CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL MANUEL CAMPOS SANCHEZ‑BORDONA
prezentate la 23 noiembrie 2023(1)
Cauza C‑634/22
OT,
PG,
CR,
VT,
MD,
cu participarea:
Sofiyska gradska prokuratura
[cerere de decizie preliminară formulată de Sofiyski gradski sad (Tribunalul orașului Sofia, Bulgaria)]
„Trimitere preliminară – Valorile și obiectivele Uniunii – Stat de drept – Articolul 19 TUE – Decizia 2006/929/CE – Instanță independentă și imparțială – Desființarea unei instanțe penale specializate – Desființare legată de o presupusă lipsă de independență”
1. Printr‑o lege adoptată în anul 2022(2), legiuitorul bulgar a desființat, printre alte organe de administrare a justiției, Spetsializiran nakazatelen sad (Tribunalul Penal Specializat, denumit în continuare „SNS”) și a stabilit modalitatea în care judecătorii care, până la intrarea în vigoare a noii legi, și‑au desfășurat activitatea în cadrul acesteia urmau să fie reafectați la alte instanțe.
2. ZIDZZSV a prevăzut de asemenea că procedurile penale în primă instanță în care s‑a desfășurat o ședință în fața SNS – situație care se regăsește în prezenta cauză – vor fi de competența Sofiyski gradski sad (Tribunalul Orașului Sofia, Bulgaria, denumit în continuare „SGS”)(3), dar vor rămâne pe rolul instanței care a organizat ședința.
3. Cererea de decizie preliminară adresată Curții a fost formulată de membrii completului de judecată al SNS (în prezent SGS) în fața căruia s‑a desfășurat ședința într‑o anumită cauză penală. Completul respectiv își exprimă îndoielile cu privire la conformitatea cu dreptul Uniunii a reformei legislative din anul 2022 în ceea ce privește desființarea SNS.
I. Cadrul normativ
A. Dreptul Uniunii. Decizia 2006/929/CE(4)
4. Articolul 1 primul paragraf are următorul cuprins:
„Până la 31 martie a fiecărui an și pentru prima dată la 31 martie 2007, Bulgaria raportează Comisiei cu privire la progresele pe care le‑a realizat în vederea atingerii fiecăruia dintre obiectivele de referință prezentate în anexă.”
5. În anexă se stabilesc obiectivele de referință pe care trebuie să le îndeplinească Bulgaria:
„1. Adoptarea unor modificări ale constituției care să înlăture orice ambiguitate cu privire la independența și responsabilizarea sistemului judiciar.
2. Garantarea unui proces judiciar mai transparent și mai eficient prin adoptarea și punerea în aplicare a unei legi noi privind sistemul judiciar și noul cod de procedură civilă. Raportarea cu privire la impactul acestor două noi legi, precum și al codurilor de procedură penală și administrativă, în special în cursul fazei premergătoare judecății.
3. Continuarea reformei sistemului judiciar în scopul creșterii profesionalismului, a responsabilizării și a eficienței. Evaluarea efectelor acestei reforme și publicarea rezultatelor în fiecare an.
4. Desfășurarea unor cercetări profesioniste și imparțiale cu privire la acuzațiile de corupție la nivel înalt și raportarea acestora. Raportarea cu privire la inspecțiile interne ale instituțiilor publice și la publicarea bunurilor personale deținute de înalții funcționari.
5. Adoptarea unor măsuri suplimentare pentru prevenirea și combaterea corupției, în special la frontiere și în cadrul administrației locale.
6. Punerea în aplicare a unei strategii de combatere a criminalității organizate, axată în special pe infracțiunile grave, spălarea de bani și confiscarea sistematică a bunurilor delincvenților. Raportarea cu privire la anchetele, punerile sub urmărire sau condamnările, noi sau aflate în curs de desfășurare, din acest domeniu.”
B. Dreptul național
1. Zakon za sadebtana vlast(5)
6. Articolul 194 alineatul (1) prevede:
„[…] În cazul desființării unor instanțe judecătorești, parchete sau servicii de anchetă ori în cazul reducerii numărului de posturi ocupate în cadrul acestora, colegiul competent al Consiliului Judiciar Suprem va crea posturile corespunzătoare în cadrul unei alte autorități de același grad a sistemului judiciar, dacă este posibil în cadrul circumscripției aceleiași instanțe de apel, și le va afecta, fără concurs, judecătorilor, procurorilor și anchetatorilor.”
2. ZIDZZSV
7. În conformitate cu a 43‑a dispoziție tranzitorie:
„De la intrarea în vigoare a prezentei legi, SNS, Apelativen spetsializiran nakazatelen sad (Curtea de Apel Penală Specializată), Spetsializirana prokuratura (Parchetul Specializat) și Apelativna spetsializirana prokuratura (Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Specializată) se desființează”.
8. A 44‑a dispoziție tranzitorie prevede:
„(1) Judecătorii SNS […] vor fi reafectați în condițiile și în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 194 alineatul (1).
