CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentadas el 23 de noviembre de 2023 (1)
Asunto C‑634/22
OT,
PG,
CR,
VT,
MD,
con intervención de:
Sofiyska gradska prokuratura
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Sofiyski gradski sad (Tribunal de la ciudad de Sofía, Bulgaria)]
«Procedimiento prejudicial — Valores y objetivos de la Unión — Estado de derecho — Artículo 19 TUE — Decisión 2006/929/CE — Tribunal independiente e imparcial — Supresión de un tribunal penal especializado — Supresión vinculada a un supuesto defecto de independencia»
1. Mediante una ley aprobada en el año 2022, (2) el legislador búlgaro suprimió, entre otros órganos de la Administración de justicia, el Spetsializiran nakazatelen sad (Tribunal penal especial; en lo sucesivo, «TPE») y dispuso cómo se habían de reasignar a otros tribunales los jueces que, hasta la entrada en vigor de la nueva Ley, servían en él.
2. La ZIDZZSV estableció, asimismo, que los asuntos penales de primera instancia en los que se hubiera celebrado una audiencia ante el TPE, como ocurre en este supuesto, corresponderían al Sofiyski gradski sad (Tribunal de la ciudad de Sofía, Bulgaria; en lo sucesivo, «TCS»), (3) si bien su examen seguiría a cargo de la formación jurisdiccional que hubiera celebrado la audiencia.
3. La petición de decisión prejudicial elevada al Tribunal de Justicia está suscrita por los componentes de la formación jurisdiccional del TPE (ahora del TCS) ante la que se había celebrado la audiencia de un determinado proceso penal. Esa formación jurisdiccional expresa sus dudas sobre la conformidad de la reforma legislativa de 2022, en lo que atañe a la supresión del TPE, con el derecho de la Unión.
I. Marco normativo
A. Derecho de la Unión. Decisión 2006/929/CE (4)
4. El artículo 1, párrafo primero, reza:
«Antes del 31 de marzo de cada año, y por primera vez antes del 31 de marzo de 2007, Bulgaria informará a la Comisión sobre los avances logrados respecto al cumplimiento de los indicadores contemplados en el anexo».
5. En el anexo se establecen los indicadores que debe cumplir Bulgaria:
«1) Adoptar modificaciones constitucionales que eliminen cualquier ambigüedad relativa a la independencia y responsabilidad del sistema judicial.
2) Garantizar un proceso judicial más transparente y eficiente mediante la adopción y aplicación de una nueva Ley relativa al sistema judicial y el nuevo Código de Procedimiento Civil. Informar sobre las consecuencias de la nueva normativa y de los códigos procesales penal y administrativo, principalmente en fase de instrucción.
3) Continuar la reforma del sistema judicial con objeto de mejorar la profesionalidad, la responsabilidad y la eficiencia. Evaluar el impacto de esta reforma y publicar los resultados anualmente.
4) Elaborar informes sobre investigaciones profesionales y no partidistas en casos de denuncia de corrupción a alto nivel. Informar sobre las inspecciones internas de instituciones públicas y la publicación de patrimonio de altos cargos.
5) Tomar medidas complementarias de prevención y lucha contra la corrupción, en particular en las fronteras y las administraciones locales.
6) Aplicar una estrategia de lucha contra la delincuencia organizada, haciendo hincapié en los delitos graves y el blanqueo de capitales, así como en la confiscación sistemática de bienes de los delincuentes. Presentar informes sobre las investigaciones nuevas y en curso, los procesos y las condenas en estos campos».
B. Derecho nacional
1. Zakon za sadebtana vlast (5)
6. El artículo 194, apartado 1, prescribe:
«[…] En caso de supresión de jurisdicciones, fiscalías o servicios de investigación, o en caso de reducción del número de puestos ocupados en estos, el colegio competente del Consejo Supremo del Poder Judicial creará los puestos correspondientes en otra autoridad del mismo rango del poder judicial, si es posible en la misma circunscripción de apelación, y afectará a los mismos, sin concurso, a los jueces, fiscales y jueces de instrucción».
2. ZIDZZSV
7. Con arreglo a la disposición transitoria 43:
«Desde la entrada en vigor de la presente ley se suprimen el TPE, el Apelativen spetsializiran nakazatelen sad [(Tribunal de apelación penal especial)], la Spetsializirana prokuratura [(Fiscalía especializada)] y la Apelativna spetsializirana prokuratura [(Fiscalía de apelación especializada)]».
8. La disposición transitoria 44 indica:
«(1) Los jueces del TPE […] se reasignarán en las condiciones y de acuerdo con el procedimiento previstos en el artículo 194, apartado 1.
(2) En un plazo de catorce días a contar desde la promulgación de la presente ley, las personas a las que se refiere el apartado 1 podrán presentar escrito ante el Colegio de jueces del Consejo Supremo del Poder Judicial haciendo constar que desean ser reintegrados en la plaza judicial que ocupaban antes de su asignación al TPE […].
