ARRÊT DU TRIBUNAL (chambre des pourvois)
7 mars 2013 (*)
« Pourvoi – Fonction publique – Agents temporaires – Congé pour service national – Article 18, premier alinéa, du RAA – Effets d’un arrêt dans le temps »
Dans l’affaire T‑39/12 P,
ayant pour objet un pourvoi formé contre l’arrêt du Tribunal de la fonction publique de l’Union européenne (troisième chambre) du 29 novembre 2011, Di Tullio/Commission (F‑119/10), et tendant à l’annulation de cet arrêt,
Roberto Di Tullio, demeurant à Rovigo (Italie), initialement représenté par Mes S. Woog et T. Bontinck, puis par Me T. Bontinck, avocats,
partie requérante,
l’autre partie à la procédure étant
Commission européenne, représentée par MM. J. Currall et V. Joris, en qualité d’agents,
partie défenderesse en première instance,
LE TRIBUNAL (chambre des pourvois),
composé de MM. M. Jaeger, président, O. Czúcz et H. Kanninen (rapporteur), juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend le présent
Arrêt
1 Par son pourvoi introduit au titre de l’article 9 de l’annexe I du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, le requérant, M. Roberto Di Tullio, demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de la fonction publique de l’Union européenne (troisième chambre) du 29 novembre 2011, Di Tullio/Commission (F‑119/10, ci-après l’« arrêt attaqué »), par lequel celui-ci a rejeté son recours ayant pour objet, en substance, une demande d’annulation de la décision par laquelle la Commission avait refusé de le placer en congé pour service national.
Faits à l’origine du litige
2 Les faits à l’origine du litige sont énoncés aux points 3 à 21 de l’arrêt attaqué dans les termes suivants :
« 3 Le 1er octobre 1982, le requérant est entré à la Guardia di Finanza (Garde des Finances), corps militaire de police douanière et financière dépendant directement du ministère de l’Économie et des Finances italien.
4 À compter du 1er septembre 2001, le requérant, alors major à la Guardia di Finanza, a été recruté par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) pour y exercer, sur la base d’un contrat d’agent temporaire à durée déterminée de trois ans, les fonctions d’enquêteur. Pour les besoins de cet engagement, l’intéressé a été placé en situation de détachement par son administration nationale.
5 Par courrier du 22 juin 2004, l’OLAF a informé le requérant que son contrat d’agent temporaire serait renouvelé pour la période allant du 1er septembre 2004 au 31 août 2007. Par un avenant intervenu ultérieurement, le terme du contrat a été fixé au 31 août 2009.
6 Le 2 avril 2007, le requérant a présenté à l’autorité de la Commission habilitée à conclure les contrats d’engagement (ci-après l’‘AHCC’) une demande tendant à être placé, pour la période allant du 1er octobre 2007 au 30 juin 2008, en position de congé pour service national au sens de l’article 18 du RAA, afin de participer à une session de formation pour les officiers supérieurs de la Guardia di Finanza.
7 Par décision du 26 juillet 2007, l’AHCC a placé le requérant en position de congé pour service national pour la période allant du 1er septembre 2007 au 30 juin 2008.
8 Par courrier du 31 octobre 2007, l’OLAF a informé le requérant qu’il avait décidé de ‘prolonger [son] contrat d’engagement en qualité d’agent temporaire pour une durée indéterminée’.
9 Le 1er juillet 2008, soit à l’issue de sa période de formation, le requérant a été promu colonel.
10 Ce même 1er juillet 2008, le requérant a repris ses fonctions au sein de l’OLAF, tout en bénéficiant, de la part de son administration nationale, d’un nouveau détachement jusqu’au 30 juin 2010.
11 Le 5 mars 2010, la Guardia di Finanza a communiqué au requérant un ordre de rappel du 24 février 2010 l’informant de ce qu’il serait, ‘pour motifs de service’, affecté à Rovigo (Italie) afin d’y accomplir une période de commandement territorial de deux ans (ci-après l’‘ordre de rappel’). Par la suite, la Guardia di Finanza a précisé que la décision d’affectation prendrait effet le 1er juillet 2010.
12 Par note du 16 mars 2010, le requérant a demandé à être placé en position de congé pour service national sur la base de l’ordre de rappel.
13 Par décision du 27 avril 2010, l’OLAF a rejeté cette demande […], expliquant, entre autres arguments, que ‘[l]’article 18 du RAA vis[ait] […] un service militaire obligatoire ainsi que des rappels de réservistes pour entraînement ou mobilisation’ et que ‘[p]ar contre, dans [le] cas [de l’intéressé], il [était] question d’un service en tant qu’officier de la [Guardia di Finanza] dans un contexte de développement de carrière’.
