MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE
od 23. studenoga 2023.(1)
Predmet C‑634/22
OT,
PG,
CR,
VT,
MD,
uz sudjelovanje:
Sofijska gradska prokuratura
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Sofijski gradski sad (Gradski sud u Sofiji, Bugarska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Vrijednosti i ciljevi Unije – Vladavina prava – Članak 19. UEU‑a – Odluka 2006/929/EZ – Neovisni i nepristrani sud – Ukidanje specijaliziranog kaznenog suda – Ukidanje povezano s navodnim nepostojanjem neovisnosti”
1. Zakonom donesenim 2022.(2) bugarski zakonodavac ukinuo je, različita pravosudna tijela, među ostalim, Specializiran nakazatelen sad (Specijalizirani kazneni sud, Bugarska) te je utvrdio način na koji će se na druge sudove premjestiti suci koji su do stupanja na snagu novog zakona bili zaposleni na tom sudu.
2. ZIDZZSV‑om se također utvrdilo da je za predmete u prvostupanjskim kaznenim postupcima u kojima je održana rasprava pred Specializiran nakazatelen sadom (Specijalizirani kazneni sud), kao što je to ovdje slučaj, nadležan Sofijski gradski sad (Gradski sud u Sofiji, Bugarska)(3), iako će predmet nastaviti rješavati sastav suda koji je održao raspravu.
3. Zahtjev za prethodnu odluku upućen Sudu potpisali su članovi sastava Specializiran nakazatelen sada (Specijalizirani kazneni sud) (sada Sofijski gradski sad (Gradski sud u Sofiji)) pred kojim je održana rasprava u određenom kaznenom postupku. Taj sastav suda iznosi dvojbe u pogledu usklađenosti s pravom Unije zakonodavne reforme iz 2022. u pogledu ukidanja Specializiran nakazatelen sada (Specijalizirani kazneni sud).
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije: Odluka 2006/929/EZ(4)
4. Članak 1. prvi stavak glasi:
„Bugarska je dužna, do 31. ožujka svake godine, a prvi put do 31. ožujka 2007., izvijestiti Komisiju o napretku u ispunjavanju svakog mjerila predviđenog Prilogom”.
5. U prilogu se utvrđuju mjerila koja Bugarska treba ispuniti:
„1. Donijeti izmjene Ustava kojima će se ukloniti sve nejasnoće u pogledu neovisnosti i odgovornosti pravosudnog sustava.
2. Osigurati transparentniji i učinkovit pravosudni postupak donošenjem i provedbom novog zakona o pravosudnom sustavu i novog zakonika o građanskom pravnom postupku. Izvještavati o utjecaju tih novih zakona te zakonika o kaznenom postupku i zakonika o upravnom postupku, posebno na predistražnu fazu.
3. Nastaviti reformu pravosuđa kako bi se povećala profesionalnost, odgovornost i učinkovitost. Ocijeniti utjecaj reformi i na godišnjoj osnovi objavljivati rezultate.
4. Voditi stručne, nepristrane istražne postupke u slučajevima optužbi za korupciju na visokoj razini i izvještavati o njima. Izvješćivati o unutarnjim kontrolama javnih institucija i o objavljivanju popisa imovine visoko pozicioniranih službenika.
5. Poduzeti daljnje mjere suzbijanja i borbe protiv korupcije, posebno na granicama i u lokalnoj upravi.
6. Provesti strategiju borbe protiv organiziranog kriminala, usmjerene na teška kaznena djela, pranje novca i sustavnu konfiskaciju imovine počinitelja kaznenih djela. Izvješćivati o novim i tekućim istražnim postupcima, optužbama i osudama na tim područjima.”
B. Nacionalno pravo
1. Zakon za sadebtana vlast(5)
6. Člankom 194. stavkom 1. propisuje se:
„U slučaju ukidanja sudova, državnih odvjetništava ili istražnih službi ili u slučaju smanjenja broja radnih mjesta u tim tijelima, nadležni kolegij Višeg sudskog vijeća stvara odgovarajuća radna mjesta u drugom tijelu iste razine sudbene vlasti, po mogućnosti u istom sudskom okrugu žalbenog suda, te bez natječaja imenuje suce, državne odvjetnike i suce istrage.”
2. ZIDZZSV
7. U skladu s prijelaznom odredbom 43.:
„Od stupanja na snagu ovog zakona ukidaju se Specializiran nakazatelen sad (Specijalizirani kazneni sud), Apelativen Specializiran nakazatelen sad [(Specijalizirani žalbeni kazneni sud, Bugarska)], Specializirana prokuratura [(Specijalizirano državno odvjetništvo, Bugarska)] i Apelativna specializirana prokuratura [(Specijalizirano žalbeno državno odvjetništvo, Bugarska)].”
8. U prijelaznoj odredbi 44. navodi se:
„(1) Suci Specializiran nakazatelen sada (Specijalizirani kazneni sud) […] premještaju se pod uvjetima i u skladu s postupkom iz članka 194. stavka 1.
(2) U roku od 14 dana od proglašenja ovog zakona, osobe iz stavka 1. mogu podnijeti podnesak kolegiju sudaca Višeg sudskog vijeća i u njemu navesti da žele biti vraćene na funkciju koju su obnašale na sudu prije nego što su raspoređene na Specializiran nakazatelen sad (Specijalizirani kazneni sud) […].