(3) En un plazo de treinta días a contar desde la expiración del plazo del apartado 2, el Colegio de jueces del Consejo Supremo del Poder Judicial adoptará una decisión sobre la creación de plazas judiciales en los tribunales, correspondientes a las que se suprimen en el TPE […], teniendo en cuenta la carga de trabajo del tribunal respectivo. [(6)]
(4) Tras la expiración del plazo previsto en el apartado 3, el Colegio de jueces del Consejo Supremo del Poder Judicial reasignará a los jueces a contar desde la entrada en vigor de la presente ley.
(5) Las decisiones del Colegio de jueces del Consejo Supremo del Poder Judicial a las que se refiere el apartado 4 serán inmediatamente ejecutorias».
9. La disposición transitoria 49 señala:
«Los asuntos penales de primera instancia ante el TPE en los que no se haya celebrado ninguna audiencia preliminar con anterioridad a la entrada en vigor de la presente ley serán remitidos a los tribunales competentes en los siete días siguientes a la entrada en vigor de la presente ley».
10. En la disposición transitoria 50 se lee:
«(1) Desde la entrada en vigor de la presente ley, los asuntos penales de primera instancia ante el [TPE] en los que se haya celebrado una audiencia preliminar serán de la competencia del [TCS] y su examen seguirá a cargo de la formación jurisdiccional que ha celebrado la audiencia.
(2) Los jueces de las formaciones jurisdiccionales que no hayan sido reasignados al [TCS] serán comisionados para participar en el examen de los asuntos hasta la finalización del procedimiento.
(3) Los jueces de la formación jurisdiccional que han examinado los asuntos penales de primera instancia en los que se ha dictado sentencia serán comisionados para motivarla si no han sido reasignados al [TCS].
[…]».
11. La disposición transitoria 59, apartado 1, preceptúa:
«El [TCS] será el sucesor del activo, del pasivo, de los derechos y de las obligaciones del [TPE]».
12. Con arreglo a la disposición transitoria 67:
«La ley entrará en vigor tres meses después de su promulgación en el [Diario oficial], con la excepción de los apartados 1, 2, 5, 6, 18, 28, 32, 34, 44, 45, 57 y 58, que entrarán en vigor el día de la promulgación».
3. Nakazatelno protsesualen kodeks (7)
13. El artículo 30, apartado 2, prescribe:
«No podrá participar en una formación jurisdiccional el juez o el jurado que, en razón de otras circunstancias, pueda ser considerado parcial o con un interés directo o indirecto en la resolución del litigio».
14. El artículo 31 dice:
«(1) En los casos previstos en los artículos 29 y 30, los jueces, los jurados y el secretario deberán abstenerse.
(2) Las partes podrán instar las recusaciones hasta el inicio del proceso, a menos que los motivos para hacerlo hayan aparecido o sido conocidos más tarde.
(3) Las solicitudes de recusación deberán ser motivadas.
(4) El órgano jurisdiccional resolverá inmediatamente sobre el fundamento de las abstenciones y de las solicitudes de recusación mediante deliberación secreta con la participación de todos los miembros de la formación».
II. Hechos, litigio y preguntas prejudiciales
15. Ante el TPE se siguió un proceso penal, incoado en 2018, contra varias personas acusadas de asociación ilícita para la comisión de delitos de extorsión.
16. Abierto el juicio oral contra los acusados, se celebraron doce audiencias públicas y se suspendieron otras, por diversas razones procesales, a lo largo de los años 2020, 2021 y 2022. (8)
17. En ningún momento del proceso penal las partes instaron la recusación de la formación jurisdiccional del TPE que conocía del asunto (esto es, del presidente de la Sala y del jurado).
18. Aún en curso dicho proceso, se iniciaron los debates públicos sobre el proyecto de la ZIDZZSV, que preveía la supresión del TPE.
19. En el marco de esos debates, el 25 de febrero de 2022 se convocó una reunión del Grazhdanski savet kam Vissh ia sadeben savet (Consejo ciudadano del Consejo Supremo del Poder Judicial) en la que participaron, en particular, el presidente de la Sala remitente y un abogado que defendía a uno de los acusados (intervino como representante de una organización no gubernamental).
20. En esas comparecencias:
– El abogado respaldó la disolución del TPE y expresó su apoyo a la exposición de motivos del proyecto de ley.
