ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
представено на 23 ноември 2023 година(1)
Дело C‑634/22
OT,
PG,
CR,
VT,
MD,
при участието на
Софийска градска прокуратура
(Преюдициално запитване, отправено от Софийски градски съд, България)
„Преюдициално запитване — Ценности и цели на Съюза — Правова държава — Член 19 ДЕС — Решение 2006/929/ЕО — Независим и безпристрастен съд — Закриване на специализиран наказателен съд — Закриване, свързано с твърдяна липса на независимост“
1. Със закон, приет през 2022 г.(2), българският законодател закрива, наред с други органи на съдебната власт, Специализирания наказателен съд (наричан по-нататък „СНС“) и определя начина на преназначаване в други съдилища на съдиите, заемали длъжност в този съд до влизане в сила на новия закон.
2. ЗИДЗСВ предвижда също, че първоинстанционните наказателни дела пред СНС, по които е проведено разпоредително заседание, какъвто е разглежданият случай, стават подсъдни на Софийския градски съд (България) (наричан по-нататък „СГС“)(3) и разглеждането им продължава от съдебния състав, провел заседанието.
3. Преюдициалното запитване, отправено до Съда, е подписано от членовете на съдебния състав към СНС (понастоящем към СГС), пред който е проведено разпоредителното заседание по конкретно наказателно дело. Този съдебен състав излага съмненията си съвместима ли е с правото на Съюза законодателната реформа от 2022 г. в частта за закриване на СНС.
I. Правна уредба
А. Правото на Съюза. Решение 2006/929/ЕО(4)
4. Член 1, първа алинея гласи:
„До 31 март всяка година, а за първи път — в срок до 31 март 2007 г., България докладва на Комисията за напредъка, направен по отношение на постигането на всяка от целите, посочени в приложението“.
5. В приложението са конкретизирани резултатите, които България трябва да постигне:
„1. Да направи промени в Конституцията, с които да бъде премахната всякаква двусмисленост по отношение на независимостта и отчетността на съдебната система.
2. Да осигури по-прозрачен и ефикасен съдебен процес посредством приемането и прилагането на нов закон за съдебната власт и нов граждански процесуален кодекс. Да докладва за ефекта от тези нови закони и от Наказателнопроцесуалния кодекс и Административнопроцесуалния кодекс, и по-специално върху досъдебната фаза на наказателното производство.
3. Да продължи реформата на съдебната власт с цел подобряване на професионализма, отчетността и ефикасността. Да прави оценка на ефекта от тази реформа и да публикува резултатите всяка година.
4. Да провежда и докладва за професионални, безпристрастни разследвания на твърдения за корупция на високо равнище. Да докладва за вътрешни инспекции на публичните институции и за публикуването на данни за имуществото на високопоставени държавни длъжностни лица.
5. Да предприеме по-нататъшни мерки за предотвратяване и борба с корупцията, и по-специално на границите и на равнище местно управление.
6. Да приложи стратегия за борба с организираната престъпност, като се съсредоточи върху тежките престъпления, изпирането на пари, както и върху систематичното конфискуване на имущество на лица, извършващи престъпления. Да докладва за новите и текущите разследвания, обвинителни актове и осъдителни присъди в тези области“.
Б. Националното право
1. Закон за съдебната власт(5)
6. Член 194, алинея 1 предвижда:
„[…] В случаите на закриване на съдилища, прокуратури и следствени органи или при намаляване числеността на броя на заетите длъжности в тях съответната колегия на Висшият съдебен съвет разкрива съответните длъжности в друг равен по степен орган на съдебната власт по възможност в същия апелативен район и преназначава на тях без конкурс съдиите, прокурорите и следователите“.
2. ЗИДЗСВ
7. Съгласно параграф 43 от Преходните и заключителни разпоредби:
„С влизането в сила на този закон Специализираният наказателен съд, Апелативният специализиран наказателен съд, Специализираната прокуратура и Апелативната специализирана прокуратура се закриват“.
8. Параграф 44 от Преходните и заключителни разпоредби предвижда:
„(1) Съдиите от [СНС] […] се преназначават при условията и по реда на чл. 194, ал. 1.
(2) В 14‑дневен срок от обнародването на този закон лицата по ал. 1 могат да подадат заявление до съдийската колегия на Висшия съдебен съвет, в което да заявят своето желание да бъдат възстановени на длъжността съдия, която са заемали преди назначаването си в [СНС] […].