(2) În termen de paisprezece zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi, persoanele menționate la alineatul (1) pot să depună o declarație scrisă la Colegiul Judecătorilor din cadrul Consiliului Judiciar Suprem în care să precizeze că doresc să fie reintegrate pe postul de judecător pe care îl ocupau înainte de a fi repartizate la SNS […]
(3) În termen de treizeci de zile de la expirarea termenului prevăzut la alineatul (2), Colegiul judecătorilor din cadrul Consiliului Judiciar Suprem ia o decizie privind crearea de posturi de judecător în cadrul instanțelor, corespunzătoare celor desființate în cadrul SNS […] ținând seama de volumul de lucru al instanței respective[(6)].
(4) După expirarea perioadei prevăzute la alineatul (3), Colegiul judecătorilor din cadrul Consiliului Judiciar Suprem procedează la repartizarea judecătorilor începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi.
(5) Hotărârile Colegiului judecătorilor din cadrul Consiliului Judiciar Suprem menționate la alineatul (4) sunt executorii imediat.”
9. A 49‑a dispoziție tranzitorie prevede:
„Cauzele penale aflate pe rolul SNS în primă instanță în care nu s‑a desfășurat o ședință preliminară înainte de intrarea în vigoare a prezentei legi se trimit la instanțele competente în termen de șapte zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi.”
10. A 50‑a dispoziție tranzitorie are următorul cuprins:
„(1) De la intrarea în vigoare a prezentei legi, cauzele penale aflate pe rolul [SNS] în primă instanță în care s‑a desfășurat o ședință preliminară sunt de competența [SGS] și examinarea lor continuă de către completul de judecată în fața căruia s‑a desfășurat ședința.
(2) Judecătorii din completele de judecată care nu au fost reafectați la [SGS] sunt însărcinați să participe la examinarea cauzelor până la finalizarea procedurilor.
(3) Judecătorii din completul de judecată care a examinat în primă instanță cauzele penale în care s‑a pronunțat o hotărâre sunt însărcinați să o motiveze în cazul în care nu au fost reafectați la [SGS].
[…]”
11. A 59‑a dispoziție tranzitorie alineatul (1) prevede:
„[SGS] este succesorul în drepturi al activelor, pasivelor, drepturilor și obligațiilor [SNS].”
12. În conformitate cu a 67‑a dispoziție tranzitorie:
„Legea intră în vigoare la trei luni de la promulgarea în [Monitorul Oficial], cu excepția alineatelor 1, 2, 5, 6, 18, 28, 32, 34, 44, 45, 57 și 58, care intră în vigoare la data promulgării.”
3. Nakazatelno protsesualen kodek(7)
13. Articolul 30 alineatul (2) prevede:
„Nu poate să facă parte dintr‑un complet de judecată un judecător sau un jurat care, ca urmare a altor împrejurări, poate fi considerat lipsit de imparțialitate sau poate avea un interes direct sau indirect în rezultatul cauzei.”
14. Articolul 31 prevede:
„(1) În cazurile prevăzute la articolele 29 și 30, judecătorii, jurații și grefierul se abțin.
(2) Părțile pot solicita recuzarea până la începerea procedurii, cu excepția cazului în care motivele solicitării au luat naștere sau au devenit cunoscute acestora mai târziu.
(3) Cererile de abținere și de recuzare trebuie motivate.
(4) Instanța se pronunță de îndată asupra temeiniciei motivelor de abținere și a cererilor de recuzare prin deliberare secretă cu participarea tuturor membrilor completului de judecată.”
II. Situația de fapt, litigiul și întrebările preliminare
15. În anul 2018, SNS a fost sesizat cu o procedură penală împotriva mai multor persoane acuzate de participare la un grup infracțional organizat în vederea săvârșirii infracțiunii de șantaj.
16. În urma deschiderii procedurii orale împotriva inculpaților, s‑au desfășurat douăsprezece ședințe publice, iar altele au fost amânate din diverse motive procedurale pe parcursul anilor 2020, 2021 și 2022(8).
17. În niciun moment al procedurii penale părțile nu au solicitat recuzarea completului de judecată al SNS care a fost sesizat cu cauza (și anume președintele completului și jurații).
18. În timp ce cauza se afla pe rol, a început dezbaterea publică asupra proiectului privind ZIDZZSV, care prevedea desființarea SNS.
19. În cadrul acestor dezbateri, la 25 februarie 2022 a fost convocată o reuniune a Grazhdanski savet kam Vissh ia sadeben savet (Consiliul Cetățenesc de pe lângă Consiliul Judiciar Suprem), la care au participat, printre alții, președintele completului de trimitere și avocatul care îl reprezenta pe unul dintre inculpați (în calitate de reprezentant al unei organizații non‑guvernamentale).
20. În cadrul acestei ședințe:
– Avocatul a susținut desființarea SNS și a declarat că este de acord cu motivele proiectului de lege.