– El presidente de la Sala del TPE se mostró contrario a la desaparición de este órgano judicial. Según él mismo manifiesta en el auto de reenvío, en reiteradas ocasiones había expresado públicamente su opinión de que «la supresión [del TPE], en la forma en la que se ha llevado a cabo y por las razones aducidas, resulta contraria al principio del Estado de derecho, menoscaba la independencia de esta autoridad judicial y la separación de poderes y constituye una forma de presión por los otros dos poderes». (9)
21. Una vez aprobada la ZIDZZSV, la formación jurisdiccional ante la que se había celebrado una audiencia en el TPE, y que ahora forma parte del TCS, eleva al Tribunal de Justicia las siguientes preguntas:
«1) ¿Deben interpretarse el artículo 2 TUE, el artículo 6 TUE, apartados 1 y 3, y el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, en relación con el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea [(en lo sucesivo, “Carta”)], en el sentido de que la supresión de un órgano jurisdiccional mediante la modificación de la [ZZSV] ([…] con efectos a partir del 27 de julio de 2022) —habida cuenta de que los jueces deberán seguir tramitando hasta y después de la referida fecha los asuntos pendientes ante ese órgano jurisdiccional en los que haya tenido lugar una audiencia preliminar— menoscaba la independencia de dicho órgano jurisdiccional cuando su supresión se fundamente en que permite salvaguardar el principio constitucional de independencia de la justicia y proteger los derechos constitucionales de los ciudadanos, pero no se acredite conforme a derecho qué hechos llevan a concluir que se han vulnerado estos principios?
2) ¿Deben interpretarse las disposiciones del derecho de la Unión antes mencionadas en el sentido de que se oponen a disposiciones nacionales como las de la ley por la que se modifica y completa la [ZZSV] […], que dan lugar a la completa supresión de una autoridad judicial autónoma en Bulgaria [el TPE] por los motivos expuestos, así como al traslado de los jueces (incluido el juez de la sala jurisdiccional que conoce del asunto penal concreto) desde este tribunal a otros tribunales, pero que obligan a dichos jueces a seguir tramitando los asuntos ya incoados por ellos y pendientes ante el órgano jurisdiccional suprimido?
3) En caso de respuesta afirmativa, ¿qué actuaciones procesales deben llevar a cabo —en particular, a la vista de la primacía del derecho de la Unión— los jueces de los tribunales que acaban de suprimirse en los asuntos de que conocía el órgano jurisdiccional suprimido (que, de conformidad con la ley, deben tramitar hasta su conclusión), a la vista de su obligación de examinar, en especial, si deben inhibirse en estos asuntos por ser parciales? ¿Qué consecuencias tendría ello en las decisiones procesales del órgano jurisdiccional que acaba de suprimirse en los asuntos que deben tramitarse hasta su conclusión, así como en los actos finales en dichos asuntos?»
III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
22. La petición de decisión prejudicial se registró en el Tribunal de Justicia el 10 de octubre de 2022.
23. Han presentado observaciones escritas el Gobierno polaco y la Comisión.
24. No se ha considerado imprescindible la celebración de una vista pública.
IV. Análisis
A. Observaciones preliminares
25. En este procedimiento prejudicial concurren algunas circunstancias dignas de mención:
– El reenvío procede de una formación jurisdiccional integrada formalmente en el TCS, que habrá de resolver un asunto penal hasta entonces tramitado ante un tribunal distinto (el TPE). Como ya se ha expuesto, desde la entrada en vigor de la nueva ley de 26 de abril de 2022, el TCS ha sustituido al TPE. (10)
– Las preguntas prejudiciales las envía la formación jurisdiccional ahora competente (del TCS) cuyos miembros celebraron una audiencia cuando formaban parte del TPE. No ha variado, pues, la composición personal de la formación jurisdiccional en lo que concierne específicamente a este asunto. (11)
– La interpretación que se demanda al Tribunal de Justicia nada tiene que ver con las conductas delictivas que se dirimen en el proceso penal, ni con la independencia o la imparcialidad, en cuanto tal, de la específica formación jurisdiccional llamada a juzgar a los acusados. Ni estos últimos ni la Fiscalía búlgara han comparecido en el procedimiento prejudicial y, según los datos aportados, nadie ha puesto en duda, en concreto, la independencia o la imparcialidad de aquella formación jurisdiccional.
– El reenvío, por el contrario, se limita a cuestionar si la supresión del TPE es incompatible con el derecho de la Unión, por menoscabar la independencia del propio TPE.
26. En realidad, el auto de reenvío se centra en la crítica a la reforma del sistema judicial que, en el año 2022, llevó a cabo el legislador búlgaro mediante la ZIDZZSV. En el auto se sostiene que los motivos aducidos para suprimir el TPE no están respaldados por hechos que justifiquen esa necesidad.
27. Las dos primeras preguntas prejudiciales plantean directamente si la supresión del TPE y el subsiguiente traslado de sus componentes a otros órganos judiciales es conforme con el derecho de la Unión. La tercera interroga al Tribunal de Justicia sobre las actuaciones procesales que habrían de seguir los jueces del tribunal suprimido si las dos primeras preguntas merecieran una respuesta afirmativa.
28. En esta tesitura, no sorprende que tanto la Comisión como el Gobierno polaco, únicas partes personadas en el procedimiento ante el Tribunal de Justicia, hayan formulado objeciones a la admisibilidad del reenvío prejudicial. De ellas me ocupo a continuación.