14 Par note du 31 mai 2010, le requérant a introduit une réclamation contre la décision [du 27 avril 2010] au titre de l’article 90, paragraphe 2, du statut des fonctionnaires de l’Union européenne […].
15 Le 9 juin 2010, en l’absence de réponse explicite à sa réclamation et compte tenu de ce que la période de commandement territorial qu’il devait accomplir débutait le 1er juillet 2010, le requérant a demandé à être placé, pour la période allant du 1er juillet 2010 au 31 janvier 2011, en congé sans rémunération au sens de l’article 17 du RAA.
16 Par décision du 29 juin 2010, l’AHCC a fait droit à la demande du requérant et a placé celui-ci en congé sans rémunération pour la période allant du 1er juillet 2010 au 31 janvier 2011.
17 Par décision du 10 septembre 2010, l’AHCC a rejeté la réclamation dirigée contre la décision [du 27 avril 2010], en se fondant en particulier sur les éléments suivants :
‘[…] la situation [du requérant], colonel de la Guardia di Finanza auquel une période de commandement exigée en vue d’une éventuelle promotion future est offerte, ne saurait rentrer parmi les critères couverts par l’article 18 du RAA. La poursuite parallèle d’une carrière professionnelle de haut niveau dans la Guardia di Finanza, telle que celle entreprise par [le requérant], ne saurait en effet être comparée à un service militaire obligatoire ; il s’agit plutôt d’un libre choix de l’intéressé, choix qu’il a fait en tant qu’officier italien, en vue d’avancer dans sa carrière nationale, choix auquel l’intéressé pouvait renoncer tout en gardant sa qualité d’agent temporaire titulaire d’un contrat à durée indéterminée. Il faut observer à cet égard que l’OLAF a proposé son soutien auprès des autorités italiennes en vue d’obtenir une exonération de la période de commandement territorial, mais que [le requérant] n’a pas opté pour cette possibilité.
La Commission ne saurait supporter les charges financières de ce choix en payant sa rémunération [au requérant], alors qu’il ne [fournit] aucun service pour elle.’
18 Le congé sans rémunération du requérant a été prolongé pour la période allant du 1er février au 30 juin 2011.
19 Par lettre du 13 avril 2011 adressée au directeur général de l’OLAF, le requérant a manifesté son souhait de reprendre son service en tant qu’enquêteur à compter du 1er juillet 2011, après l’expiration de son congé sans rémunération. Par ailleurs, dans la même lettre, l’intéressé a demandé au directeur général de l’OLAF de l’aider à obtenir de la Guardia di Finanza un nouveau détachement à compter du 1er juillet 2011 ainsi que l’‘exemption éventuelle de l’accomplissement ultérieur de la période de commandement territorial’.
20 Par lettre du 11 mai 2011, le directeur général de l’OLAF a, en conséquence de ‘la disponibilité manifestée par [le requérant] à reprendre service auprès de l’OLAF’, demandé à la Guardia di Finanza d’‘évaluer la possibilité d’activer les procédures nécessaires afin que soit autorisé le détachement [de l’intéressé] auprès de [l’OLAF] à compter du 1er juillet 2011’.
21 La Guardia di Finanza a refusé de détacher le requérant à compter du 1er juillet 2011 tout en admettant qu’un nouveau détachement auprès de l’OLAF pourrait être envisagé une fois accomplie la période de commandement territorial, soit à compter du 1er juillet 2012. »
Procédure en première instance et arrêt attaqué
3 Par requête déposée au greffe du Tribunal de la fonction publique le 15 novembre 2010, le requérant a introduit un recours, enregistré sous la référence F‑119/10, tendant, en substance, à l’annulation de la décision du 27 avril 2010 par laquelle la Commission avait refusé de le placer en congé pour service national.
4 À l’appui des conclusions tendant à l’annulation de la décision du 27 avril 2010, le requérant a invoqué trois moyens, tirés, pour le premier, de la violation de l’article 18 du régime applicable aux autres agents de l’Union européenne (ci-après le « RAA »), pour le deuxième, de l’existence d’erreurs manifestes d’appréciation et, pour le troisième, de la violation du principe de protection de la confiance légitime et du principe de sécurité juridique.