(3) В 30‑дневен срок от изтичането на срока по ал. 2 съдийската колегия на Висшия съдебен съвет приема решение за разкриване на длъжности на съдии в съдилища, съответни на закриваните в [СНС] […] при отчитане на степента на натовареност на съответния съд.[(6)]
(4) След изтичането на срока по ал. 3 съдийската колегия на Висшия съдебен съвет преназначава съдиите, считано от влизането в сила на този закон.
(5) Решенията на съдийската колегия на Висшия съдебен съвет по ал. 4 подлежат на предварително изпълнение“.
9. Параграф 49 от Преходните и заключителни разпоредби предвижда:
„Първоинстанционните наказателни дела пред [СНС], по които до влизането в сила на този закон не е проведено разпоредително заседание, се изпращат по подсъдност на съответните съдилища в 7‑дневен срок от влизането в сила на този закон“.
10. Параграф 50 от Преходните и заключителни разпоредби гласи:
„(1) С влизането в сила на този закон първоинстанционните наказателни дела пред [СНС], по които е проведено разпоредително заседание, стават подсъдни на [СГС] и разглеждането им продължава от съдебния състав, провел заседанието.
(2) Съдиите от съдебните състави, които не са преназначени в [СГС], се командироват за участие в разглеждането на делата до приключването на производствата по тях.
(3) Съдиите от съдебния състав, разгледали първоинстанционните наказателни дела, по които е постановена присъда, когато не са преназначени в [СГС], се командироват за обявяване на мотивите към присъдата.
[…]“.
11. Параграф 59, алинея 1 от Преходните и заключителни разпоредби предвижда:
„[СГС] е правоприемник на активите, пасивите, правата и задълженията на [СНС]“.
12. Съгласно параграф 67 от Преходните и заключителни разпоредби:
„Законът влиза в сила три месеца след обнародването му в „Държавен вестник“, с изключение на § 1, 2, 5, 6, 18, 28, 32, 34, 44, 45, 57 и 58, които влизат в сила от деня на обнародването“.
3. Наказателно-процесуален кодекс
13. Член 30, алинея 2 предвижда:
„Не може да участва в състава на съда съдия или съдебен заседател, който поради други обстоятелства може да се счита предубеден или заинтересован пряко или косвено от изхода на делото“.
14. Член 31 гласи:
„(1) В случаите, предвидени в чл. 29 и 30, съдиите, съдебните заседатели и съдебният секретар са длъжни сами да си направят отвод.
(2) Страните могат да правят отводи до началото на съдебното следствие, освен ако основанията за това са възникнали или са им станали известни по-късно.
(3) Самоотводите и отводите трябва да бъдат мотивирани.
(4) По основателността на самоотводите и отводите съдът се произнася незабавно в тайно съвещание с участието на всички членове на състава“.
II. Фактите, производството и преюдициалните въпроси
15. През 2018 г. пред СНС е образувано наказателно производство срещу няколко лица, обвинени в това, че са участвали в организирана престъпна група с цел извършване на престъпна дейност, включваща изнудване.
16. След започване на съдебната фаза на производството срещу обвиняемите лица през 2020 г., 2021 г. и 2022 г. са проведени дванадесет открити заседания, а други са отложени(7) на различни процесуални основания.
17. В хода на съдебно производство нито една от страните не е поискала отвод на съдебния състав на СНС, разглеждащ делото (т.е. на председателя на състава и на съдебните заседатели).
18. Докато делото все още е висящо, започва общественото обсъждане на проекта на ЗИДЗСВ, предвиждащ закриването на СНС.
19. В рамките на това обсъждане, на 25 февруари 2022 г. е свикано заседание на гражданския съвет към Висшия съдебен съвет, в което вземат участие по-специално председателят на запитващия съдебен състав и адвокатът, който защитава един от подсъдимите (в качеството му на представител на неправителствено сдружение).
20. На посоченото заседание:
– адвокатът подкрепя закриването на СНС и заявява, че споделя мотивите към законопроекта,
– председателят на съдебният състав на СНС се противопоставя на закриването на този съд. Както същият посочва в акта за преюдициално запитване, той многократно публично е изразявал становището, че „закриването на [СНС], по начина, по който се прави и с изложените мотиви, противоречи на принципа на върховенство на закона, нарушава независимостта на този орган на съдебната власт и разделението на властите и е форма на натиск от страна на другите две власти“(8).