B. Admisibilidad
1. Objeciones del Gobierno polaco y de la Comisión (en síntesis)
29. Según el Gobierno polaco:
– La respuesta a las preguntas planteadas no es necesaria para resolver el litigio de origen, en el que no está implicado el derecho de la Unión. Ese litigio no presenta vínculo alguno de conexión con el derecho de la Unión, lo que descartaría la aplicabilidad de la Carta.
– La supresión de órganos jurisdiccionales nacionales es un asunto puramente interno, ajeno al ámbito de competencias de la Unión.
30. En opinión de la Comisión:
– El tribunal de reenvío sólo pregunta si cumple con el principio de imparcialidad objetiva. Pero como ese mismo tribunal no encuentra razones subjetivas para abstenerse, ni las partes del proceso a quo han cuestionado su independencia o puesto en duda su imparcialidad recusando a sus integrantes, las dudas que plantea son puramente hipotéticas.
– Los motivos que han llevado al legislador búlgaro a adoptar la ZIDZZSV tienen que ver con la necesidad de realizar cambios estructurales en los órganos de la justicia penal especializada, de los que no forma parte el tribunal de reenvío (el TCS). Las preguntas planteadas serían, por tanto, irrelevantes para la resolución del litigio.
2. Apreciación
31. De las objeciones propuestas se puede descartar, de entrada, la que suscita el Gobierno polaco en cuanto a la incompetencia del Tribunal de Justicia (o de la Unión Europea, en general) para pronunciarse sobre la estructura de los sistemas jurisdiccionales de los Estados miembros.
32. A ese argumento, repetido por el Gobierno polaco en litigios más o menos similares a este, el Tribunal de Justicia ha dado respuesta en numerosas ocasiones. En sucesivas sentencias ha subrayado que, si bien corresponde a los Estados miembros determinar el modo en el que organizan su Administración de justicia, al ejercer esta competencia deben cumplir las obligaciones que les impone el derecho de la Unión. (12) Exigir a los Estados miembros que se atengan a estas obligaciones (en lo que aquí importa, respetar la independencia de sus órganos jurisdiccionales) no implica que la Unión pretenda ejercer por sí misma aquella competencia. (13)
33. La continuidad de esa jurisprudencia es sobradamente conocida. Por citar sólo una reciente sentencia del Tribunal de Justicia, (14) en ella se declara que, aun cuando el reparto y la reorganización de las competencias jurisdiccionales en el seno de un Estado miembro se inscribe, en principio, en el ámbito de la libertad de los Estados miembros garantizada por el artículo 4 TUE, apartado 2, eso es así sólo bajo la reserva de que dicho reparto o dicha reorganización no atenten contra el respeto del valor del Estado de derecho enunciado en el artículo 2 TUE, ni contra las exigencias del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, entre las que figuran las relativas a la independencia y a la imparcialidad de los tribunales.
34. Tiene más peso la objeción de inadmisibilidad centrada en que el litigio de origen no presentaría una conexión suficiente con las disposiciones del derecho de la Unión cuya interpretación solicita el tribunal de reenvío. Esas disposiciones son el artículo 2 TUE, el artículo 6 TUE, apartados 1 y 3, y el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, en relación con el artículo 47 de la Carta.
35. De tales disposiciones, sin embargo, entiendo que únicamente el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, podría ser pertinente para responder a la petición de decisión prejudicial, ya que:
– Como destaca la Comisión, la aplicabilidad del artículo 2 TUE vendría dada, de modo indirecto, a la vista de que el valor del Estado de derecho, proclamado en aquel precepto, se concreta en el artículo 19 TUE. (15) Es este, pues, y no aquel, el que podría tener incidencia en este caso.
– El artículo 6 TUE y el artículo 47 de la Carta no serían, en principio, relevantes, pues en el asunto penal del que conoce el tribunal de reenvío no se aplica el derecho de la Unión en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta. (16)
36. Circunscrito el debate a la interpretación del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, en un asunto con las características del de autos, su solución puede abordarse a partir de una perspectiva más estricta o bien desde una lectura más expansiva de aquel precepto.
