Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
presentate il 23 novembre 2023 (1)
Causa C‑634/22
OT,
PG,
CR,
VT,
MD,
con l’intervento di:
Sofiyska gradska prokuratura
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Sofiyski gradski sad (Tribunale di Sofía, Bulgaria)]
«Procedimento pregiudiziale – Valori e obiettivi dell’Unione – Stato di diritto – Articolo 19 TUE – Decisione 2006/929/CE – Giudice indipendente e imparziale – Scioglimento di un tribunale penale specializzato – Scioglimento correlato a un asserito difetto di indipendenza»
1. Con una legge adottata nel 2022 (2), il legislatore bulgaro ha sciolto, tra altri organi giudiziari, lo Spetsializiran nakazatelen sad (Tribunale penale specializzato; in prosieguo: il «TPS») e ha stabilito come dovessero essere riassegnati ad altri tribunali i giudici che, fino all’entrata in vigore della nuova legge, prestavano servizio presso di esso.
2. Lo ZIDZZSV ha inoltre previsto che i procedimenti penali di primo grado per i quali si erano tenute udienze dinanzi al TPS, come nel caso in esame, fossero assegnati al Sofiyski gradski sad (Tribunale di Sofia, Bulgaria; in prosieguo: il «TS») (3), ma la loro trattazione continuasse a spettare al collegio giudicante che aveva tenuto le udienze.
3. La domanda di pronuncia pregiudiziale sottoposta alla Corte reca la firma dei componenti del collegio giudicante del TPS (attualmente del TS) dinanzi al quale si erano tenute le udienze di un determinato procedimento penale. Tale collegio giudicante esprime dubbi sulla conformità della riforma legislativa del 2022, per quanto riguarda lo scioglimento del TPS, al diritto dell’Unione.
I. Contesto normativo
A. Diritto dell’Unione. Decisione 2006/929/CE (4)
4. L’articolo 1, primo comma, così recita:
«Ogni anno, entro il 31 marzo e per la prima volta entro il 31 marzo 2007, la Bulgaria riferisce alla Commissione sui progressi compiuti per quanto riguarda il rispetto di ciascuno dei parametri di riferimento esposti nell’allegato».
5. I parametri di riferimento che la Bulgaria deve rispettare sono indicati nell’allegato:
«1) Adottare le modifiche da apportare alla Costituzione per eliminare le ambiguità circa l’indipendenza e la responsabilità del sistema giudiziario.
2) Garantire un processo giudiziario più trasparente ed efficiente grazie all’adozione e all’attuazione di una nuova legge sul sistema giudiziario e del nuovo codice di procedura civile. Riferire in merito all’incidenza di tali nuove leggi e dei codici di procedura penale e amministrativa, segnatamente in fase istruttoria.
3) Proseguire la riforma del sistema giudiziario per migliorarne la professionalità, la responsabilità e l’efficienza. Valutare l’impatto di tale riforma e pubblicare annualmente i risultati.
4) Condurre indagini professionali e imparziali su accuse di corruzione ad alto livello e riferire in merito. Riferire in merito alle ispezioni interne delle istituzioni pubbliche e sulla pubblicazione dei beni degli alti funzionari.
5) Adottare ulteriori misure per prevenire e combattere la corruzione, in particolare ai confini e all’interno delle amministrazioni locali.
6) Attuare una strategia volta a combattere la criminalità organizzata, imperniata sui reati gravi, sul riciclaggio del denaro e sulla confisca sistematica dei beni dei criminali. Riferire in merito a indagini nuove e in corso, rinvii a giudizio e condanne in questi settori».
B. Diritto nazionale
1. Zakon za sadebtana vlast (5)
6. L’articolo 194, paragrafo 1, stabilisce quanto segue:
«(...) In caso di soppressione di organi giurisdizionali, procure o servizi di indagine, o in caso di riduzione del numero di posti occupati presso gli stessi, il collegio competente del Consiglio giudiziario supremo istituisce i posti corrispondenti presso un’altra autorità dello stesso rango del potere giudiziario, se possibile nella medesima circoscrizione d’appello, e riassegna ad essi i giudici, i procuratori e i giudici istruttori, senza concorso».
2. ZIDZZSV
7. Ai sensi dell’articolo 43 delle disposizioni transitorie:
«A partire dall’entrata in vigore della presente legge, [il TPS], l’Apelativen spetsializiran nakazatelen sad [(Corte d’appello penale specializzata)], la Spetsializirana prokuratura [(Procura specializzata)] e l’Apelativna spetsializirana prokuratura [(Procura specializzata presso la Corte d’appello)] sono soppressi».
8. L’articolo 44 delle disposizioni transitorie così stabilisce:
«(1) I giudici [del TPS] (…) sono riassegnati alle condizioni e secondo la procedura di cui all’articolo 194, paragrafo 1.
(2) Entro 14 giorni dalla promulgazione della presente legge, le persone menzionate al paragrafo 1 possono presentare domanda al Collegio dei giudici del Consiglio giudiziario supremo indicando che desiderano essere reintegrate nella funzione di giudice che occupavano prima della loro assegnazione [al TPS] (...).