21. След приемане на ЗИДЗСВ съдебният състав, провел разпоредителното заседание в рамките на СНС, и понастоящем част от СГС, отправя до Съда следните въпроси:
„1) Следва ли чл. 2, чл. 6, параграф 1 и 3, чл. 19, параграф 1, ал. 2 от ДЕС, вр. чл. 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз [(наричана по-нататък „Хартата“)] да се тълкува в смисъл, че се накърнява независимостта на съд, който е закрит с приетото изменение на Закона за съдебната власт ([…] с възприето закриване на съда на 27.07.2022 г.), но съдиите следва да продължат да разглеждат разпределените им до тази дата дела, както и да продължат да разглеждат след тази дата делата на същата институция, по които са провели разпоредителни заседания, при положение че мотивите за закриване на съда са, че със закриването му се гарантира конституционния принцип за независимост на съдебната власт и защитата на конституционните права на гражданите и не са изложени надлежни аргументи, какви факти водят до извод за нарушаване на тези принципи?
2) Трябва ли посочените разпоредби от правото на Съюза да се тълкуват в смисъл, че не допускат национални разпоредби като посочените в Закона за изменение и допълнение на Закона за съдебната власт […], които водят до пълното закриване като самостоятелен орган на съдебната власт в България (на [СНС], с посочените мотиви и до преместването на съдиите (включително и този от съдебния състав, разглеждащ конкретното наказателно дело) от тази юрисдикция в различни съдилища, но задължават тези съдии да продължат да разглеждат започнатите от тях дела в закритата юрисдикция?
3) Ако това е така, и с оглед на предимството на правото на Съюза, какви следва да са процесуалните действия на магистратите от закриваните съдилища по делата на закритата институция (които законът ги задължава да довършат), предвид и задължението им да преценят основанията за самоотвод по тези дела? Какви биха били последиците за процесуалните произнасяния по делата на закриваната юрисдикция, които следва да се довършат и за крайните актове по тях?“.
III. Производството пред Съда
22. Преюдициалното запитване постъпва в Съда на 10 октомври 2022 г.
23. Писмени становища представят полското правителство и Комисията.
24. Провеждането на съдебно заседание не е счетено за необходимо.
IV. Анализ
А. Предварителни бележки
25. В настоящото преюдициално производство са налице няколко обстоятелства, които заслужават внимание:
– Преюдициалното запитване е отправено от съдебен състав, който формално е част от СГС и който трябва да се произнесе по наказателно дело, което до момента е разглеждано пред друг съд (СНС). Както вече бе посочено, с влизане в сила на новия закон на 26 април 2022 г. СГС става правоприемник на СНС(9).
– Преюдициалните въпроси са отправени от компетентния към настоящия момент съдебен състав (към СГС), който е провел разпоредително заседание, когато е бил част от СНС. Или, конкретно в разглеждания случай, членовете на съдебния състав не са се променили(10).
– Тълкуването, което се иска от Съда, по никакъв начин не е свързано с престъпленията, предмет на наказателното производство, или с независимостта или с безпристрастността на конкретния съдебен състав, който трябва да се произнесе по делото срещу подсъдимите лица. Нито те, нито българската прокуратура вземат участие в преюдициалното производство, като съгласно предоставените данни никой не е поставил под съмнение по-специално независимостта или безпристрастността на този съдебен състав.
– Преюдициалното запитване от своя страна се ограничава до въпроса дали закриването на СНС не противоречи на правото на Съюза поради нарушаване на независимостта на самия СНС.
26. На практика актът за преюдициално запитване е съсредоточен върху критиката на реформата на съдебната система, извършена през 2022 г. от българския законодател чрез ЗИДЗСВ. В посочения акт се твърди, че изложените мотиви за закриване на СНС не се основават на факти, които да обосновават подобна необходимост.
27. С първите два въпроса се пита директно дали закриването на СНС и последващото преместване на неговите състави към други съдилища е съвместимо с правото на Съюза. Третият въпрос до Съда се отнася до процесуалните действия на съдиите от закрития съд, в случай че на първите два въпроса бъде отговорено утвърдително.
28. В този контекст не е изненадващо, че както Комисията, така и полското правителство — единствените страни, взели участие в производството пред Съда — правят възражения за недопустимост на преюдициалното запитване. По-нататък ще разгледам тези възражения.
