TRIBUNALENS DOM (femte avdelningen)
den 14 januari 2016 (*)
”Jordbruk – Exportbidrag – Fjäderfäkött – Fastställande av exportbidraget till 0 euro – Motiveringsskyldighet – Möjlighet för kommissionen att enbart lämna en standardmotivering – Kommissionens normala praxis för fastställande av export- eller importbidrag – Artikel 164.3 i förordning (EG) nr 1234/2007 – De föreskrivna kriteriernas icke-uttömmande karaktär”
I mål T‑549/13,
Republiken Frankrike, företrädd av G. de Bergues, D. Colas och C. Candat, samtliga i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av D. Bianchi och K. Skelly, båda i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 689/2013 av den 18 juli 2013 om fastställande av exportbidrag för fjäderfäkött (EUT L 196, s. 13),
meddelar
TRIBUNALEN (femte avdelningen),
sammansatt av ordföranden A. Dittrich (referent), samt domarna J. Schwarcz och V. Tomljenović,
justitiesekreterare: handläggaren S. Bukšek Tomac,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 24 april 2015,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
1 Republiken Frankrike har i förevarande mål yrkat ogiltigförklaring av en rättsakt genom vilken Europeiska kommissionen fastställt storleken på exportbidrag för fjärderkött till noll beträffande tre kategorier av hela djupfrysta kycklingar.
2 Principerna för exportbidrag regleras i rådets förordning (EG) nr 1234/2007 av den 22 oktober 2007 om upprättande av en gemensam organisation av jordbruksmarknaderna och om särskilda bestämmelser för vissa jordbruksprodukter (enda förordningen om de gemensamma organisationerna av marknaden) (EUT L 299, s. 1), i ändrad lydelse.
3 Del III, ”Handel med tredjeländer”, kapitel III, ”Export”, i förordning nr 1234/2007, innehåller ett avsnitt II, ”Exportbidrag”, som rör nämnda exportbidrag. I artikel 162 i nämnda förordning anges att i den mån som krävs för att möjliggöra export på grundval av prisnoteringar eller priser på världsmarknaden och inom de gränser som följer av avtal som ingåtts i enlighet med artikel 218 FEUF, får skillnaden mellan dessa prisnoteringar eller priser och priserna i Europeiska unionen utjämnas genom exportbidrag för fjäderfäkött.
4 Enligt artikel 164.1 i förordning nr 1234/2007 ska exportbidragen vara desamma för hela unionen. Enligt punkt 2 i denna artikel ska exportbidragen fastställas av kommissionen. Exportbidrag får fastställas med regelbundna intervall, och genom anbudsinfordran för vissa produkter. I denna punkt anges vidare att om fastställandet inte sker genom anbudsförfarande, ska den förteckning över produkter för vilka exportbidrag beviljas liksom exportbidragsbeloppet fastställas minst en gång var tredje månad.
5 Artikel 164.3 i förordning nr 1234/2007 har följande lydelse:
”En eller flera av följande aspekter ska beaktas när exportbidragen fastställs för vissa produkter:
a) Den rådande situationen och förväntade utvecklingen vad avser
– priserna och tillgången på produkten på gemenskapsmarknaden,
– priserna på produkten på världsmarknaden.
b) Målen för den gemensamma organisationen av marknaden, som är en balanserad marknadssituation och en naturlig utveckling av priserna och handeln.
c) Nödvändigheten av att undvika störningar som kan förorsaka en långvarig obalans mellan utbud och efterfrågan på gemenskapsmarknaden.
d) Ekonomiska aspekter avseende exporten i fråga.
e) Begränsningar som följer av avtal som ingåtts i enlighet med artikel [218 FEUF].
f) Behovet av att skapa jämvikt mellan användningen av gemenskapens basprodukter i framställningen av bearbetade varor som exporteras till ett tredjeland och användningen av produkter från dessa länder som får importeras för bearbetning.
g) De mest fördelaktiga saluförings- och transportkostnaderna från gemenskapsmarknader till gemenskapshamnar eller andra utförselorter samt transportkostnaderna till bestämmelseländerna.
h) Efterfrågan på gemenskapens marknad.
i) När det gäller sektorerna för griskött, ägg och fjäderfäkött, skillnaden mellan priserna i gemenskapen och priserna på världsmarknaden för den kvantitet foderspannmål som krävs för produktion i gemenskapen av produkter inom dessa sektorer.”
6 Kommissionen har med regelbundna intervall, genom genomförandeförordningar, fastställt storleken på exportbidraget för fjärderkött i enlighet med dessa regler.
7 Sedan antagandet av kommissionens förordning (EU) nr 525/2010 av den 17 juni 2010 om fastställande av exportbidrag för fjäderfäkött (EUT L 152, s. 5), har storleken på dessa exportbidrag varit föremål för en progressiv minskning såvitt avser tre kategorier av djupfryst kyckling. Exportbidraget minskades först från 40 euro/100 kg till 32,50 euro/100 kg. Efter att ha bibehållits i åtta på varandra följande genomförandeförordningar, minskades detta belopp till 21,70 euro/100 kg genom kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 962/2012 av den 18 oktober 2012 om fastställande av exportbidrag för fjäderfäkött (EUT L 288, s. 6).
8 En ny minskning av exportbidraget, denna gång till 10,85 euro/100 kg för de tre aktuella kategorierna av djupfryst kyckling, genomfördes genom kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 33/2013 av den 17 januari 2013 om fastställande av exportbidrag för fjäderfäkött (EUT L 14, s. 15). Detta belopp bibehölls sedan i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 360/2013 av den 18 april 2013 om fastställande av exportbidrag för fjäderfäkött (EUT L 109, s. 27).
9 I kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 689/2013 av den 18 juli 2013 om fastställande av exportbidrag för fjäderfäkött (EUT L 196, s. 13) (nedan kallad den angripna förordningen), fastställde kommissionen exportbidragen för tre kategorier av djupfryst kyckling till noll. Detta rörde produktnumren 0207 12 10 99 00, 0207 12 90 9190 och 0207 12 90 9990.
10 Exportbidraget för sex andra produkter – i huvudsak små kycklingar – vilket angetts i bilagan till den angripna förordningen fastställts till noll genom kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 1056/2011 av den 20 oktober 2011 om fastställande av exportbidrag för fjäderfäkött (EUT L 276, s. 31), ändrades inte.
11 Enligt bilagan till den angripna förordningen avsåg de bestämmelseorter som berördes av exportbidragen särskilt länder i Mellanöstern.
12 Genom den angripna förordningen upphävdes förordning nr 360/2013, i vilken exportbidragen dessförinnan hade fastställts för den berörda sektorn.
13 Skälen 1–3 i den angripna förordningen har följande lydelse:
”(1) I artikel 162.1 i förordning (EG) nr 1234/2007 fastställs att skillnaden mellan priserna på världsmarknaden för de produkter som förtecknas i del XX i bilaga I till samma förordning och priserna för dessa produkter inom EU får utjämnas genom ett exportbidrag.
(2) Med hänsyn till den rådande situationen på marknaden för ägg bör därför exportbidrag fastställas i enlighet med bestämmelserna och kriterierna i artiklarna 162–164, 167 och 169 i förordning (EEG) nr 1234/2007.
(3) Enligt artikel 164.1 i förordning (EG) nr 1234/2007 kan världsmarknadssituationen, särskilda behov på vissa marknader eller sådana skyldigheter som följer av avtal som ingåtts i enlighet med artikel 218 FEUF göra det nödvändigt att anpassa bidraget efter bestämmelseort.”
Förfarandet och parternas yrkanden
14 Republiken Frankrike väckte förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 14 oktober 2013.
15 På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen att inleda det muntliga förfarandet och, som processledande åtgärd enligt artikel 64 i tribunalens rättegångsregler av den 2 maj 1991, anmoda parterna att skriftligen besvara vissa frågor. Parterna efterkom denna anmodan inom utsatt tid.
16 Republiken Frankrike har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara den angripna förordningen, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
17 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förklara att frågan om rättegångskostnaderna anstår.
Rättslig bedömning
18 Till stöd för talan har Republiken Frankrike anfört två grunder. I den första grunden görs gällande ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten enligt artikel 296 andra stycket FEUF och i den andra grunden görs gällande ett åsidosättande av artikel 164.3 i förordning nr 1234/2007.
1. Den första grunden: Åsidosättande av motiveringsskyldigheten enligt artikel 296 andra stycket FEUF
19 Republiken Frankrike har gjort gällande att det i den angripna förordningen inte klart och tydligt framgår hur kommissionen har resonerat, vilket innebär att de berörda inte har kunnat försvara sina rättigheter och att tribunalen inte kan utföra sin prövning. Enligt Republiken Frankrike var kommissionen skyldig att uttryckligen utveckla sitt resonemang, eftersom den angripna förordningen går märkbart längre än de föregående förordningarna.
