FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
föredraget den 23 november 2023(1)
Mål C‑634/22
OT,
PG,
CR,
VT,
MD,
ytterligare deltagare i rättegången:
Sofiyska gradska prokuratura
(begäran om förhandsavgörande från Sofiyski gradski sad (Stadsdomstolen i Sofia, Bulgarien))
”Begäran om förhandsavgörande – Unionens värderingar och mål – Rättsstaten – Artikel 19 FEU – Beslut 2006/929/EG – Oavhängig och opartisk domstol – Avskaffande av en särskild brottmålsdomstol – Avskaffande som hänger samman med påstått bristande oberoende”
1. Genom en lag som antogs år 2022(2) avskaffade den bulgariska lagstiftaren flera rättstillämpande organ, bland annat Spetsializiran nakazatelen sad (Särskilda brottmålsdomstolen) (nedan kallad SNS), och beslutade samtidigt hur de domare som fram till ikraftträdandet av den nya lagen hade tjänstgjort i den domstolen skulle omplaceras till andra domstolar.
2. I ZIDZZSV föreskrevs även att brottmål i första instans i vilka det hade hållits en förhandling i SNS, vilket är fallet i förevarande mål, skulle handläggas av Sofiyski gradski sad (Stadsdomstolen i Sofia, Bulgarien) (nedan kallad SGS),(3) även om samma dömande sammansättning som hade hållit förhandlingen skulle ansvara för prövningen i målet.
3. Förevarande begäran om förhandsavgörande har framställts av den dömande sammansättning vid SNS (nu SGS) inför vilken förhandlingen hade hållits i ett visst bestämt brottmål. Denna dömande sammansättning hyser tvivel om huruvida 2022 års lagändring är förenlig med unionsrätten när det gäller avskaffandet av SNS.
I. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt Beslut 2006/929/EG(4)
4. Artikel 1 första stycket har följande lydelse:
”Bulgarien skall senast den 31 mars varje år, och för första gången den 31 mars 2007, rapportera till kommissionen om de framsteg som har gjorts med att uppfylla vart och ett av de riktmärken som anges i bilagan.”
5. I bilagan anges de riktmärken som Bulgarien ska uppfylla:
”1) Anta ändringar av konstitutionen för att undanröja oklarheter i fråga om rättsväsendets oberoende och ansvarighet.
2) Sörja för ett öppnare och effektivare rättsligt förfarande genom att anta och genomföra en ny lag för rättsväsendet och en ny civilprocesslag. Rapportera om verkningarna av dessa nya lagar samt av straffprocesslagen och av lagen om administrativa förfaranden, särskilt när det gäller förundersökningsskedet.
3) Fortsätta reformen av rättsväsendet i syfte att öka professionalismen, ansvarigheten och effektiviteten. Utvärdera verkningarna av denna reform och årligen offentliggöra resultaten.
4) Genomföra och rapportera om professionella, oberoende undersökningar av fall av påstådd korruption på hög nivå. Rapportera om interna inspektioner av offentliga institutioner och om offentliggörande av tillgångar tillhörande höga offentliganställda tjänstemän.
5) Vidta ytterligare åtgärder för att förebygga och bekämpa korruption, i synnerhet vid gränserna och inom de lokala myndigheterna.
6) Genomföra en strategi för att bekämpa organiserad brottslighet, med inriktning på allvarliga brott, penningtvätt och systematiskt beslagtagande av brottslingars tillgångar. Rapportera om nya och pågående undersökningar, åtal och fällande domar på dessa områden.”
B. Nationell rätt
1. Zakon za sadebtana vlast (5)
6. I artikel 194.1 föreskrivs följande:
”… Vid avveckling av domstolar, åklagarmyndigheter eller utredande organ, eller vid minskningar av antalet tjänster vid dessa, ska det behöriga kollegiet vid Högsta rättsrådet inrätta motsvarande tjänster vid en annan myndighet på samma nivå inom rättsväsendet, om möjligt inom samma appellationsdomstols jurisdiktion, och tillsätta dessa tjänster med domare, åklagare och förundersökningsdomare utan uttagningsprov.”
2. ZIDZZSV
7. I övergångsbestämmelse 43 föreskrivs följande:
”Från och med ikraftträdandet av denna lag avskaffas SNS, Apelativen spetsializiran nakazatelen sad [(Särskilda appellationsdomstolen för brottmål)], Spetsializirana prokuratura [(Särskilda åklagarmyndigheten)] och Apelativna spetsializirana prokuratura [(Särskilda överåklagarmyndigheten)].”
8. Övergångsbestämmelse 44 har följande lydelse:
”1) Domarna i SNS … ska omplaceras på de villkor och i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 194.1.