(3) Entro 30 giorni dalla scadenza del termine di cui al paragrafo 2, il Collegio dei giudici del Consiglio giudiziario supremo adotta una decisione sull’istituzione di posti di giudice presso gli organi giurisdizionali corrispondenti a quelli soppressi presso [il TPS] (...), tenendo conto del carico di lavoro del rispettivo organo giurisdizionale [(6)].
(4) Alla scadenza del termine di cui al paragrafo 3, il Collegio dei giudici del Consiglio giudiziario supremo riassegna i giudici a decorrere dall’entrata in vigore della presente legge.
(5) Le decisioni del Collegio dei giudici del Consiglio giudiziario supremo alle quali si riferisce il paragrafo 4 sono immediatamente esecutive».
9. L’articolo 49 delle disposizioni transitorie prevede quanto segue:
«I procedimenti penali di primo grado dinanzi [al TPS] per i quali non si è tenuta alcuna udienza preliminare prima dell’entrata in vigore della presente legge sono trasferiti ai tribunali competenti entro sette giorni dall’entra in vigore della presente legge».
10. L’articolo 50 delle disposizioni transitorie così recita:
«(1) A decorrere dall’entrata in vigore della presente legge, i procedimenti penali di primo grado dinanzi [al TPS] per i quali si è tenuta un’udienza preliminare rientrano nella competenza del [TS] e il loro esame è proseguito dalla formazione giudicante che ha tenuto l’udienza.
(2) I giudici delle formazioni giudicanti che non sono stati riassegnati [al TPS] sono distaccati per partecipare all’esame dei procedimenti fino alla loro conclusione.
(3) I giudici delle formazioni giudicanti che hanno esaminato i procedimenti penali di primo grado nei quali è stata emessa una sentenza sono distaccati per motivare la medesima, se non sono stati riassegnati al [TS].
(…)».
11. L’articolo 59, paragrafo 1, delle disposizioni transitorie stabilisce quanto segue:
«Il [TS] subentra nell’attivo e nel passivo, nei diritti e negli obblighi [del TPS]».
12. Ai sensi dell’articolo 67 delle disposizioni transitorie:
«La presente legge entra in vigore tre mesi dopo la promulgazione [nella Gazzetta ufficiale], ad eccezione degli articoli 1, 2, 5, 6, 18, 28, 32, 34, 44, 45, 57 e 58, che entrano in vigore il giorno della promulgazione».
3. Nakazatelno protsesualen kodeks (7)
13. L’articolo 30, paragrafo 2, stabilisce quanto segue:
«Non può partecipare a un collegio giudicante il giudice o il giudice popolare che, in ragione di altre circostanze, possa essere considerato di parte o come avente un interesse diretto o indiretto all’esito della controversia».
14. L’articolo 31 così recita:
«(1) Nei casi previsti dagli articoli 29 e 30, i giudici, i giudici popolari e il cancelliere sono tenuti ad astenersi.
(2) Le parti possono presentare domanda di ricusazione fino all’inizio del processo, salvo che i motivi per farlo siano emersi o siano divenuti noti in un momento successivo.
(3) Le domande di ricusazione devono essere motivate.
(4) L’organo giurisdizionale si pronuncia immediatamente sulla fondatezza delle astensioni e delle domande di ricusazione mediante deliberazione segreta con la partecipazione di tutti i membri del collegio».
II. Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali
15. Dinanzi al TPS si è svolto un procedimento penale, avviato nel 2018, a carico di alcune persone accusate di associazione per delinquere finalizzata alla commissione di reati di estorsione.
16. In seguito all’apertura del processo a carico degli imputati si sono tenute dodici udienze pubbliche e altre sono state sospese, per vari motivi procedurali, nel corso del 2020, 2021 e 2022 (8).
17. In nessuna fase del procedimento penale le parti hanno chiesto la ricusazione del collegio giudicante del TPS investito della causa (vale a dire del suo presidente o dei giudici popolari).
18. Durante la litispendenza iniziava il dibattito pubblico sul disegno di legge riguardante lo ZIDZZSV, che prevedeva lo scioglimento del TPS.
19. Nel quadro di tale dibattito, il 25 febbraio 2022 veniva indetta una seduta del Grazhdanski savet kam Vissh ia sadeben savet (Consiglio cittadino presso il Consiglio giudiziario supremo) alla quale partecipavano, in particolare, il presidente del giudice del rinvio e un avvocato che difendeva uno degli imputati (intervenuto in veste di rappresentante di un’organizzazione non governativa).
20. In tale seduta:
– detto avvocato sosteneva lo scioglimento del TPS e dichiarava di condividere la motivazione del disegno di legge;
– il presidente del TPS remittente si esprimeva contro lo scioglimento di tale organo giurisdizionale. Secondo quanto affermato dal medesimo nella decisione di rinvio, in varie occasioni egli aveva manifestato pubblicamente il proprio parere secondo cui «lo scioglimento del [TPS] contraddice, con le modalità della sua esecuzione e la motivazione addotta, il principio dello Stato di diritto, viola l’indipendenza di tale autorità giudiziaria e la divisione dei poteri e rappresenta una forma di pressione esercitata dagli altri due poteri» (9).