20 Kommissionen har bestritt Republiken Frankrikes argument.
Rättspraxis angående motiveringsskyldigheten
21 Enligt fast rättspraxis ska den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning (se dom av den 15 april 1997, Irish Farmers Association m.fl., C‑22/94, REG, EU:C:1997:187, punkt 39 och där angiven rättspraxis). Det krävs dock inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av ett beslut uppfyller kraven i artikel 296 FEUF, andra stycket, inte ska ske endast utifrån motiveringens lydelse, utan även utifrån det sammanhang i vilket den ingår och samtliga rättsregler på det aktuella området (se dom av den 6 mars 2003, Interporc/kommissionen, C‑41/00 P, REG, EU:C:2003:125, punkt 55 och där angiven rättspraxis).
22 Av fast rättspraxis framgår även att motiveringsskyldighetens omfattning är beroende av den aktuella rättsaktens beskaffenhet och att, vad beträffar rättsakter med allmän giltighet, motiveringen kan begränsas till den generella situation som har lett fram till antagandet av dem och de allmänna syften som ska uppnås med dem (se dom av den 9 september 2004, Spanien/kommissionen, C‑304/01, REG, EU:C:2004:495, punkt 51 och där angiven rättspraxis).
23 Härtill kommer att graden av precision i ett besluts motivering ska anpassas till de faktiska möjligheterna och de tekniska och tidsmässiga villkor under vilka rättsakten ska antas (dom av den 1 december 1965, Schwarze, 16/65, REG, EU:C:1965:117).
24 Det följer vidare av rättspraxis att ett beslut som ligger i linje med en fast beslutspraxis kan motiveras kortfattat, bland annat med hänvisning till denna praxis (se dom av den 14 februari 1990, Delacre m.fl./kommissionen, C‑350/88, REG, EU:C:1990:71, punkt 15 och där angiven rättspraxis, och dom av den 8 november 2001, Silos, C‑228/99, REG, EU:C:2001:599, punkt 28). I den ovannämnda domen Delacre m.fl./kommissionen (EU:C:1990:71, punkt 19) påpekade domstolen, mot bakgrund av omständigheterna i målet, att hänvisningen i det aktuella angripna beslutet till de tillämpliga rättsliga grunderna uppfyllde kravet på motivering och att ändringen av det aktuella stödbeloppet i förhållande till tidigare enskilda upphandlingar inte krävde en specifik motivering. Domstolen konstaterade i punkt 17 i nämnda dom att fastställandet av maximala stödbelopp ”ut[gjorde] ett enhetligt förfarande som upprep[ades] ungefär varannan vecka, inom ramen för vilket besluten fatt[ades] på grundval av tydliga kriterier i en lagstiftning som för övrigt var allmänt känd i de berörda kretsarna och där besluten inte väsentligt [skiljde] sig åt vare sig när det gäller sättet att anta dem eller när det gäller deras innehåll”.
25 Det framgår däremot av rättspraxis att det åligger institutionerna att utförligt redogöra för hur de har resonerat när en åtgärd går märkbart längre än vad som gällde enligt tidigare åtgärder (se dom Delacre m.fl./kommissionen, ovan punkt 24, EU:C:1990:71, punkt 15 och där angiven rättspraxis, och dom Silos, ovan punkt 24, EU:C:2001:599, punkt 28).
26 I domen Silos, ovan punkt 24 (EU:C:2001:599, punkt 29), som har åberopats av Republiken Frankrike, konstaterade domstolen att motiveringen till en förordning genom vilken exportbidraget för spannmål fastställdes till noll inte uppfyllde kravet på motivering. Domstolen konstaterade att motiveringen till denna förordning, som är identisk med motiveringen till den tidigare förordningen, genom vilken kommissionen hade höjt exportbidraget avseende de produkter som var aktuella i det nationella målet till 74,93 ecu per ton, inte innehöll någon särskild förklaring till varför kommissionen – en vecka efter det att den hade antagit sistnämnda förordning – i praktiken drog in nämnda bidrag genom att sätta ned bidragsbeloppet till 0 ecu per ton. Domstolen påpekade vidare i punkt 30 i denna dom att enbart en hänvisning till möjligheterna till och villkoren för avyttring på världsmarknaden, till behovet av att undvika störningar på unionsmarknaden och till de ekonomiska aspekterna av exporten inte – i motsats till vad kommissionen hävdade – kan utgöra en tillräcklig motivering för en förordning som bröt med kommissionens normala praxis att fastställa exportbidraget med hänsyn till skillnaden mellan de berörda produkternas pris på unionsmarknaden och deras pris på världsmarknaden.
27 Det ska emellertid konstateras att det följer av domen Schwarze, ovan punkt 23, EU:C:1965:117, att användningen av standardmotiveringar under vissa förutsättningar är godtagbara på jordbruksområdet.
28 Vidare följer det av domen Delacre m.fl./kommissionen, ovan punkt 24 (EU:C:1990:71, punkterna 15, 17 och 19), att en hänvisning i motiveringen till en rättsakt till ”tillämpliga rättsliga grunder” kan vara tillräcklig under förutsättning att rättsakten överensstämmer med fast beslutspraxis.
29 Normal praxis avser, såsom generaladvokaten Geelhoed påpekade i punkt 52 i sitt förslag till avgörande i mål Silos (C‑228/99, REG, EU:C:2001:196), den konsekventa handlingslinje som kommissionen antar mot bakgrund av de rådande marknadsförhållandena.
Huruvida den angripna förordningen är tillräckligt motiverad
30 Tribunalen konstaterar att motiveringen i den angripna förordningen i förevarande fall motsvarar en standardmotivering. Denna motivering är, såsom är Republiken Frankrike har påpekat, identisk med motiveringen i de tidigare förordningar genom vilka exportbidraget fastställts till 32,5 euro/100 kg, 21,7 euro/100 kg och 10,85 euro/100 kg (se ovan punkterna 7 och 8).
31 Med hänsyn till att exportbidrag fastställs med regelbundna intervall och det enhetliga förfarande som är tillämpligt för antagandet av respektive förordning, konstaterar tribunalen att en standardmotivering, enligt den rättspraxis som nämns ovan i punkt 24, är tillåten under förutsättning att kommissionen handlar i överensstämmelse med sin normala praxis vid fastställandet av detta bidrag. Republiken Frankrike har i punkt 31 i ansökan för övrigt medgett att den angripna förordningen överensstämmer med fast beslutspraxis och att den därför i princip kan ges en kortfattad motivering. Republiken Frankrike anser dock att kommissionen var skyldig att uttryckligen utveckla sitt resonemang, eftersom den angripna förordningen går märkbart längre än de tidigare förordningarna.
32 Det ska således prövas huruvida kommissionen agerade i överensstämmelse med sin normala beslutspraxis när den fastställde exportbidragen i den angripna förordningen.
Kommissionens normala beslutspraxis
33 Som svar på en skriftlig fråga från tribunalen har kommissionen i detalj redogjort för den normala praxis som den följde vid antagandet av den angripna förordningen angående fastställandet av exportbidrag för fjäderfäkött.
34 Kommissionen har i svaret bland annat påpekat att dess normala praxis bestod i att först utföra en teoretisk beräkning av exportbidragen på grundval av skillnaden mellan marknadspriserna i unionen och marknadspriserna på världsmarknaden och att därefter göra en analys av marknadssituationen.
35 Kommissionen har vidare förklarat att när det gäller hela djupfrysta kycklingar, beräknas prisskillnaden dels på grundval av skillnaden mellan inköpspris i Frankrike beräknat fob (free on board) och försäljningspriset på bestämmelseorten (det erhållna världsmarknadspriset), vilket är det pris som lämnas av aktörerna, dels på grundval av skillnaden mellan inköpspriset i Frankrike beräknat utifrån fob och det brasilianska priset, när detta är tillgängligt och uppdaterat.
36 Kommissionen har framhållit att den marknadsanalys som den gjorde bestod i en så fullständig sammanställning som möjligt av ekonomiska uppgifter från denna sektor. Bland dessa uppgifter ingick den genomsnittliga prisutvecklingen per vecka för kyckling inom unionen, den procentuella variationen av priset på kyckling, terminspriserna på sojabönor och majs respektive fodervete, växelkurser, priset på grundläggande ingredienser, utvecklingen av sammansatta foder, produktionsprognoser för kyckling och produktionen av kyckling samt import och export.