2) Inom 14 dagar från utfärdandet av denna lag får de personer som avses i punkt 1 inge en skrivelse till Domarkollegiet vid Högsta rättsrådet där de anger att de vill återgå till den tjänst inom rättsväsendet som de innehade innan de började arbeta vid SNS …
3) Inom 30 dagar från utlöpandet av den frist som anges i punkt 2 ska Domarkollegiet vid Högsta rättsrådet fatta ett beslut om inrättande av tjänster vid domstolarna, motsvarande de tjänster som avskaffas vid SNS …, med beaktande av de olika domstolarnas arbetsbörda.[(6)]
4) Efter utlöpandet av den frist som anges i punkt 3 ska Domarkollegiet vid Högsta rättsrådet omplacera domarna från och med ikraftträdandet av denna lag.
5) De beslut av Domarkollegiet vid Högsta rättsrådet som avses i punkt 4 ska vara omedelbart verkställbara.”
9. Övergångsbestämmelse 49 har följande lydelse:
”Brottsmål i första instans vid SNS i vilka det inte har hållits någon förberedande förhandling innan denna lag träder i kraft, ska överföras till behöriga domstolar inom sju dagar efter att denna lag trätt i kraft.”
10. Övergångsbestämmelse 50 har följande lydelse:
”1) Från och med ikraftträdandet av denna lag ska brottmål i första instans vid [SNS] i vilka en förberedande förhandling har hållits omfattas av SGS behörighet och målen ska fortsätta att handläggas av den dömande sammansättning som har hållit förhandlingen.
2) Domare i den dömande sammansättningen som inte har omplacerats till [SGS] ska ges i uppdrag att medverka i handläggningen av målen fram till dess att de har avslutats.
3) Domare i den dömande sammansättningen som har prövat brottmål i första instans i vilka dom har meddelats, ska ges i uppdrag att ange domskäl om de inte har omplacerats till [SGS].
…”
11. I övergångsbestämmelse 59.2 föreskrivs följande:
”SGS ska överta SNS tillgångar, skulder, rättigheter och skyldigheter.”
12. Övergångsbestämmelse 67 har följande lydelse:
”Denna lag ska träda i kraft tre månader efter att den har offentliggjorts i [den officiella tidningen], med undantag av punkterna 1, 2, 5, 6, 18, 28, 32, 34, 44, 45, 57 och 58, vilka ska träda i kraft den dag då lagen offentliggörs.”
3. Nakazatelno protsesualen kodeks(7)
13. I artikel 30.2 föreskrivs följande:
”En domare eller lekmannadomare som på grund av andra omständigheter kan anses vara partisk eller ha ett direkt eller indirekt intresse i tvistens utgång, får inte ingå i en dömande sammansättning.”
14. I artikel 31 föreskrivs följande:
”1) I de fall som avses i artiklarna 29 och 30 ska domarna, lekmannadomarna och sekreteraren frånträda målet.
2) Parterna får anföra jäv fram till dess att målet inleds, om inte grunderna för detta har uppkommit eller blivit kända senare.
3) Ett anförande av jäv ska motiveras.
4) Domstolen ska omgående fatta beslut rörande grunden för frånträdande och för anförande av jäv genom enskild överläggning med medverkan av samtliga ledamöter i sammansättningen.”
II. Faktiska omständigheter, det nationella målet och tolkningsfrågor
15. Vid SNS handlades ett brottmål, som hade inletts år 2018, mot flera personer som anklagades för att ha deltagit i en kriminell organisation i syfte att utöva utpressning.
16. Efter att rättegången hade inletts mot de tilltalade hölls offentlig förhandling vid tolv olika tillfällen och ett antal andra förhandlingstillfällen ställdes in, av olika processrättsliga skäl, under åren 2020, 2021 och 2022. (8)
17. Parterna anförde inte vid något tillfälle under brottmålets gång jäv mot den dömande sammansättning vid SNS som handlade målet (det vill säga domstolens ordförande och lekmannadomaren).
18. Medan förfarandet pågick inleddes den offentliga debatten kring förslaget till ZIDZZSV. Enligt lagförslaget skulle SNS avskaffas.
19. Inom ramen för denna offentliga debatt genomfördes den 25 februari 2022 ett sammanträde vid Grazhdanski savet kam Visshia sadeben savet (Medborgarnämnden vid Högsta rättsrådet). Vid sammanträdet skulle bland annat den hänskjutande domstolens ordförande och en advokat som företräder en av de tilltalade (i egenskap av representant för en icke-statlig organisation) delta.
