõiguse kasutamine ei mõjuta liikmesriikide õigusi, ega eelkõige menetlusõigusi, mis on seotud EÜ artikliga 226 kehtestatud menetlusega, ega Euroopa Kohtu ainuõigust otsustada, kas siseriiklik õigus on kooskõlas ühenduse õigusega. Seega tuleb eelkõige Prantsuse Vabariigi poolt esitatud kolmanda väite raames, mis käsitleb võetud meetmete ekslikku hinnangut, kontrollida, kas komisjon järgis Euroopa Kohtu otsustega tema kaalutlusõigusele kehtestatud piire.
Teine väide, et kaitseõigusi on rikutud
41 Prantsuse Vabariik heidab komisjonile ette, et viimane ei andnud talle võimalust enne vaidlustatud otsuse tegemist esitada tõhusalt oma seisukohta komisjoni väidetud faktiliste asjaolude, etteheidete ja olukordade tõelevastavuse ning asjakohasuse kohta. Ta leiab, et tõhusalt oma märkuste esitamise võimaldamiseks oleks komisjon pidanud märkima, milliseid kriteeriume ta kavatses kasutada, et hinnata, kas liikmesriik oli lõplikult täitnud 12. juuli 2005. aasta kohtuotsuse.
42 Kuigi EÜ artikkel 228 ei täpsusta tähtaega, mille jooksul tuleb kohustuste rikkumise olemasolu tuvastav Euroopa Kohtu otsus täita, tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et liidu õiguse kohese ja ühetaolise kohaldamise huvides tuleb kohustuste täitmist alustada otsekohe ning see tuleb võimalikult kiiresti lõpule viia (vt Euroopa Kohtu 9. detsembri 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑121/07: komisjon vs. Prantsusmaa, EKL 2008, lk I‑9159, punkt 21 ja seal viidatud kohtupraktika).
43 Asutamislepingu mõttest ja EÜ artiklite 226 ja 228 erinevusest ilmneb, et, et kohustuste rikkumist tuvastav Euroopa Kohtu otsus ning hilisem kohtuotsus, millega tuvastatakse, et esimene kohtuotsus ei ole lõplikult täidetud, tuleb lugeda õiguslikuks raamistikuks, mis võimaldab liikmesriigil täpselt kindlaks määrata, mis meetmed on vajalikud, et liidu õigust täita.
44 Prantsuse Vabariik oleks pidanud pärast 12. juuli 2005. aasta kohtuotsust esitama komisjonile olemasolevatest ja võimalikest uutest meetmetest tulenevad konkreetsed resultaadid, mis võimaldavad vastata väidetele, millega Euroopa Kohus nõustus, ja näidata seega 11. juuni 1991. aasta kohtuotsuse lõplikku täitmist. Ehkki EL lepingu artikli 4 lõikest 3 tuleneva lojaalse koostöö kohustuse raames, mis kehtib nii liikmesriikidele kui ka liidu institutsioonidele, peab alati pürgima liikmesriigi ja komisjoni vahel konstruktiivse dialoogi poole, siis nõuab uus süüdimõistmine Euroopa Kohtus seda, et liikmesriik peab tegema algatuse, et täita liidu õiguse alusel talle pandud kohustusi ja teavitada komisjoni sellest, kuivõrd komisjon on institutsioon, kelle ülesanne on järgida, et liikmesriigid seda õigust nõuetekohaselt rakendavad.