Б. По допустимостта
1. Възражения на полското правителство и на Комисията (обобщение)
29. Според полското правителство:
– Отговорът на поставените въпроси не е необходим за произнасянето по същество в главното производство, по което правото на Съюза не намира приложение. Това производство няма никаква връзка с правото на Съюза, което изключва приложимостта на Хартата.
– Закриването на национални съдилища е чисто вътрешен въпрос, който е извън компетентността на Съюза.
30. Според Комисията:
– Запитващата юрисдикция поставя единствено въпроса за съвместимост с принципа на обективна безпристрастност. Доколкото обаче посочената юрисдикция не установява наличието на субективни основания за самоотвод и страните в главното производство нито са оспорили нейната независимост, нито са поставили под съмнение безпристрастността ѝ с искане за отвод на членовете на нейния състав, формулираните съмнения са чисто хипотетични.
– Мотивите, които стоят в основата на решението на българския законодател да приеме ЗИДЗСВ, са свързани с необходимостта от извършване на структури промени в органите на специализираното наказателно правораздаване, от които запитващата юрисдикция (СГС) не е част. Ето защо поставените въпроси са неотносими за произнасянето по същество в главното производство.
2. Анализ
31. От направените възражения веднага може да бъде отхвърлено това на полското правителство за липсата на компетентност от страна на Съда (или въобще на Европейския съюз) да се произнася по отношение на структурата на съдебните системи на държавите членки.
32. На това възражение, излагано от полското правителство в донякъде сходни производства, Съдът нееднократно е предоставял отговор. В няколко решения той е постановил, че макар организацията на правосъдието в държавите членки да е от компетентността на държавите членки, същите все пак остават длъжни при упражняването на тази компетентност да спазват задълженията, които произтичат за тях от правото на Съюза(11). Като изисква от държавите членки да спазват тези задължения (в случая е от значение да гарантират независимостта на правораздавателните си органи), Съюзът не претендира да упражнява тази компетентност(12).
33. Установяването на тази съдебна практика като постоянна е добре известно. Ще цитирам само едно наскоро постановено решение на Съда(13), според което, макар разпределението и реорганизацията на съдебните правомощия в дадена държава членка по принцип да попадат в рамките на свободата на действие на държавите членки, гарантирана в член 4, параграф 2 ДЕС, това е допустимо единствено при условие че такова разпределяне или реорганизация не засяга зачитането на правовата държава като ценност, прогласена в член 2 ДЕС, и изискванията по член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, включително тези за независимост и безпристрастност на съдилищата.
34. С по-голяма тежест е възражението за недопустимост, основано на обстоятелството, че главното производство не разкрива достатъчна връзка с разпоредбите от правото на Съюза, чието тълкуване се иска от запитващата юрисдикция. Тези разпоредби са член 2, член 6, параграфи 1 и 3, и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, във връзка с член 47 от Хартата.
35. Според мен обаче от посочените разпоредби единствено тази на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС би могла да бъде относима към отговора на преюдициалното запитване, тъй като:
– Както подчертава Комисията, приложението на член 2 ДЕС би могло индиректно да бъде изведено от обстоятелството, че утвърдената в тази разпоредба ценност на правовата държава е конкретизирана в член 19 ДЕС(14). Ето защо тя, а не първата разпоредба би могла да бъде относима в случая.
– Член 6 ДЕС и член 47 от Хартата поначало са неотносими, тъй като по наказателното дело, разглеждано от запитващата юрисдикция, не е налице прилагане на правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата(15).
36. Ограничавайки спора до тълкуването на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС в случай като разглеждания, по отношение на решаването му може да се изходи както от по-стеснителен подход, така и от по-разширен прочит на посочената разпоредба.
37. Първият подход е възприетият от Съда, когато приема за недопустими две преюдициални запитвания, разкриващи известно сходство с разглежданото в настоящия случай(16). В мотивите на решението за обявяване на тяхната недопустимост Съдът е приел, че позоваването на защитата на независимостта на съдиите в рамките на преюдициалните запитвания не може да няма връзка с правото на Съюза(17).
38. Тази съдебна практика може да бъде обобщена в смисъл, че Съдът няма право да тълкува член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС (доколкото утвърждава независимостта като предпоставка за осигуряването на ефективна правна защита в областите, обхванати от правото на Съюза) по начин, който да превръща механизма по член 267 ДФЕС в разновидност на иск за установяване на неизпълнение на задължения(18).