20. Under sammanträdet
– uttryckte advokaten stöd för att avskaffa SNS och förklarade att han ansåg att motiveringen till lagförslaget var riktig,
– motsatte sig SNS ordförande att domstolen avskaffades. Av beslutet att begära förhandsavgörande framgår att den hänskjutande domstolen vid flera tillfällen offentligt förklarat att den ”anser att det sätt på vilket SNS avskaffats och de skäl som anförts för avskaffandet strider mot rättsstatsprincipen, de rättsliga myndigheternas oberoende och principen om maktdelning, samt att det är fråga om ett sätt att utöva påtryckningar från den lagstiftande och verkställande maktens sida”.(9)
21. Efter antagandet av ZIDZZSV har den dömande sammansättning som hållit förhandling i SNS hänskjutit följande frågor till EU-domstolen:
”1) Ska artiklarna 2, 6.1, 6.3 och 19.1 andra stycket FEU jämförda med artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna tolkas så, att uppfyllelsen av kravet på oberoende som ställs på en domstol vilken avskaffats genom ändringen av Zakon za sadebnata vlast (lagen om rättsväsendet) (DV nr 32/26.04.2022, med verkan från och med den 27 juli 2022) – enligt vilken ändring domarna emellertid fram till denna tidpunkt och även därefter ska fortsätta handläggningen av ärenden som inletts vid denna domstol i vilka förberedande förhandlingar redan genomförts – påverkas när skälen som anförts för att avskaffa domstolen är att detta ska garantera den konstitutionella principen om rättsväsendets oberoende och skyddet för medborgarnas konstitutionella rättigheter, men det däremot inte i vederbörlig ordning visats vilka omständigheter som låg till grund för slutsatsen att dessa principer åsidosatts?
2) Ska nämnda unionsrättsliga bestämmelser tolkas så, att de utgör hinder för nationella bestämmelser såsom de i lagen om ändring och komplettering av lagen om rättsväsendet (DV nr 32/26.04.2022) som innebär att en självständig rättslig myndighet i Bulgarien ([S]ärskilda brottmålsdomstolen) avskaffas helt mot bakgrund av den ovannämnda motiveringen och även innebär att domarna (inbegripet domarna vid avdelningen som handlägger förevarande mål) omplaceras från denna domstol till olika andra domstolar, samtidigt som dessa domare är skyldiga att fortsätta behandla de ärenden som inletts vid den avskaffade domstolen och som domarna börjat handlägga?
3) Om så är fallet: Vilka processuella åtgärder ska – även mot bakgrund av unionsrättens företräde – domarna vid de nyligen avskaffade domstolarna vidta i de mål som pågick vid den avskaffade domstolen (som de enligt lag är skyldiga att avsluta), även med hänsyn till deras skyldighet att noggrant pröva huruvida de får fortsätta handläggningen på grund av jäv? Vilka följder skulle det få för de processuella beslut som fattats av den nyligen avskaffade domstolen i de ärenden som ska avslutas och för de rättsakter varigenom dessa ärenden avslutas?”
III. Förfarandet vid EU-domstolen
22. Begäran om förhandsavgörande inkom till domstolens kansli den 10 oktober 2022.
23. Skriftliga yttranden har inkommit från den polska regeringen och kommissionen.
24. Det ansågs inte nödvändigt att hålla muntlig förhandling.
IV. Bedömning
A. Inledande anmärkningar
25. I förevarande mål föreligger vissa omständigheter som bör nämnas:
– Begäran om förhandsavgörande kommer från en dömande sammansättning som formellt sett utgör en del av SGS och som ska avgöra ett brottmål som tidigare handlagts vid en annan domstol (SNS). Som ovan nämnts ersatte SGS SNS från och med den tidpunkt då den nya lagen av den 26 april 2022 trädde i kraft.(10)
– Tolkningsfrågorna hänskjuts av den dömande sammansättning (vid SGS) som nu är behörig, vars ledamöter genomförde en förhandling när de tillhörde TPE. Personerna i den dömande sammansättningen är således desamma när det gäller just detta mål.(11)
– Den tolkning som EU-domstolen ombeds att tillhandahålla har inget att göra med de brott som är föremål för prövning i brottmålet, eller med oavhängigheten eller opartiskheten i sig vad gäller den dömande sammansättning som ska pröva åtalet. Varken denna dömande sammansättning eller den bulgariska åklagarmyndigheten har yttrat sig i förevarande mål och enligt de uppgifter som har tillhandahållits har ingen konkret ifrågasatt den dömande sammansättningens opartiskhet eller oavhängighet.
– Den hänskjutande domstolen undrar bara huruvida avskaffandet av SNS är oförenligt med unionsrätten, på grund av att det undergräver SNS oavhängighet.
26. I själva verket handlar beslutet att begära förhandsavgörande främst om kritiken mot den reform av rättsväsendet som den bulgariska lagstiftaren genomförde år 2022 genom ZIDZZSV. I beslutet görs gällande att de skäl som anförts för att avskaffa SNS inte stöds av omständigheter som visar att det var nödvändigt.
27. I de första två tolkningsfrågorna frågar den hänskjutande domstolen direkt huruvida avskaffandet av SNS och omplaceringen av dess personal till andra domstolar är förenligt med unionsrätten. I den tredje tolkningsfrågan undrar den hänskjutande domstolen vilka processuella åtgärder domarna vid den avskaffade domstolen ska vidta om de första två frågorna ska besvaras jakande.
28. Mot bakgrund av detta är det inte förvånande att såväl kommissionen som den polska regeringen, vilka är de enda som har yttrat sig i målet vid EU-domstolen, har framfört invändningar mot att begäran om förhandsavgörande tas upp till sakprövning. Jag ska nu behandla dessa invändningar.
B. Huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning
1. Den polska regeringens och kommissionens invändningar (i korthet)
29. Den polska regeringen har anfört följande:
– Det är inte nödvändigt att få svar på tolkningsfrågorna för att kunna avgöra tvisten i den nationella domstolen, i vilken unionsrätten inte berörs. Den tvisten har ingen som helst anknytning till unionsrätten, vilket innebär att stadgan inte är tillämplig.
– Avskaffandet av de nationella domstolarna är en rent nationell fråga som inte omfattas av unionens behörighet.
30. Kommissionen anser följande:
– Den hänskjutande domstolen frågar bara huruvida principen om objektiv opartiskhet iakttas, men eftersom den domstolen inte finner några subjektiva skäl för att frånträda målet och parterna i det nationella målet inte har ifrågasatt dess oavhängighet eller dess opartiskhet genom att anföra jäv mot dess ledamöter, är de frågor som ställs rent hypotetiska.
– Skälen till att den bulgariska lagstiftaren har antagit ZIDZZSV har att göra med behovet av att göra strukturella förändringar i de särskilda brottmålsdomstolarna, bland vilka den hänskjutande domstolen (SGS) inte ingår. Kommissionen menar därför att frågan är irrelevant för tvistens avgörande.
2. Bedömning
31. Av invändningarna kan man redan från början bortse från den polska regeringens påstående att EU-domstolen (eller Europeiska unionen i allmänhet) skulle sakna behörighet att uttala sig om medlemsstaternas domstolsväsenden.
32. Detta argument, som den polska regeringen upprepade gånger har framfört i tvister som mer eller mindre liknar den här aktuella, har EU-domstolen bemött vid ett antal tillfällen. I en rad domar har EU-domstolen understrukit att även om domstolsorganisationen faller inom medlemsstaternas behörighet, ska de vid utövandet av denna behörighet iaktta de skyldigheter som följer av unionsrätten.(12) Att det erfordras att medlemsstaterna på detta sätt iakttar sina skyldigheter (i förevarande fall att respektera sina domstolars oavhängighet) innebär inte att unionen gör anspråk på att själv utöva denna behörighet.(13)
33. Att denna rättspraxis har fortlevt är väl känt. Till exempel slog domstolen i en på senare tid meddelad dom(14) fast att även om fördelningen eller omorganiseringen av domstolars behörighet i en medlemsstat i princip omfattas av den frihet som garanteras medlemsstaterna i artikel 4.2 FEU, gäller detta endast under förutsättning, bland annat, att en sådan fördelning eller omorganisation inte undergräver respekten för rättsstatens värde, som stadfästs i artikel 2 FEU, eller de krav som i detta avseende följer av artikel 19.1 andra stycket FEU, inbegripet kraven på att domstolarna ska vara oavhängiga och opartiska.
34. Större tyngd har den invändning om rättegångshinder som bygger på att det inte finns en tillräckligt stark anknytning mellan det nationella målet och de unionsrättsliga bestämmelser vars tolkning den hänskjutande domstolen efterfrågar, det vill säga artiklarna 2, 6.1, 6.3 och 19.1 andra stycket FEU jämförda med artikel 47 i stadgan.
35. Av dessa bestämmelser anser jag att det enbart är artikel 19.1 andra stycket FEU som skulle kunna vara relevant för att besvara begäran om förhandsavgörande. Skälen till detta är följande:
– Såsom kommissionen har framhållit följer tillämpligheten av artikel 2 FEU indirekt av att det värde som rättsstaten utgör enligt den bestämmelsen preciseras i artikel 19 FEU.(15) Det är således den sistnämnda artikeln, och inte den förstnämnda, som skulle kunna ha betydelse i förevarande mål.
– Artikel 6 FEU och artikel 47 i stadgan är i princip inte relevanta, eftersom unionsrätten inte tillämpas i det brottmål som den hänskjutande domstolen handlägger, i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan.(16)
36. Om diskussionen begränsas till tolkningen av artikel 19.1 andra stycket FEU, i ett mål som det här aktuella, kan den grundas på ett mer restriktivt eller ett mer extensivt synssätt.