21. In seguito all’adozione dello ZIDZZSV, il collegio giudicante dinanzi al quale si erano tenute le udienze nell’ambito del TPS, e che attualmente fa parte del TS, sottopone alla Corte le seguenti questioni:
«1) Se gli articoli 2, 6, paragrafi 1 e 3, e 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea [(in prosieguo: la “Carta”)], debbano essere interpretati nel senso che l’indipendenza di un organo giurisdizionale di cui si dispone lo scioglimento con la modifica approvata dello [ZZSV] ([...] con effetto dal 27 luglio 2022) risulta compromessa, tenuto conto che i giudici devono continuare anche in seguito ad occuparsi dei procedimenti loro assegnati fino a quel momento, per i quali si sono già tenute udienze preliminari, se lo scioglimento dell’organo giurisdizionale è motivato con l’esigenza di salvaguardare in tal modo il principio costituzionale dell’indipendenza dei giudici e la tutela dei diritti costituzionali dei cittadini, senza però illustrare correttamente i fatti che portano a concludere che tali principi siano stati violati.
2) Se tali disposizioni di diritto dell’Unione debbano essere interpretate nel senso che ostano a norme nazionali quali quelle della legge sulla modifica e l’integrazione dell[o ZZSV] (...), che prevedono il completo smantellamento di un’autorità giudiziaria indipendente in Bulgaria (il [TPS]) con la motivazione indicata e il trasferimento dei giudici (compresi quelli del Collegio giudicante cui è assegnato il concreto procedimento penale in oggetto) da tale organo giurisdizionale a diversi altri organi giurisdizionali, ma obbligano tali giudici a continuare a trattare le cause pendenti e da essi avviate dinanzi all’organo giurisdizionale sciolto.
3) In caso affermativo, quali atti procedurali debbano compiere i giudici degli organi giurisdizionali di cui si è proceduto allo scioglimento, anche alla luce del primato del diritto dell’Unione, nell’ambito delle cause dell’organo sciolto (che per legge tali giudici devono portare a termine), tenuto conto altresì dell’obbligo di esaminare attentamente se essi debbano astenersi per parzialità in tali procedimenti. Quali conseguenze ne derivino per le decisioni processuali dell’organo giurisdizionale di cui si è proceduto allo scioglimento per quanto riguarda i procedimenti che devono essere portati a termine e i provvedimenti decisori da adottare nell’ambito di tali procedimenti».
III. Procedimento dinanzi alla Corte
22. La domanda di pronuncia pregiudiziale è pervenuta alla cancelleria della Corte il 10 ottobre 2022.
23. Hanno presentato osservazioni scritte il governo il polacco e la Commissione.
24. Non è stato ritenuto necessario lo svolgimento di un’udienza.
IV. Analisi
A. Osservazioni preliminari
25. Nel presente procedimento pregiudiziale ricorrono alcune circostanze degne di nota:
– il rinvio proviene da un collegio giudicante formalmente integrato nel TS, che dovrà pronunciarsi su un procedimento penale svoltosi finora dinanzi a un tribunale diverso (il TPS). Come già esposto, a decorrere dall’entrata in vigore della nuova legge del 26 aprile 2022 il TS ha sostituito il TPS (10);
– le questioni pregiudiziali sono state sollevate dal collegio giudicante attualmente competente (del TS) i cui membri hanno tenuto udienza quando facevano parte del TPS. Pertanto, per quanto riguarda specificamente il caso di specie, la composizione personale del collegio giudicante non è cambiata (11);
– l’interpretazione richiesta alla Corte non presenta alcun nesso con i reati oggetto del procedimento penale, né con l’indipendenza o l’imparzialità, in quanto tale, dello specifico collegio chiamato a giudicare gli imputati. Né questi ultimi né la Procura della Repubblica bulgara sono comparsi nel procedimento pregiudiziale e, secondo le informazioni fornite, nessuno ha messo in dubbio, in concreto, l’indipendenza o l’imparzialità di detto collegio giudicante;
– al contrario, il rinvio è limitato alla questione se lo scioglimento del TPS sia incompatibile con il diritto dell’Unione, in quanto violerebbe l’indipendenza dello stesso TPS.
26. In realtà, la decisione di rinvio si concentra sulla critica alla riforma del sistema giudiziario realizzata nel 2022 dal legislatore bulgaro mediante lo ZIDZZSV. Detta decisione sostiene che la motivazione addotta per lo scioglimento del TPS non è suffragata da fatti che giustifichino tale necessità.
27. Con le prime due questioni pregiudiziali si chiede direttamente se lo scioglimento del TPS e il conseguente trasferimento dei suoi componenti ad altri organi giurisdizionali sia conforme al diritto dell’Unione. Con la terza questione si interroga la Corte in merito agli atti procedurali che dovrebbero compiere i giudici de tribunale sciolto in caso di risposta affermativa alle prime due questioni.
28. In tale contesto, non sorprende che tanto la Commissione quanto il governo polacco, uniche parti comparse nel procedimento dinanzi alla Corte, abbiano sollevato obiezioni alla ricevibilità del rinvio pregiudiziale. Mi accingo ora ad esaminarle.