(3) U roku od 30 dana od isteka roka iz stavka 2., kolegij sudaca Višeg sudskog vijeća donosi odluku o stvaranju radnih mjesta na sudovima koja su istovjetna onima koja se ukidaju na Specializiran nakazatelen sadu (Specijalizirani kazneni sud) […], uzimajući pritom u obzir opseg posla odgovarajućeg suda[(6)].
(4) Nakon isteka roka predviđenog stavkom 3., kolegij sudaca Višeg sudskog vijeća preraspodjeljuje suce od trenutka stupanja na snagu ovog zakona.
(5) Odluke kolegija sudaca Višeg sudskog vijeća iz stavka 4. odmah su izvršive.”
9. U prijelaznoj odredbi 49. navodi se:
„Predmeti u prvostupanjskim kaznenim postupcima pred Specializiran nakazatelen sadom (Specijalizirani kazneni sud) u kojima se prije stupanja na snagu ovog zakona nije održalo pripremno ročište upućuju se nadležnim sudovima u roku od sedam dana od stupanja na snagu ovog zakona.”
10. Prijelazna odredba 50. glasi:
„(1) Od trenutka stupanja na snagu ovog zakona, predmeti u prvostupanjskim kaznenim postupcima pred [Specializiran nakazatelen sadom (Specijalizirani kazneni sud)] u kojima se održalo pripremno ročište u nadležnosti su [Sofijski gradski sada (Gradski sud u Sofiji)], a za njihovo ispitivanje i dalje je zadužen sastav suda koji je održao raspravu.
(2) Suci sudskih vijeća koji nisu preraspodijeljeni u [Sofijski gradski sad (Gradski sud u Sofiji)] ovlašteni su sudjelovati u ispitivanju predmetâ do završetka postupka.
(3) Suci sudskih vijeća koji su ispitali predmete u prvostupanjskim kaznenim postupcima u kojima je donesena presuda ovlašteni su obrazložiti tu presudu ako nisu preraspodijeljeni u [Sofijski gradski sad (Gradski sud u Sofiji)].
[…]”
11. Prijelaznom odredbom 59. stavkom 1. propisuje se:
„[Sofijski gradski sad (Gradski sud u Sofiji)] nasljeđuje aktivu, pasivu, prava i obveze [Specializiran nakazatelen sada (Specijalizirani kazneni sud)].”
12. U skladu s prijelaznom odredbom 67.:
„Zakon stupa na snagu tri mjeseca nakon njegova proglašenja u [Službenom listu], osim stavaka 1., 2., 5., 6., 18., 28., 32., 34., 44., 45., 57. i 58., koji stupaju na snagu na dan proglašenja.”
3. Nakazatelno‑procesualen kodeks(7)
13. Člankom 30. stavkom 2. propisuje se:
„U sastavu suda ne može sudjelovati sudac ili sudac porotnik za kojeg se zbog drugih okolnosti može smatrati da je pristran ili da ima izravan ili neizravan interes za ishod spora.”
14. U članku 31. navodi se:
„(1) U slučajevima iz članaka 29. i 30., suci, suci porotnici i tajnik trebaju ostati suzdržani.
(2) Stranke mogu zatražiti izuzeće do početka postupka, osim ako su se razlozi za to pojavili naknadno ili se za njih saznalo tek kasnije.
(3) Zahtjevi za izuzeće moraju biti obrazloženi.
(4) Sud odmah odlučuje o osnovanosti suzdržavanja i zahtjevâ za izuzeće tajnim vijećanjem u kojem sudjeluju svi članovi sastava suda.”
II. Činjenice, spor i prethodna pitanja
15. Pred Specializiran nakazatelen sadom (Specijalizirani kazneni sud) se vodio postupak koji je 2018. pokrenut protiv nekoliko osoba optuženih za sudjelovanje u zločinačkom udruženju radi počinjenja kaznenih djela iznude.
16. Nakon što je započelo suđenje protiv optuženikâ, tijekom 2020., 2021. i 2022. održano je 12 javnih ročišta, dok su druga ukinuta zbog različitih postupovnih razloga(8).
17. Ni u kojem trenutku kaznenog postupka stranke nisu zatražile izuzeće sudskog vijeća Specializiran nakazatelen sada (Specijalizirani kazneni sud) koje je odlučivalo u postupku (odnosno predsjednika vijeća i suca porotnika).
18. Još su za vrijeme trajanja navedenog postupka otvorene javne rasprave o nacrtu ZIDZZSV‑a, kojim se predviđalo ukidanje Specializiran nakazatelen sada (Specijalizirani kazneni sud).
19. U okviru tih rasprava 25. veljače 2022. sazvana je sjednica Graždanskog saveta kam Visšia sadeben savet (Vijeće građana pri Višem sudskom vijeću, Bugarska) na kojoj su sudjelovali, među ostalim, predsjednik vijeća koje je uputilo zahtjev i odvjetnik koji zastupa jednog od optuženika (kao predstavnik jedne nevladine organizacije).
20. Na tim raspravama:
– Odvjetnik je podržao ukidanje Specializiran nakazatelen sada (Specijalizirani kazneni sud) te izjavio da je suglasan s obrazloženjem nacrta zakona.
– Predsjednik vijeća Specializiran nakazatelen sada (Specijalizirani kazneni sud) usprotivio se ukidanju tog suda. Kao što to sam ističe u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje, u nekoliko je navrata javno izrazio svoje mišljenje da se „način provedbe i navedeno obrazloženje ukidanja [Specializiran nakazatelen sada (Specijalizirani kazneni sud)] protive načelu vladavine prava, da se protive neovisnosti tog pravosudnog tijela i diobi vlasti te da predstavljaju oblik pritiska drugih dviju vlasti”(9).