37. Det förstnämnda synsättet var det som EU-domstolen tillämpade när den avvisade två begäranden om förhandsavgörande som hade vissa gemensamma drag med det här aktuella.(17) I sin motivering till avvisningsbeslutet konstaterade domstolen att det inte räcker att hänvisa till ett värnande om domstolarnas oavhängighet, inom ramen för en begäran om förhandsavgörande, utan att det även måste finnas en anknytning till unionsrätten.(18)
38. Denna rättspraxis skulle kunna sammanfattas så att domstolen inte får tolka artikel 19.1 andra stycket FEU (enligt vilken oavhängigheten utgör en förutsättning för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten) på så sätt att mekanismen i artikel 267 FEUF blir ett slags talan om fördragsbrott.(19)
39. Om en nationell domstol vänder sig till EU-domstolen och begär en tolkning av artikel 19.1 andra stycket FEU, måste den följaktligen i beslutet att begära förhandsavgörande visa att det finns en anknytning mellan den artikeln i FEU och det nationella målet. För att artikel 19.1 andra stycket FEU ska vara tillämplig krävs det att det finns en sådan anknytning, vilket innebär att den situation som är aktuell i det nationella målet ska omfattas av unionsrättens tillämpningsområde.(20)
40. Även med en sådan mer restriktiv tolkning vill jag erinra om att en sådan anknytning kan uppkomma när unionsrättsliga materiella bestämmelser ännu inte har tillämpats vid prövningen av det nationella målet i sak, men den nationella domstolen efterfrågar en tolkning av andra unionsrättsliga bestämmelser som ”gör det möjligt för [den] att avgöra processuella frågor i nationell rätt innan [den] kan avgöra [det aktuella målet] i sak”.(21)
41. Det går emellertid att se att det har skett en viss utveckling av EU-domstolens praxis och att den nu kan godta en begäran om förhandsavgörande rörande tolkningen av artikel 19.1 andra stycket FEU, där det ursprungligen (i tvisten vid den nationella domstolen) inte har tillämpats någon annan särskild unionsrättslig bestämmelse och där den omtvistade rättsliga situationen, i egentlig mening, vid den nationella domstolen inte har några sådana materiella eller processuella inslag som gör att det finns en anknytning till unionsrätten.
42. Denna utveckling har gjort det möjligt för EU-domstolen att besvara begäranden om förhandsavgörande där de hänskjutande domstolarna, efter att ha hänvisat till artikel 19.1 andra stycket FEU, har avvikit från den konkreta tvist som de skulle uttala sig om och ställt frågor om allmänna bestämmelser rörande deras domstolsväsendes uppbyggnad som de själva anser undergräver domstolarnas oavhängighet.(22)
43. Inom denna rättspraxis kan det konstateras att EU-domstolen har tagit upp flera olika begäranden om förhandsavgörande från en polsk domstol (inom ramen för olika brottmål) till sakprövning, i vilka den polska domstolen har efterfrågat en tolkning av artikel 19.1 andra stycket FEU, rörande sammansättningen av den domstol som skulle handlägga dessa mål.(23)
44. Jag anser inte att det här är nödvändigt att ta upp de delikata problem som denna rättspraxis ger upphov till, eftersom det i förevarande mål bara finns en enda faktor som innebär att reformen av det bulgariska rättsväsendet måste uppfylla vissa krav som uttryckligen anges i ett beslut som utgör en del av unionsrätten.
45. Denna reform (i vilken ZIDZZSV, som förevarande mål handlar om, ingår) kan och bör bedömas mot bakgrund av hur väl anpassad den är till den nivå av oavhängighet för domstolarna som tas upp i de ”indikatorer” som finns i bilagan till beslut 2006/929 om inrättande av en mekanism för samarbete och kontroll av Bulgariens framsteg vid uppfyllandet av de särskilda riktmärkena för reformen av rättsväsendet.(24)
46. På samma sätt får en bulgarisk domstol hänskjuta sina frågor till EU-domstolen om huruvida en nationell lag (som reglerar dess ställning i den medlemsstatens domstolsväsende) är förenlig med de skyldigheter som följer av unionsrätten, vilket även innefattar dem som rör oavhängigheten för den brottmålsdomstol som ska avgöra det nationella målet.
47. Följaktligen kan det inte hävdas att den begäran om förhandsavgörande som nu har hänskjutits till EU-domstolen saknar tillräcklig anknytning till unionsrätten.(25)
48. Jag vill erinra om att EU-domstolen när den besvarar en begäran om förhandsavgörande inte själv direkt ska uttala sig om huruvida en nationell bestämmelse är oförenlig med unionsrätten, utan tillhandahålla den hänskjutande domstolen alla uppgifter om unionsrättens tolkning som den anser lämpliga.(26)
49. De övriga invändningarna mot att begäran om förhandsavgörande tas upp till sakprövning kan bemötas på så sätt att de snarare rör tolkningsfrågorna i sak:
– Den omständigheten att den hänskjutande domstolens ledamöter inte har frånträtt det nationella målet och att parterna inte heller har anfört jäv mot dem, kan vara avgörande för bedömningen av deras oavhängighet och opartiskhet i det målet, när det gäller prövningen i sak av begäran om förhandsavgörande.
– Bedömningen av skälen till att den bulgariska lagstiftaren har reformerat de särskilda brottmålsdomstolarna och vilken betydelse avskaffandet av SNS har för dess ledamöters lämplighet att fortsätta att handlägga målet, vid SGS, rör också prövningen i sak och inte frågan huruvida begäran kan tas upp till sakprövning.