45 Mis puudutab 11. juuni 1991. aasta kohtuotsuse nõuetekohast täitmist, siis selle hindamiseks kasutatud kriteeriumid määras Euroopa Kohus kindlaks 12. juuli 2005. aasta kohtuotsuses. Lisaks selgitas komisjon neid kriteeriume 18. juuli 2005. aasta koosolekul ja oma 28. septembri 2005. aasta kirjas, teisisõnu mõistliku, pisut pikema kui kahekuulise tähtaja jooksul pärast 12. juuli 2005. aasta kohtuotsuse kuulutamist, andes niisiis Prantsuse ametiasutustele võimaluse esitada aluseks võetud kriteeriumide kohta kaks korda oma arvamust. Asjaolu, et need ametiasutused leiavad, et nad ei saanud esitada oma märkusi nende kriteeriumide asjakohasuse kohta, ei oma igal juhul mingit mõju sellele, et nad ei olnud endiselt lõplikult täitnud 11. juuni 1991. aasta kohtuotsust, vastavalt 12. juuli 2005. aasta kohtuotsusele, kui esimesed kuus kuud läbi said.
46 Esimesed kontrollid toimusid 2005. aasta oktoobris, st kolm kuud pärast 12. juuli 2005. aasta kohtuotsust, ja nende kontrollidega seotud aruanded saadeti detsembri lõpus, seega mõistliku kahekuulise tähtaja jooksul pärast kohapealseid kontrolle. Tuleb märkida, et komisjon rahuldas Prantsuse Vabariigi poolt esitatud taotlused tähtaja pikenduseks. Lisaks tuleb märkida, et vaidlustatud otsus võeti lõpuks vastu 1. märtsil 2006, seega poolteist kuud pärast esimese kuuekuulise perioodi lõppu, milleks Euroopa Kohus oli kehtestanud 12. jaanuari 2006, ja pärast seda, kui komisjon oli läbi viinud uued kohapealsed kontrollid, ilma et Prantsuse Vabariik oleks taotlenud uut tähtaja pikendust.
47 Sellega seoses on oluline rõhutada, et ehkki komisjonil on kohustus teha heas usus liikmesriikidega koostööd, et kergendada liidu õiguse elluviimist, siis ei saa komisjonile selle dialoogi raames ette heita esimese tähtaja möödumist, milleks liikmesriik peab tasuma karistusmakset, kuna ta ei ole lõplikult täitnud kohustuse rikkumist tuvastavat kohtuotsust.
48 Järelikult tuleb tagasi lükata väide, et kaitseõigust on rikutud.
Kolmas väide, et Euroopa Kohtu otsuste täitmiseks võetud meetmeid on ekslikult hinnatud
49 Prantsuse Vabariik leiab, et ta täitis lõplikult 12. juuli 2005. aasta kohtuotsuse.
50 Kõigepealt tuleb märkida, et Euroopa Kohus tuvastas 12. juuli 2005. aasta otsuses, et ei ole täielikult täidetud 11. juuni 1991. aasta kohtuotsus, mis käsitles seda, et Prantsuse Vabariik oli rikkunud liidu õigusest talle tulenevaid kohustusi. Sellest tuvastamisest tuleneb, et mis tahes meede, millele Prantsuse Vabariik kas komisjonis esimese kuuekuulise hindamise ajal või Üldkohtus käesoleva menetluse raames viitab, puutub asjasse vaid niivõrd, kuivõrd see puudutab konkreetsete tulemuste esitamist 11. juuni 1991. aasta kohtuotsuse lõpliku täitmise hindamise seisukohast ja võimaldab vastata väidetele, millega Euroopa Kohus nõustus. Nimelt tuvastas Euroopa Kohus 12. juulil 2005, et kohustuste rikkumine jätkub.
51 Lisaks tuleb täpsustada, et komisjoni võimalik hindamisviga puutuks asjasse vaid siis, kui Prantsuse Vabariik oleks tõendanud, et ta on 11. juuni 1991. aasta kohtuotsuse lõplikult täitnud. Osaline täitmine ei oma karistusmakse sissenõutavuse osas tähtsust, sest Euroopa Kohus otsustas otsesõnu, et kui 11. juuni 1991. aasta kohtuotsus ei ole lõplikult täidetud kuus kuud pärast 12. juuli 2005. aasta kohtuotsuse kuulutamist ja iga järgneva kuuekuuse perioodi lõppedes, peab Prantsuse Vabariik tasuma karistusmakset 57 761 250 eurot. Nimelt oli Prantsuse Vabariigil kohustus täita 11. juuni 1991. aasta kohtuotsus lõplikult enne 12. jaanuari 2006.