21. Nakon odobrenja ZIDZZSV‑a, sastav suda pred kojim je održana rasprava na Specializiran nakazatelen sadu (Specijalizirani kazneni sud) i koji je sada dio Sofijski gradski sada (Gradski sud u Sofiji) upućuje Sudu sljedeća pitanja:
„1. Treba li članak 2., članak 6. stavke 1. i 3. te članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a u vezi s člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima [(u daljnjem tekstu: Povelja)] tumačiti na način da se narušava neovisnost suda koji se ukida prihvaćenom izmjenom [ZZSV‑a] ([…] čija se provedba odgađa do 27. srpnja 2022.), ali sudovi pritom trebaju dalje odlučivati u predmetima do tog trenutka, a i nakon toga ako je riječ o predmetima tog suda u kojima su već održana pripremna ročišta, ako se ukidanje suda obrazlaže poštovanjem ustavnog načela neovisnosti sudbene vlasti i zaštite ustavnih prava građana, pri čemu se pravilno ne navodi koje činjenice dovode do zaključka da su ta načela povrijeđena?
2. Treba li navedene odredbe prava Unije tumačiti na način da im se protive nacionalni propisi kao što su oni iz zakona kojim se izmjenjuje i dopunjuje [ZZSV] […] koji dovode do potpunog ukidanja [Specializiran nakazatelen sada (Specijalizirani kazneni sud)] kao samostalnog pravosudnog tijela u Bugarskoj uz navedeno obrazloženje i do premještaja sudaca (uključujući suca sudskog vijeća koje rješava u konkretnoj kaznenoj stvari) s tog suda na razne druge sudove, ali obvezuju te sudove da i dalje odlučuju u predmetima koji su u tijeku pred sudom koji se ukida i koje su oni pokrenuli?
3. U slučaju potvrdnog odgovora i s obzirom na nadređenost prava Unije, koje postupovne radnje trebaju poduzeti suci tek ukinutih sudova u predmetima ukinutog suda (koje su prema zakonu dužni dovršiti), također u pogledu njihove obveze da točno ispitaju moraju li se u tim predmetnima sami izuzeti zbog pristranosti? Koje posljedice to ima za postupovne odluke ukinutih sudova u predmetima koje treba dovršiti i za konačne odluke u tim predmetima?”
III. Postupak pred Sudom
22. Tajništvo Suda zaprimilo je zahtjev za prethodnu odluku 10. listopada 2022.
23. Pisana očitovanja podnijele su poljska vlada i Komisija.
24. Sud je odlučio da nije potrebno održati raspravu.
IV. Analiza
A. Uvodne napomene
25. U ovom prethodnom postupku postoje određene okolnosti koje treba navesti:
– Zahtjev je uputio sastav suda koji je formalno dio Sofijski gradski sada (Gradski sud u Sofiji), a taj sud treba donijeti odluku u kaznenom predmetu koji se do tada vodio pred drugim sudom (Specializiran nakazatelen sadom (Specijalizirani kazneni sud). Kao što je to već prethodno navedeno, od stupanja na snagu novog zakona od 26. travnja 2022. Sofijski gradski sad (Gradski sud u Sofiji) je zamijenio Specializiran nakazatelen sad (Specijalizirani kazneni sud)(10).
– Prethodna pitanja upućuje sastav suda koji je sada nadležan (Sofijski gradski sad (Gradski sud u Sofiji) i čiji su članovi održali raspravu kad su bili dio Specializiran nakazatelen sada (Specijalizirani kazneni sud). Stoga se članovi sastava suda nisu promijenili kad je konkretno riječ o ovom predmetu(11).
– Tumačenje koje se traži od Suda ni na koji način nije povezano s kriminalnim ponašanjima o kojima se odlučuje u kaznenom postupku, kao ni s neovisnošću ili nepristranošću kao takvom posebnog sastava suda koji treba donijeti odluku u pogledu optuženikâ. Ni optuženici ni bugarsko državno odvjetništvo nisu sudjelovali u prethodnom postupku te, u skladu s dostavljenim podacima, nitko nije konkretno doveo u pitanje neovisnost ili nepristranost tog sastava suda.
– Suprotno tomu, u zahtjevu za prethodnu odluku samo se postavlja pitanje je li ukidanje Specializiran nakazatelen sada (Specijalizirani kazneni sud) u skladu s pravom Unije, s obzirom na to da se time narušava neovisnost samog Sofijski gradski sada (Gradski sud u Sofiji).
26. Odluka kojom se upućuje prethodno pitanje zapravo se odnosi na kritiku reforme pravosudnog sustava koju je 2022. bugarski zakonodavac proveo u okviru ZIDZZSV‑a. U toj se odluci tvrdi da istaknuti razlozi za ukidanje Specializiran nakazatelen sada (Specijalizirani kazneni sud) nisu potkrijepljeni činjenicama koje bi opravdale tu potrebu.
27. Prvim dvama prethodnim pitanjima izravno se nastoji doznati je li ukidanje Specializiran nakazatelen sada (Specijalizirani kazneni sud) i posljedični premještaj njegovih članova na druge sudove u skladu s pravom Unije. Trećim se pitanjem od Suda traži da pojasni koje postupovne radnje suci ukinutog suda trebaju poduzeti u slučaju da na prva dva pitanja treba odgovoriti potvrdno.