50. Sammanfattningsvis anser jag att begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning.
C. Den första tolkningsfrågan
51. Den hänskjutande domstolen vill veta huruvida den ändring som gjorts genom ZIDZZSV och som innebär att en viss domstol (SNS) avskaffas ”påverkar uppfyllelsen av kravet på att den domstolen ska vara oberoende”. För att få svar på sina frågor vill den att EU-domstolen ska klargöra huruvida denna reform är förenlig med artiklarna 2, 6.1, 6.3 och 19.1 andra stycket FEU jämförda med artikel 47 i stadgan.
52. Såsom jag tidigare har nämnt är det av dessa bestämmelser i FEU och i stadgan bara artikel 19.1 andra stycket FEU som är relevant i det här sammanhanget, eftersom det är från denna bestämmelse som kravet på nationella domstolars oavhängighet kan härledas.
53. Enligt EU-domstolens praxis omfattar detta krav två aspekter:
– ”Den första aspekten är extern och innebär att den berörda instansen ska fullgöra sina uppgifter helt självständigt, utan att vara underställd någon annan och utan att ta emot order eller instruktioner från något håll, och att den således är skyddad mot yttre inblandning eller påtryckningar som kan äventyra dess ledamöters oberoende prövning och påverka deras avgöranden.”(27)
– ”Den andra aspekten är intern och sammanfaller med begreppet opartiskhet. Den handlar om att avståndet gentemot parterna och deras respektive intressen vad gäller saken i målet ska vara detsamma. Denna aspekt förutsätter att objektivitet iakttas och att det inte föreligger något annat intresse vad gäller utgången i målet än vad som följer av en strikt tillämpning av rättsreglerna.”(28)
54. Varken den hänskjutande domstolen (SGS) eller parterna i målet har förnekat att den domstolen ”fullgör sina uppgifter helt självständigt, utan att vara underställd någon annan och utan att ta emot order eller instruktioner från något håll”.
55. Inte heller har den subjektiva opartiskheten hos ledamöterna i SGS som tidigare var verksamma vid SNS ifrågasatts i det nationella målet. Den hänskjutande domstolens ledamöter har heller inte funnit anledning att frånträda målet och det finns inga uppgifter om att de tilltalade eller åklagarmyndigheten, tidigare eller nu, skulle ha anfört jäv mot de domare vid SNS som efter reformen är verksamma vid SGS.
56. Härav följer att det inte finns skäl att ifrågasätta den hänskjutande domstolens ledamöters oavhängighet och opartiskhet.
57. Även om ledamöterna av en kollegialt sammansatt domstol inte (subjektivt) upplever att deras opartiskhet är rubbad och det heller inte har anförts jäv mot dem och de inte har frånträtt ett visst mål, finns det emellertid skäl att fråga sig huruvida den rättsliga ram inom vilken de ska avgöra målet innehåller inslag som gör att slutsatsen (objektivt sett) kan dras att det föreligger en sådan rubbning.(29)
58. Det ska i detta sammanhang till att börja med påpekas att en omdaning av domstolsväsendets uppbyggnad i en medlemsstat naturligtvis kan innebära att befintliga domstolar försvinner eller att deras behörighet ändras, utan att det i sig påverkar domstolarnas oavhängighet.
59. Vidare hindrar maktdelningsprincipen (vilken nämns i beslutet att begära förhandsavgörande) inte att den lagstiftande makten, inom ramen för sina konstitutionella befogenheter, antar de bestämmelser om domstolsväsendets uppbyggnad som den vid varje tidpunkt anser vara lämpligast. Domstolar vars existens var berättigad vid en viss tidpunkt kan avskaffas vid en annan tidpunkt, utan att det som nämnts innebär att domstolarnas oavhängighet påverkas.(30)
60. Slutsatsen kan nu dras att den första tolkningsfrågan i själva verket inte handlar om oavhängigheten hos de konkreta domare (och lekmannadomare) som ska avgöra brottmålet och inte heller om SGS grad av oberoende i sig, utan enbart om huruvida avskaffandet av SNS påverkade ”den domstolens [SNS] oberoende”,(31) mot bakgrund av de skäl som var avgörande för lagändringen.
61. I beslutet att begära förhandsavgörande redogör den hänskjutande domstolen för de skäl som den bulgariska lagstiftaren har anfört för att avskaffa den domstolen, bland annat det som rörde domstolarnas oavhängighet.(32) Den hänskjutande domstolen anser att dessa skäl saknar grund, eftersom den omtvistade reformen åsidosatte principen om domstolarnas oavhängighet i stället för att upprätthålla den.(33)
62. Detta resonemang kan inte bedömas utan att det först beaktas vilken uppgift EU-domstolen har enligt artikel 267 FEUF:
– Dels har jag erinrat om att domstolen när den besvarar en begäran om förhandsavgörande inte själv direkt ska uttala sig om huruvida en nationell bestämmelse är oförenlig med unionsrätten, utan tillhandahålla den hänskjutande domstolen alla uppgifter om unionsrättens tolkning som den anser lämpliga.