37 Kommissionen har vidare förklarat att det på grundval av samtliga dessa omständigheter var möjligt att dra övergripande slutsatser om situationen på marknaden. Bland dessa slutsatser ingick produktionen i unionen, priserna på fjäderfäkött på unionsmarknaden, europeiska producenters marginaler i förhållande till foderkostnaderna, situationen för exportörer och importörer på unionsmarknaden, inbegripet export med exportbidrag, situationen och priserna på de internationella marknaderna (Brasilien och Förenta Staterna) med beaktande av växelkurser.
38 Det följer av kommissionens förklaringar att den härledde storleken på exportbidraget från en kombination av dessa två omständigheter, nämligen den teoretiska beräkningen och marknadsanalysen.
39 Kommissionen har i sitt svar även behandlat de slutsatser som följer av domen Silos, ovan punkt 24 (EU:C:2001:599), i synnerhet av punkt 30 i denna dom, i vilken domstolen beträffande spannmålssektorn framhöll att kommissionens normala praxis bestod i att fastställa exportbidraget med hänsyn till skillnaden mellan de berörda produkternas pris på unionsmarknaden och deras pris på världsmarknaden. Därvid har kommissionen påpekat att den fastställde exportbidragen ”utifrån” nämnda prisskillnad i den meningen att den utgjorde en omständighet som beaktades. Kommissionen har påpekat att dess normala praxis aldrig har bestått i att uteslutande beakta enbart denna omständighet och att fastställa exportbidragen i nivå med skillnaden mellan marknadspriset i unionen och världsmarknadspriset, utan att den alltid beaktat de övriga kriterierna för fastställande av exportbidrag som anges i tillämplig lagstiftning.
40 Republiken Frankrike uppgav, som svar på en fråga från tribunalen vid förhandlingen, att den inte har ifrågasatt att kommissionens normala praxis bestod i att utföra dels en teoretisk beräkning av exportbidraget, dels en analys av marknadssituationen, i enlighet med de förklaringar som lämnats av kommissionen som svar på de skriftliga frågor som ställts till den.
41 Det ska således undersökas huruvida kommissionen vid antagandet av den angripna förordningen avvek från sin normala praxis, såsom den beskrivits av kommissionen. För det fall kommissionen anses ha avvikit från sin normala praxis vid antagandet av den angripna förordningen, vore nämligen den standardmotivering som lämnats i denna förordning inte tillräcklig, vilket följer av den rättspraxis som anges ovan i punkterna 25 och 26.
Huruvida kommissionen avvek från sin normala praxis
42 Republiken Frankrike uppgav, som svar på en fråga från tribunalen vid förhandlingen, att den inte har ifrågasatt att kommissionen i förevarande fall utförde dels en teoretisk beräkning av exportbidragen, dels en analys av marknadssituationen. Republiken Frankrike har inte ifrågasatt att kommissionen i formell mening följde det normala förfarandet för fastställande av exportbidrag i den angripna förordningen.
43 Republiken Frankrike har anfört två omständigheter till stöd för sitt påstående att den angripna förordningen går märkbart längre än tidigare förordningar. För det första anser den att fastställandet av exportbidragen till noll utgör en ny åtgärd för de berörda produkterna. För det andra anser den att kommissionen har avvikit från sin normala praxis genom att vid antagandet av den angripna förordningen grunda sig på den interna och den internationella situationen.
– Argumentet att det är fråga om en ny åtgärd
44 Republiken Frankrike har hävdat att kommissionen avvek från sin beslutspraxis, eftersom fastställandet av exportbidragen till noll utgör en ny åtgärd för de berörda produkterna.
45 Tribunalen påpekar dock att enbart det förhållandet att exportbidraget har fastställts till noll för första gången för de berörda produkterna emellertid inte automatiskt innebär att kommissionen har avvikit från sin normala beslutspraxis.
46 Ändringen av exportbidragets storlek utgör en naturlig del av systemet med fastställande av exportbidrag med regelbundna intervall, vilket innebär att en och samma motivering kan omfatta exportbidrag som beloppsmässigt väsentligt skiljer sig åt.
47 Tribunalen påpekar vidare att minskningen i absoluta tal var, såsom kommissionen har påpekat, av samma storleksordning som de föregående två minskningarna (från 32,5 euro/100 kg till 21,7 euro/100 kg och därefter till 10,85 euro/100 kg). För andra produkter inom fjäderfäsektorn, i synnerhet små kycklingar, fastställdes dessutom exportbidragen till noll redan år 2011.
48 I den mån som Republiken Frankrike har gjort gällande att fastställandet av exportbidragen i de tidigare förordningarna rörde produkter inom kategorin levande djur, som inte är jämförbara med fjäderfäkött, vilket är den kategori för vilken exportbidraget fastställts till noll i den angripna förordningen, och att tidigare förordningar avsåg export till alla bestämmelseorter med undantag för Amerikas Förenta stater, framhåller tribunalen att dessa argument grundar sig på en alltför extensiv tolkning av begreppet ”ny åtgärd”. Det är inte möjligt att varje gång som exportbidraget för en produkt och en viss bestämmelseort för första gången fastställs till noll, hävda att det är fråga om en ny åtgärd. Fjäderfäsektorn har kännetecknats av en progressiv minskning av exportbidragen och för en del av produkterna inom denna sektor har exportbidragen redan fastställts till noll.
49 Fastställandet av exportbidraget till noll kan, såsom kommissionen har framhållit, inte anses ha varit abrupt. Minskningen av exportbidraget från 10,85 euro/100 kg skiljer sig inte i strukturellt hänseende från de föregående minskningarna från 32,5 euro/100 kg till 21,7 euro/100 kg och därefter till 10,85 euro/100 kg.
50 I den mån som Republiken Frankrike har åberopat domen Silos, ovan punkt 24 (EU:C:2001:599), framhåller tribunalen att domstolen i den domen inte grundade sig enbart på det förhållandet att exportbidraget hade fastställts till noll för att slå fast att den aktuella förordningen avvek från kommissionens normala praxis som bestod i att fastställa exportbidragen med hänsyn till skillnaden mellan priset på unionsmarknaden och priset på världsmarknaden. Domstolen grundade sig även på det förhållandet att kommissionen, endast en vecka före antagandet av den förordning som var aktuell i målet Silos, hade höjt exportbidraget till 74,93 ecu per ton. I det målet var det således fråga om en abrupt minskning av exportbidragen, vilken av allt att döma inte kunde förklaras av en ändrad marknadssituation.
51 I förevarande fall kan minskningen inte anses vara abrupt, eftersom den ägde rum inom ramen för en progressiv minskning av exportbidragen och minskningen i absoluta tal motsvarade föregående minskningar.
52 Republiken Frankrike medgav för övrigt vid förhandlingen att fastställandet av exportbidragen till noll inte behöver motiveras särskilt när det sker på grundval av de ekonomiska uppgifterna. Tribunalen påpekar att kommissionen, såsom framgår av prövningen av den första delen av den andra grunden (se nedan punkterna 87–142), kunde anse, utan att göra en uppenbart oriktig bedömning, att det med hänsyn till situationen på marknaden inte var nödvändigt att fastställa exportbidragen till ett positivt belopp.
53 Av det ovanstående följer att tribunalen inte godtar Republiken Frankrikes argument att det var fråga om en ”ny” åtgärd som gick märkbart längre än föregående förordningar på grund av att exportbidragen för första gången fastställdes till noll för vissa produkter.
– Beaktandet av den interna och den internationella situationen
54 Republiken Frankrike har hävdat att kommissionen avvek från sin normala praxis genom att vid antagandet av den angripna förordningen grunda sig på den interna och den internationella situationen, det vill säga på det förväntade framtida ikraftträdandet av den nya gemensamma jordbrukspolitiken och på det förutsedda avslutandet av de internationella förhandlingarna angående exportbidrag inom ramen för Världshandelsorganisationen (WTO).
55 Kommissionen har hävdat att beaktandet av den interna och internationella situationen inte utgör en ändring av dess praxis, eftersom det rör sig om omständigheter som ingår i det allmänna sammanhanget och som beaktas och måste beaktas i samband med varje fastställande av exportbidrag i enlighet med artikel 164.3 förordning nr 1234/2007.
56 Republiken Frankrike har beträffande detta påstående hävdat att kommissionens resonemang är inkonsekvent, eftersom kommissionen i punkt 38 i svaromålet har gjort gällande att den är skyldig att beakta den interna och internationella situationen, medan den i punkterna 59 och 61 i svaromålet enbart har hävdat att artikel 164.3 i förordning nr 1234/2007 inte utgör något hinder för att dessa omständigheter beaktas.