28. U tim okolnostima nije iznenađujuće da su Komisija i poljska vlada, koje su jedine stranke u postupku pred Sudom, iznijele prigovore u pogledu dopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku. Te ću prigovore razmotriti u nastavku.
B. Dopuštenost
1. Prigovori poljske vlade i Komisije (ukratko)
29. Prema mišljenju poljske vlade:
– Odgovor na postavljena pitanja nije nužan za rješavanje spora u glavnom predmetu, u kojem nije relevantno pravo Unije. Taj spor ni na koji način nije povezan s pravom Unije, tako da je isključena primjenjivost Povelje.
– Ukidanje nacionalnih sudova isključivo je unutarnje pitanje koje nije u nadležnosti Unije.
30. Prema Komisijinu mišljenju:
– Sud koji je uputio zahtjev samo pita poštuje li načelo objektivne nepristranosti. Međutim, s obzirom na to da taj sud nema subjektivnih razloga da ostane suzdržan, a stranke glavnog postupka nisu dovele u pitanje njegovu neovisnost ili nepristranost podnošenjem zahtjeva za izuzeće njegovih članova, dvojbe koje on iznosi isključivo su hipotetske.
– Razlozi zbog kojih je bugarski zakonodavac donio ZIDZZSV povezani su s nužnošću uvođenja strukturnih promjena na specijaliziranim kaznenim sudovima, kojih sud koji je uputio zahtjev (Sofijski gradski sad (Gradski sud u Sofiji)) nije dio. Stoga upućena pitanja stoga nisu relevantna za rješavanje spora.
2. Ocjena
31. Među iznesenim prigovorima, odmah se može odbiti onaj koji ističe poljska vlada u pogledu nenadležnosti Suda (ili općenito Europske unije) za odlučivanje o strukturi pravosudnih sustava država članica.
32. Na taj argument, koji je poljska vlada ponavljala u sporovima koji su više ili manje slični ovome, Sud je odgovorio u više navrata. U uzastopnim presudama naglasio je da, iako je ustrojstvo pravosuđa u državama članicama u nadležnosti država članica, one su ipak pri izvršavanju te nadležnosti obvezne poštovati obveze koje za njih proizlaze iz prava Unije(12). To što se od država članica zahtijeva da ispunjavaju te obveze (u dijelu koji je ovdje važan, da poštuju neovisnost svojih sudova) ne znači da Unija nastoji sama izvršavati navedenu nadležnost(13).
33. Dosljednost te sudske prakse dobro je poznata. Navest ću samo jednu nedavnu presudu Suda(14), u kojoj je odlučeno da, iako je preraspodjela ili reorganizacija sudskih nadležnosti u okviru države članice načelno obuhvaćena slobodom država članica zajamčenom člankom 4. stavkom 2. UEU‑a, to vrijedi samo pod uvjetom da se takvom preraspodjelom ili reorganizacijom ne dovodi u pitanje poštovanje vrijednosti vladavine prava navedene u članku 2. UEU‑a i zahtjeva koji u tom pogledu proizlaze iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a, među kojima su i zahtjevi u pogledu neovisnosti i nepristranosti sudova.
34. Važniji je prigovor nedopuštenosti koji se temelji na činjenici da spor u glavnom predmetu nije dovoljno povezan s odredbama prava Unije čije tumačenje traži sud koji je uputio zahtjev. Te su odredbe članak 2., članak 6. stavci 1. i 3. te članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a u vezi s člankom 47. Povelje.
35. Međutim, smatram da bi među tim odredbama samo članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a mogao biti relevantan za odgovor na zahtjev za prethodnu odluku, uzimajući u obzir:
– da se primjenjivost članka 2. UEU‑a, kao što to ističe Komisija, neizravno nalaže s obzirom na činjenicu da se vrijednost vladavine prava, koja je utvrđena u toj odredbi, konkretizira u članku 19. UEU‑a(15). Stoga bi u ovom slučaju utjecaj mogao imati upravo taj članak, a ne članak 2.
– da članak 6. UEU‑a i članak 47. Povelje načelno nisu relevantni jer se pravo Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje ne primjenjuje u kaznenom postupku koji se vodi pred sudom koji je uputio zahtjev(16).
36. Budući da je rasprava ograničena na tumačenje članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a, u predmetu koji ima ista obilježja kao i ovaj, njegovu se rješavanju može pristupiti s užeg gledišta ili pak na temelju šireg tumačenja te odredbe.
37. Prvi je pristup onaj koji je Sud svojedobno primijenio kako bi utvrdio nedopuštenost dvaju zahtjeva za prethodnu odluku koji su imali određena zajednička obilježja sa zahtjevom o kojem je ovdje riječ(17). U obrazloženju utvrđenja nedopuštenosti, u presudi se smatralo da se prilikom pozivanja na zaštitu neovisnosti pravosuđa, u okviru zahtjeva za prethodnu odluku, ne može zanemariti povezanost s pravom Unije(18).
38. Ta se sudska praksa može sažeti tvrdnjom da Sudu nije dopušteno tumačiti članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a (u dijelu u kojem se njime utvrđuje da je neovisnost nužan preduvjet za jamčenje djelotvorne sudske zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije) na način da se mehanizam iz članka 267. UFEU‑a pretvori u neku vrstu tužbe radi utvrđivanja povrede obveze(19).