– Dels kan det, som en följd av ovanstående, inte begäras att domstolen ska uttala sig om den omtvistade lagändringen i dess helhet, eftersom den endast har till uppgift att tillhandahålla den hänskjutande domstolen bedömningar av unionsrättens betydelse, mot bakgrund av hur den lagändringen konkret skulle kunna påverka ställningen för den domstol som ska avgöra brottmålet.
63. Mot bakgrund av detta anser jag i likhet med kommissionen att det inte finns någon anledning att kritisera en omorganisering av ett domstolsväsende som syftar till att i högre grad säkerställa domstolarnas oavhängighet. Inte heller behöver detta i sig minska de nationella domstolarnas oavhängighet.
64. Det innebär att det är lika legitimt för den nationella lagstiftaren att välja ett straffrättsligt system med allmänna domstolar som är behöriga att lagföra alla typer av brott, som att välja ett system där behörigheten att pröva vissa särskilt allvarliga brott tilldelas en viss bestämd specialdomstol. Båda modellerna förekommer i medlemsstaterna och de är som nämnts fria att välja vilken som helst av dem eller att byta modell.
65. Den bulgariska lagstiftaren har motiverat 2022 års reform med att den avspeglar en vilja att omorganisera det nationella domstolsväsendet för att domstolarna ska bli mer effektiva(34) och för att deras oavhängighet ska säkerställas på ett bättre sätt. Om så är fallet kan det anses finnas ”godtagbara skäl [för reformen] som särskilt är att hänföra till att tillgängliga personalresurser ska allokeras på ett sätt som säkerställer en god rättskipning”.(35)
66. Just dessa skäl nämner kommissionen i sin rapport om situationen när det gäller rättsstatsprincipen i Bulgarien för år 2022,(36) utan att ifrågasätta dem.
67. Visserligen förnekar den hänskjutande domstolen (bestämt) att skälen till ZIDZZSV skulle bygga på konstaterade faktiska omständigheter. Huvuddelen av redogörelsen i beslutet att begära förhandsavgörande ägnas åt att upprepa den kritik som olika domare, bland annat den som undertecknat begäran om förhandsavgörande, riktade mot de nya åtgärderna i samband med behandlingen av förslaget till lag om reform av domstolsväsendet.
68. Jag anser att EU-domstolen inte bör gripa in i den polemik som uppkommit kring detta under lagstiftningsförfarandet. Än mindre skulle domstolen kunna ta fasta på en avsiktsbedömning som innebär att den lagstiftande maktens förmodade verkliga avsikter ges företräde framför de avsikter som den beskriver i skälen till den lag som antagits.
69. Det är, som vägledning, tillräckligt att konstatera att det inte framgår av ZIDZZSV, oavsett vilka argument som legat till grund för den lagen,(37) att de olika delarna av den avskaffade domstolen skulle sakna oavhängighet eller opartiskhet. Om så hade varit fallet skulle det ha varit oförklarligt att de domare som tjänstgjorde vid SNS efter att den avskaffats omplacerades till andra domstolar(38) och framför allt att de fick slutföra de brottmål som de handlagt vid SNS.
70. Om det förhåller sig så när det gäller de domare som var verksamma vid SNS, gäller det i än högre grad den allmänna domstol (SGS) som har ersatt den. I beslutet att begära förhandsavgörande finns det som nämnts inte minsta tecken på brister vid denna domstol (SGS) när det gäller garantier för dess ledamöters oavhängighet och opartiskhet.
71. Mot bakgrund av dessa överväganden föreslår jag att den första tolkningsfrågan ska besvaras så att artikel 19.1 andra stycket FEU inte utgör hinder för den reform av domstolsväsendet i en medlemsstat i vilken en särskild brottmålsdomstol avskaffas och dess befogenheter överförs till en allmän domstol, samtidigt som det föreskrivs att den dömande sammansättning som var behörig i den avskaffade domstolen ska fortsätta att handlägga de brottmål där en förhandling hållits.
D. Den andra tolkningsfrågan
72. I de delar som inte utgör en upprepning av den första frågan uttrycker den hänskjutande domstolen i denna fråga sina tvivel om huruvida en av de direkta konsekvenserna av den bulgariska domstolsreformen är förenlig med unionsrätten;(39) ”att domarna (inbegripet domarna vid avdelningen som handlägger förevarande mål) omplaceras från [SNS] till olika andra domstolar, samtidigt som dessa domare är skyldiga att fortsätta behandla de ärenden som inletts vid den avskaffade domstolen och som domarna börjat handlägga”.