B. Sulla ricevibilità
1. Osservazioni del governo polacco e della Commissione (in sintesi)
29. Secondo il governo polacco:
– la risposta alle questioni sollevate non è necessaria per risolvere la controversia originaria, nella quale non è implicato il diritto dell’Unione. Detta controversia non presenta alcun collegamento con il diritto dell’Unione, il che escluderebbe l’applicabilità della Carta;
– lo scioglimento di organi giurisdizionali nazionali è una questione puramente interna, estranea all’ambito delle competenze dell’Unione.
30. A parere della Commissione:
– il giudice del rinvio chiede soltanto se esso rispetti il principio di imparzialità oggettiva. Tuttavia, dal momento che detto giudice non rinviene ragioni soggettive per astenersi, e le parti nel procedimento principale non hanno messo in discussione la sua indipendenza o posto in dubbio la sua imparzialità ricusandone i componenti, i dubbi da esso sollevati sono puramente ipotetici;
– i motivi che hanno indotto il legislatore bulgaro ad adottare lo ZIDZZSV riguardano la necessità di introdurre modifiche strutturali negli organi della giustizia penale specializzata, di cui non fa parte il giudice del rinvio (il TS). Le questioni sollevate sarebbero pertanto irrilevanti per la soluzione della controversia.
2. Valutazione
31. Tra le eccezioni proposte si può subito respingere quella sollevata dal governo polacco riguardo all’incompetenza della Corte (o dell’Unione europea, in generale) a pronunciarsi sulla struttura dei sistemi giudiziari degli Stati membri.
32. A tale argomento, ripetuto dal governo polacco in controversie più o meno simili a quella presente, la Corte ha risposto in numerose occasioni. In una serie di sentenze ha sottolineato che, sebbene l’organizzazione della giustizia negli Stati membri rientri nella competenza di questi ultimi, gli stessi, nell’esercizio di tale competenza, sono nondimeno tenuti a rispettare gli obblighi per essi derivanti dal diritto dell’Unione (12). Richiedere agli Stati membri di rispettare detti obblighi (per quanto qui rileva, rispettare l’indipendenza dei loro organi giurisdizionali) non implica che l’Unione pretenda di esercitare essa stessa detta competenza (13).
33. La continuità di questa giurisprudenza è ben nota. Per citare solo una recente sentenza della Corte (14), in essa si dichiara che, sebbene la ripartizione o la riorganizzazione delle competenze giurisdizionali all’interno di uno Stato membro rientri, in linea di principio, nella libertà degli Stati membri garantita all’articolo 4, paragrafo 2, TUE, ciò vale solo a condizione che una siffatta ripartizione o riorganizzazione non pregiudichi il rispetto del valore dello Stato di diritto, previsto all’articolo 2 TUE, e i requisiti derivanti dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, tra cui quelli relativi all’indipendenza e all’imparzialità degli organi giurisdizionali.
34. È di maggior peso l’eccezione di irricevibilità incentrata sul fatto che la controversia originaria non presenterebbe un collegamento sufficiente con le disposizioni del diritto dell’Unione di cui il giudice del rinvio chiede l’interpretazione. Tali disposizioni sono gli articoli 2, 6, paragrafi 1 e 3, e 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta.
35. Ritengo tuttavia che, fra tali disposizioni, solo l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE potrebbe essere rilevante per rispondere alla domanda di pronuncia pregiudiziale, in quanto:
– come rilevato dalla Commissione, l’applicabilità dell’articolo 2 TUE deriverebbe, indirettamente, dal fatto che il valore dello Stato di diritto, sancito in detta disposizione, si concretizza nell’articolo 19 TUE (15). Pertanto, è quest’ultimo, e non il primo, quello che potrebbe incidere sul caso di specie;
– l’articolo 6 TUE e l’articolo 47 della Carta non sarebbero, in linea di principio, rilevanti, giacché nel procedimento penale di cui è investito il giudice del rinvio non si applica il diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta (16).
36. Una volta circoscritta la discussione all’interpretazione dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE in un procedimento con le caratteristiche del caso di specie, la sua soluzione può essere affrontata partendo da una prospettiva più restrittiva oppure alla luce di una lettura più estensiva di tale disposizione.
37. La prima prospettiva è quella adottata a suo tempo dalla Corte per dichiarare irricevibili due rinvii pregiudiziali che presentavano alcune caratteristiche in comune con quella oggetto della presente causa (17). Nel motivare in quell’occasione la dichiarazione di irricevibilità, la sentenza ha rilevato che il richiamo alla salvaguardia dell’indipendenza dei giudici, nell’ambito di un rinvio pregiudiziale, non poteva prescindere dal collegamento con il diritto dell’Unione (18).
38. Tale giurisprudenza potrebbe essere riassunta affermando che la Corte non può interpretare l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE (nella misura in cui sancisce l’indipendenza come presupposto per garantire la tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione) in modo tale da trasformare il meccanismo di cui all’articolo 267 TFUE in una sorta di ricorso per inadempimento (19).