37. La primera perspectiva es la que el Tribunal de Justicia adoptó en su momento para declarar inadmisibles dos reenvíos prejudiciales que tenían ciertos rasgos comunes con el que ahora nos ocupa. (17) Al motivar entonces la declaración de inadmisibilidad, la sentencia entendió que la apelación a la defensa de la independencia judicial, en el marco de una petición de decisión prejudicial, no podía prescindir de la conexión con el derecho de la Unión. (18)
38. Podría resumirse esta jurisprudencia afirmando que al Tribunal de Justicia no le está permitido interpretar el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, (en la medida que consagra la independencia como un presupuesto para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el derecho de la Unión) de un modo que convierta el mecanismo del artículo 267 TFUE en una suerte de recurso por incumplimiento. (19)
39. En consecuencia, si un juez nacional se dirige al Tribunal de Justicia para solicitar la interpretación del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, el auto de reenvío ha de demostrar que existe un vínculo entre ese artículo del TUE y el litigio de origen. La aplicación del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, requeriría tal vínculo, de modo que la situación objeto del litigio ante el juez nacional se inserte en el ámbito de aplicación del derecho de la Unión. (20)
40. Ahora bien, incluso desde esta perspectiva más estricta, recordaré que el vínculo de conexión puede surgir cuando, aun no aplicándose al fondo del litigio deducido ante el tribunal nacional normas materiales de derecho de la Unión, ese tribunal requiera la interpretación de otras disposiciones del derecho de la Unión que le «permita resolver cuestiones procesales de derecho nacional antes de poder resolver sobre el fondo de los litigios de que conoc[e]». (21)
41. Es perceptible, sin embargo, una cierta evolución en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, hasta el punto de admitir peticiones de decisión prejudicial en interpretación del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, en cuyo origen (el litigio ante el juez a quo) no se aplica otra norma específica del derecho de la Unión, y en las que, propiamente hablando, la situación jurídica controvertida ante el órgano judicial nacional carece de elementos, materiales o procesales, que la relacionen con el derecho de la Unión.
42. Esa evolución ha permitido al Tribunal de Justicia dar respuesta a peticiones de decisión prejudicial en las que los tribunales de reenvío, tras invocar al artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, se alejaban del concreto litigio sobre el que debían pronunciarse y planteaban preguntas relativas a disposiciones generales sobre la organización de sus sistemas jurisdiccionales nacionales, que ellos mismos entendían lesivas de la independencia judicial. (22)
43. En esta línea jurisprudencial destaca la admisión por el Tribunal de Justicia de las peticiones de decisión prejudicial que remitió un tribunal polaco (en el curso de diversos procesos penales), para instar la interpretación del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, en relación con la composición del órgano judicial que debía intervenir en aquellos procesos. (23)
44. No creo necesario abordar ahora los delicados problemas que plantea esta jurisprudencia, pues en el asunto que nos ocupa concurre un factor singular, cuya presencia determina que la reforma del sistema judicial búlgaro haya de cumplir ciertas exigencias explícitamente reflejadas en una Decisión que forma parte del derecho de la Unión.
45. En efecto, esa reforma (de la que es una pieza la ZIDZZSV, sobre la que versa el reenvío) puede y debe valorarse en función de su adecuación al estándar de independencia judicial al que aluden los «indicadores» recogidos en el anexo de la Decisión 2006/929, por la que se establece un mecanismo de cooperación y verificación de los avances logrados por Bulgaria en materia de reforma judicial. (24)
46. En esa misma medida, un órgano judicial búlgaro está facultado para someter al Tribunal de Justicia sus dudas sobre la compatibilidad de una ley nacional (que rige su situación en el seno de la estructura jurisdiccional de ese Estado miembro) con las obligaciones que resultan del derecho de la Unión, también las que se refieren a la independencia del tribunal penal que ha de juzgar el litigio de origen.
47. En consecuencia, no cabe afirmar que la petición de decisión prejudicial a la que se enfrenta ahora el Tribunal de Justicia carezca de conexión suficiente con el derecho de la Unión. (25)
48. Ahora bien, he de recordar que, cuando responde a una petición de decisión prejudicial, al Tribunal de Justicia no le corresponde declarar directamente, por sí mismo, la disconformidad de una norma nacional con el derecho de la Unión, sino facilitar al órgano jurisdiccional de reenvío los elementos de interpretación de ese derecho que juzgue oportunos. (26)
49. El resto de objeciones a la admisión del reenvío prejudicial pueden superarse si se advierte que atañen, más bien, al fondo de las preguntas formuladas:
– Que los integrantes del órgano de remisión no se hayan abstenido en el proceso a quo, ni las partes de este hayan instado su recusación, podrá ser determinante para valorar su independencia e imparcialidad en aquel proceso, en cuanto atañe al examen de fondo de la petición prejudicial.
– Concierne también al examen de fondo, y no a la fase de admisibilidad del reenvío, analizar los motivos que han llevado al legislador búlgaro a adoptar la reforma de los tribunales penales especializados, así como la incidencia de la supresión del TPE en la idoneidad de sus miembros para seguir conociendo del proceso penal, desde el TCS.
50. En suma, estimo que el reenvío prejudicial es admisible.
C. Primera pregunta prejudicial
51. El tribunal de reenvío quiere saber si la modificación introducida por la ZIDZZSV, en cuanto suprime un determinado órgano judicial (el TPE), «menoscaba la independencia de dicho órgano judicial». Para solventar sus dudas, insta al Tribunal de Justicia a declarar si esa reforma es compatible con el artículo 2 TUE, el artículo 6 TUE, apartados 1 y 3, y el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, en relación con el artículo 47 de la Carta.