– Președintele completului din cadrul SNS s‑a opus desființării acestui organ judiciar. Astfel cum el însuși afirmă în decizia de trimitere, își exprimase public în repetate rânduri opinia în sensul că „desființarea [SNS], în forma în care a fost efectuată și pentru motivele invocate, este contrară principiului statului de drept, încalcă independența acestei autorități judiciare și separația puterilor și constituie o formă de presiune din partea celorlalte două puteri”(9).
21. În urma adoptării ZIDZZSV, completul de judecată în fața căruia se desfășurase ședința în cadrul SNS și care face acum parte din SGS a adresat Curții următoarele întrebări:
„1) Articolul 2 TUE, articolul 6 alineatele (1) și (3) TUE, precum și articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE coroborat cu articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare «carta») trebuie interpretate în sensul că se aduce atingere independenței unei instanțe judecătorești care este desființată prin modificarea adoptată a [ZZSV] ([…] cu efect de la 27 iulie 2022), în condițiile în care judecătorii trebuie să continue să judece cauzele care le‑au fost atribuite până la acest moment și chiar ulterior, cauzele în care au avut loc deja ședințe preliminare, în condițiile în care desființarea instanței este motivată prin împrejurarea că astfel se ține seama de principiul constituțional al independenței puterii judiciare și de protecția drepturilor constituționale ale cetățenilor, dar nu se precizează în mod corespunzător care sunt faptele care conduc la concluzia încălcării acestor principii?
2) Dispozițiile de drept al Uniunii menționate anterior trebuie interpretate în sensul că se opun unor dispoziții naționale precum cele din Legea de modificare și completare a [ZZSV] […] care conduc la desființarea completă a unei autorități autonome a puterii judiciare din Bulgaria (a SNS) pentru motivele invocate și la reafectarea judecătorilor (inclusiv a judecătorului completului sesizat cu cauza penală concretă) de la această instanță la diferite alte instanțe, dar obligă acești judecători să continue să judece cauzele deja pendinte și începute la instanța desființată?
3) În cazul unui răspuns afirmativ și având în vedere de asemenea supremația dreptului Uniunii, ce acte procedurale ar trebui să fie întreprinse de către judecătorii instanțelor desființate în cauzele instituției desființate (pe care sunt obligați prin lege să le finalizeze), având în vedere de asemenea obligația lor de a examina cu exactitate dacă se abțin în aceste cauze pentru lipsă de imparțialitate? Ce consecințe ar avea acest lucru în ceea ce privește deciziile procedurale ale instanței judecătorești desființate în cauzele care trebuie să fie finalizate și pentru actele juridice finale adoptate în aceste cauze?”
III. Procedura în fața Curții
22. Cererea de decizie preliminară a fost înregistrată la Curte la 10 octombrie 2022.
23. Au formulat observații scrise guvernul polonez și Comisia.
24. S‑a considerat că nu este necesară desfășurarea unei ședințe.
IV. Analiză
A. Observații introductive
25. În prezenta procedură preliminară există câteva circumstanțe notabile:
– Trimiterea preliminară provine de la un complet de judecată integrat din punct de vedere formal în SGS, care va trebui să judece o cauză penală care până la momentul respectiv se afla pe rolul altei instanțe (SNS). Astfel cum s‑a arătat anterior, de la intrarea în vigoare a noii legi din 26 aprilie 2022, SGS a succedat în drepturi SNS(10).
– Întrebările preliminare sunt formulate de completul de judecată competent în prezent (din cadrul SGS), ai cărui membri au organizat o ședință la momentul la care făceau parte din SNS. Prin urmare, componența personală a completului de judecată nu s‑a schimbat în ceea ce privește prezenta cauză(11).
– Interpretarea solicitată de Curte nu are nicio legătură cu comportamentele infracționale analizate în cadrul procedurii penale și nici cu independența sau imparțialitatea, ca atare, a completului de judecată specific chemat să judece inculpații. Nici inculpații, nici Parchetul bulgar nu s‑au prezentat în procedura preliminară și, potrivit probelor depuse, nimeni nu a pus în discuție, concret, independența sau imparțialitatea completului respectiv.
– Dimpotrivă, trimiterea preliminară se limitează la aspectul dacă desființarea SNS este incompatibilă cu dreptul Uniunii, ca urmare a faptului că subminează independența SNS.
26. În realitate, decizia de trimitere se concentrează pe critica privind reforma sistemului judiciar realizată în anul 2022 de legiuitorul bulgar prin intermediul ZIDZZSV. În decizie se arată că motivele invocate pentru desființarea SNS nu sunt susținute de fapte care să justifice această necesitate.
27. Primele două întrebări preliminare se referă direct la compatibilitatea cu dreptul Uniunii a desființării SNS și a mutării ulterioare a membrilor săi la alte organe judiciare. Prin intermediul celei de a treia întrebări se solicită Curții să stabilească ce acte procedurale ar trebui să ia judecătorii din cadrul instanței desființate în cazul unui răspuns afirmativ la primele două întrebări.