5 Dans le cadre des premier et deuxième moyens, que le Tribunal de la fonction publique a examinés ensemble, le requérant a fait valoir, en substance, qu’il avait été astreint par la Guardia di Finanza (Garde des Finances italienne) à accomplir une période d’instruction militaire, au sens de l’article 18, premier alinéa, du RAA, ou, à tout le moins, rappelé sous les drapeaux, au sens de cette même disposition, et que, à ce titre, il aurait dû être placé en congé pour service national.
6 Dans le cadre du troisième moyen, le requérant a fait valoir que, par le passé, l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) avait octroyé des congés pour service national tant à lui-même qu’à d’autres officiers rappelés par leurs autorités militaires et que, partant, en refusant de lui accorder un tel congé sur la base d’une interprétation de l’article 18, premier alinéa, du RAA contraire à celle qui prévalait auparavant, l’administration avait violé les principes de protection de la confiance légitime et de sécurité juridique.
7 La Commission a conclu, en première instance, au rejet du recours et à la condamnation du requérant aux dépens.
8 Par l’arrêt attaqué, le Tribunal de la fonction publique a rejeté le recours et a condamné le requérant à supporter l’ensemble des dépens.
9 Le Tribunal de la fonction publique a rejeté les premier et deuxième moyens au motif que, en substance, la période de commandement territorial de deux ans que le requérant avait été appelé à effectuer et à l’accomplissement de laquelle avait été, en principe, subordonnée sa promotion éventuelle au grade de général ne pouvait être regardée, eu égard à sa nature, ni comme une période d’instruction militaire ni comme un rappel sous les drapeaux au sens de l’article 18, premier alinéa, du RAA.
10 Le Tribunal de la fonction publique a rejeté le troisième moyen pour les motifs suivants :
« 46 En premier lieu, il est de jurisprudence constante que le droit de réclamer la protection de la confiance légitime suppose la réunion de trois conditions. Premièrement, des assurances précises, inconditionnelles et concordantes, émanant de sources autorisées et fiables, doivent avoir été fournies à l’intéressé par l’administration. Deuxièmement, ces assurances doivent être de nature à faire naître une attente légitime dans l’esprit de celui auquel elles s’adressent. Troisièmement, les assurances données doivent être conformes aux normes applicables (voir, par exemple, arrêt du Tribunal du 1er mars 2007, Neirinck/Commission, F‑84/05, point 79). En l’espèce, outre qu’il n’est ni établi ni même allégué que le requérant aurait reçu de la part de l’OLAF des assurances qu’il serait placé en congé pour service national pour effectuer sa période biennale de commandement territorial, de telles assurances, auraient-elles été données, n’auraient pas été conformes à l’article 18, premier alinéa, du RAA. Par suite, le grief tiré de la violation du principe de protection de la confiance légitime doit être écarté.
47 En second lieu, le requérant ne saurait non plus prétendre que la décision [du 27 avril 2010] aurait méconnu le principe de sécurité juridique au prétexte que, par le passé, l’OLAF aurait accepté de le placer, ainsi que d’autres officiers de la Guardia di Finanza et des officiers de la Guardia Civil, en congé pour service national pour leur permettre d’accomplir des périodes d’instruction militaire. En effet, le fait que la Commission ait antérieurement accordé de tels congés à des agents temporaires dont la situation n’entrait pas dans le champ d’application de l’article 18, premier alinéa, du RAA, tel qu’interprété au point 38 du présent arrêt, n’était pas de nature à fonder un quelconque droit pour le requérant à obtenir un congé pour service national pour effectuer sa période biennale de commandement territorial. Enfin, nul ne peut invoquer à son profit une illégalité commise en faveur d’autrui (voir, par exemple, arrêt du Tribunal du 21 février 2008, Skoulidi/Commission, F‑4/07, point 81). »
Sur le pourvoi
Procédure et conclusions des parties
11 Par mémoire déposé au greffe du Tribunal le 25 janvier 2012, le requérant a formé le présent pourvoi.
12 Le 11 mai 2012, la Commission a déposé le mémoire en réponse.
13 La procédure écrite a été close le 4 juin 2012, sans que la requérante présente, au titre de l’article 143, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal, une demande visant à compléter le pourvoi par un mémoire en réplique.
14 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (chambre des pourvois) a constaté qu’aucune demande de fixation d’une audience n’avait été présentée par les parties dans le délai d’un mois à compter de la signification de la clôture de la procédure écrite et a décidé de statuer sans phase orale de la procédure, conformément à l’article 146 du règlement de procédure.