39. Следователно, ако дадена национална юрисдикция сезира Съда с искане за тълкуване на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, актът за преюдициално запитване трябва да сочи наличието на връзка между тази разпоредба от Договора за ЕС и главното производство. Прилагането на член 19, параграф 1, втора алинея изисква такава връзка, при която предметът на спора, с който е сезирана националната юрисдикция, да попада в обхвата на правото на Съюза(19).
40. При все това ще припомня, че дори при този по-стеснителен подход връзката може да е налице, когато, макар по съществото на спора, по който трябва да се произнесат националните юрисдикции, да не се прилагат материални разпоредби от правото на Съюза, същите поискат тълкуването на други разпоредби от правото на Съюза, „което да им позволи да разрешат процесуалните въпроси от националното право преди да могат да се произнесат по същество по споровете, образувани пред тях“(20).
41. Освен това се забелязва известно развитие в практиката на Съда, който приема за допустими преюдициални запитвания за тълкуване на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, в основата на които (спорът пред запитващата юрисдикция) не е налице прилагане на конкретна разпоредба от правото на Съюза и по които в спорното правно положение, разглеждано от националния съд, на практика отсъстват материални или процесуални елементи, които да го свързват с правото на Съюза.
42. Това развитие позволява на Съда да отговори на преюдициални запитвания, по които запитващите юрисдикции, след като се позовават на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, се дистанцират от конкретния спор, по който трябва да се произнесат, и поставят въпроси, свързани с общи разпоредби за организацията на националните им съдебни системи, за които считат, че засягат независимостта на съдиите(21).
43. В тази съдебна практика се откроява допускането от Съда на преюдициалните запитвания, отправени от един полски съд (в рамките на няколко наказателни производства), с които се иска тълкуване на член 19, параграф 1, втора алинея във връзка със състава на съдебния орган, който трябва да се произнесе по тези производства(22).
44. Не смятам за необходимо тук да обсъждам деликатните въпроси, които описаната практика повдига, тъй като в разглеждания случай е налице конкретен фактор, по силата на който реформата на българската съдебна система следва да отговаря на определени изисквания, посочени изрично в решение, което е част от правото на Съюза.
45. На практика тази реформа (част от която е ЗИДЗСВ, за който се отнася преюдициалното запитване) може и трябва да се преценява от гледна точка на съобразяването ѝ със стандартите за независимост на съдебната система, за които се отнасят „целите“, посочени в приложението към Решение 2006/929 за създаване на механизъм за сътрудничество и проверка на напредъка на България в областите на съдебната реформа(23).
46. В този смисъл български съдебен орган има право да сезира Съда във връзка със съмненията си относно съвместимостта на даден национален закон (регламентиращ неговото място в съдебната система на тази държава членка) със задълженията, които произтичат от правото на Съюза, включително тези, които се отнасят до независимостта на наказателния съд, който трябва да се произнесе в главното производство.
47. Ето защо не може да се приеме, че преюдициалното запитване, с което Съдът е сезиран в разглеждания случай, няма достатъчна връзка с правото на Съюза(24).
48. Все пак е необходимо да припомня, че когато се произнася по преюдициално запитване, Съдът сам по себе си не следва да се произнася пряко относно несъвместимостта на дадена национална разпоредба с правото на Съюза, а да предостави на запитващата юрисдикция насоките за тълкуване на това право, които счита за необходими(25).
49. Останалите възражения за недопустимост на преюдициалното запитване могат да бъдат оборени, доколкото се отнасят по-скоро до формулираните въпроси по същество:
– обстоятелството, че членовете на състава на запитващата юрисдикция не са си направили самоотвод в главното производство и че техният отвод не е поискан от страните, може да бъде от определящо значение при преценката за неговата независимост и безпристрастност в това производство в рамките на анализа по същество на преюдициалното запитване;
– анализът на мотивите за приемане на реформата на специализираните наказателни съдилища от българския законодател, както и значението на закриването на СНС, що се отнася до възможността неговите членове да продължат разглеждането на съответното наказателно производство пред СГС, също са въпроси, които трябва да бъдат разгледани при произнасянето по същество, а не по допустимостта.
50. Като цяло смятам, че преюдициалното запитване е допустимо.
В. По първия преюдициален въпрос
51. Запитващата юрисдикция иска да се установи дали направеното със ЗИДЗСВ изменение, що се отнася до закриването на конкретен съд (СНС), „накърнява независимостта на [този] съд. За преодоляването на съмненията си, посочената юрисдикция иска от Съда да се произнесе дали това изменение е съвместимо с член 2, член 6, параграфи 1 и 3 и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, във връзка с член 47 от Хартата.