57 Tribunalen konstaterar att det inte finns någon skyldighet för kommissionen att beakta de pågående WTO-förhandlingarna eller slutförandet av rättsliga texter som innehåller ändringar av de politiska riktlinjerna. Det finns nämligen ingenting som ålägger kommissionen att i samband med fastställandet av exportbidrag beakta att det pågår WTO-förhandlingar angående avskaffandet av exportbidrag, förutsatt att dessa förhandlingar inte har lett fram till något bindande avtal. När det gäller utvecklingen av den gemensamma jordbrukspolitiken, påpekar tribunalen att det var först den 17 december 2013 som en förordning antogs i vilken det med verkan från och med den 1 januari 2014 föreskrevs att exportbidrag till ett positivt belopp enbart skulle beviljas i en krissituation (se artikel 196.1 och 196.3 samt artikel 232.1 första stycket i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1308/2013 om upprättande av en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 922/72, (EEG) nr 234/79, (EG) nr 1037/2001 och (EG) nr 1234/2007 (EUT L 347, s. 671). Kommissionen var inte skyldig att beakta de nya riktlinjerna för politiken vid fastställandet av exportbidragen före den 1 januari 2014, det vill säga dagen för ikraftträdandet av de nya bestämmelserna i fråga.
58 Kommissionen var emellertid i sin fulla rätt att vid fastställandet av storleken på exportbidragen beakta den framtida utvecklingen inom den gemensamma jordbrukspolitiken och WTO-förhandlingarna, även om dessa omständigheter inte uttryckligen anges i artikel 164.3 i förordning nr 1234/2007 (se för närmare uppgifter nedan punkterna 143–158).
59 Det ska emellertid prövas huruvida kommissionen, när den beaktar omständigheter som inte uttryckligen föreskrivs i artikel 164.3 i förordning nr 1234/2007, uttryckligen måste ange dessa omständigheter i motiveringen till en förordning om fastställande av storleken på exportbidragen.
60 Tribunalen framhåller att antagandet av allmängiltiga rättsakter alltid sker i ett allmänt politiskt och ekonomiskt sammanhang. Även om artikel 164.3 i förordning nr 1234/2007 uttryckligen innehåller vissa kriterier som kan beaktas, sker antagandet av en förordning om fastställande av exportbidrag inte desto mindre i ett sådant sammanhang, vilket i förekommande fall kan beaktas av kommissionen.
61 Tribunalen påpekar att det inte alltid är nödvändigt att nämna detta allmänna sammanhang i motiveringen till en förordning. Med hänsyn till att det är helt normalt för kommissionen att beakta det allmänna politiska och ekonomiska sammanhanget, kan enbart det förhållandet att kommissionen beaktade detta sammanhang nämligen inte anses innebära att kommissionen agerar utanför sin normala praxis. Härtill kommer att de ekonomiska aktörerna normalt känner till det allmänna politiska och ekonomiska sammanhanget.
62 Vad särskilt gäller de omständigheter som beaktades av kommissionen i förevarande fall gör tribunalen följande bedömning.
63 WTO-förhandlingarna angående avskaffandet eller en begränsning av exportbidragen utgör en del av det allmänna sammanhanget som inte nödvändigtvis måste anges i motiveringen till en förordning om fastställande av exportbidrag.
64 När systemet med exportbidrag blir utsatt för kritik på internationell nivå och när kommissionen har gjort ett åtagande, som villkoras av att ett avtal ska ingås, att avskaffa exportbidragen, är det nämligen fråga om en omständighet som kan ha inverkan på kommissionens beslut angående fastställandet av exportbidrag. Det ska påpekas att åtagandet, som villkoras av att ett avtal ska ingås, att avskaffa exportbidragen till slutet av år 2013, redan hade gjorts år 2005 i samband med WTO-förhandlingarna i Doha-rundan.
65 De pågående WTO-förhandlingarna ingår, såsom kommissionen i huvudsak har påpekat, i ett sammanhang som är känt av de berörda aktörerna. Det är nämligen naturligt att aktörer som är aktiva på området för export av fjäderfä till tredjeländer noga följer WTO- förhandlingarna om exportbidrag.
66 Sådana pågående förhandlingar utgör en del av ett allmänt sammanhang som kan föranleda kommissionen att vara mer återhållsam vid fastställandet av exportbidrag.
67 Eftersom det är normalt att kommissionen beaktar det allmänna sammanhanget, innebär inte det förhållandet att kommissionen beaktade pågående förhandlingar att kommissionen avvek från sin normala praxis.
68 När det sedan gäller beaktandet av framtida politiska riktlinjer framhåller tribunalen följande.
69 Vid tidpunkten för antagandet av den angripna förordningen var reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken föremål för en politisk överenskommelse och lagstiftningen var föremål för finslipning.
70 Enligt denna politiska överenskommelse skulle exportbidrag till ett positivt belopp enbart beviljas i en krissituation (se, när det gäller förordningen i den lydelse som antogs den 20 december 2013, nedan punkt 57).
71 En politisk överenskommelse om de framtida riktlinjerna för den gemensamma jordbrukspolitiken utgör en del av det allmänna politiska och ekonomiska sammanhang som kan beaktas av kommissionen. Om det är förutsebart att exportbidragen i en nära framtid permanent kommer att fastställas till noll, förutom om det råder kris på marknaden, kan detta nämligen föranleda kommissionen att vilja minska exportbidragen.
72 De ska vidare framhållas att de framtida politiska riktlinjerna utgör en del av det allmänna sammanhanget som är känt för de berörda aktörerna.
73 Beaktandet av de pågående WTO-förhandlingarna och de framtida politiska riktlinjerna behövde således inte uttryckligen omnämnas i motiveringen till den angripna förordningen, förutom om dessa omständigheter inte enbart hade utgjort en del av det allmänna politiska och ekonomiska sammanhanget som beaktades vid fastställandet av exportbidragen, utan hade utgjort det huvudsakliga syftet med den angripna förordningen.
74 Republiken Frankrike medgav vid förhandlingen att kommissionen i förevarande fall hade gjort en teoretisk beräkning av exportbidragen. Det framgår vidare av prövningen av den andra grunden att kommissionen gjorde en analys av marknadssituationen och därvid drog slutsatsen, utan göra sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning, att situationen på marknaden var stabil och att det inte var nödvändigt att fastställa exportbidragen till ett positivt belopp (se nedan punkterna 87–142).
75 Mot denna bakgrund finns det ingen anledning att anse att de pågående WTO-förhandlingarna och de framtida politiska riktlinjerna utgjorde det huvudsakliga syftet med den angripna förordningen.
76 Vid förhandlingen bekräftade kommissionen att fastställandet av exportbidragen till noll grundades på en analys av marknadssituationen och att varken de pågående WTO-förhandlingarna eller de framtida riktlinjerna för den gemensamma jordbrukspolitiken hade varit några avgörande omständigheter i samband med fastställandet.
77 Republiken Frankrike gjorde vid förhandlingen gällande att kommissionen efter den ekonomiska bedömningen krävde att exportbidragen skulle fastställas till noll för att förordningen skulle överensstämma med kommissionens ståndpunkt vid WTO-förhandlingarna, oavsett resultatet av den ekonomiska bedömningen.
78 Republiken Frankrike har emellertid inte anfört några argument som kan bekräfta detta påstående. I den mån Republiken Frankrike har påstått att kommissionen själv har medgett detta förhållande, räcker det att konstatera att kommissionen enbart angett att de pågående WTO-förhandlingarna och de nya riktlinjerna för den gemensamma jordbrukspolitiken hade beaktats vid antagandet av den angripna förordningen, men att kommissionen aldrig har påstått att de hade utgjort det huvudsakliga syftet med eller de huvudsakliga faktorerna för att fastställa exportbidragen till noll. När det gäller Republiken Frankrikes argument att ett exportbidrag ur ekonomisk synvinkel var nödvändigt, är det tillräckligt att konstatera att detta argument saknar grund, vilket framgår av bedömningen av den första delen av den andra grunden. Enbart det förhållandet att den teoretiska beräkningen av exportbidragen ledde till ett positivt resultat utesluter inte att marknadsanalysen gav kommissionen anledning att fastställa exportbidragen till noll (se nedan punkterna 94–99). Det förhållandet att det förelåg en skillnad mellan resultatet av den teoretiska beräkningen och storleken på de exportbidrag som fastställdes i den angripna förordningen ger således inte skäl att anse att de pågående WTO-förhandlingarna eller de framtida riktlinjerna för den gemensamma jordbrukspolitiken utgjorde det huvudsakliga syftet med eller en avgörande omständighet för att fastställa exportbidragen till noll.