73. Enligt EU-domstolen kan en omplacering av en domare till en annan domstol utan dennes samtycke ”användas som ett medel för att kontrollera innehållet i domstolsavgöranden, eftersom de inte bara kan påverka mål- och ärendetilldelningen till de aktuella domarna och handläggningen av de mål och ärenden som domarna tilldelats, utan även kan ha avsevärd påverkan på domarnas levnadsbetingelser och karriärsutveckling samt ha följdverkningar av liknande slag som en disciplinåtgärd”.(40)
74. Principen om domares oavsättlighet är emellertid inte absolut, men ”avsteg från principen får göras endast om det kan anses motiverat utifrån legitima och tvingande skäl, dock med iakttagande av proportionalitetsprincipen”.(41)
75. Det ska i förevarande mål påpekas att omplaceringen till SGS av domarna i den dömande sammansättning som redan hade hållit förhandling i SNS, inte på något sätt har påverkat genomförandet av det specifika brottmål i vilket dom ännu inte har meddelats: de mål i vilka domarna i SNS hade hållit en förhandling (vilket är fallet här) fortsätter att handläggas av dem i SGS, där de ska avgöras.
76. Principen om domares oavsättlighet vid handläggningen av ett mål förefaller således ha iakttagits, genom att ZIDZZSV föreskriver ett slags perpetuatio jurisdictionis(42) (oförändrad domstolsbehörighet) för de domare som var behöriga att avgöra brottmålet. Således har inga domare avsatts så att de hindrats att fortsätta att handlägga ett brottmål som de tidigare har medverkat och hållit en eller flera offentliga förhandlingar i.
77. Denna omständighet innebär att det inte behöver göras några abstrakta överväganden kring frågan huruvida omplaceringen av de domare som tjänstgjort vid SNS till SGS eller andra domstolar generellt sett skett med samtycke eller med tvång.
78. Under alla förhållanden förefaller förfarandet för omplacering av domare till andra arbetsplatser efter ikraftträdandet av ZIDZZSV omfattas av objektivitetsgarantier,(43) även om begäran om förhandsavgörande inte rör just den frågan. De vägledande kriterierna för dessa omplaceringar bygger på de kriterier som i allmänhet kommer till uttryck i den tidigare lagstiftningen för domstolsväsendet (44) och det finns inget som tyder på någon godtycklighet där. I synnerhet finns det inget som tyder på att omplaceringen av domarna i den avskaffade domstolen till domstolar på samma nivå skulle vara av liknande slag som en disciplinåtgärd.
79. Det föreligger således här en dömande sammansättning, som från början utgjorde en del av den domstol (SNS) och som sedan kommit att utgöra en del av en annan domstol (SGS), vars oavhängighet inte ifrågasätts. Denna dömande sammansättning har dessutom tagit med sig det mål som den handlade vid den förstnämnda domstolen till den sistnämnda, vilket är det mål som har föranlett begäran om förhandsavgörande
80. Det är även här svårt att se att den hänskjutande domstolens oavhängighet skulle ha påverkats till följd av att domarna i den dömande sammansättningen omplacerats till SGS, som en följd av omorganiseringen av det bulgariska straffrättsliga systemet.
E. Den tredje tolkningsfrågan
81. I den tredje tolkningsfrågan undrar den hänskjutande domstolen vilka processuella åtgärder domarna vid den nyligen avskaffade domstolen (SNS) ska vidta i de mål som pågick vid den avskaffade domstolen om det slås fast att den omtvistade reformen är oförenlig med unionsrätten.
82. Om frågan formuleras på det sättet behöver den inte besvaras om EU-domstolen när den uttalar sig om de två föregående frågorna finner att det inte finns något i målet som visar att en nationell lagstiftning, som ZIDZZSV, är oförenlig med unionsrätten.
83. Under alla förhållanden anser jag att den tredje tolkningsfrågan är irrelevant. Såsom jag upprepade gånger har påpekat handlar det nationella målet om ett mål som har inletts vid SNS och som har överförts till SGS – som är den domstol som har begärt förhandsavgörandet – och som ska handläggas av samma domare som hade hållit en förhandling vid SNS innan den avskaffades.
84. Följaktligen får domarna i SNS inte företa någon processhandling i egenskap av domare i SNS. De får bara handla i egenskap av domare i SGS, vilket innebär att den tredje tolkningsfrågan måste uppfattas så att den rör åtgärder som SGS ska vidta om de två första frågorna har besvarats jakande, vilket jag anser att de inte ska.
V. Förslag till avgörande
85. Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen ska besvara de tolkningsfrågor som Sofiyski gradski sad (Stadsdomstolen i Sofia, Bulgarien) har ställt på följande sätt:
”Artikel 19.1 andra stycket FEU
ska tolkas på följande sätt:
Den utgör inte hinder för en reform av domstolsväsendet i en medlemsstat som innebär att en särskild brottmålsdomstol avskaffas och dess befogenheter överförs till en allmän domstol, samtidigt som det föreskrivs att den dömande sammansättning som var behörig i den avskaffade domstolen ska fortsätta att handlägga de brottmål där en förhandling hållits.
Den utgör inte hinder för att man, inom ramen för den reformen av domstolsväsendet, omplacerar domarna vid den avskaffade domstolen till andra domstolar på samma nivå, enligt objektiva kriterier som undanröjer alla misstankar om godtycklighet.”