52. Como ya he avanzado, de esas disposiciones del TUE y de la Carta solo es relevante, para lo que aquí importa, el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, en la medida que de él deriva la exigencia de independencia de los órganos judiciales nacionales.
53. De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, esa exigencia comprende dos aspectos:
– «El primero de ellos, de orden externo, supone que el órgano en cuestión ejerza sus funciones con plena autonomía, sin estar sometido a ningún vínculo jerárquico o de subordinación respecto a terceros y sin recibir órdenes ni instrucciones de ningún tipo, cualquiera que sea su procedencia, de tal modo que quede protegido de injerencias o presiones externas que puedan hacer peligrar la independencia de sus miembros a la hora de juzgar o que puedan influir en sus decisiones». (27)
– «El segundo aspecto, de orden interno, se asocia por su parte al concepto de imparcialidad y se refiere a la equidistancia que debe guardar el órgano de que se trate con respecto a las partes del litigio y a sus intereses respectivos en relación con el objeto de dicho litigio. Este último aspecto exige el respeto de la objetividad y la inexistencia de cualquier interés en la solución del litigio que no sea el de la aplicación estricta de la norma jurídica». (28)
54. Pues bien, ni el tribunal de remisión (el TCS) ni las partes del proceso penal han negado que ese tribunal «ejerza sus funciones con plena autonomía, sin estar sometido a ningún vínculo jerárquico o de subordinación respecto a terceros y sin recibir órdenes ni instrucciones de ningún tipo».
55. Tampoco se ha puesto en duda, en el proceso de origen, la imparcialidad subjetiva de quienes ahora integran el TCS y antes formaban parte del TPE. Ni los componentes del tribunal de reenvío han encontrado motivos para abstenerse, ni consta que los acusados o el Ministerio Fiscal hayan promovido, antes o ahora, la recusación de los magistrados del TPE que tras la reforma ejercen sus funciones en el TCS.
56. De lo anterior puede inferirse que no se advierten motivos que lleven a poner en duda la independencia y la imparcialidad de los componentes del tribunal de reenvío.
57. Cabría, sin embargo, preguntarse si, al margen de que los miembros de un órgano jurisdiccional colegiado no se sientan (subjetivamente) perturbados en su independencia, y de hecho no hayan sido recusados ni se hayan abstenido en un concreto proceso, el marco legal en el que han de juzgar ofrece elementos que permiten deducir (objetivamente) la existencia de esa perturbación. (29)
58. A este respecto, habrá que indicar, ante todo, que la reordenación de la arquitectura jurisdiccional de un Estado miembro puede implicar, lógicamente, la desaparición de órganos hasta entonces existentes o la readscripción de sus competencias, sin que esas medidas supongan, de suyo, atentados a la independencia judicial.
59. En esa misma línea, el principio de separación de poderes (al que alude el auto de reenvío) no obsta a que el legislativo apruebe, dentro de los márgenes constitucionales, las normas que en cada momento considere más adecuadas sobre la estructura judicial. Órganos jurisdiccionales cuya existencia estaba justificada en un momento dado pueden ser suprimidos en otro, sin que eso implique, repito, que se vulnere la independencia judicial. (30)
60. Llegados a este punto, se puede ya deducir que la primera pregunta prejudicial no versa, en realidad, sobre la independencia de los concretos jueces (y jurados) que han de resolver el proceso penal, ni sobre el grado de independencia del TCS en cuanto tal, sino exclusivamente sobre el posible atentado que la supresión del TPE pudiera suponer para «la independencia de dicho órgano jurisdiccional [el TPE]», (31) a la vista de las razones determinantes de la reforma legislativa.
61. El tribunal de reenvío expone en el auto de remisión los motivos que el legislador búlgaro ha aducido en defensa de esa desaparición, entre ellos el relativo a la independencia de los órganos judiciales. (32) Motivos que, a su entender, carecen de fundamento, pues la reforma controvertida, lejos de preservar la independencia judicial, constituiría ella misma un atentado contra dicho principio. (33)
62. El análisis de este planteamiento no puede hacerse sin tener en consideración, con carácter previo, cuál es la función del Tribunal de Justicia en el marco del artículo 267 TFUE:
– Por una parte, ya he recordado que, en este tipo de procedimientos, al Tribunal de Justicia no le corresponde declarar directamente, por sí mismo, la disconformidad de una norma nacional con el derecho de la Unión, sino facilitar al órgano jurisdiccional de reenvío los elementos de interpretación de ese derecho que juzgue oportunos.
– Por otra parte, y como corolario de lo anterior, al Tribunal de Justicia no se le puede pedir un pronunciamiento sobre la reforma legislativa controvertida in toto, pues su función se circunscribe a brindar al órgano de reenvío apreciaciones sobre la incidencia del derecho de la Unión, a la luz de los efectos que esa reforma haya podido producir, en concreto, en el estatus del tribunal que ha de resolver el proceso penal.