52 Lisaks ilmneb kohtupraktikast, et kui komisjonil on tõsine ja põhjendatud kahtlus seoses siseriiklike ametiasutuste korraldatud kontrollidega, ei saa liikmesriik omalt poolt komisjoni järeldusi ümber lükata, ilma et ta esitaks oma väidete kinnituseks tõendeid usaldusväärse ja toimiva kontrollisüsteemi olemasolu kohta. Tegelikkuses peab see liikmesriik oma kontrollide tegeliku asetleidmise ning vajadusel komisjoni väidete ebatäpsuse kohta täpsemaid ja täielikumaid tõendeid esitama (vt analoogia alusel Euroopa Kohtu 27. oktoobri 2005. aasta otsus kohtuasjas C‑387/03: Kreeka vs. komisjon, kohtulahendite kogumikus ei avaldata, punkt 96 ja seal viidatud kohtupraktika). See kehtib veelgi enam kohustuste rikkumist tuvastava Euroopa Kohtu otsuse täitmise menetluses, kuna liikmesriik peab tõendama, et ta on selle rikkumise lõpetanud.
53 Euroopa Kohtu selle otsuse täitmise raames, millega määrati liikmesriigile karistusmakse, peab komisjon saama hinnata meetmeid, mis liikmesriik võttis Euroopa Kohtu otsuse täitmiseks, eelkõige selleks, et vältida seda, et liikmesriik, kes on oma kohutusi rikkunud, ei piirduks selliste meetmete võtmisega, millel on tegelikult sama sisu kui nendel, mis olid Euroopa Kohtu otsuse esemeks (eespool viidatud kohtuotsus Portugal vs. komisjon, punkt 81).
54 Sellegipoolest ei mõjuta asjaomase kaalutlusõiguse kasutamine liikmesriikide õigusi, ega eelkõige menetlusõigusi, mis on seotud EÜ asutamislepingu artikliga 226 kehtestatud menetlusega, ega Euroopa Kohtu ainuõigust otsustada, kas siseriiklik õigus on kooskõlas ühenduse õigusega (eespool viidatud kohtuotsus Portugal vs. komisjon, punkt 82).
55 Järelikult peab komisjon enne karistusmakse sissenõudmist kontrollima, kas väited, millega Euroopa Kohus nõustus EÜ artiklile 228 tugineva kohtuotsuse raames, kehtivad endiselt Euroopa Kohtu kehtestatud tähtaja lõppedes.
56 11. juuni 1991. aasta kohtuotsuses nõustus Euroopa Kohus Prantsuse Vabariigi suhtes esitatud viie väitega:
– võrgusilmade väikseimat suurust kontrolliti ebapiisavalt (kohtuotsuse punktid 12–15);
– ühenduse õigusnormidega keelatud vahendite võrgu külge kinnitamist kontrolliti ebapiisavalt (kohtuotsuse punktid 16 ja 17);
– jäeti täitmata kaaspüügi kontrollimise kohustus (kohtuotsuse punktid 18 ja 19);
– jäeti täitmata alamõõduliste kalade müüki keelavate tehniliste kaitsemeetmete täitmise kontrollimise kohustused (kohtuotsuse punktid 20–23);
– jäeti täitmata rikkumiste menetlemise kohustus (kohtuotsuse punkt 24).
57 12. juuli 2005. aasta kohtuotsuses kinnitas Euroopa Kohus väiteid, mis tõendasid, et Prantsuse Vabariik rikkus endiselt ühenduse õigusnorme:
– ebapiisav kontroll (punktid 44–62);
– rikkumiste ebapiisav menetlemine (punktid 69–74).