15 Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– déclarer le présent pourvoi recevable et fondé ;
– annuler l’arrêt attaqué ;
– lui allouer le bénéfice des conclusions qu’il a présentées en première instance ;
– condamner la Commission aux dépens des deux instances.
16 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le pourvoi ;
– condamner le requérant aux dépens.
En droit
17 À l’appui de son pourvoi, le requérant invoque deux moyens. Premièrement, il soutient que le Tribunal de la fonction publique a commis une erreur de droit en rejetant le moyen tiré de la violation du principe de protection de la confiance légitime et du principe de sécurité juridique. Deuxièmement, il prétend que le Tribunal de la fonction publique a commis une erreur de droit et a lui-même méconnu le principe de protection de la confiance légitime, le principe de sécurité juridique, le principe d’égalité et le « principe du raisonnable » en ne limitant pas, dans le temps, la portée de son « arrêt interprétatif ».
Sur le premier moyen
18 Le requérant soutient que, par le « changement précipité de l’interprétation » des dispositions de l’article 18, premier alinéa, du RAA, le Tribunal de la fonction publique a violé le principe de sécurité juridique et a porté atteinte à sa confiance légitime, laquelle reposait sur l’octroi répété par l’OLAF, dans le passé, de congés pour service national en cas de rappel des autorités militaires.
19 La Commission conteste l’argumentation du requérant.
20 Il y a d’abord lieu de rappeler que, par l’arrêt attaqué, le Tribunal de la fonction publique a jugé que, sur le fondement de l’article 18 du RAA, un congé pour service national ne pouvait être accordé pour effectuer une période biennale de commandement territorial.
21 Le requérant ne critique pas, dans le cadre du présent pourvoi, cette interprétation de l’article 18, premier alinéa, du RAA par le Tribunal de la fonction publique. Il fait valoir, en revanche, que ce changement d’interprétation des dispositions de l’article 18, premier alinéa, du RAA porte atteinte au principe de sécurité juridique et méconnaît la confiance légitime qu’il avait fondée sur l’octroi par l’OLAF, dans le passé, de congés pour service national en cas de rappel des autorités militaires.
22 Ainsi qu’il ressort du point 46 de l’arrêt attaqué, à supposer même que l’OLAF ait donné au requérant des assurances concernant le fait qu’il serait placé en congé pour service national pour effectuer sa période biennale de commandement territorial, ces assurances ne pouvaient faire naître une attente légitime dans l’esprit du requérant, dans la mesure où elles n’auraient pas été conformes à l’article 18, premier alinéa, du RAA. En effet, il est de jurisprudence constante que le droit de réclamer la protection de la confiance légitime suppose, notamment, que les assurances données soient conformes aux normes applicables (arrêt du Tribunal de la fonction publique du 1er mars 2007, Neirinck/Commission, F‑84/05, RecFP p. I‑A‑1‑67 et II‑A‑1‑379, point 79).
23 À cet égard, comme il ressort du point 20 ci-dessus, il importe d’ajouter que, contrairement à ce que soutient le requérant, le Tribunal de la fonction publique ne s’est pas contenté, pour rejeter le moyen tiré de la violation du principe de protection de la confiance légitime, de juger qu’il n’avait été ni allégué ni établi que le requérant ait reçu de la part de l’OLAF des assurances concernant le fait qu’il serait placé en congé pour service national pour effectuer une période biennale de commandement territorial, mais a mis en avant, également, l’impossibilité d’octroyer, sur le fondement de l’article 18, premier alinéa, du RAA, ledit congé dans de telles circonstances.
24 Étant donné que la confiance légitime ne peut reposer sur une pratique illégale, doit donc être rejeté l’argument du requérant selon lequel le Tribunal de la fonction publique aurait dû comparer des décisions antérieures de l’OLAF avec la décision litigieuse. En effet, à supposer même qu’un congé pour service national pour effectuer une période biennale de commandement territorial ait été octroyé par l’OLAF, dans le passé, le requérant ne pourrait se prévaloir de la confiance légitime résultant d’un tel octroi.
25 Le requérant ne saurait davantage invoquer une violation du principe de sécurité juridique. Ainsi qu’il ressort du point 47 de l’arrêt attaqué, le fait que la Commission ait antérieurement accordé des congés pour service national à des agents temporaires dont la situation n’entrait pas dans le champ d’application de l’article 18, premier alinéa, du RAA n’était pas de nature à fonder un quelconque droit pour le requérant à obtenir un congé pour service national pour effectuer sa période biennale de commandement territorial. Partant, le requérant ne saurait non plus invoquer l’octroi illégal de congés pour service national, dans le passé, pour faire valoir un « changement d’interprétation » des dispositions de l’article 18 du RAA, issu de l’arrêt attaqué, portant atteinte au principe de sécurité juridique.