52. Както вече посочих, от изброените разпоредби в случая е относима само тази на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, доколкото от същата произтича изискването за независимост на националните съдилища.
53. Според практиката на Съда това изискване обхваща два аспекта:
– „Първият аспект, който е външен, изисква съответният орган да упражнява функциите си напълно самостоятелно, без да е йерархично обвързан или да е подчинен на когото и било и без да получава нареждания или инструкции откъдето и да било, като по този начин е защитен от външна намеса или натиск, които могат да накърнят независимостта на преценката на членовете му и да повлияят на техните решения“(26).
– „Вторият аспект, който е вътрешен, е свързан с понятието за безпристрастност и визира еднаквата отдалеченост от страните по спора и от съответните им интереси с оглед на предмета на спора. Този аспект изисква запазването на обективност и липсата на всякакъв интерес от изхода на спора извън строгото прилагане на правната норма“(27).
54. Нито запитващата юрисдикция (СГС), нито страните в наказателното производство обаче отричат, че тази юрисдикция „упражнява функциите си напълно самостоятелно, без да е йерархично обвързан[а] или да е подчинен[а] на когото и било и без да получава нареждания или инструкции откъдето и да било“.
55. Субективната безпристрастност на членовете на състава, понастоящем на СГС, а преди това на СНС, също не е поставена под съмнение в главното производство. Нито членовете на състава на запитващата юрисдикция са установили основания за самоотвод, нито има данни обвиняемите или прокуратурата преди или сега да са направили искане за отвод на магистратите от СНС, които след изменението упражняват функциите си в СГС.
56. От изложеното може да се направи изводът, че не се установяват основания, които да поставят под съмнение независимостта и безпристрастността на членовете от състава на запитващата юрисдикция.
57. Въпреки това е необходимо да си зададем въпроса дали — независимо от обстоятелството, че членовете на колективен съдебен орган не считат своята независимост за засегната (от субективна страна), както и че не са си направили самоотвод, нито им е поискан отвод по конкретно дело — правната рамка, в която те трябва да се произнесат, съдържа елементи, които позволяват да се направи извод (от обективна страна) за наличието на такова засягане(28).
58. В това отношение е необходимо да се посочи преди всичко, че реорганизацията на съдебната система на дадена държава членка логично може да доведе до закриването на съществуващи органи или до превъзлагане на техните правомощия, без тези мерки сами по себе си да предполагат засягане на независимостта на съдиите.
59. Пак в този смисъл принципът за разделение на властите (на който се прави позоваване в акта за преюдициално запитване) не съставлява пречка за законодателната власт да приема в конституционните рамки правилата, които във всеки отделен момент счита за най-подходящи по отношение на структурата на съдебната система. Съдебни органи, чието съществуване към конкретен момент е било обосновано, могат впоследствие да бъдат закрити, като, ще повторя, това не предполага засягане на независимостта на съдиите(29).
60. Предвид изложеното вече може да се направи изводът, че първият преюдициален въпрос всъщност не се отнася до независимостта на конкретните съдии (и съдебни заседатели), които трябва да се произнесат по наказателното дело, нито до степента на независимост на самия СГС, а единствено до евентуалното засягане в резултат на закриването на СНС на „независимостта на [този] съд [СНС]“(30), с оглед на мотивите, които са в основата на законодателната реформа.
61. Запитващата юрисдикция излага в акта за преюдициалното запитване мотивите на българския законодател в подкрепа на посоченото закриване, сред които е и този за независимост на съдебната власт(31). Според нея тези мотиви са неоснователни, тъй като спорната реформа, вместо да гарантира независимостта на съдиите, сама по себе си води до нарушаване на този принцип(32).
62. Анализът на това становище не може да бъде извършен, без преди това да се вземе предвид каква е функцията на Съда в контекста на член 267 ДФЕС:
– От една страна, вече припомних, че по тези производства Съдът сам по себе си не следва да се произнася пряко относно несъвместимостта на дадена национална разпоредба с правото на Съюза, а да предостави на запитващата юрисдикция насоките за тълкуване на това право, които счита за необходими.