39. Slijedom toga, ako se nacionalni sud obrati Sudu kako bi zatražio tumačenje članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a, u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje treba dokazati da postoji poveznica između tog članka UEU‑a i spora u glavnom predmetu. Primjena članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a zahtijeva takvu poveznicu, tako da je situacija koja je predmet spora pred nacionalnim sudom obuhvaćena područjem primjene prava Unije(20).
40. Međutim, čak i s tog užeg gledišta, podsjećam na to da poveznica može nastati kad, unatoč tome što se na meritum spora pokrenutog pred nacionalnim sudom ne primjenjuju materijalna pravila prava Unije, taj sud zahtijeva tumačenje drugih odredbi prava Unije koje mu „omogućuj[u] da riješ[i] postupovna pitanja nacionalnog prava prije mogućnosti odlučivanja o meritumu sporova koji se pred nji[m] vode”(21).
41. Međutim, može se uočiti određeni razvoj sudske prakse Suda, do te mjere da se prihvaćaju zahtjevi za prethodnu odluku koji se odnose na tumačenje članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a, u kojima se u okviru spora u glavnom predmetu (spora pred sudom koji je uputio zahtjev) ne primjenjuje drugo posebno pravilo prava Unije te u kojima pravna situacija koja je predmet postupka pred nacionalnim sudom zapravo ne sadržava ni materijalne ni postupovne elemente koji bi je povezali s pravom Unije.
42. Taj je razvoj omogućio Sudu da odgovori na zahtjeve za prethodnu odluku u kojima su sudovi koji su uputili zahtjev, nakon pozivanja na članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a, odstupili od konkretnog spora o kojem su trebali odlučiti i postavljali pitanja u pogledu općih odredbi o organizaciji svojih nacionalnih pravosudnih sustava za koje su sami smatrali da štete neovisnosti pravosuđa(22).
43. U toj je sudskoj praksi značajno to što je Sud prihvatio zahtjeve za prethodnu odluku koje je uputio poljski sud (u okviru nekoliko kaznenih postupaka) kako bi zatražio tumačenje članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a u pogledu sastava suda koji treba sudjelovati u tim postupcima(23).
44. Smatram da nije potrebno sada razmotriti osjetljive probleme koji proizlaze iz te sudske prakse jer u ovom predmetu postoji poseban čimbenik, zbog kojeg je nužno da reforma bugarskog pravosudnog sustava ispunjava određene zahtjeve koji se izričito odražavaju u odluci koja je dio prava Unije.
45. Naime, ta reforma (čiji je dio ZIDZZSV, koji je predmet zahtjeva za prethodnu odluku) može se i mora ocijeniti s obzirom na njezinu usklađenost sa standardom neovisnosti pravosuđa na koji se upućuje „mjerilima” iz Priloga Odluci 2006/929 o uspostavi mehanizma suradnje i provjere napretka Bugarske u području reforme pravosuđa(24).
46. U istom smislu, bugarski sud ovlašten je Sudu iznijeti svoje dvojbe u pogledu usklađenosti nacionalnog zakona (kojim se uređuje njegova situacija u okviru strukture sudova te države članice) s obvezama koje proizlaze iz prava Unije, uključujući one koje se odnose na neovisnost kaznenog suda koji mora donijeti odluku o sporu u glavnom predmetu.
47. Slijedom toga, ne može se tvrditi da zahtjev za prethodnu odluku o kojem sada treba odlučiti Sud nije dovoljno povezan s pravom Unije(25).
48. Međutim, podsjećam na to da nije na Sudu, kad odgovara na zahtjev za prethodnu odluku, da sam izravno utvrdi neusklađenost nacionalnog pravnog pravila s pravom Unije, nego da sudu koji je uputio zahtjev pruži elemente za tumačenje tog prava koje smatra svrsishodnima(26).
49. Ostali prigovori u pogledu dopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku mogu se premostiti ako se napomene da se oni zapravo odnose na meritum postavljenih pitanja:
– Kad je riječ o ispitivanju merituma zahtjeva za prethodnu odluku, činjenica da članovi suda koji je uputio zahtjev nisu bili suzdržani u glavnom postupku i da stranke tog postupka nisu zahtijevale njihovo izuzeće može biti odlučujuća za ocjenu neovisnosti i nepristranosti suda u tom postupku.
– Analiza razloga koji su naveli bugarskog zakonodavca na donošenje reforme specijaliziranih kaznenih sudova, kao i utjecaja ukidanja Specializiran nakazatelen sada (Specijalizirani kazneni sud) na prikladnost toga da njegovi članovi i dalje odlučuju u kaznenom postupku u okviru Sofijski gradski sada (Gradski sud u Sofiji), također se odnosi na ispitivanje merituma, a ne na fazu dopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku.
50. Ukratko, smatram da je zahtjev za prethodnu odluku dopušten.
C. Prvo prethodno pitanje
51. Sud koji je uputio zahtjev želi saznati „narušava li” izmjena koja je uvedena ZIDZZSV‑om, u dijelu u kojem se njome ukida određeni sud (Specializiran nakazatelen sad (Specijalizirani kazneni sud), „neovisnost [navedenog] suda”. Kako bi otklonio svoje dvojbe, traži od Suda da odluči je li ta reforma u skladu s člankom 2., člankom 6. stavcima 1. i 3. te člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a u vezi s člankom 47. Povelje.
52. Kao što sam to već istaknuo, među tim odredbama UEU‑a i Povelje u ovom je slučaju relevantan samo članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a, s obzirom na to da iz njega proizlazi zahtjev neovisnosti nacionalnih sudova.