58 Euroopa Kohus meenutas 12. juuli 2005. aasta otsuse punktides 32–38, et nõukogu 12. oktoobri 1993. aasta määrus (EMÜ) nr 2847/93, millega luuakse ühise kalanduspoliitika suhtes rakendatav kontrollisüsteem (ELT L 261, lk 1; ELT eriväljaanne 04/02, lk 70), annab täpsed juhised meetmete sisu kohta, mida liikmesriigid peavad võtma ja millega tuleb püüda tagada kalapüügi nõuete järgimine eesmärgiga vältida võimalikke rikkumisi ja ühtlasi nende toimepanemise eest karistada. Selle eesmärgi saavutamiseks peavad võetud meetmed olema tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad.
59 Prantsuse Vabariik ei saa niisiis kehtivalt väita, et ta ei teatud täpselt, mis rikkumisega oli tegu ja mis meetmeid tuli võtta, et järgida ühenduse õigusnorme ja lõplikult täita Euroopa Kohtu otsused.
60 Seejärel tuleb analüüsida, kas komisjon esitas vaidlustatud otsuses piisavalt tõendeid, et kaks väidet, millega Euroopa Kohus nõustus 12. juuli 2005. aasta otsuses, olid endiselt aktuaalsed.
Ebapiisav kontroll
61 Vaidlustatud otsuse punktis 2 on märgitud, et olukorrad ja tegevus, mille põhjal Euroopa Kohus tuvastas 11. juuni 1991. aasta ja 12. juuli 2005. aasta kohtuotsustes, et Prantsuse Vabariik on rikkunud liidu õigusest tulenevaid kohustusi, jätkusid 2005. aasta lõpus ja 2006. aasta alguses. Nii tegutsedes ei tuvastanud komisjon uut rikkumist, vaid seda, et puudusid märgatavad muudatused nendes järeldustes, mida Euroopa Kohus oli kahes eelnevas kohtuotsuses teinud. 11. juuni 1991. aasta kohtuotsuse lõplikuks täitmiseks pidi Prantsuse Vabariik muutma tegevust, mis viis liidu õigusnormide järgimata jätmiseni. Niisiis ei saa komisjonile ette heita, et ta tegi vaidlustatud otsuses need järeldused. Vastupidi, need järeldused selgitavad vajaduse korral Prantsuse ametiasutustele, mis tegevus oli see, mis viis alates 11. juunist 1991 Euroopa Kohtu järeldatud rikkumise jätkumiseni, võimaldades neil määratleda vajalikud meetmed, et seda tegevust tulevikus paremini kohandada.
62 See kehtib veelgi enam, kuna Euroopa Kohus rõhutas 12. juuli 2005. aasta kohtuotsuses rikkumise raskust ja eriti täitmatajätmise tagajärgi ühisele kalanduspoliitikale. Nimelt seisneb avalik huvi akvakultuuri ressursside kestvas ratsionaalses ja vastutustundlikus kasutamises, mis toimub kohastes majanduslikes ja sotsiaalsetes tingimustes. Selles kontekstis on kalavarude taastootmiseks otsustava tähtsusega noorte kalade kaitse. Ühises poliitikas ette nähtud tehniliste kaitsemeetmete, eelkõige kalade alammõõdule sätestatud nõuete mittetäitmine, kujutab seega endast suurt ohtu teatud liikide ja teatud kalapüügikohtade püsimajäämisele ning seab ohtu ühise kalanduspoliitika peamise eesmärgi saavutamise (12. juuli 2005. aasta kohtuotsus, punkt 105).
63 Prantsuse Vabariik vaidleb sisuliselt vastu komisjoni teostatud kontrollide kvaliteedile, aga ta ei tõenda siiski, et need oleks mingilgi määral mõjutanud pädevate Prantsuse ametiasutuste praktikat, aidates kaasa sellele, et 11. juuni 1991. aasta kohtuotsust ei ole lõplikult täidetud. Lisaks ei lükka komisjoni järeldust, et puudub kontrollide tõhus integratsioon käsuahela erinevatel tasemetel, eelkõige andmete süstemaatilise ristkontrolli teel, ümber Prantsuse Vabariigi pelk kinnitus, et see andmete ristkontrollimine on „talituste regulaarne tava”, viitega 30. mai 2005. aasta ringkirjale.