28. În acest context, nu este surprinzător faptul că atât Comisia, cât și guvernul polonez, singurele părți care s‑au prezentat în procedura desfășurată în fața Curții, au formulat obiecții cu privire la admisibilitatea cererii de decizie preliminară. În continuare vom analiza aceste obiecții.
B. Admisibilitate
1. Obiecțiile guvernului polonez și ale Comisiei (rezumat)
29. Potrivit guvernului polonez:
– Răspunsul la întrebările adresate nu este necesar pentru soluționarea litigiului inițial, în care nu este implicat dreptul Uniunii. Acest litigiu nu are nicio legătură cu dreptul Uniunii, ceea ce ar exclude aplicabilitatea cartei.
– Desființarea instanțelor naționale este o chestiune pur internă, în afara sferei de competență a Uniunii.
30. În opinia Comisiei:
– Instanța de trimitere solicită să se stabilească doar dacă această desființare respectă principiul imparțialității obiective. Totuși, întrucât această instanță nu are motive subiective pentru a se abține, iar părțile din procedura principală nu au pus la îndoială independența acesteia și nici imparțialitatea sa prin recuzarea membrilor ei, îndoielile pe care le ridică sunt pur ipotetice.
– Motivele care au determinat legiuitorul bulgar să adopte ZIDZZSV se referă la necesitatea unor schimbări structurale în cadrul organelor justiției penale specializate, din care instanța de trimitere (SGS) nu face parte. Prin urmare, întrebările adresate nu ar fi pertinente pentru soluționarea litigiului.
2. Apreciere
31. Dintre obiecțiile ridicate se poate elimina de la bun început cea ridicată de guvernul polonez, potrivit căreia Curtea (sau Uniunea Europeană în general) nu este competentă să se pronunțe cu privire la structura sistemelor jurisdicționale ale statelor membre.
32. La acest argument, reiterat de guvernul polonez în litigii mai mult sau mai puțin similare, Curtea a răspuns în numeroase ocazii. În hotărâri succesive, aceasta a subliniat că, deși organizarea justiției în statele membre, inclusiv instituirea, compunerea și funcționarea unei curți constituționale, intră în competența acestora din urmă, totuși, în exercitarea acestei competențe, statele membre sunt ținute să respecte obligațiile care decurg pentru ele din dreptul Uniunii(12). Impunând statelor membre să respecte aceste obligații (în prezenta cauză, respectarea independenței instanțelor lor), Uniunea nu urmărește în niciun caz să exercite ea însăși competența menționată(13).
33. Caracterul constant al acestei jurisprudențe este bine cunoscut. Pentru a cita doar o hotărâre recentă a Curții(14), în aceasta se arată că, deși este adevărat că repartizarea sau reorganizarea competențelor jurisdicționale în cadrul unui stat membru intră în principiu sub incidența libertății statelor membre care este garantată de articolul 4 alineatul (2) TUE, acest lucru se întâmplă numai sub rezerva în special ca o asemenea repartizare sau reorganizare să nu aducă atingere respectării valorii statului de drept, prevăzută la articolul 2 TUE, și cerințelor care decurg, în această privință, din articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, printre care cele referitoare la independența și imparțialitatea instanțelor.
34. Excepția de inadmisibilitate bazată pe faptul că litigiul inițial nu ar avea o legătură suficientă cu dispozițiile de drept al Uniunii a căror interpretare o solicită instanța de trimitere are o importanță mai mare. Aceste dispoziții sunt articolul 2 TUE, articolul 6 alineatele (1) și (3) TUE și articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE coroborate cu articolul 47 din cartă.
35. Totuși, considerăm că dintre aceste dispoziții numai articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE ar putea fi pertinent pentru cererea de decizie preliminară, deoarece:
– Astfel cum subliniază Comisia, aplicabilitatea articolului 2 TUE ar fi determinată indirect de faptul că valoarea statului de drept, afirmată la această dispoziție, se materializează la articolul 19 TUE(15). Prin urmare, acesta din urmă, și nu primul, este cel care ar putea să producă efecte în prezenta cauză.
– Articolul 6 TUE și articolul 47 din cartă nu ar fi în principiu relevante, deoarece în cauza penală cu care este sesizată instanța de trimitere nu este aplicabil dreptul Uniunii în sensul articolului 51 alineatul (1) din cartă(16).
36. Prin limitarea discuției la interpretarea articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE într‑o situație precum cea din prezenta cauză, soluția poate fi abordată dintr‑o perspectivă mai strictă sau printr‑o interpretare extensivă a acestei dispoziții.
37. Prima perspectivă este cea adoptată de Curte la momentul respectiv pentru a declara inadmisibile două cereri de decizie preliminară care prezentau anumite caracteristici comune cu cea în discuție în prezenta cauză(17). Prin hotărârea respectivă s‑a reținut, în motivarea declarației de inadmisibilitate, faptul că apelul la apărarea independenței judiciare, în cadrul unei trimiteri preliminare, nu poate face abstracție de legătura cu dreptul Uniunii(18).