53. U skladu sa sudskom praksom Suda, taj se zahtjev sastoji od dva aspekta:
– „Prvi aspekt, vanjske prirode, zahtijeva da predmetno tijelo izvršava svoje funkcije posve samostalno i da se pritom ni u kojem pogledu ne nalazi u hijerarhijskom ili podređenom odnosu i da ne prima naloge ili upute ikoje vrste te da je tako zaštićeno od vanjskih utjecaja ili pritisaka koji mogu ugroziti neovisnu prosudbu njegovih članova i utjecati na njihove odluke”(27).
– „Drugi aspekt, unutarnje prirode, dotiče pojam nepristranosti te ima za cilj osiguravanje jednakog odmaka od stranaka u sporu i njihovih odgovarajućih interesa u pogledu predmeta spora. Potonji aspekt zahtijeva poštovanje objektivnosti i nepostojanje bilo kakvog interesa u rješavanju spora osim stroge primjene pravnog pravila”(28).
54. Naime, ni sud koji je uputio zahtjev (Sofijski gradski sad (Gradski sud u Sofiji) ni stranke u kaznenom postupku nisu osporavale da taj sud „izvršava svoje funkcije posve samostalno i da se pritom ni u kojem pogledu ne nalazi u hijerarhijskom ili podređenom odnosu i da ne prima naloge ili upute ikoje vrste”.
55. U glavnom postupku nije se dovodila u pitanje ni subjektivna nepristranost nekadašnjih članova Specializiran nakazatelen sada (Specijalizirani kazneni sud) koji su sada dio Sofijski gradski sada (Gradski sud u Sofiji). Ni članovi suda koji je uputio zahtjev nisu pronašli razlog da ostanu suzdržani, niti je utvrđeno da su optuženici ili državno odvjetništvo prije ili sada zagovarali izuzeće sudaca Specializiran nakazatelen sada (Specijalizirani kazneni sud) koji nakon reforme obavljaju svoje dužnosti u Sofijski gradski sadu (Gradski sud u Sofiji).
56. Iz prethodno navedenog može se zaključiti da ne postoje razlozi na temelju kojih bi se dovela u pitanje neovisnost i nepristranost članova suda koji je uputio zahtjev.
57. Međutim, može se postaviti pitanje jesu li, neovisno o tome što članovi sudskog vijeća (subjektivno) ne smatraju da je narušena njihova neovisnost i neovisno o činjenici da nisu izuzeti niti su ostali suzdržani u konkretnom postupku, u pravnom okviru u kojem oni trebaju donijeti odluku ponuđeni elementi na temelju kojih se može zaključiti da je (objektivno) došlo do takvog narušavanja(29).
58. U tom pogledu najprije valja istaknuti da reorganizacija pravosudnog uređenja države članice logično može podrazumijevati ukidanje tijela koja su do tada postojala ili preraspodjelu njihovih nadležnosti a da pritom te mjere same po sebi nemaju negativan utjecaj na neovisnost pravosuđa.
59. U istom smislu, načelo diobe vlasti (na koje se upućuje u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje) ne sprečava zakonodavca da unutar okvira ustava donese pravna pravila o strukturi sudova koja u određenom trenutku smatra najprikladnijima. Sudovi čije je postojanje u određenom trenutku bilo opravdano mogu se u nekom drugom trenutku ukinuti a da pritom to ne podrazumijeva, ponavljam, ugrožavanje neovisnosti pravosuđa(30).
60. Već se u ovoj fazi može zaključiti da se prvo prethodno pitanje zapravo ne odnosi na neovisnost konkretnih sudaca (i sudaca porotnika) koji trebaju odlučiti u kaznenom postupku ni na stupanj neovisnosti Sofijski gradski sada (Gradski sud u Sofiji) kao takvog, nego isključivo na mogući negativan utjecaj koji bi ukidanje Specializiran nakazatelen sada (Specijalizirani kazneni sud) moglo imati na „neovisnost [Specializiran nakazatelen sada (Specijalizirani kazneni sud)]”(31), s obzirom na odlučujuće razloge za donošenje zakonodavne reforme.
61. Sud koji je uputio zahtjev u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje ističe razloge koje je bugarski zakonodavac naveo u potporu tom ukidanju, a među njima je i onaj koji se odnosi na neovisnost sudova(32). Smatra da su ti razlozi neosnovani jer sporna reforma, kojom se uopće ne zaštićuje neovisnost pravosuđa, sama po sebi predstavlja povredu navedenog načela(33).
62. Analiza tog pristupa ne može se provesti a da se prethodno ne uzme u obzir funkcija Suda u okviru članka 267. UFEU‑a:
– S jedne strane, već sam podsjetio na to da u takvim postupcima nije na Sudu da sam izravno utvrdi neusklađenost nacionalnog pravnog pravila s pravom Unije, nego da sudu koji je uputio zahtjev pruži elemente za tumačenje tog prava koje smatra svrsishodnima.
– S druge strane i kao posljedica prethodno navedenog, od Suda se ne može tražiti da odluči in toto o spornoj zakonodavnoj reformi jer je njegova funkcija ograničena na to da sudu koji je uputio zahtjev iznese zaključke o utjecaju prava Unije, s obzirom na učinke koje je ta reforma konkretno mogla proizvesti u pogledu statusa suda koji treba odlučiti u kaznenom postupku.
63. Na temelju tih pretpostavki, slažem se s Komisijom da se reorganizacija pravosudnog sustava kojom se nastoji bolje zajamčiti neovisnost sudova ne može zabraniti te da ona sama po sebi ne smije dovesti do narušavanja neovisnosti nacionalnih sudova.