39. Di conseguenza, se un giudice nazionale si rivolge alla Corte per chiedere l’interpretazione dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, la decisione di rinvio deve dimostrare che sussiste un collegamento fra tale articolo del TUE e la controversia originaria. L’applicazione dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE richiederebbe un collegamento siffatto, in modo che la situazione oggetto della controversia dinanzi al giudice nazionale ricada nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione (20).
40. Orbene, anche da tale prospettiva più restrittiva, ricordo che il collegamento può sorgere quando, sebbene non si applichino al merito della controversia dedotta dinanzi al giudice nazionale norme sostanziali del diritto dell’Unione, detto giudice chieda l’interpretazione di altre disposizioni del diritto dell’Unione che gli «consenta di dirimere questioni procedurali di diritto nazionale prima di poter statuire nel merito delle controversie di cui ess[o] è investit[o]» (21).
41. Tuttavia, si può rilevare una certa evoluzione nella giurisprudenza della Corte, al punto da ammettere domande di pronuncia pregiudiziale relative all’interpretazione dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, alla cui origine (la controversia dinanzi al giudice del rinvio) non si applica alcuna altra norma specifica del diritto dell’Unione e nelle quali, a rigore, la situazione giuridica controversa dinanzi al giudice nazionale è priva di elementi, sostanziali o procedurali, che la colleghino al diritto dell’Unione.
42. Tale evoluzione ha consentito alla Corte di rispondere a domande di pronuncia pregiudiziale nelle quali i giudici del rinvio, dopo avere invocato l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, si allontanavano dalla controversia concreta sulla quale dovevano pronunciarsi e sollevavano questioni relative a disposizioni generali sull’organizzazione dei loro sistemi giudiziari nazionali, che essi stessi consideravano lesive dell’indipendenza dei giudici (22).
43. In tale filone giurisprudenziale spicca l’accoglimento da parte della Corte delle domande di pronuncia pregiudiziale proposte da un giudice polacco (nel corso di vari procedimenti penali) per chiedere l’interpretazione dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE in relazione alla composizione dell’organo giurisdizionale che doveva intervenire in detti procedimenti (23).
44. Ritengo che non occorra affrontare in questa sede i delicati problemi posti da tale giurisprudenza, in quanto nel caso di specie ricorre un fattore particolare, la cui presenza implica che la riforma del sistema giudiziario bulgaro debba soddisfare taluni requisiti espressamente indicati in una decisione che fa parte del diritto dell’Unione.
45. Infatti, tale riforma (di cui lo ZIDZZSV, sul quale verte il rinvio, è una componente) può e deve essere valutata in base alla sua conformità al criterio di indipendenza dei giudici cui fanno riferimento i «parametri» contenuti nell’allegato della decisione 2006/929, che istituisce un meccanismo di cooperazione e verifica dei progressi compiuti dalla Bulgaria in materia di riforma giudiziaria (24).
46. Nella stessa misura, un organo giurisdizionale bulgaro può sottoporre alla Corte i propri dubbi sulla compatibilità di una legge nazionale (che disciplina la sua situazione nell’ambito della struttura giurisdizionale di tale Stato membro) con gli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione, compresi quelli che riguardano l’indipendenza del giudice penale che deve decidere la controversia originaria.
47. Di conseguenza, non si può affermare che la domanda di pronuncia pregiudiziale sulla quale la Corte è ora chiamata a pronunciarsi sia priva di un collegamento sufficiente con il diritto dell’Unione (25).
48. Orbene, si deve ricordare che, quando risponde a una domanda di pronuncia pregiudiziale, alla Corte non spetta dichiarare direttamente, essa stessa, la non conformità di una norma nazionale con il diritto dell’Unione, bensì fornire al giudice del rinvio gli elementi di interpretazione di tale diritto che ritenga opportuni (26).
49. Le altre obiezioni alla ricevibilità del rinvio pregiudiziale possono essere superate se si considera che esse riguardano piuttosto il merito delle questioni sollevate:
– il fatto che i componenti del giudice del rinvio non si siano astenuti nel procedimento principale e che le parti di quest’ultimo non ne abbiano chiesto la ricusazione può essere determinante al fine di valutare la loro indipendenza e imparzialità in detto procedimento, per quanto attiene all’esame nel merito della domanda di pronuncia pregiudiziale;
– riguarda parimenti l’esame nel merito, e non la fase della ricevibilità del rinvio, l’analisi dei motivi che hanno indotto il legislatore bulgaro ad adottare la riforma dei tribunali penali specializzati nonché dell’incidenza dello scioglimento del TPS sull’idoneità dei suoi membri a continuare a conoscere del procedimento penale, nell’ambito del TS.
50. In sintesi, ritengo che il rinvio pregiudiziale sia ricevibile.
C. Sulla prima questione pregiudiziale
51. Il giudice del rinvio chiede se, in seguito alla modifica introdotta dallo ZIDZZSV, nella parte in cui dispone lo scioglimento di un determinato organo giurisdizionale (il TPS), «l’indipendenza di un organo giurisdizionale (...) risult[i] compromessa». Per risolvere i suoi dubbi, esso chiede alla Corte di dichiarare se detta riforma sia compatibile con gli articoli 2, 6, paragrafi 1 e 3, e 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta.