79 Det framgår av det föregående att kommissionen vid antagandet av den angripna förordningen inte avvek från sin normala praxis och att kommissionen således kunde inskränka sig till att lämna en standardmotivering, i enlighet med den rättspraxis som nämns ovan i punkt 24, och att kommissionens beaktande av de pågående WTO-förhandlingarna och de framtida politiska riktlinjerna inte krävde ett särskilt omnämnande i motiveringen till den angripna förordningen.
Republiken Frankrikes övriga argument
80 Republiken Frankrike har kritiserat kommissionen för att den endast räknade upp de omständigheter som kommissionen i enlighet med artikel 164.3 i förordning nr 1234/2007 är skyldig att grunda sig på vid fastställandet av exportbidrag, utan att närmare precisera vilka av dessa omständigheter som kommissionen främst grundade sig på eller den bedömning som kommissionen hade kunnat göra med stöd av dessa omständigheter. Tribunalen framhåller därvid, i likhet med vad kommissionen har anfört, att kommissionen inte är skyldig att i betydelseordning räkna upp de kriterier på vilka den särskilt har grundat sitt beslut eller att ange vilka faktiska antaganden den lagt till grund för sin bedömning.
81 Republiken Frankrike anser vidare att kommissionen i den angripna förordningen inte angav vilka omständigheter som den lagt till grund för sin bedömning och att en sådan motivering är att likställa med en avsaknad av motivering.
82 Tribunalen framhåller att det följer av punkt 19 i domen Delacre m.fl./kommissionen, ovan punkt 24 (EU:C:1990:71), att en hänvisning i den aktuella rättsakten till tillämpliga rättsliga grunder uppfyller kravet på motivering när det är tillräckligt med en standardmotivering på grund av att kommissionen vid antagandet av rättsakten följer fast beslutspraxis. I förevarande fall angav kommissionen de tillämpliga rättsliga grunderna för att fastställa exportbidragen i skälen till den angripna förordningen, bland annat i skäl 2.
83 Republiken Frankrike har vidare gjort gällande att för det fall unionens institutioner har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, är iakttagandet av de garantier som uppställs i unionsrätten för administrativa förfaranden, särskilt skyldigheten att i tillräcklig utsträckning motivera ett beslut, av ännu mer grundläggande betydelse.
84 Det är i det avseendet tillräckligt att konstatera att de domar som nämns ovan i punkterna 24 och 28, enligt vilka kommissionen får lämna en standardmotivering när den följer en fast beslutspraxis, meddelades i mål som rörde jordbrukssektorn. Denna rättspraxis kan således inte ifrågasättas med argumentet att kommissionen generellt har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning på detta område.
85 Det följer av det ovanstående att motiveringen till den angripna förordningen är tillräcklig. Talan kan följaktligen inte bifallas på den första grunden.
2. Den andra grunden: Huruvida kommissionen åsidosatte artikel 164.3 i förordning nr 1234/2007
86 Den andra grunden är uppdelad i två delar. I den första delen görs gällande att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning av marknadssituationen och i den andra delen att det är uppenbart att kommissionen överskred gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning genom att vid antagandet av den angripna förordningen beakta omständigheter som inte anges i artikel 164.3 förordning nr 1234/2007.
Den första delen: Uppenbart oriktig bedömning av marknadssituationen
87 Republiken Frankrike anser att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning när den fann att marknadssituationen motiverade att exportbidragen fastställdes till noll beträffande fjäderfäkött.
88 Kommissionen har bestritt Republiken Frankrikes argument.
89 Tribunalen erinrar om att unionslagstiftaren har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning på jordbruksområdet, motsvarande det politiska ansvar som lagstiftaren tillerkänns enligt artiklarna 40 FEUF–43 FEUF. Domstolsprövningen ska följaktligen begränsas till en kontroll av att det vid utövandet av denna behörighet inte har förekommit uppenbara fel eller maktmissbruk och att den institutionen i fråga inte uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning (se dom av den 14 mars 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11, REU, EU:C:2013:169, punkt 43 och där angiven rättspraxis).
Angående vissa förutsättningar på vilka Republiken Frankrike grundar sitt resonemang
90 Tribunalen framhåller att Republiken Frankrike har grundat sin argumentation på en felaktig förutsättning när det gäller syftet med exportbidragen.
91 Republiken Frankrike har i dupliken hävdat att det framgår av artikel 162.1 i förordning nr 1234/2007 att syftet med exportbidragen är att täcka skillnaden mellan växelkurserna eller priserna på världsmarknaden och priserna i unionen.
92 Det ska emellertid påpekas att syftet med exportbidragen är att göra det möjligt för unionen att till tredjeländer avsätta sina överskott av den aktuella produkten som finns på den inre marknaden (se beslut av den 26 september 2013 Tilly-Sabco/kommissionen, T‑397/13 R, EU:T:2013:502, punkt 31 och där angiven rättspraxis). Syftet med exportbidragssystemet är inte att subventionera en viss exportör, utan att vid behov underlätta export i samband med fullgörandet av målen med den gemensamma jordbrukspolitiken, såsom de föreskrivs i artikel 39 FEUF, det vill säga bland annat att stabilisera marknaderna, tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard och tillförsäkra konsumenterna tillgång till varor till skäliga priser (beslut Tilly-Sabco/kommissionen, se ovan, EU:T:2013:502, punkt 30).
93 Att täcka skillnaden mellan växelkurserna eller priserna på världsmarknaden och priserna i unionen är således inte syftet med exportbidragen, utan enbart ett medel för unionen att avsätta sina överskott till tredjeländer i syfte att säkerställa bland annat stabiliteten på unionsmarknaden. I artikel 164.3 b i förordning nr 1234/2007 föreskrivs således att kommissionen kan beakta ”[m]ålen för den gemensamma organisationen av marknaden, som är en balanserad marknadssituation och en naturlig utveckling av priserna och handeln”.
94 Republiken Frankrikes argument grundar sig för övrigt på förutsättningen att prisutvecklingen för den berörda produkten inom unionen och på världsmarknaden utgör en väsentlig faktor vid fastställandet av exportbidrag.
95 Vid förhandlingen anförde Republiken Frankrike att den teoretiska beräkningen av exportbidragen, som grundar sig på skillnaden mellan priset på unionsmarknaden och priset på världsmarknaden, utgjorde en väsentlig faktor vid fastställandet av exportbidragen och att storleken på dessa bidrag enligt den teoretiska beräkningen enbart kunde ”justeras” till följd av analysen av marknadssituationen. Republiken Frankrike anser vidare att det är enbart vid en allvarlig kris på marknaden som marknadsanalysen väger tyngre än resultatet av den teoretiska beräkningen. Enligt denna stat kan marknadsanalysen alltid medföra att storleken på exportbidraget ”varierar något”, men det är endast för det fall det föreligger ett underskott på fjäderfäkött på unionsmarknaden som det är möjligt för kommissionen att inte bevilja exportbidrag, trots att ett sådant bidrag är ”nödvändigt”.
96 Tribunalen konstaterar att dessa förutsättningar är felaktiga. Enligt lydelsen i artikel 164.3 i förordning 1234/2007 ska kommissionen beakta ”en eller flera” omständigheter i denna bestämmelse. Enligt bestämmelsens lydelse får kommissionen grunda sitt beslut på enbart en av de omständigheter som anges i denna bestämmelse. I bestämmelsen fastställs inte heller någon hierarkisk ordning mellan de olika omständigheterna. Ingenting utesluter att kommissionen kan tillerkänna exempelvis den omständighet som anges i artikel 164.3 b i förordning nr 1234/2007 särskild betydelse, det vill säga ”[m]ålen för den gemensamma organisationen av marknaden, som är en balanserad marknadssituation och en naturlig utveckling av priserna och handeln”. Kommissionen kan således vid fastställandet av exportbidragen tillerkänna resultatet av marknadsanalysen större betydelse än resultatet av den teoretiska beräkningen.
97 Republiken Frankrikes påstående att analysen av marknadssituationen enbart gör det möjligt att ”justera” resultatet av beräkningen saknar stöd i förordning nr 1234/2007. Detsamma gäller Republiken Frankrikes påstående att det enda fall då det är möjligt för kommissionen att inte bevilja exportbidrag, trots att ett bidrag är ”nödvändigt”, är då det föreligger ett underskott av fjäderfäkött på unionsmarknaden.
98 Tribunalen påpekar att när Republiken Frankrike i detta sammanhang hänvisar till ett ”nödvändigt exportbidrag”, är det fråga om resultatet av den teoretiska beräkningen av storleken på bidraget. Denna teoretiska beräkning rör enbart frågan huruvida ett exportbidrag till ett positivt belopp är ”nödvändigt” för att exportörerna av fjäderfäkött ska kunna sälja sina produkter i de regioner som omfattas av dessa exportbidrag. Kommissionen är emellertid i samband med den övergripande analysen av marknadssituationen inte skyldig att beakta exportföretagens särskilda situation. Även om ett exportbidrag är ”nödvändigt” för exportörerna för att de ska kunna sälja sina produkter, betyder inte detta att det är ”nödvändigt” att fastställa exportbidragen till ett positivt belopp utifrån den övergripande marknadssituationen.