– От друга страна, и като последица от горното, Съдът не може да бъде сезиран с искане да се произнесе относно спорната законодателна реформа in toto, тъй като неговата функция се свежда до това да предостави на запитващата юрисдикция становище за значението на правото на Съюза с оглед на евентуалните последици от тази реформа по-специално за статута на съответния съд, който следва да се произнесе по наказателното дело.
63. В този смисъл съм съгласен с Комисията, че реорганизацията на дадена съдебна система, чиято цел е да се гарантира в най-голяма степен независимостта на съдилищата, не може да бъде обект на критика, нито сама по себе си да води до засягане на независимостта на националните съдилища.
64. В този ред на мисли изборът на националния законодател в полза на система на наказателно правораздаване с общи съдилища, които са компетентни да разглеждат дела за всякакви престъпления, е толкова легитимен, колкото и изборът в полза на друга система, която предоставя на нарочен специализиран съд компетентността да разглежда дела за определени, особено тежки престъпления. И двата модела съществуват в различни държави членки, които, повтарям, са свободни да изберат или променят който и да било от тях.
65. Българският законодател е мотивирал реформата от 2022 г. с намерението си да преструктурира националната съдебна система с цел максималната ефективност на нейните органи(33) и гарантиране в най-голяма степен на тяхната независимост. Ако това е така, може да се приеме, че в основата на тази реформа стоят „законни основания, свързани по-конкретно с разпределението на наличните ресурси, за да се осигури доброто правораздаване“(34).
66. Самата Комисия в доклада си относно върховенството на закона в България през 2022 г.(35) посочва именно тези мотиви, без да ги подлага на съмнение.
67. Действително запитващата юрисдикция отрича (и то енергично) съответствието на мотивите за ЗИДЗСВ на действителните факти. Голяма част от изложението на акта за преюдициалното запитване се занимава с повторение на критиките, изложени в рамките на обсъждането на законопроекта за приемане на реформа в съдебната система, от няколко съдии, сред които и съдията, подписал преюдициалното запитване.
68. Смятам, че Съдът не би следвало да се намесва във възникналата по време на законодателната процедура полемика в това отношение. Още по-малко може да се обсъжда дадена преценка на намеренията, с която се прави опит евентуалните действителни намерения на законодателната власт да бъдат предпочетени пред тези, които същата излага в мотивите към приетия закон.
69. Като ориентир е достатъчно да се посочи, че каквито и да са мотивите за приемането му(36), от ЗИДЗСВ не се установява липса на независимост и безпристрастност по отношение на членовете на закрития съд поотделно. В противен случай не би могло да се обясни обстоятелството, че съдиите, заемали длъжност в СНС, след закриването му са прехвърлени в други съдилища(37) и най-вече че им е позволено да довършат наказателните дела, които са разглеждали именно в СНС.
70. Ако изложеното е валидно за независимостта на съдиите, заемали длъжност в СНС, същото a fortiori ще важи за общия съд (СГС), който е негов правоприемник. Ще повторя, че актът за преюдициално запитване не съдържа каквито и да било данни за евентуални нарушения на този съд (СГС), що се отнася до гаранциите за независимост и безпристрастност на неговите членове.
71. С оглед на изложеното предлагам на първия преюдициален въпрос да бъде отговорено в смисъл, че член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС допуска реформа на съдебната система на държава членка, с която се закрива даден специализиран наказателен съд, чиито правомощия се прехвърлят към друг общ съд, и която едновременно предвижда, че разглеждането на водените пред закрития съд наказателни дела, по които е проведено разпоредително заседание, продължава от компетентния до закриването съдебен състав.
Г. По втория преюдициален въпрос
72. В частта от този преюдициален въпрос, която не повтаря първия, запитващата юрисдикция излага съмненията си относно съвместимостта с правото на Съюза(38) на една от непосредствените последици от българската реформа на съдебната система, а именно „преместването на съдиите (включително и този от съдебния състав, разглеждащ конкретното наказателно дело) от [СНС] в различни съдилища, [със] задълж[ението] тези съдии да продължат да разглеждат започнатите от тях дела в закритата юрисдикция“.
73. Съдът е постановил, че преместванията на съдия в друг съд без негово съгласие „могат да са средство за упражняване на контрол върху съдържанието на съдебните актове, тъй като са в състояние не само да засегнат обхвата на задълженията на съответните магистрати и разглеждането на възложените им случаи, но и да окажат значително отражение върху живота и кариерата им, както и да имат последици, подобни на тези на дисциплинарно наказание(39).