52. Come ho già anticipato, fra tali disposizioni del TUE e della Carta è pertinente, per quanto qui rileva, soltanto l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, in quanto da esso deriva il requisito dell’indipendenza degli organi giurisdizionali nazionali.
53. Conformemente alla giurisprudenza della Corte, tale requisito presenta due aspetti:
– «Il primo aspetto, di carattere esterno, richiede che l’organo interessato eserciti le sue funzioni in piena autonomia, senza essere soggetto ad alcun vincolo gerarchico o di subordinazione nei confronti di alcuno e senza ricevere ordini o istruzioni da alcuna fonte, con la conseguenza di essere quindi tutelato dagli interventi o dalle pressioni esterni idonei a compromettere l’indipendenza di giudizio dei suoi membri e a influenzare le loro decisioni» (27);
– «Il secondo aspetto, di carattere interno, si ricollega alla nozione di imparzialità e riguarda l’equidistanza dalle parti della controversia e dai loro rispettivi interessi riguardo all’oggetto di quest’ultima. L’aspetto appena descritto impone il rispetto dell’obiettività e l’assenza di qualsivoglia interesse nella soluzione da dare alla controversia all’infuori della stretta applicazione della norma giuridica» (28).
54. Orbene, né il giudice del rinvio (il TS) né le parti del procedimento penale hanno negato che detto giudice «eserciti le sue funzioni in piena autonomia, senza essere soggetto ad alcun vincolo gerarchico o di subordinazione nei confronti di alcuno e senza ricevere ordini o istruzioni da alcuna fonte».
55. Né è stato posto in dubbio, nel procedimento originario, l’imparzialità soggettiva delle persone che attualmente sono membri del TS e in precedenza facevano parte del TPS. I componenti del giudice del rinvio non hanno riscontrato motivi per astenersi e non risulta che gli imputati o il pubblico ministero abbiano chiesto, prima o adesso, la ricusazione dei magistrati del TPS che in seguito alla riforma esercitano le loro funzioni nel TS.
56. Se ne può dedurre che non si rinvengono motivi per mettere in dubbio l’indipendenza e l’imparzialità dei componenti del giudice del rinvio.
57. Tuttavia, ci si potrebbe chiedere se, a prescindere dalla circostanza che i membri di un organo giurisdizionale collegiale non si sentano (soggettivamente) perturbati nella loro indipendenza, e di fatto non siano stati ricusati né si siano astenuti in uno specifico procedimento, il contesto normativo in cui essi devono pronunciarsi offra elementi dai quali possa desumersi (oggettivamente) l’esistenza di tale perturbazione (29).
58. A questo proposito, occorre rilevare, anzitutto, che la riorganizzazione dell’architettura giurisdizionale di uno Stato membro può implicare, ovviamente, la scomparsa di organi esistiti fino ad allora o la riassegnazione delle loro competenze, senza che tali provvedimenti comportino, di per sé, violazioni dell’indipendenza dei giudici.
59. Sulla stessa linea, il principio della separazione dei poteri (al quale fa riferimento la decisione di rinvio) non osta a che il legislatore adotti, entro i limiti costituzionali, le norme sulla struttura giudiziaria che considera più adeguate in un determinato momento. Organi giurisdizionali la cui esistenza era giustificata in un dato momento possono essere sciolti in un altro, senza che ciò implichi, lo ripeto, una violazione dell’indipendenza dei giudici (30).
60. A questo punto, si può già dedurre che la prima questione pregiudiziale non verte, in realtà, sull’indipendenza degli specifici giudici (e giudici popolari) che devono pronunciarsi sul procedimento penale, né sul grado di indipendenza del TS in quanto tale, bensì esclusivamente sull’eventuale violazione che lo scioglimento del TPS potrebbe comportare dell’«indipendenza di [tale] organo giurisdizionale [il TPS]» (31), tenuto conto delle ragioni alla base della riforma legislativa.
61. Il giudice del rinvio illustra nella decisione di rinvio i motivi addotti dal legislatore bulgaro a difesa di tale scioglimento, tra cui quello relativo all’indipendenza degli organi giurisdizionali (32). Motivi che, a suo avviso, sono infondati, in quanto la riforma controversa, lungi dal salvaguardare l’indipendenza dei giudici, costituirebbe essa stessa una violazione di detto principio (33).
62. Tale argomento non può essere esaminato senza tenere conto, preliminarmente, della funzione della Corte nell’ambito dell’articolo 267 TFUE:
– da un lato, ho già ricordato che, in questo tipo di procedimenti, alla Corte non spetta dichiarare direttamente, essa stessa, la non conformità di una norma nazionale con il diritto dell’Unione, bensì fornire al giudice del rinvio gli elementi di interpretazione di tale diritto che ritenga opportuni;
– dall’altro, e a corollario di quanto precede, non si può chiedere alla Corte di pronunciarsi sulla riforma legislativa controversa in toto, giacché la sua funzione è limitata a fornire al giudice del rinvio valutazioni sull’incidenza del diritto dell’Unione, alla luce degli effetti che tale riforma può avere avuto, in concreto, sulla situazione del giudice che deve conoscere del procedimento penale.