64 Prantsuse Vabariik ei ole otseselt kahtluse alla seadnud Rungis’ turul 2005. aasta detsembris läbi viidud kontrolli käigus tehtud järeldusi, et puudub veodokumentide kontroll, mis oleks võimaldanud tuvastada erinevate partiide päritolu ja plaanida selle tagajärjel kontrolli; ning Guilvinec’is, Loctudy’s, Saint‑Gilles‑Croix–de‑Vie’s ja Cotinière’is 2006. aasta veebruaris läbi viidud kontrollide käigus tehtud järeldusi, et siseriiklikud inspektorid ei vii läbi süstemaatilist ristkontrolli püügipäevikute, lossimisdeklaratsioonide ja müügiteatiste üle. Pelgalt need järeldused on piisavad, et tõendada 11. juuni 1991. aasta kohtuotsuse lõpliku täitmise puudumist, ning muudavad Euroopa Kohtu määratud karistusmakse sissenõutavaks vastavalt vaidlustatud otsusele.
65 Euroopa Kohus märkis 12. juuli 2005. aasta kohtuotsuse punktides 51 ja 52, et need asjaolud võimaldavad tuvastada, et ilma siseriiklike pädevate asutuste tõhusa sekkumiseta toimub kestev alamõõduliste kalade müügiks pakkumine, mis on sedavõrd püsiv ja üldine, et võib oma kumulatiivse mõju tõttu ühenduse kalavarude kaitse- ja majandamissüsteemi eesmärke raskesti kahjustada.
66 Lisaks sellele võimaldab kõikides aruannetes sedastatud olukordade sarnasus ja kordumine järeldada, et need juhud on tingitud Prantsuse ametiasutuste võetud meetmete struktuurilisest ebapiisavusest ja sellest tulenevalt nende ametiasutuste poolse tõhusa, proportsionaalse ja hoiatava kontrolli teostamise kohustuse, mis on neile ühenduse õigusnormidega pandud, täitmata jätmisest (vt 12. juuli 2005. aasta kohtuotsus, punkt 52).
67 Prantsuse Vabariigi poolt enne kohapealseid kontrolle võetud koolitusmeetmed ei saa ümber lükata komisjoni inspektorite järeldusi, mis tehti 2005. aasta detsembri ja 2006. aasta veebruari kontrollide käigus ja puudutavad seda, et Prantsuse inspektorid ei oska elementaarseid kontrollitehnikaid, ei tunne piisavalt ühenduse õigusnorme ja neil puuduvad teadmised kalade mõõtmise tehnika ja bioloogiliste erinevuste kohta, mis võimaldaks eristada liike, mille suhtes kehtivad erinevad õigusnormid.
68 Kuigi on tõenäoline, et sellised meetmed aitavad kaasa 11. juuni 1991. aasta kohtuotsuse lõplikule täitmisele tulevikus, tuleb siiski märkida, et kuus kuud pärast 12. juuli 2005. aasta kohtuotsust tuvastas komisjon, et kontrollide kvaliteet oli ebapiisav, ilma et Prantsuse Vabariik oleks selle kohta vastupidiseid tõendeid esitanud. Eelkõige püügipäevikute kontrolli puudumine muudab võimatuks võrrelda lossimisdeklaratsioonides märgitud alamõõduliste kalade kogust ja müügiteates märgitud kogust ning takistab võimalike rikkumiste avastamist.