38. Această jurisprudență ar putea fi rezumată susținând că nu îi este permis Curții să interpreteze articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE (în măsura în care acesta consacră independența ca o condiție prealabilă pentru asigurarea unei protecții jurisdicționale efective în domeniile reglementate de dreptul Uniunii) într‑un mod care să transforme mecanismul articolului 267 TFUE într‑un tip de acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor(19).
39. Prin urmare, în cazul în care o instanță națională solicită Curții interpretarea articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, decizia de trimitere trebuie să demonstreze că există o legătură între acest articol din TUE și litigiul inițial. Aplicarea articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE ar impune o astfel de legătură, așa încât situația care face obiectul litigiului aflat pe rolul instanței naționale să fie inclusă în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii(20).
40. Or, chiar și din această perspectivă mai strictă, amintim faptul că factorul de legătură poate apărea atunci când, deși dreptul material al Uniunii nu este aplicabil fondului litigiului cu care este sesizată instanța națională, această instanță solicită interpretarea altor dispoziții ale dreptului Uniunii care să îi „permită să soluționeze chestiuni procedurale de drept național înainte de a se putea pronunța pe fondul litigiilor cu care [este sesizată]”(21).
41. Cu toate acestea, în jurisprudența Curții poate fi observată o anumită evoluție, până la admiterea unor trimiteri preliminare privind interpretarea articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, atunci când la originea litigiului (cel aflat pe rolul instanței de trimitere) nu se află o altă normă specifică de drept al Uniunii și, propriu‑zis, situația juridică în discuție în fața instanței naționale este lipsită de elemente materiale sau procedurale care să o lege de dreptul Uniunii.
42. Această evoluție a permis Curții să răspundă la cereri de decizie preliminară în care instanțele sesizate, după ce au invocat articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, se îndepărtau de litigiul concret pe care trebuiau să îl soluționeze și adresau întrebări referitoare la dispoziții generale referitoare la organizarea sistemelor lor judiciare naționale, în privința cărora ele însele considerau că aduc atingere independenței sistemului judiciar(22).
43. În această linie jurisprudențială se remarcă admiterea de către Curte a unor cereri de decizie preliminară formulate de o instanță poloneză (în cadrul mai multor proceduri penale), prin care aceasta solicita interpretarea articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, în ceea ce privește compunerea organului judiciar care urma să intervină în procedurile respective(23).
44. Considerăm că nu este necesar să abordăm în acest punct chestiunile delicate ridicate de jurisprudența respectivă, deoarece în prezenta cauză există un singur factor a cărui prezență determină faptul că reforma sistemului judiciar bulgar trebuie să respecte anumite cerințe reflectate în mod explicit într‑o decizie care face parte din dreptul Uniunii.
45. Astfel, această reformă (în care este inclusă și ZIDZZSV, care face obiectul trimiterii preliminare) poate și trebuie să fie evaluată în funcție de respectarea standardului de independență judiciară menționat în „obiectivele de referință” prevăzute în anexa la Decizia 2006/929 de stabilire a unui mecanism de cooperare și de verificare a progreselor realizate de Bulgaria în domeniul reformei sistemului judicia(24).
46. În aceeași măsură, o instanță bulgară are dreptul de a sesiza Curtea cu referire la îndoielile sale privind compatibilitatea unei legi naționale (care reglementează situația sa în cadrul structurii judiciare a acelui stat membru) cu obligațiile care decurg din dreptul Uniunii, inclusiv cele referitoare la independența instanței penale care trebuie să soluționeze litigiul inițial.
47. Prin urmare, nu se poate susține că cererea de decizie preliminară cu care este sesizată în prezent Curtea nu are o legătură suficientă cu dreptul Uniunii(25).
48. Cu toate acestea, trebuie amintit că, atunci când răspunde la o cerere de decizie preliminară, competența Curții nu este aceea de a statua în mod direct că o reglementare națională nu este conformă cu dreptul Uniunii, ci de a furniza instanței de trimitere elementele de interpretare a acestui drept pe care le consideră adecvate(26).
49. Celelalte obiecții privind admisibilitatea cererii de decizie preliminară pot fi depășite dacă se constată că acestea se referă mai degrabă la fondul întrebărilor adresate:
– Faptul că membrii completului din cadrul instanței de trimitere nu s‑au abținut în cadrul procedurii principale și că părțile din această procedură, nici ele, nu au solicitat recuzarea lor poate fi decisiv pentru a aprecia independența și imparțialitatea lor în cadrul procedurii, în ceea ce privește examinarea pe fond a cererii de decizie preliminară.
– Analiza motivelor care au determinat legiuitorul bulgar să adopte reforma privind instanțele penale specializate, precum și efectele desființării SNS asupra capacității judecătorilor din cadrul său de a continua să soluționeze procedurile penale în cadrul SGS se referă de asemenea la examinarea pe fond, iar nu la admisibilitatea trimiterii.
50. În concluzie, considerăm că trimiterea preliminară este admisibilă.