64. U tom smislu, jednako je legitimno da nacionalni zakonodavac odabere kaznenopravni sustav u kojem su redovni sudovi nadležni za odlučivanje o svim vrstama kaznenih djela, kao i da odabere drugi sustav u kojem je nekom specijaliziranom sudu dodijeljena nadležnost za odlučivanje o određenim osobito teškim kriminalnim ponašanjima. Oba modela postoje u različitim državama članicama koje, ponavljam, mogu slobodno prihvatiti ili izmijeniti bilo koji od njih.
65. Bugarski zakonodavac opravdao je reformu iz 2022. kao izraz svoje volje da reorganizacijom nacionalnog pravosudnog sustava osigura bolju učinkovitost sudova(34) i veće jamstvo njihove neovisnosti. Ako je to slučaj, može se prihvatiti da to odgovara „opravdani[m] razlo[zima] koji se osobito odnose na preraspodjelu dostupnih resursa koja omogućuje dobro sudovanje”(35).
66. Upravo na te razloge upućuje sama Komisija u svojem izvješću o stanju vladavine prava u Bugarskoj za 2022.(36) te ih pritom ne dovodi u pitanje.
67. Točno je da sud koji je uputio zahtjev osporava (i to snažno) da obrazloženje ZIDZZSV‑a odgovara stvarno provjerenim činjenicama. U obrazloženju odluke kojom se upućuje prethodno pitanje većinom se ponavljaju kritike koje su različiti suci, među kojima je i onaj koji je potpisao zahtjev za prethodnu odluku, iznijeli protiv novih mjera tijekom donošenja nacrta zakona o reformi pravosuđa.
68. Smatram da Sud ne bi trebao sudjelovati u raspravi koja je u tom pogledu pokrenuta tijekom zakonodavnog postupka. Još se manje može pozivati na ispitivanje namjera u kojem se navodne stvarne zakonodavčeve namjere nastoje učiniti važnijima od onih koje je on opisao u obrazloženju donesenog zakona.
69. Kao smjernicu, dovoljno je navesti da iz ZIDZZSV‑a, neovisno o argumentima na kojima se on temelji(37), ne proizlazi da bilo koji član ukinutog suda nije bio neovisan ili nepristran. U suprotnom se ne bi moglo objasniti to što su suci koji su obavljali svoje dužnosti na Specializiran nakazatelen sadu (Specijalizirani kazneni sud) nakon njegova ukidanja raspoređeni na druge sudove(38), a osobito to što im se dopustilo da do kraja provedu kaznene postupke u kojima su odlučivali u okviru samog Specializiran nakazatelen sada (Specijalizirani kazneni sud).
70. Ako je to slučaj u pogledu neovisnosti sudaca koji su obavljali svoje dužnosti na Specializiran nakazatelen sadu (Specijalizirani kazneni sud), isto vrijedi a fortiori i za redovni sud (Sofijski gradski sad (Gradski sud u Sofiji) koji ga je naslijedio. Ponavljam da u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje ne postoji ni najmanja naznaka o eventualnim nedostacima tog suda (Sofijski gradski sad (Gradski sud u Sofiji) u pogledu jamstava neovisnosti i nepristranosti njegovih članova.
71. S obzirom na ta razmatranja, predlažem da se na prvo prethodno pitanje odgovori na način da se članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU‑a ne protivi reforma pravosudnog sustava države članice kojom se ukida specijalizirani kazneni sud, pri čemu se njegove nadležnosti prenose na drugi redovni sud, te se predviđa da će ispitivanje kaznenih predmeta koji su pokrenuti pred ukinutim sudom i u kojima je već održana rasprava i dalje provoditi sastav suda koji je do tada bio nadležan.
D. Drugo prethodno pitanje
72. U dijelu u kojem se ne ponavlja prvo pitanje, sud koji je uputio zahtjev drugim prethodnim pitanjem iznosi dvojbe u pogledu usklađenosti s pravom Unije(39) jedne od neposrednih posljedica bugarske pravosudne reforme: „premještaja sudaca (uključujući suca sudskog vijeća koje rješava u konkretnoj kaznenoj stvari) s tog [Specializiran nakazatelen sada (Specijalizirani kazneni sud)] na razne druge sudove, ali [kojom se] obvezuj[e] te sudove da i dalje odlučuju u predmetima koji su u tijeku pred sudom koji se ukida i koje su oni pokrenuli”.
73. Prema mišljenju Suda, premještaji suca na drugi sud na koje on nije pristao „mogu biti sredstvo za provođenje nadzora nad sadržajem sudskih odluka jer mogu ne samo utjecati na opseg ovlasti dotičnih sudaca i postupanje sa spisima koji su im povjereni, nego i imati znatne posljedice po njihov život i karijeru i time stvoriti učinke slične učincima stegovne sankcije”(40).
74. Međutim, načelo nesmjenjivosti sudaca nema apsolutnu primjenu i od njega su „moguća odstupanja samo zbog legitimnih i imperativnih razloga koji ih opravdavaju, uz poštovanje načela proporcionalnosti”(41).