99 Det är möjligt att analysen av marknadssituationen kan läggas till grund för kommissionens bedömning att situationen på unionsmarknaden är stabil och att det inte är nödvändigt att fastställa exportbidragen till ett positivt belopp för att säkerställa stabiliteten på marknaden och tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard. I en sådan situation är det möjligt för kommissionen att inte bevilja exportbidrag eller att fastställa bidragen till noll, även om resultatet av den teoretiska beräkningen av exportbidragen är positiv. Detta gäller även i andra situationer än då det föreligger ett underskott av fjäderfäkött eller en allvarlig kris på unionsmarknaden.
100 Tribunalen ska i det följande först undersöka de omständigheter kommissionen grundade sig på vid fastställandet av exportbidragen till noll, mot bakgrund av de förklaringar som lämnats i målet. Därefter ska tribunalen pröva de konkreta argument som Republiken Frankrike har anfört till stöd för resonemanget att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning av situationen på marknaden.
De omständigheter kommissionen grundade sig på vid fastställandet av exportbidragen till noll
101 Kommissionen har i svaromålet anfört att den i den angripna förordningen beaktade nedanstående omständigheter vid fastställandet av exportbidragen till noll:
– Priserna på fjäderfäkött på den inre marknaden var höga. De understöddes av en solid efterfrågan på den inre marknaden.
– Producenternas marginaler i förhållande till foderkostnaderna låg över det historiska genomsnittet, trots att foderpriset varit högt sedan flera månader tillbaka. Dessutom borde kostnaderna för spannmål minska, efter att ha nått historiska nivåer.
– Exporten med exportbidrag fortsatte att öka, trots tre successiva minskningar av exportbidragen (med sju procent för de fem första månaderna år 2013).
– Exporten av fjäderfäkött ökade (i volym med 0,6 procent och i värde med 1 procent för de fem första månaderna år 2013), inbegripet export av produkter utan exportbidrag som motsvarade den största delen av exporten, vilket visar sektorns konkurrenskraft.
– Den förväntade utvecklingen på marknaden var god och tillväxtprognoserna för produktionen av europeiskt fjäderfäkött låg på 0,7 procent, drivna av en ökad efterfrågan på den inre och den internationella marknaden.
– Med hänsyn till det höga priset på kyckling på den inre marknaden, de höga foderkostnaderna och devalveringen av den brasilianska realen (BRL), var däremot skillnaden i pris jämfört med fjäderfä från Brasilien uppskattad till 44,73 euro/100 kg.
– Växelkursernas utveckling hade beaktats.
102 Kommissionen har vidare påpekat att med hänsyn till marknadssituationen och marknadens utveckling, var exportbidrag inte nödvändiga för att säkerställa jämvikten på marknaden, särskilt inom unionen, och en naturlig prisutveckling.
103 Av de förklaringar som kommissionen lämnat framgår att kommissionen ansåg att situationen på unionsmarknaden var stabil och att det inte var nödvändigt att fastställa exportbidrag till ett positivt belopp för att säkerställa stabiliteten på marknaden och en naturlig prisutveckling, trots att resultatet av den teoretiska beräkningen av exportbidragen var positivt. Kommissionen fäste således särskild vikt vid kriteriet i artikel 164.3 b i förordning nr 1234/2007.
104 Tribunalen framhåller att omständigheter såsom prisökningar på unionsmarknaden, marginaler hos unionsproducenterna som är högre än det historiska genomsnittet och en exportökning i princip utgör omständigheter som kommissionen, utan att göra sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning, kunde lägga till grund för slutsatsen att situationen på unionsmarknaden var stabil och att det inte var nödvändigt att fastställa exportbidrag till ett positivt belopp för att säkerställa stabiliteten på marknaden.
105 Tribunalen ska således pröva de konkreta argument som Republiken Frankrike har anfört till stöd för sitt påstående att kommissionen gjort uppenbart oriktiga bedömningar.
Republiken Frankrikes konkreta argument angående den uppenbart oriktiga bedömningen av marknadssituationen
106 När det gäller prisutvecklingen inom unionen och på världsmarknaden för den berörda produkten, har Republiken Frankrike hävdat att den analys som kommissionen lade fram vid mötet den 18 juli 2013 i förvaltningskommittén för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna på grundval av en handling kallad ”EU Market situation for poultry” (Situationen på fjäderfämarknaden i unionen, nedan kallad den handling som ingavs till förvaltningskommittén), är uppenbart oriktig.
107 Republiken Frankrike har anfört att kommissionen ansåg att priserna på fjäderfäkött på marknaden hade ökat. Republiken Frankrike har hävdat att kommissionen därigenom inte beaktade den variabel som består i växelkursen mellan euro och dollar (USD). Om kommissionen hade beaktat denna variabel, skulle den ha konstaterat att världsmarknadspriserna på fjäderfäkött totalt sett hade förblivit stabila eller åtminstone endast hade ökat obetydligt.
108 Republiken Frankrike har härvid framhållit att världsmarknadspriserna på fjäderfäkött ökade från 185 USD/100 kg till 204 USD/100 kg under det år som föregick antagandet av den angripna förordningen, det vill säga en ökning med 9,3 procent, men att denna ökning till stor del kompenserades av att euron ökade i värde med 6,5 procent i förhållande till US-dollarn under samma period.
109 Tribunalen konstaterar att även om de uppgifter som lämnats av Republiken Frankrike beaktas, framgår det inte att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning när den konstaterade att världsmarknadspriset hade ökat. Republiken Frankrike har medgett att prisökningen på 9,3 procent ”till stor del”, men inte helt, kompenserades av en ökning av euro-kursen i förhållande till US-dollarn. Det ska framhållas att en ökning fortfarande är en ökning, även om den är relativt liten.
110 Tribunalen påpekar att uppgifterna angående världsmarknadspriserna som Republiken Frankrike grundar sig på (en ökning från 185 USD/100 kg till 204 USD/100 kg) motsvarar de uppgifter som aktörerna lämnat till kommissionen, vilket Republiken Frankrike bekräftade i ett svar på en fråga från tribunalen under förhandlingen. Det gäller priset på bestämmelseorten, det vill säga Mellanöstern. Det rör sig således om uppgifter som kommissionen beaktat vid beräkningen av den teoretiska storleken på exportbidragen.
111 Vid förhandlingen framhöll Republiken Frankrike att resultatet av kommissionens teoretiska beräkning av exportbidragen motsvarade, såvitt den kände till, i stort sett det belopp som de berörda aktörerna kommit fram till. Republiken Frankrike har således inte påstått att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning i samband med den teoretiska beräkningen. Republiken Frankrike har således inte påstått att kommissionen gjorde en felaktig beräkning av den teoretiska storleken på exportbidragen på grund av att den inte beaktade växelkursvariationerna i samband med jämförelsen av priserna på unionsmarknaden och priserna på världsmarknaden.
112 När det gäller Republiken Frankrikes argument att kommissionen på grundval av uppgifterna på sidan 18 i den handling som ingavs till förvaltningskommittén felaktigt ansåg att priserna på fjäderfäkött hade ökat på världsmarknaden, gör tribunalen följande bedömning.
113 Sidan 18 i handlingen som ingavs till förvaltningskommittén visar utvecklingen av priserna på marknaden i unionen, Förenta staterna och Brasilien. Dessa priser har samtliga angetts i euro, vilket innebär att växelkursvariationerna för US-dollarn och den brasilianska realen gentemot euron har beaktats.
114 Tribunalen framhåller att den handling som ingavs till förvaltningskommittén framför allt rör analysen av marknadssituationen. I samband med analysen av marknadssituationen är kommissionen inte skyldig att beakta den särskilda situationen för de företag som exporterar den produkt som berörs av exportbidragen till de berörda bestämmelseorterna, utan kommissionen kan bedöma den övergripande marknadssituationen.
115 Kommissionens val att inte presentera exportörernas försäljningspriser till Mellanöstern för förvaltningskommittén beror på att handlingen som ingavs till förvaltningskommittén inte var avsedd att förklara den teoretiska beräkningen av exportbidragen, utan framför allt att framställa marknadssituationen. Som svar på en fråga från tribunalen vid förhandlingen bekräftade Republiken Frankrike att den kände till kommissionens praxis att hålla detaljerna avseende beräkningen av den teoretiska storleken på exportbidragen samt resultatet av denna beräkning interna och att inte presentera dessa uppgifter för förvaltningskommittén.