C. Prima întrebare preliminară
51. Instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă modificarea introdusă de ZIDZZSV, în măsura în care desființează un anumit organ judiciar (SNS), „aduce atingere independenței [acestei] instanțe judecătorești”. Pentru a elimina îndoielile, aceasta solicită Curții să constate dacă reforma respectivă este compatibilă cu articolul 2 TUE, cu articolul 6 alineatele (1) și (3) TUE și cu articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE coroborate cu articolul 47 din cartă.
52. Astfel cum am arătat anterior, dintre aceste dispoziții ale TUE și ale cartei, numai articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE este relevant în sensul prezentei cauze, în măsura în care din el decurge cerința de independență a organelor judiciare naționale.
53. Conform jurisprudenței Curții, această cerință cuprinde două aspecte:
– „Primul aspect, de ordin extern, presupune ca instanța respectivă să își exercite funcțiile în deplină autonomie, fără a fi supusă vreunei legături ierarhice sau de subordonare și fără să primească dispoziții sau instrucțiuni, indiferent de originea lor, fiind astfel protejată de intervenții sau de presiuni exterioare susceptibile să aducă atingere independenței de judecată a membrilor săi și să le influențeze deciziile”(27).
– „Al doilea aspect, de ordin intern, este legat de noțiunea de imparțialitate și vizează echidistanța față de părțile în litigiu și de interesele lor din perspectiva obiectului acestuia. Acest din urmă aspect impune respectarea obiectivității și lipsa oricărui interes în soluționarea litigiului în afară de stricta aplicare a normei de drept”(28).
54. Or, nici instanța de trimitere (SNS), nici părțile din procedura penală nu au contestat faptul că această instanță „își exercit[ă] funcțiile în deplină autonomie, fără a fi supusă vreunei legături ierarhice sau de subordonare și fără să primească dispoziții sau instrucțiuni, indiferent de originea lor”.
55. Imparțialitatea subiectivă a judecătorilor din care este format în prezent SGS și care au făcut parte anterior din SNS nu a fost nici ea pusă în discuție în cadrul procedurii inițiale. Judecătorii din cadrul instanței de trimitere nu au identificat motive pentru a se abține și nici nu există vreo dovadă că inculpații sau Parchetul au solicitat anterior sau în prezent recuzarea judecătorilor din cadrul SNS care, în urma reformei, fac parte din SGS.
56. Din considerațiile anterioare se poate deduce că nu există niciun motiv de îndoială cu privire la independența și la imparțialitatea judecătorilor din cadrul instanței de trimitere.
57. Cu toate acestea, s‑ar putea pune întrebarea dacă, în afară de faptul că judecătorii din cadrul unei instanțe colegiale nu se consideră (în mod subiectiv) perturbați în independența lor și nu au fost recuzați și nici nu s‑au abținut într‑un anumit proces, cadrul legal în care trebuie să judece cauza oferă elemente care permit să se deducă (în mod obiectiv) existența acestei perturbări(29).
58. În această privință, trebuie subliniat, în primul rând, că reorganizarea structurii judiciare a unui stat membru poate, în mod logic, să implice dispariția unor instanțe existente anterior sau redistribuirea competenței acestora, fără ca astfel de măsuri să implice, în sine, o încălcare a independenței judiciare.
59. În același sens, principiul separației puterilor (la care se referă decizia de trimitere) nu împiedică legiuitorul să aprobe, în limitele marjelor constituționale, normele pe care le consideră cele mai potrivite la un moment dat în ceea ce privește structura judiciară. Organe judiciare a căror existență se justifica la un moment dat pot fi desființate ulterior, fără ca acest lucru să implice, astfel cum am arătat, vreo încălcare a independenței judiciare(30).
60. În acest punct, se poate deduce deja că prima întrebare preliminară nu se referă realmente la independența judecătorilor (și a juraților) specifici care trebuie să soluționeze procedura penală, nici la gradul de independență al SGS ca atare, ci exclusiv la posibila amenințare pe care desființarea SNS ar putea să o reprezinte pentru „independența acestei instanțe [SNS]”(31) având în vedere motivele care au stat la baza reformei legislative.
61. În decizia de trimitere, instanța a quo prezintă motivele invocate de legiuitorul bulgar în susținerea desființării respective, inclusiv pe cele referitoare la independența organelor judiciare(32). În opinia sa, aceste motive sunt neîntemeiate, deoarece reforma în discuție, departe de a păstra independența organelor respective, ar constitui ea însăși o atingere adusă acestui principiu(33).
62. Nu putem să analizăm această abordare fără să luăm în considerare în primul rând rolul Curții în cadrul articolului 267 TFUE:
– Pe de o parte, astfel cum am subliniat anterior, în cadrul acestui tip de procedură, Curții nu îi revine sarcina de a constata în mod direct că o normă națională nu este conformă cu dreptul Uniunii, ci aceea de a furniza instanței de trimitere elementele de interpretare a acestui drept pe care le consideră adecvate.