75. U ovom predmetu treba istaknuti da premještaj na Sofijski gradski sad (Gradski sud u Sofiji) članova sastava suda koji su u okviru Specializiran nakazatelen sada (Specijalizirani kazneni sud) već održali raspravu nije imao nikakav utjecaj na odvijanje posebnog kaznenog postupka koji je još u tijeku: rješavanje predmeta u kojima su (kao što je to ovdje slučaj) članovi Specializiran nakazatelen sada (Specijalizirani kazneni sud) održali raspravu i dalje je u njihovoj nadležnosti na Sofijski gradski sadu (Gradski sud u Sofiji), u okviru kojeg trebaju donijeti odluku.
76. Stoga se čini da se poštovalo jamstvo nesmjenjivosti sudaca u pogledu odlučivanja u predmetu jer se ZIDZZSV‑om predviđa neka vrsta perpetuatio jurisdictionisa(42) u korist sudaca koji su bili nadležni za donošenje odluke u kaznenom postupku. Stoga nije došlo do razrješenja sudaca koje bi ih spriječilo u tome da i dalje odlučuju u kaznenom predmetu u kojem su već sudjelovali time što su održali jedno ili više javnih ročišta.
77. Zbog tog podatka nije potrebno iznositi apstraktna razmatranja je li do premještaja bugarskih sudaca zaposlenih na Specializiran nakazatelen sadu (Specijalizirani kazneni sud), odnosno sada na Sofijski gradski sadu (Gradski sud u Sofiji) ili drugim sudovima, općenito došlo sporazumno ili prisilno.
78. U svakom slučaju, čini se da se na postupak preraspodjele sudaca na nova radna mjesta nakon stupanja na snagu ZIDZZSV‑a primjenjuju jamstva objektivnosti(43) a da se pritom zahtjev za prethodnu odluku ne odnosi konkretno na to pitanje. Vodeći kriteriji za tu preraspodjelu temelje se na onima koji su općenito navedeni u ranijem zakonodavstvu primjenjivom na sudbenu vlast(44) te za koje ne postoje dvojbe u pogledu proizvoljnosti. Konkretno, ništa ne upućuje na to da je preraspodjela članova ukinutog suda na sudove istog stupnja istovjetna stegovnoj sankciji.
79. Stoga je riječ o sastavu suda koji je prvotno bio uključen u sud (Specializiran nakazatelen sad (Specijalizirani kazneni sud) koji je postao dio drugog suda (Sofijski gradski sad (Gradski sud u Sofiji) čija se neovisnost ne dovodi u pitanje. Osim toga, taj je sastav suda u okviru drugonavedenog suda nastavio odlučivati u postupku koji je rješavao na prvonavedenom sudu, a iz tog postupka proizlazi zahtjev za prethodnu odluku.
80. U tom je kontekstu ponovno teško ocijeniti je li došlo do bilo kakvog narušavanja neovisnosti suda koji je uputio zahtjev zbog premještaja članova sastava suda na Sofijski gradski sad (Gradski sud u Sofiji), kao posljedice reorganizacije bugarskog kaznenopravnog sustava.
E. Treće prethodno pitanje
81. Trećim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev želi saznati koje postupovne radnje, ako se utvrdi neusklađenost sporne reforme s pravom Unije, trebaju poduzeti suci ukinutog suda (Specializiran nakazatelen sada (Specijalizirani kazneni sud) u predmetima koji su se pred njima vodili prije njegova ukidanja.
82. Na tako postavljeno pitanje nije potrebno odgovoriti ako Sud prilikom odlučivanja o drugim dvama prethodnim pitanjima utvrdi da u zahtjevu za prethodnu odluku ne postoje razlozi za ocjenu da je nacionalni propis poput ZIDZZSV‑a protivan pravu Unije.
83. U svakom slučaju, smatram da je treće prethodno pitanje nedopušteno. Kao što sam to ponovio nekoliko puta, glavni postupak odnosi se na predmet koji je pokrenut pred Specializiran nakazatelen sadom (Specijalizirani kazneni sud) i koji je prenesen na Sofijski gradski sad (Gradski sud u Sofiji), odnosno sud koji je uputio zahtjev, te u kojem će odluku donijeti isti suci koji su održali raspravu na Specializiran nakazatelen sadu (Specijalizirani kazneni sud) prije njegova ukidanja.
84. Slijedom toga, suci Specializiran nakazatelen sada (Specijalizirani kazneni sud) ne mogu poduzeti nijednu postupovnu radnju u svojstvu sudaca Specializiran nakazatelen sada (Specijalizirani kazneni sud). Oni mogu djelovati samo kao suci Sofijski gradski sada (Gradski sud u Sofiji), tako da treba smatrati da se treće prethodno pitanje odnosi na radnje koje bi Sofijski gradski sad (Gradski sud u Sofiji) trebao poduzeti u slučaju potvrdnog odgovora na prva dva pitanja, što, prema mojem mišljenju, ne bi trebao biti slučaj.
V. Zaključak
85. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da Sofijskom gradskom sadu (Gradski sud u Sofiji, Bugarska) odgovori na sljedeći način:
„Članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a
treba tumačiti na način da mu se:
ne protivi reforma pravosudnog sustava države članice kojom se ukida specijalizirani kazneni sud, njegove nadležnosti prenose se na drugi redovni sud te se predviđa da će rješavanje kaznenih predmeta koji su pokrenuti pred ukinutim sudom i u kojima je već održana rasprava i dalje provoditi sastav suda koji je do tada bio nadležan.
ne protivi to da se u okviru te reforme pravosudnog sustava suci ukinutog suda premjeste na druge sudove istog stupnja, na temelju objektivnih kriterija u pogledu kojih ne postoji nikakva dvojba da nisu proizvoljni.”