69 Prantsuse Vabariigi argumendid ei lükka ümber komisjonil tekkinud raskusi määrata kindlaks kontrollitegevusele määratud töötajate igapäevast kättesaadavust ning kontrollida, kas täidetakse kohustust kontrollida 1% lossimistest. Nimelt ei ole küsimus selles, et määrata kindlaks teoreetiline arv töötajaid, kes lõpuks võivad olla kättesaadavad kontrolliülesannete sooritamiseks, vaid määrata kindlaks tegelik kvalifitseeritud inspektorite arv, kes viivad läbi süstemaatilisi kohapealseid kontrolle 12. juuli 2005 ja vaidlustatud otsuse vastuvõtmise vahepealsel perioodil. Nende töötajate arvu ei olnud võimalik täpselt kindlaks määrata ning 1% lossimiste – mis on püütud alamõõduliste kalade koguse kindlakstegemisel määrav hetk – kontrolli tase püsis ebapiisav, et 11. juuni 1991. aasta kohtuotsust lõplikult täita.
70 Lõpuks, kuna komisjon esitas piisavalt tõendeid rikkumise püsimise kohta, on liikmesriigi ülesanne esitatud andmed ja nende tagajärjed sisuliselt ja üksikasjalikult vaidlustada (vt 12. juuli 2005. aasta kohtuotsus, punkt 56 ja seal viidatud kohtupraktika).
71 Kui oletada, et Prantsuse Vabariigi esitatud erinev teave võib olla käsitletav kui märk olukorra paranemisest, ei saa tehtud pingutustega sellest hoolimata tuvastatud rikkumisi vabandada (vt 12. juuli 2005. aasta kohtuotsus, punkt 58 ja seal viidatud kohtupraktika).
Rikkumiste ebapiisav menetlemine
72 Komisjon heidab Prantsuse Vabariigile ette, et ta ei menetlenud süstemaatiliselt rikkumisi ega koostanud üksikasjalikku ülevaadet teostatud kontrollidest. Nii ei määratud alamõõdulise merluusi osas ühtegi karistust pärast ajavahemikus 1. jaanuarist 2004 kuni 12. jaanuarini 2006 koostatud protokolle ning seda asjaolu ei ole Prantsuse ametiasutused vaidlustanud.
73 Prantsuse Vabariik esitab oma menetlusdokumentides põhjused – mis on seotud tema sisekorraldusega –, mis takistasid tal edastada teatud komisjoni taotletud teavet, näiteks enne 2004. aastat algatatud kohtumenetluste edasine käik, või mis tingisid selle, et ta edastas osalise teabe. Need selgitused näivad kinnitavad edastatud teabe osalisust ja üldisemalt Prantsuse ametiasutuste suutmatust tõendada, et tema siseriiklik süsteem alamõõduliste kalade eeskirjade rikkumist puudutavate menetluste ja karistuste kohta on tõhus.
74 Euroopa Kohus märkis 12. juuli 2005. aasta kohtuotsuse punktis 70, et kuna siseriiklikele ametiasutustele teadaolevaid rikkumisi ei menetletud ega koostatud protokolle rikkujatele, tuleb sedastada, et kõnealused ametiasutused jätsid täitmata ühenduse õigusnormides sätestatud menetluskohustuse (vt selle kohta 11. juuni 1991. aasta kohtuotsus, punkt 24).
75 Nendel tingimustel, võttes arvesse komisjoni esitatud üksikasjalikke andmeid, ei ole Prantsuse ametiasutuste esitatud teave piisavalt sisukas tõendamaks, et nende poolt võetud kalapüügi eeskirjade rikkumiste menetlemise meetmed on nii tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad, et võimaldavad neil täita oma kohustuse tagada ühenduse kalavarude kaitse- ja majandamissüsteemi tõhusus (vt selle kohta 12. juuli 2005. aasta kohtuotsus, punktid 37, 38 ja 73).
76 Eelnevast tuleneb esiteks, et Prantsuse Vabariik ei tõendanud, et vaidlustatud otsuses on tehtud hindamisviga, ja teiseks, et komisjon ei ületanud oma pädevuse piire, kuna ta piirdus vaidlustatud otsuses üksnes selle tõendamisega, et jätkuvalt on aktuaalsed kaks väidet, millega Euroopa Kohus nõustus 12. juuli 2005. aasta otsuses. Seetõttu tuleb kolmas väide tagasi lükata.