63. Partiendo de estas premisas, coincido con la Comisión en que la reorganización de un sistema judicial tendente a la mejor garantía de la independencia de los tribunales no puede merecer censura, ni tiene por qué comportar, en sí misma, una mengua de la independencia de los tribunales nacionales.
64. En ese orden de cosas, tan legítimo es que el legislador nacional opte por un sistema de justicia penal con órganos jurisdiccionales de derecho común competentes para enjuiciar todo tipo de delitos, como por otro sistema que concentre en un determinado tribunal especializado la competencia para conocer de determinadas conductas delictivas particularmente graves. Uno y otro modelo están presentes en los diferentes Estados miembros que, repito, son libres para acoger cualquiera de ellos o para modificarlo.
65. El legislador búlgaro ha justificado la reforma de 2022 como expresión de su voluntad de reordenar el sistema judicial nacional atendiendo a la mayor eficacia de sus órganos (34) y a la mejor garantía de su independencia. Si eso es así, puede aceptarse que responde a «razones legítimas relacionadas, en particular, con un reparto de los recursos disponibles que permita asegurar una buena administración de la justicia». (35)
66. A esas razones alude, justamente, la propia Comisión en su informe sobre la situación del Estado de derecho en Bulgaria correspondiente a 2022 (36) sin ponerlas en duda.
67. Es cierto que el tribunal de reenvío niega (y lo hace enérgicamente) que la motivación de la ZIDZZSV responda a unos hechos contrastados en la realidad. El auto de planteamiento de la petición prejudicial dedica la mayor parte de su exposición a repetir las críticas que, en el curso de la aprobación del proyecto de ley de reforma judicial, vertieron contra las nuevas medidas diversos jueces, entre los que se halla el que firma la petición de decisión prejudicial.
68. Considero que el Tribunal de Justicia no debería terciar en la polémica suscitada a este respecto durante el procedimiento legislativo. Menos aún podría hacerse eco de un juicio de intenciones que trate de anteponer las supuestas verdaderas intenciones del poder legislativo, por encima de las que éste describe al exponer los motivos de la ley aprobada.
69. Baste decir, como orientación, que no se deduce de la ZIDZZSV, cualesquiera que hayan sido sus argumentos inspiradores, (37) que cada uno de los componentes del tribunal suprimido careciera de independencia o de imparcialidad. De otro modo, no se explicaría que los jueces que desempeñaban sus funciones en el TPE hubieran sido destinados, tras su disolución, a otros órganos judiciales (38) y, sobre todo, que se les permitiera llevar hasta el final los procesos penales que venían conociendo en el seno del propio TPE.
70. Si eso es así en cuanto a la independencia de los jueces que ejercían sus funciones en el TPE, a fortiori lo será en lo que atañe al tribunal de derecho común (el TCS) que ha sucedido a aquél. Repito que nada en la decisión de reenvío ofrece el mínimo indicio acerca de eventuales deficiencias de este tribunal (el TCS) en cuanto a las garantías de independencia e imparcialidad de sus miembros.
71. Habida cuenta de estas consideraciones, sugiero responder a la primera pregunta prejudicial en el sentido de que el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, no se opone a la reforma del sistema judicial de un Estado miembro en la que se procede a la supresión de un tribunal penal especial, transfiriendo sus competencias a otro tribunal de derecho común, a la vez que se dispone que el examen de los asuntos penales tramitados en el tribunal suprimido en los que se haya celebrado una audiencia seguirá a cargo de la formación jurisdiccional hasta entonces competente.
D. Segunda pregunta prejudicial
72. En lo que no tiene de repetición de la primera, con esta pregunta prejudicial el tribunal de reenvío expone sus dudas sobre la conformidad con el derecho de la Unión (39) de una de las consecuencias inmediatas de la reforma judicial búlgara: «el traslado de los jueces (incluido el juez de la sala jurisdiccional que conoce del asunto penal concreto) desde este tribunal [el TPE] a otros tribunales, pero que obligan a dichos jueces a seguir tramitando los asuntos ya incoados por ellos y pendientes ante el órgano jurisdiccional suprimido».
73. En palabras del Tribunal de Justicia, los traslados de un juez a otro tribunal sin su consentimiento «pueden constituir un medio para ejercer control sobre el contenido de las resoluciones judiciales, puesto que, además de que pueden afectar a la extensión de las atribuciones de los jueces de que se trate y a la tramitación de las causas de que conozcan, pueden también tener consecuencias considerables en su vida y en su carrera profesional y, de tal forma, producir efectos análogos a los de una sanción disciplinaria». (40)
74. El principio de inamovilidad judicial no tiene, sin embargo, carácter absoluto, y «puede ser objeto de excepciones cuando existan motivos legítimos e imperiosos que lo justifiquen y siempre que se respete el principio de proporcionalidad». (41)
75. En este asunto, hay que destacar que el traslado al TCS de los componentes de la formación jurisdiccional que, en el TPE, ya habían celebrado la audiencia no ha tenido ninguna incidencia en el desarrollo del específico proceso penal aún pendiente de fallo: los asuntos en los que (como aquí sucede) los integrantes del TPE habían celebrado una audiencia siguen siendo de su conocimiento en el TCS, donde los habrán de resolver.