116 Vid förhandlingen tog Republiken Frankrike upp frågan om varför kommissionen inte tillhandahåller förvaltningskommittén de uppgifter som ligger till grund för den teoretiska beräkningen av exportbidragen samt resultatet av denna beräkning. Tribunalen konstaterar att Republiken Frankrike inte har anfört någon grund om att förvaltningskommittén fattat ett felaktigt beslut på en väsentlig punkt på grund av någon underlåtenhet från kommissionens sida. Republiken Frankrike har för övrigt inte heller gjort gällande att denna stat eller någon annan medlemsstat vid förvaltningskommitténs möte skulle ha ställt en fråga angående den teoretiska beräkningen och att kommissionen skulle ha vägrat att besvara denna fråga.
117 Republiken Frankrike har vidare gjort gällande att prisnedgången för fjäderfäkött på den brasilianska marknaden under det år som föregick antagandet av den angripna förordningen, såsom följer av uppgifterna på sidan 18 i den handling som ingavs till förvaltningskommittén, hade en mycket större inverkan på världsmarknadspriset än prisökningarna på den amerikanska marknaden, vilket också framgår av uppgifterna på nämnda sida, och att detta inneburit att världsmarknadspriserna på fjäderfäkött inte hade ökat under det år som föregick antagandet av den angripna förordningen.
118 Detta argument kan inte godtas. Även om det är riktigt att priserna i Brasilien beaktades vid den teoretiska beräkningen av exportbidragen, när dessa var tillgängliga och uppdaterade (se ovan punkt 35), innebär detta inte att kommissionen, inom ramen för analysen av den övergripande marknadssituationen, är skyldig att grunda sin analys av prisutvecklingen på världsmarknaden i första hand på priserna i Brasilien.
119 Tribunalen påpekar vidare att sidan 18 i den handling som ingavs till förvaltningskommittén visar en långsiktig prisutveckling, nämligen för perioden 2009–2013.
120 Det ska härvid erinras om att den handling som ingavs till förvaltningskommittén inte var avsedd att förklara den teoretiska beräkningen av exportbidragen, utan framför allt att redogöra för den övergripande marknadssituationen. Även om den teoretiska beräkningen beaktar den kortsiktiga prisutvecklingen, är det tillåtet för kommissionen att beakta den långsiktiga prisutvecklingen för att bedöma marknadssituationen.
121 Det framgår tydligt av sidan 18 i den handling som ingavs till förvaltningskommittén att den långsiktiga tendensen för kyckling inom unionen och i Förenta Staterna var stigande priser.
122 När det gäller priserna på kyckling i Brasilien, framgår det av sidan 18 i den handling som ingavs till förvaltningskommittén att priserna sjönk i slutet av den berörda perioden. Det fanns emellertid inte någon tendens till sjunkande priser i Brasilien om hela den berörda perioden 2009–2013 beaktas.
123 Med hänsyn till att det fanns en tydlig tendens till stigande priser på kyckling i Förenta Staterna, och att det inte förelåg någon långsiktig tendens till sjunkande priser i Brasilien, gjorde kommissionen inte någon oriktig bedömning när den konstaterade att priserna på världsmarknaden var på uppåtgående.
124 Republiken Frankrike har hävdat att kommissionen borde ha jämfört priserna på fjäderfäkött på unionsmarknaden med priserna på fjäderfäkött i Mellanöstern.
125 Tribunalen konstaterar endast att kommissionen gjorde en korrekt jämförelse av dessa priser i samband med den teoretiska beräkningen av exportbidragen.
126 Republiken Frankrikes argument att en sådan jämförelse nödvändigtvis borde ha lett kommissionen till att bibehålla eller öka exportbidragen grundar sig på den felaktiga förutsättningen att den teoretiska beräkningen ska utgöra en väsentlig faktor vid fastställandet av exportbidragen och att storleken på dessa bidrag enligt den teoretiska beräkningen enbart kunde ”justeras” till följd av analysen av marknadssituationen.
127 Republiken Frankrike har vidare gjort gällande att det snarare var sannolikt att priserna på fjäderfäkött i Mellanöstern skulle sjunka på grund av devalveringen av den brasilianska realen under år 2012, och att det under alla omständigheter inte var sannolikt att priserna skulle stiga och ännu mindre att priserna skulle stiga mer än priserna på fjäderfäkött på unionsmarknaden. Republiken Frankrike har hävdat att kommissionen borde ha konstaterat att skillnaden mellan priserna på unionsmarknaden och priserna på marknaden i Mellanöstern sannolikt inte skulle sjunka, och att det till och med var sannolikt att denna skillnad skulle öka under den kommande perioden. Följaktligen borde beaktandet av den förväntade prisutvecklingen på unionsmarknaden och på världsmarknaden, med tillämpning av artikel 164.3 förordning nr 1234/2007, ha lett kommissionen till att bibehålla eller öka exportbidragen för fjäderfäkött vid antagandet av den angripna förordningen.
128 Tribunalen erinrar härvid om att skillnaden mellan priserna på unionsmarknaden och försäljningspriserna i Mellanöstern rör den teoretiska beräkningen av exportbidragen. Republiken Frankrikes argument grundar sig således på den felaktiga förutsättningen att kommissionen ska beakta resultatet av den teoretiska beräkningen som en väsentlig faktor vid fastställandet av exportbidragen.
129 Det ska även tilläggas att Republiken Frankrikes argument innebär ett påstående om att ökningen av priserna inom unionen var en faktor som borde ha lett kommissionen till att höja exportbidragen, eftersom prisökningen innebar att skillnaden mellan priserna på unionsmarknaden och priserna i Mellanöstern blev större, vilket därmed innebar att resultatet av den teoretiska beräkningen blev högre. Detta resultat beaktar emellertid inte det förhållandet att en prisökning på den aktuella produkten på unionsmarknaden är en faktor som talar för att det råder en stabil situation på denna marknad och att detta således kan vara en av de faktorer som ligger till grund för kommissionens beslut att inte bevilja exportbidrag eller att fastställa dem till noll. En stabil situation på unionsmarknaden kan nämligen ligga till grund för kommissionens bedömning att exportbidrag till ett positivt belopp inte är nödvändiga för att få avsättning för överskotten och säkerställa stabiliteten på marknaden.
130 Republiken Frankrike har vidare hävdat att kommissionen inte beaktade den mycket kraftiga ökningen av priserna på spannmål och soja på den internationella marknaden, vilken direkt kan innebära ökade kostnader för foder till fjäderfä och följaktligen medföra en mycket kraftig ökning av produktionskostnaderna för fjäderfäkött för uppfödarna i unionen.
131 Kommissionen har härvid framhållit att den beaktade att producenternas marginaler i förhållande till foderkostnaderna låg över det historiska genomsnittet, trots att foderpriset varit högt sedan flera månader tillbaka. Dessutom borde kostnaderna för spannmål enligt kommissionen minska, efter att ha nått historiska nivåer.
132 Tribunalen framhåller att prisutvecklingen för kycklingfoder angavs på sidorna 8 och 9 i den handling som ingavs till förvaltningskommittén. Dessutom angavs producenternas marginaler i förhållande till kostnaden för kycklingfoder på sidan 10 i samma handling.
133 Mot denna bakgrund saknas det anledning att tro att ökningen av foderkostnaderna inte hade beaktats av kommissionen.
134 Efter att ha erhållit frågor angående denna punkt vid förhandlingen, inskränkte sig Republiken Frankrike till att påstå att enbart det förhållandet att kommissionen hade angett prisökningen för foder i tabellerna som ingavs till förvaltningskommittén inte visade att kommissionen verkligen hade beaktat denna omständighet.
135 Tribunalen framhåller för det första att det ankommer på Republiken Frankrike att visa att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning. Den handling som ingavs till förvaltningskommittén, vilken ingetts av Republiken Frankrike i bilaga till ansökan och utgör stöd för dess påstående, visar vilken analys av marknadssituationen som gjorts av kommissionen och innehåller således uppgifter om de omständigheter som kommissionen beaktade inom ramen för denna analys. Om Republiken Frankrike anser att en omständighet inte beaktades, trots att den förekommer i den handling som ingavs till förvaltningskommittén, ankommer det på denna stat att åberopa konkreta omständigheter till stöd för att kommissionen likväl inte beaktade denna omständighet.
136 Det ska för det andra framhållas att den omständigheten att producenternas marginaler i förhållande till foderkostnaden låg över det historiska genomsnittet, trots en ökning av foderkostnaden, var just en sådan omständighet som talade för en stabil situation på unionsmarknaden. Beaktandet av en sådan omständighet innebär att kommissionen nödvändigtvis tog hänsyn till den ökade foderkostnaden, vilken utgör en av faktorerna i denna beräkning.