Neljas väide, et komisjonil on kohustus kehtestada madalam karistusmakse
77 Prantsuse Vabariik leiab, et komisjon oleks pidanud arvesse võtma pingutusi, et täita lõplikult 12. juuli 2005. aasta kohtuotsus, ja seega vähendama Euroopa Kohtu määratud karistusmakset.
78 12. juuli 2005. aasta kohtuotsuses otsustas Euroopa Kohus kehtestada kindlasummalise karistusmakse, mis on sissenõutav iga sellise kuuekuulise perioodi eest selle kohtuotsuse kuulutamisest alates, mille lõppedes 11. juuni 1991. aasta kohtuotsus ei ole lõplikult täidetud. Sellest tuleb järeldada, et nimetatud kohtuotsuse osaline täitmine ei anna õigust karistusmakse vähendamisele.
79 Nimelt määras Euroopa Kohus otsesõnu „kindlasummalise karistusmakse”, mitte aga „kahaneva karistusmakse”, nagu ta määras 25. novembri 2003. aasta otsuses kohtuasjas C‑278/01: komisjon vs. Hispaania (EKL 2003, lk I‑14141, punktid 49–62). Kuna komisjon on seotud Euroopa Kohtu otsusega, ei olnud tal järelikult pädevust vähendada selle karistusmakse summat.
80 Niisiis, vaatamata võimalikele edusammudele, mida Prantsuse Vabariik oli teinud 11. juuni 1991. aasta kohtuotsuse täitmisel, ei olnud see liikmesriik siiski 1. märtsiks 2006 seda kohtuotsust lõplikult täitnud. Seega oli karistusmakse summas 57 761 250 eurot täielikult sissenõutav.
81 Lisaks, mis puudutab teise võimalusena esitatud küsimust, kas Üldkohtul võib olla täielik pädevus vähendada ise karistusmakse summat, siis tuleb märkida, et karistusmakse ja selle summa võimalik kehtestamine rikkumist tuvastava kohtuotsuse täitmata jätmise valdkonnas on Euroopa Kohtu ainupädevuses. Seega oleks asutamislepingu ühtsusega vastuolus, kui Üldkohus seda tühistamishagi raames vähendab. Lõpuks nõuab EÜ artikkel 229, et see pädevus peab olema sõnaselgelt antud. Seda ei saa tuletada niisiis ei EÜ artikli 226 ega ka EÜ artikli 228 sõnastusest.
82 Eelnevast nähtub, et tuleb tagasi lükata väide, et komisjonil on kohustus kehtestada karistusmakse madalamal tasemel ja teise võimalusena, et Üldkohtul on pädevus ise seda vähendada.
83 Seetõttu tuleb hagi tervikuna rahuldamata jätta.
Kohtukulud
84 Üldkohtu kodukorra artikli 87 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Sama kodukorra artikli 87 lõike 4 esimese lõigu alusel kannavad menetlusse astuvad liikmesriigid ise oma kohtukulud.
85 Kuna Prantsuse Vabariik on kohtuvaidluse kaotanud ja komisjon on hagejalt kohtukulude väljamõistmist nõudnud, tuleb komisjoni kohtukulud välja mõista Prantsuse Vabariigilt. Jätta Ühendkuningriigi kohtukulud tema enda kanda.
Esitatud põhjendustest lähtudes
ÜLDKOHUS (kuues koda)
otsustab:
1. Jätta hagi rahuldamata.
2. Mõista komisjoni kohtukulud välja Prantsuse Vabariigilt, kes ühtlasi kannab ise enda kohtukulud.
3. Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik kannab ise oma kohtukulud.
Moavero Milanesi | Wahl | Soldevila Fragoso |
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 19. oktoobril 2011 Luxembourgis.
Allkirjad