26 Quant à l’argument du requérant selon lequel le Tribunal de la fonction publique n’aurait pas répondu au grief tiré de ce que le changement d’interprétation des dispositions de l’article 18 du RAA aurait pour effet d’« effacer » le système de double carrière administrative et financière, en interdisant aux militaires de carrière de prendre congé en cas de rappel des autorités militaires, il suffit de constater que, au point 38 de l’arrêt attaqué, en précisant la portée de l’article 18, premier alinéa, du RAA, le Tribunal de la fonction publique a précisément fait état de la faculté pour un agent de l’Union de demander congé pour service national, dès lors toutefois que ce congé a pour but de lui permettre d’effectuer une période limitée d’instruction militaire dans l’État membre dont il est ressortissant. Le Tribunal de la fonction publique a précisé, à cet égard, que l’article 18, premier alinéa, du RAA ne saurait viser le cas où un fonctionnaire national est conduit, au terme d’une période de détachement au sein d’une institution européenne, à réintégrer son administration pour satisfaire à des obligations liées au déroulement de sa carrière.
27 De ce qui précède, il y a lieu de conclure que, en l’absence de remise en cause, par le requérant, de l’interprétation de l’article 18, premier alinéa, du RAA issue de l’arrêt attaqué, il ne saurait être soutenu que le Tribunal de la fonction publique a commis une erreur de droit en rejetant le moyen tiré de la violation du principe de protection de la confiance légitime et du principe de sécurité juridique.
28 Il s’ensuit que le premier moyen doit être rejeté.
Sur le second moyen
29 Le requérant soutient, en substance, que le Tribunal de la fonction publique a commis une erreur de droit en faisant rétroagir la nouvelle interprétation de l’article 18, premier alinéa, du RAA « à des situations d’échange international de spécialistes militaires déjà organisées ». Le requérant prétend que la nouvelle interprétation de l’article 18 du RAA, issue de l’arrêt attaqué, ne doit s’appliquer qu’aux militaires de carrière, titulaires d’un contrat à la Commission, qui ont été détachés auprès de l’OLAF postérieurement à l’arrêt attaqué.
30 La Commission soutient que ce moyen est irrecevable, dès lors qu’il n’a pas été présenté en première instance. À titre subsidiaire, elle conteste sur le fond l’argumentation du requérant.
31 Il ressort de l’article 264 TFUE que, dans le cas où le juge de l’Union déclare nul et non avenu l’acte contesté, il peut indiquer, s’il l’estime nécessaire, ceux des effets de l’acte annulé qui doivent être considérés comme définitifs.
32 Toutefois, en l’espèce, sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir soulevée par la Commission, il suffit de relever que le requérant ne saurait reprocher utilement au Tribunal de la fonction publique de ne pas avoir fait usage de la faculté qui lui est reconnue de moduler les effets d’un arrêt d’annulation dans le temps, puisque, par l’arrêt attaqué, ledit Tribunal n’a pas annulé la décision contestée, mais a rejeté le recours du requérant.
33 Cette conclusion n’est pas infirmée par les arrêts de la Cour cités dans la requête, lesquels concernent l’interprétation du droit de l’Union à la suite d’un renvoi préjudiciel. Or, non seulement la Cour est seule investie, en l’état actuel du droit de l’Union, de la compétence à titre préjudiciel prévue à l’article 267 TFUE, mais, plus largement, l’arrêt attaqué n’est nullement un « arrêt interprétatif », comme le soutient le requérant.
34 Il s’ensuit que le second moyen doit être rejeté et, par conséquent, le pourvoi dans son ensemble.
Sur les dépens
35 Conformément à l’article 148, premier alinéa, du règlement de procédure, lorsque le pourvoi n’est pas fondé, le Tribunal statue sur les dépens.
36 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, premier alinéa, du même règlement, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 144 de celui-ci, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
37 Le requérant ayant succombé en ses conclusions dans le cadre du pourvoi et la Commission ayant conclu à ce qu’il soit condamné aux dépens, ce dernier supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission dans le cadre de la présente instance.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (chambre des pourvois)
déclare et arrête :
1) Le pourvoi est rejeté.
2) M. Roberto Di Tullio supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne dans le cadre de la présente instance.
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 7 mars 2013.
Signatures