– Pe de altă parte și ca un corolar al considerațiilor anterioare, Curtea nu poate fi chemată să se pronunțe cu privire la reforma legislativă în cauză in toto, deoarece rolul său se limitează la a furniza instanței de trimitere aprecieri privind incidența dreptului Uniunii, în lumina efectelor pe care reforma respectivă le‑ar fi putut produce în concret asupra statutului instanței sesizate cu procedura penală.
63. Plecând de la această premisă, achiesăm la opinia Comisiei potrivit căreia reorganizarea unui sistem judiciar cu scopul de a garanta într‑o măsură mai mare independența instanțelor nu poate fi criticată și nici nu ar trebui să conducă în sine la afectarea independenței instanțelor naționale.
64. În acest context, este la fel de legitim ca legiuitorul național să opteze pentru un sistem de justiție penală format din instanțe de drept comun, competente să judece toate tipurile de infracțiuni, cât și pentru un alt sistem care conferă competență pentru anumite infracțiuni deosebit de grave unei anumite instanțe specializate. Ambele modele sunt prezente în diferitele state membre, care, astfel cum am menționat, sunt libere să le adopte sau să le modifice pe oricare dintre ele.
65. Legiuitorul bulgar a justificat reforma din anul 2022 ca fiind o expresie a voinței sale de a reorganiza sistemul judiciar național pentru a conferi organelor sale o eficiență sporită(34) și pentru a garanta mai bine independența acestora. În acest caz, se poate accepta că aceasta este dictată de „motive legitime, legate în special de o repartizare a resurselor disponibile care permit să se asigure o bună administrare a justiției”(35).
66. Comisia însăși face aluzie la aceste motive în raportul său privind statul de drept în Bulgaria aferent anului 2022(36), fără a le repune în discuție.
67. Este adevărat că instanța de trimitere contestă (în mod vehement) faptul că rațiunea de a fi a ZIDZZSV răspunde unei situații de fapt reale. Decizia de trimitere consacră cea mai mare parte a expunerii sale reluării criticilor formulate în cursul adoptării proiectului de lege privind reforma sistemului judiciar împotriva noilor măsuri de către diverși judecători, inclusiv de către cel care formulează trimiterea preliminară.
68. În opinia noastră, Curtea nu ar trebui să intervină în diferendul care a luat naștere în această privință în timpul procedurii legislative și cu atât mai puțin ar putea să susțină un proces de intenții care urmărește să plaseze presupusele intenții reale ale legiuitorului deasupra celor pe care le descrie acesta în expunerea de motive a legii adoptate.
69. Este suficient să arătăm, cu titlu orientativ, că din ZIDZZSV nu rezultă, indiferent de argumentele pe care se întemeiază(37), că vreunul dintre membrii instanței desființate era lipsit de independență sau de imparțialitate. În caz contrar, nu s‑ar putea explica de ce judecătorii care au făcut parte din SNS au fost repartizați la alte instanțe judecătorești după desființarea acestuia(38) și, mai ales, de ce li s‑a permis să finalizeze în cadrul SGS însuși procedurile penale aflate pe rolul lor în cadrul SNS.
70. Dacă acest lucru este adevărat în ceea ce privește independența judecătorilor care își exercită funcțiile în cadrul SNS, cu atât mai mult este adevărat în privința instanței de drept comun (SGS) care i‑a succedat. Insistăm asupra faptului că decizia de trimitere nu oferă nici cel mai mic indiciu în legătură cu eventualele deficiențe ale acestei instanțe (SGS) în ceea ce privește garanțiile de independență și imparțialitate ale membrilor săi.
71. În lumina considerațiilor anterioare, sugerăm să se răspundă la prima întrebare preliminară în sensul că articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE nu se opune unei reforme a sistemului judiciar al unui stat membru în care o instanță penală specială este desființată și competența sa este transferată unei alte instanțe de drept comun, impunând în același timp continuarea judecării cauzelor penale în care s‑a desfășurat o ședință de către același complet de judecată care era competent până la momentul respectiv.
D. A doua întrebare preliminară
72. Exceptând aspectele reluate din prima întrebare, prin intermediul acestei întrebări instanța de trimitere își exprimă îndoielile cu privire la conformitatea cu dreptul Uniunii(39) a uneia dintre consecințele imediate ale reformei judiciare bulgare: „reafectarea judecătorilor (inclusiv a judecătorului completului sesizat cu cauza penală concretă) de la această instanță [SNS] la diferite alte instanțe, în timp ce acești judecători sunt obligați să continue să judece cauzele deja pendinte și începute la instanța desființată”.
73. Potrivit Curții, mutările unui judecător la o altă instanță fără consimțământul acestuia „pot constitui un mijloc de exercitare a unui control asupra conținutului deciziilor judiciare întrucât pot nu numai să afecteze întinderea atribuțiilor judecătorilor în cauză și examinarea dosarelor care le‑au fost încredințate, ci și să aibă consecințe notabile asupra vieții și a carierei acestora și pe această cale să producă efecte analoge celor ale unei sancțiuni disciplinare”(40).