63. Muovendo da tali premesse, concordo con la Commissione sul fatto che la riorganizzazione di un sistema giudiziario volta a garantire meglio l’indipendenza degli organi giurisdizionali non è censurabile, né comporta necessariamente, di per sé, una violazione dell’indipendenza dei giudici nazionali.
64. Nella stessa ottica, il legislatore nazionale può legittimamente optare tanto per un sistema di giustizia penale in cui gli organi giurisdizionali ordinari siano competenti a giudicare tutti i tipi di reati quanto per un altro sistema che concentri in capo a un determinato giudice specializzato la competenza a conoscere di determinati reati particolarmente gravi. Entrambi i modelli sono presenti nei diversi Stati membri, i quali, ripeto, sono liberi di adottare uno qualsiasi di essi o di modificarli.
65. Il legislatore bulgaro ha giustificato la riforma del 2022 in quanto espressione della sua volontà di riorganizzare il sistema giudiziario nazionale in funzione di una maggiore efficienza dei suoi organi (34) e di una migliore garanzia della loro indipendenza. Se è così, si può riconoscere che essa risponde a «motivi legittimi attinenti, in particolare, a una ripartizione delle risorse disponibili che consenta di assicurare una buona amministrazione della giustizia» (35).
66. A tali motivi fa per l’appunto riferimento la Commissione nella sua relazione sulla situazione dello Stato di diritto in Bulgaria relativa al 2022 (36), senza metterli in discussione.
67. È vero che il giudice del rinvio nega (e lo fa energicamente) che la motivazione dello ZIDZZSV risponda a taluni fatti riscontrati nella realtà. La decisione di rinvio pregiudiziale dedica la maggior parte della sua esposizione a ripetere le critiche che, nel corso dell’approvazione del disegno di legge sulla riforma della giustizia, sono state mosse alle nuove misure da vari giudici, tra cui quello firmatario della domanda di pronuncia pregiudiziale.
68. Ritengo che la Corte non debba entrare nella polemica sollevata al riguardo durante il procedimento legislativo. Tanto meno può farsi eco di un processo alle intenzioni che tenta di porre le presunte vere intenzioni del potere legislativo al di sopra di quelle descritte da quest’ultimo nell’esposizione dei motivi della legge approvata.
69. È sufficiente rilevare, a titolo orientativo, che dallo ZIDZZSV non si evince, a prescindere dagli argomenti che l’hanno ispirato (37), che ogni componente del tribunale sciolto non fosse indipendente o imparziale. Diversamente, non si spiegherebbe perché i giudici che svolgevano le loro funzioni nel TPS siano stati destinati, dopo il suo scioglimento, ad altri organi giurisdizionali (38) e, soprattutto, perché si consenta loro di portare a termine i procedimenti penali di cui erano stati investiti nell’ambito del TPS medesimo.
70. Se ciò vale per l’indipendenza dei giudici che esercitavano le loro funzioni nel TPS, varrà a fortiori in relazione al tribunale ordinario (il TS) che gli è succeduto. Ripeto che nulla nella decisione di rinvio offre il minimo indizio di eventuali carenze di tale tribunale (il TPS) per quanto riguarda le garanzie di indipendenza e imparzialità dei suoi membri.
71. Alla luce di tali considerazioni, suggerisco di rispondere alla prima questione pregiudiziale dichiarando che l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE non osta alla riforma del sistema giudiziario di uno Stato membro con la quale si procede allo scioglimento di un tribunale penale specializzato e al trasferimento delle sue competenze a un tribunale ordinario, disponendo nel contempo che l’esame dei procedimenti penali assegnati al tribunale sciolto per i quali si sono già tenute udienze continui a spettare al collegio giudicante fino ad allora competente.
D. Sulla seconda questione pregiudiziale
72. Nella parte in cui non contiene una ripetizione della prima, in tale questione pregiudiziale il giudice del rinvio espone i suoi subbi sulla conformità al diritto dell’Unione (39) di una delle conseguenze immediate della riforma giudiziaria bulgara: «il trasferimento dei giudici (compresi quelli del Collegio giudicante cui è assegnato il concreto procedimento penale in oggetto) da tale organo giurisdizionale [il TPS] a diversi altri organi giurisdizionali, ma [con l’obbligo per] tali giudici [di] continuare a trattare le cause pendenti e da essi avviate dinanzi all’organo giurisdizionale sciolto».
73. Secondo la Corte, i trasferimenti di un giudice ad un altro organo giurisdizionale senza il suo consenso «possono costituire un mezzo per esercitare un controllo sul contenuto delle decisioni giudiziarie, dal momento che essi possono non soltanto incidere sulla portata delle attribuzioni dei magistrati interessati e sulla trattazione dei fascicoli loro affidati, ma anche avere conseguenze notevoli sulla loro vita e sulla loro carriera e, quindi, comportare effetti analoghi a quelli di una sanzione disciplinare» (40).
74. Il principio di inamovibilità dei giudici non è tuttavia assoluto e «può conoscere eccezioni (…) a condizione che ciò sia giustificato da motivi legittimi e imperativi, nel rispetto del principio di proporzionalità» (41).