137 Det ska för det tredje erinras om att vid den teoretiska beräkningen av exportbidragen beräknas prisskillnaden på grundval av skillnaden mellan inköpspris i Frankrike, beräknat på grundval av fob, och försäljningspriset på bestämmelseorten (se ovan punkt 35). Beaktandet av inköpspriset betyder att kommissionen tog hänsyn till foderkostnaderna. Kommissionen har, som svar på tribunalens skriftliga frågor, förklarat att inköpspriset i Frankrike beräknas med beaktande av foderkostnaden, kostnaderna för levande och döda djur, för ”slakt” och för tillhandahållande fob. Det ska även erinras om att Republiken Frankrike inte har påstått att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning i samband med den teoretiska beräkningen av exportbidragen (se ovan punkt 111).
138 Som svar på det argument som anfördes av kommissionen i svarsinlagan, enligt vilket exporten av fjäderfäkött ökade, har Republiken Frankrike hävdat att kommissionen, mot bakgrund av en volymökning av exporten av fjäderfäkött på 0,6 procent och en värdeökning av denna export på 1 procent under de fem första månaderna år 2013, borde ha kommit fram till att exporten var stabil under denna period.
139 I det avseendet räcker det att konstatera att en ökning fortfarande är en ökning, även om den är liten. Det var tillåtet för kommissionen att beakta även en liten ökning av exporten som en omständighet som talade mot behovet av att fastställa exportbidragen till ett positivt belopp.
140 Slutligen ska tribunalen behandla Republiken Frankrikes påstående vid förhandlingen att marknadssituationen i juli 2013 var densamma som i april och i januari 2013.
141 Republiken Frankrike har emellertid inte underbyggt detta påstående med några konkreta argument. Det framgår för övrigt av den handling som ingavs till förvaltningskommittén att marknadssituationen i juli 2013 inte var identisk med den som rådde i april eller i januari 2013. Det framgår exempelvis på sidan 10 i den handling som ingavs till förvaltningskommittén att producenternas marginaler i förhållande till foderkostnaden var högre i juli 2013 än i april eller i januari 2013.
142 Av det anförda följer att talan inte kan vinna bifall på den första delen av den andra grunden.
Den andra delen: Huruvida det är uppenbart att kommissionen överskred gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning genom att vid antagandet av den angripna förordningen beakta omständigheter som inte anges i artikel 164.3 förordning nr 1234/2007
143 Republiken Frankrike anser att kommissionen vid fastställande av exportbidrag är skyldig att uteslutande beakta de omständigheter som räknas upp i artikel 164.3 i förordning nr 1234/2007, eftersom denna förteckning är uttömmande. Republiken Frankrike anser att kommissionen genom att beakta den interna och den internationella situationen – det vill säga förekomsten av en politisk överenskommelse om en reform av den gemensamma jordbrukspolitiken och förekomsten av ett åtagande som gjorts i samband med WTO-förhandlingarna i Doha-rundan, som villkoras av att ett avtal ingås, att upphäva exportbidragen – vid antagandet av den angripna förordningen beaktade omständigheter som inte anges i artikel 164.3 i förordning nr 1234/2007 och således uppenbart överskred gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning.
144 Kommissionen har bestritt Republiken Frankrikes argument.
145 Republiken Frankrikes argument grundar sig på förutsättningen att uppräkningen av omständigheter som kommissionen kan beakta vid fastställandet av exportbidrag i artikel 164.3 i förordning nr 1234/2007 är uttömmande.
146 Tribunalen ska således pröva om denna förutsättning är korrekt.
147 Det ska inledningsvis påpekas att formuleringen i artikel 164.3 i förordning nr 1234/2007 är ganska flexibel. Det framgår nämligen av denna punkt att ”[e]n eller flera av följande aspekter ska beaktas när exportbidragen fastställs för vissa produkter”.
148 Det framgår av denna formulering att kommissionen är skyldig att beakta åtminstone en av de omständigheter som räknas upp i denna artikel. Det följer däremot inte av denna formulering att uppräkningen av dessa omständigheter är uttömmande. Formuleringen ”ska beaktas” utgör inte hinder för att andra omständigheter beaktas.
149 Flexibiliteten i den valda formuleringen talar mot att uppräkningen skulle vara uttömmande. Denna flexibilitet bekräftas för övrigt av andra språkversioner av den aktuella bestämmelsen. Den engelska versionen (”One or more of the following aspects shall be taken into account when refunds for a certain product are being fixed”) och den tyska versionen (”Die Ausfuhrerstattungen werden je nach Erzeugnis unter Berücksichtigung eines oder mehrerer der folgenden Faktoren festgesetzt”) bekräftar att kommissionen enbart är skyldig att ”beakta” en eller flera av de uppräknade omständigheterna, vilket inte betyder att den är skyldig att grunda sig uteslutande på dessa omständigheter.
150 Den omständigheten att själva beviljandet av exportbidrag enligt artikel 162.1 i förordning nr 1234/2007 är fakultativt, talar för ett mycket stort utrymme för skönsmässig bedömning och en stor flexibilitet till förmån för kommissionen när det gäller fastställandet av bidragens storlek.
151 Det skulle nämligen inte vara särskilt övertygande att anse att kommissionen får besluta att inte alls bevilja några exportbidrag, och detta utan något krav på att grunda beslutet på angivna kriterier, men att kommissionen, vid fastställandet av storleken på exportbidragen, uteslutande måste beakta omständigheter som räknas upp i en uttömmande förteckning.
152 Tvärtemot vad Republiken Frankrike har påstått skulle artikel 164.3 i förordning nr 1234/2007 inte fråntas sin ändamålsenliga verkan om förteckningen över omständigheter som räknas upp i denna bestämmelse inte ansågs vara uttömmande.
153 Även om artikel 164.3 i förordning nr 1234/2007 inte utgör hinder för att kommissionen beaktar andra omständigheter, framgår det nämligen av denna punkt att kommissionen är skyldig att (dessutom) beakta åtminstone en av de omständigheter som räknas upp i denna bestämmelse.
154 Av det ovanstående följer att den förutsättning på vilken Republiken Frankrike har grundat sin argumentation är felaktig.
155 För fullständighetens skull framhåller tribunalen, i likhet med vad kommissionen har gjort gällande, att även om uppräkningen av kriterier i artikel 164.3 i förordning nr 1234/2007 ansågs vara uttömmande, skulle detta inte utgöra hinder för att det allmänna politiska och ekonomiska sammanhanget beaktades.
156 Det ska nämligen erinras om att antagandet av allmängiltiga rättsakter alltid äger rum i ett allmänt politiskt och ekonomiskt sammanhang och det är fullständigt normalt att kommissionen beaktar detta sammanhang. (se ovan punkterna 60 och 61).
157 Kommissionens beaktande av framtida politiska riktlinjer och pågående internationella förhandlingar vid fastställandet av exportbidragen i enlighet med de flexibla kriterier som anges i artikel 164.3 i förordning nr 1234/2007 innebär inte att kommissionen överskrider gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning, och detta gäller även om förteckningen över kriterier i denna bestämmelse ansågs vara uttömmande. Det allmänna sammanhanget kan nämligen alltid ha ett inflytande på hur kommissionen använder sitt utrymme för skönsmässig bedömning, och en uppräkning – även om den är uttömmande – av de kriterier som kommissionen kan beakta, utgör inte hinder för att kommissionen beaktar detta allmänna sammanhang.
158 Av det ovanstående följer att kommissionens beslut att beakta den förväntade reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken samt de pågående WTO-förhandlingarna inte kan kritiseras.
159 Talan kan följaktligen inte heller bifallas på den andra delen av den andra grunden. Talans ska således ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
160 Enligt artikel 134.1 i tribunalens rättegångsregler ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
161 I förevarande fall har kommissionen yrkat att tribunalen ska förklara att ”frågan om rättegångskostnader anstår”. Härigenom har kommissionen inte framställt ett giltigt yrkande om att Republiken Frankrike ska ersätta rättegångskostnaderna. Yrkandet om att tribunalen ska förklara att frågan om rättegångskostnader anstår saknar nämligen betydelse i förevarande fall och motsvarar ett uteblivet yrkande om rättegångskostnader från kommissionens sida.
162 Mot denna bakgrund finner tribunalen att vardera parten ska bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (femte avdelningen)
följande:
1) Talan ogillas.
2) Vardera parten ska bära sina rättegångskostnader.
Dittrich | Schwarcz | Tomljenović |
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 14 januari 2016.
Underskrifter