74. Cu toate acestea, principiul inamovibilității judiciare nu are un caracter absolut și „nu poate face obiectul unor excepții decât cu condiția ca motive legitime și imperative să justifice acest aspect, cu respectarea principiului proporționalității”(41).
75. În prezenta cauză, trebuie remarcat faptul că mutarea la SGS a membrilor completului de judecată care organizaseră deja o ședință în cadrul SNS nu a avut niciun efect asupra evoluției procedurilor penale specifice încă pendinte: cauzele în care (precum în speță) membrii SNS au organizat o ședință continuă să rămână pe rolul acestora în cadrul SGS, unde vor trebui să le soluționeze.
76. Prin urmare, garanția inamovibilității judiciare de a judeca o cauză pare să fi fost respectată prin faptul că ZIDZZSV a prevăzut un fel de perpetuatio jurisdictionis(42) în favoarea judecătorilor competenți să se pronunțe în procedura penală. Așadar, nu a existat o înlăturare a judecătorilor care să îi împiedice să continue să judece o cauză penală în care erau deja implicați, organizând una sau mai multe ședințe publice.
77. Având în vedere această informație, este inutil să formulăm considerații abstracte cu privire la natura consensuală sau forțată a mutării în general a judecătorilor bulgari din cadrul SNS, care în prezent își desfășoară activitatea în cadrul SGS sau la alte instanțe.
78. În orice caz, procesul de reafectare a judecătorilor pe noile lor posturi în urma intrării în vigoare a ZIDZZSV pare să fie supus unor garanții de obiectivitate(43), fără ca acest lucru să facă în mod special obiectul cererii de decizie preliminară. Criteriile care guvernează această reafectare se bazează pe cele stabilite cu caracter general în legislația anterioară aplicabilă puterii judecătorești(44) și nu există nicio suspiciune de arbitrariu în acestea. În particular, nimic nu permite să se interpreteze că reafectarea membrilor instanței desființate în cadrul unor organe judiciare de același rang ar fi analogă unei sancțiuni disciplinare.
79. Ne aflăm astfel în prezența unui complet de judecată compus inițial în cadrul unei instanțe (SNS), care a devenit parte a unei alte instanțe (SGS), a cărei independență nu se contestă. În plus, acest complet de judecată a adus cu sine la cea de a doua instanță cauza cu care a fost sesizată în primă instanță, cauză care face obiectul cererii de decizie preliminară.
80. În acest context, astfel cum am arătat, este dificil de apreciat dacă s‑a adus vreo atingere independenței instanței de trimitere ca urmare a mutării membrilor completului de judecată la SGS, ca urmare a reorganizării sistemului judiciar penal bulgar.
E. A treia întrebare preliminară
81. Prin intermediul celei de a treia întrebări preliminare, instanța de trimitere solicită să se stabilească ce acte procedurale ar trebui să fie efectuate de către judecătorii instanțelor desființate (SNS) în cauzele cu care erau sesizați anterior desființării, în cazul în care reforma în speță ar fi considerată incompatibilă cu dreptul Uniunii.
82. Având în vedere modul în care este formulată, nu ar fi necesar să se răspundă la această întrebare în cazul în care Curtea, cu ocazia soluționării celor două întrebări anterioare, constată că nu există motive în trimiterea preliminară pentru a aprecia incompatibilitatea cu dreptul Uniunii a unei legislații naționale precum ZIDZZSV.
83. În orice caz, a treia întrebare preliminară ar fi, în opinia noastră, inadmisibilă. Procedura principală, astfel cum am arătat în mod repetat, se referă la o cauză care, după ce a fost inițiată în fața SNS, a fost mutată la SGS – organul judiciar care formulează trimiterea preliminară – și care va fi soluționată de aceiași judecători care au organizat o ședință în cadrul SNS înainte ca acesta să fie desființat.
84. În consecință, judecătorii din cadrul SNS nu ar putea lua nicio măsură procedurală în calitate de judecători ai SNS. Aceștia pot acționa doar în calitate de judecători ai SGS, astfel încât a treia întrebare preliminară trebuie înțeleasă ca referindu‑se la actele procedurale pe care SGS ar trebui să le întreprindă în cazul unui răspuns afirmativ la primele două întrebări, ceea ce, în opinia noastă, nu ar trebui să se întâmple.
V. Concluzie
85. În lumina considerațiilor anterioare, propunem Curții să răspundă Sofiyski gradski sad (Tribunalul Orașului Sofia, Bulgaria) după cum urmează:
„Articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE
trebuie interpretat în sensul că:
Nu se opune unei reforme a sistemului judiciar al unui stat membru care prevede desființarea unei instanțe penale speciale și transferul competenței acesteia către o altă instanță de drept comun, impunând în același timp continuarea judecării cauzelor penale în care s‑a desfășurat o ședință de către același complet de judecată care era competent până la momentul respectiv.
Nu se opune ca, în cadrul acestei reforme a sistemului judiciar, să aibă loc reafectarea judecătorilor din cadrul instanței desființate la alte instanțe de același rang, pe baza unor criterii obiective, lipsite de orice suspiciune de arbitrariu.”