75. Nel caso di specie, occorre rilevare che il trasferimento al TS dei componenti del collegio giudicante che, nel TPS, avevano già tenuto udienza non ha inciso in alcun modo sullo svolgimento dello specifico procedimento penale ancora pendente: i procedimenti nei quali (come accade nella fattispecie) i membri del TPS avevano tenuto udienza continuano ad essere trattati da questi ultimi nel TS, in cui essi dovranno definirli.
76. Sembra quindi che la garanzia di inamovibilità dei giudici in relazione a una causa sia stata rispettata, giacché lo ZIDZZSV prevede una sorta di perpetuatio iurisdictionis (42) a favore delle persone che erano competenti a decidere il procedimento penale. Non vi è stata, pertanto, una rimozione di giudici che abbia impedito loro di continuare a trattare un procedimento penale nel quale erano già intervenuti, tenendo una o più udienze pubbliche.
77. Tale elemento rende superfluo addentrarsi in considerazioni astratte sulla natura consensuale o meno dei trasferimenti, in generale, dei giudici bulgari che prestavano servizio presso il TPS e attualmente lo fanno presso il TS o altri organi giurisdizionali.
78. In ogni caso, il procedimento di riassegnazione dei giudici alle loro nuove destinazioni dopo l’entrata in vigore dello ZIDZZSV sembra essere soggetto a garanzie di oggettività (43) e la domanda di pronuncia pregiudiziale non verte, specificamente, su questo punto. I criteri direttivi di detta riassegnazione sono ispirati a quelli sanciti, in generale, dalla precedente normativa applicabile all’ordinamento giudiziario (44) e non si rileva in essi alcun sospetto di arbitrarietà. In particolare, nulla indica che la riassegnazione dei componenti del tribunale sciolto a organi giurisdizionali dello stesso rango sia di carattere analogo a una sanzione disciplinare.
79. Vi è dunque un collegio giudicante, inizialmente integrato in un tribunale (il TPS) e che è passato a far parte di un altro tribunale (il TS) la cui indipendenza non è messa in discussione. Tale collegio giudicante ha inoltre portato con sé in detto secondo tribunale il procedimento che stava trattando nell’ambito del primo, procedimento da cui trae origine la domanda di pronuncia pregiudiziale.
80. In tale contesto, di nuovo, è difficile rilevare una violazione dell’indipendenza del giudice del rinvio a causa del trasferimento dei membri del collegio giudicante al TS, per effetto della riorganizzazione del sistema giudiziario penale bulgaro.
E. Sulla terza questione pregiudiziale
81. Con la terza questione pregiudiziale, il giudice del rinvio chiede quali atti procedurali debbano compiere i giudici del tribunale che è stato sciolto (TPS) nell’ambito dei procedimenti di cui erano investiti prima del suo scioglimento, nel caso in cui la riforma in questione sia considerata incompatibile con il diritto dell’Unione.
82. Tenuto conto dei termini in cui viene posta, non sarebbe necessario rispondere a tale questione qualora la Corte, nel pronunciarsi sulle due questioni precedenti, ritenesse che la decisione di rinvio non contenga motivi per rilevare l’incompatibilità di una normativa nazionale, come lo ZIDZZSV, con il diritto dell’Unione.
83. In ogni caso, la terza questione pregiudiziale sarebbe, a mio avviso, irricevibile. Il procedimento principale, come ho detto ripetutamente, verte su una causa che, iniziata dinanzi al TPS, è stata trasferita al TS – l’organo giurisdizionale che ha effettuato il rinvio pregiudiziale – e che sarà decisa dagli stessi giudici che avevano tenuto udienza nell’ambito del TPS prima che fosse sciolto.
84. Di conseguenza, i giudici del TPS non potrebbero compiere alcun atto procedurale in qualità di giudici del TPS. Essi potranno agire solo in qualità di giudici del TS, sicché la terza questione pregiudiziale deve intendersi riferita agli atti che il TS dovrebbe compiere qualora si rispondesse in senso affermativo alle prime due questioni, il che, a mio avviso, non dovrebbe accadere.
V. Conclusione
85. Alla luce di quanto precede, propongo alla Corte di rispondere al Sofiyski gradski sad (Tribunale di Sofia, Bulgaria) nei seguenti termini:
«L’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE
deve essere interpretato nel senso che:
esso non osta alla riforma del sistema giudiziario di uno Stato membro con la quale si procede allo scioglimento di un tribunale penale specializzato e al trasferimento delle sue competenze a un tribunale ordinario, disponendo nel contempo che l’esame dei procedimenti penali assegnati al tribunale sciolto per i quali si sono già tenute udienze continui a spettare al collegio giudicante fino ad allora competente.
Detta disposizione non osta a che, nell’ambito di tale riforma del sistema giudiziario, si proceda alla riassegnazione dei giudici dell’organo giurisdizionale di cui è stato disposto lo scioglimento ad altri organi giurisdizionali dello stesso rango, sulla base di criteri oggettivi ed estranei a qualsiasi sospetto di arbitrarietà».