76. La garantía de inamovilidad judicial para conocer de un asunto parece, pues, haberse respetado al disponer la ZIDZZSV una suerte de perpetuatio jurisdictionis (42) en favor de quienes venían siendo competentes para fallar el proceso penal. No ha habido, por lo tanto, una remoción de jueces que les haya impedido seguir conociendo de una causa penal en la que ya habían intervenido, celebrando una o varias audiencias públicas.
77. Ese dato hace innecesario entrar en consideraciones abstractas acerca del carácter consentido o forzoso de los traslados, en general, de los jueces búlgaros que servían en el TPE y ahora lo hacen en el TCS o en otros órganos jurisdiccionales.
78. En cualquier caso, el proceso de reasignación de los jueces a sus nuevos destinos tras la entrada en vigor de la ZIDZZSV parece estar sujeto a garantías de objetividad, (43) sin que sobre este extremo verse, específicamente, la petición de decisión prejudicial. Los criterios rectores de esa reasignación se inspiran en los que, con carácter general, se plasman en la legislación anterior aplicable al Poder Judicial (44) y no se advierten sospechas de arbitrariedad en ellos. En particular, nada indica que la reasignación de los integrantes del tribunal suprimido a órganos judiciales del mismo rango tenga carácter análogo al de una sanción disciplinaria.
79. Nos encontramos, pues, con una formación jurisdiccional, integrada inicialmente en un tribunal (el TPE) que ha pasado a formar parte de otro tribunal (el TCS) cuya independencia no se pone en cuestión. Esa formación jurisdiccional, además, se ha llevado consigo a este segundo tribunal el proceso del que estaba conociendo en el primero, proceso del que trae causa la petición de decisión prejudicial.
80. En este contexto, es, de nuevo, difícil apreciar merma alguna a la independencia del tribunal de reenvío, a causa del traslado de los miembros de la formación jurisdiccional al TCS, como efecto de la reorganización del sistema jurisdiccional penal búlgaro.
E. Tercera pregunta prejudicial
81. Con la tercera pregunta prejudicial, el tribunal de reenvío inquiere acerca de las actuaciones procesales que, de apreciarse la incompatibilidad de la reforma controvertida con el derecho de la Unión, habrían de llevar a cabo los jueces del tribunal suprimido (TPE) en los asuntos de los que conocían con anterioridad a su supresión.
82. Así planteada, no sería necesario dar respuesta a esta pregunta si el Tribunal de Justicia estima, al pronunciarse sobre las dos anteriores, que no hay motivos en el reenvío prejudicial para apreciar la incompatibilidad de una normativa nacional, como la ZIDZZSV, con el derecho de la Unión.
83. En cualquier caso, la tercera pregunta prejudicial resultaría, a mi juicio, improcedente. El procedimiento principal, como he dicho de modo reiterado, versa sobre un asunto que, iniciado en el TPE, ha pasado al TCS —órgano judicial que plantea la petición de decisión prejudicial— y que dilucidarán los mismos jueces que habían celebrado una audiencia en el TPE antes de ser suprimido.
84. En consecuencia, los jueces del TPE no podrían llevar a cabo actuación procesal alguna en tanto que jueces del TPE. Únicamente podrán actuar en tanto que jueces del TCS, de manera que la tercera pregunta prejudicial debe entenderse referida a las actuaciones que debería seguir el TCS si las dos primeras se hubieran respondido en sentido afirmativo, lo que, a mi juicio, no debería ser el caso.
V. Conclusión
85. A tenor de lo expuesto, propongo al Tribunal de Justicia responder al Sofiyski gradski sad (Tribunal de la ciudad de Sofía, Bulgaria) en estos términos:
«El artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo,
debe interpretarse en el sentido en el sentido de que:
No se opone a la reforma del sistema judicial de un Estado miembro en la que se acuerda la supresión de un tribunal penal especial y la transferencia de sus competencias a otro tribunal de derecho común, a la vez que se dispone que el examen de los asuntos penales tramitados en el tribunal suprimido en los que se hubiera celebrado una audiencia seguirá a cargo de la misma formación jurisdiccional hasta entonces competente.
No se opone a que, en el marco de esa reforma del sistema judicial, se proceda a la reasignación de los jueces del tribunal suprimido a otros tribunales del mismo rango, mediante criterios objetivos ajenos a cualquier sospecha de arbitrariedad».