74. Принципът на несменяемост обаче няма абсолютен характер и „може да се дерогира […] по легитимни и императивни съображения и при спазване на принципа на пропорционалност“(40).
75. Следва да се отбележи, че в разглеждания случай преместването в СГС на членовете на съдебния състав, който вече е провел разпоредително заседание в рамките на СНС, не е оказало каквото и да било влияние върху хода на конкретното наказателно производство, което все още е висящо: делата, по които (както в разглеждания случай), съдебният състав на СНС е провел разпоредително заседание, стават подсъдни на СГС, пред който същият съдебен състав трябва да ги довърши.
76. Следователно принципът на несменяемост на съдиите изглежда спазен с предвидената в ЗИДСЗВ разновидност на perpetuatio jurisdictionis(41) по отношение на тези, които са били компетентни да разгледат съответното наказателно дело до окончателното му решаване. Или не е било налице преместване на съдиите, което да им попречи да продължат разглеждането на дадено наказателно дело, по което вече са участвали с провеждането на едно или повече съдебни заседания.
77. Това обстоятелство прави ненужно да се навлиза в абстрактни разсъждения за доброволния или принудителен характер на преместванията като цяло на българските съдии, които са заемали длъжност в СНС, а понастоящем са преместени в СГС или в други съдилища.
78. При всички положения процесът на преназначаване на съдиите в новите им местоназначения след влизане в сила на ЗИДЗСВ, изглежда, спазва гаранциите за обективност(42) — аспект, който не се засяга изрично в преюдициалното запитване. Правилата, уреждащи посоченото преназначаване, се основават на тези, които изначално са установени в действащия преди изменението Закон за съдебната власт(43) и за които не съществуват съмнения за произвол. По-специално, нищо не сочи, че преназначаването на членовете на закрития съд в съдилища от същия ранг има последици, подобни на тези на дисциплинарно наказание.
79. Или изправени сме пред хипотеза, при която съдебен състав, който първоначално е бил към даден съд (СНС), става част от друг съд (СГС), чиято независимост не се оспорва. Освен това посоченият съдебен състав разглежда в този втори съд делото, което е разглеждал в първия — дело, което стои в основата на преюдициалното запитване.
80. В този смисъл отново трудно може да бъде направена констатация за каквото и да било засягане на независимостта на запитващата юрисдикция в резултат на преместването на членовете на съдебния състав в СГС като последица от реорганизацията на българската наказателна съдебна система.
Д. По третия преюдициален въпрос
81. Питането на запитващата юрисдикция в третия преюдициален въпрос се отнася до евентуалните процесуални действия на съдиите от закрития съд (СНС) по разглежданите от тях до закриването дела, в случай че спорната реформа бъде приета за несъвместима с правото на Съюза.
82. Отговор на така формулирания въпрос няма да бъде необходим, ако при произнасянето си по първите два въпроса Съдът прецени, че не са налице основания за обявяване на национална правна уредба като ЗИДЗСВ за несъвместима с правото на Съюза.
83. Така или иначе според мен третият преюдициален въпрос е недопустим. Както неведнъж посочих, в основата на главното производство стои дело, което е започнато пред СНС, а впоследствие е прехвърлено на СГС — съдът, отправил преюдициалното запитване, и което ще бъде разгледано от същия съдебен състав, който е провел разпоредително заседание в СНС преди неговото закриване.
84. Следователно съдиите от СНС не биха могли да извършат каквото и да било процесуално действие в качеството си на съдии към СНС. Техните действия могат да бъдат единствено в качеството им на съдии от СГС, поради което третият преюдициален въпрос трябва да се приеме за свързан с евентуалните действия на СГС в случай на утвърдителен отговор на първите два въпроса, какъвто според мен не следва да бъде даван.
V. Заключение
85. С оглед на гореизложеното, предлагам на Съда да отговори на Софийски градски съд (България) по следния начин:
„Член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС
трябва да се тълкува в смисъл, че:
допуска реформа на съдебната система на държава членка, с която се закрива даден специализиран наказателен съд, чиито правомощия се прехвърлят към друг общ съд, и която едновременно предвижда, че разглеждането на водените пред закрития съд наказателни дела, по които е проведено разпоредително заседание, продължава от компетентния до закриването съдебен състав,
допуска в рамките на посочената реформа на съдебната система да се извърши преназначаване на съдиите от закрития съд в други съдилища от същия ранг въз основа на обективни критерии, при които отсъства всякакво съмнение за произвол“.