Asunto T‑25/04
González y Díez, S.A.,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas
«Ayudas de Estado — Ayudas destinadas a cubrir cargas excepcionales de reestructuración — Revocación de una decisión precedente — Expiración del Tratado CECA — Competencia de la Comisión — Continuidad del ordenamiento jurídico comunitario — Inexistencia de vicios sustanciales de forma — Protección de la confianza legítima — Error manifiesto de apreciación»
Sumario de la sentencia
1. Ayudas otorgadas por los Estados — Ayudas sujetas ratione materiae y ratione temporis al régimen jurídico del Tratado CECA — Expiración del Tratado CECA — Mantenimiento de un control por la Comisión actuando en el marco jurídico del artículo 88 CE, apartado 2
(Art. 88 CE, ap. 2)
2. Actos de las instituciones — Ámbito de aplicación temporal — Normas de procedimiento —Normas sustantivas — Distinción — Retroactividad de una norma sustantiva — Requisitos
[Reglamento (CE) nº 1407/2002 del Consejo; Comunicación 2002/C 152/03 de la Comisión]
3. Recurso de anulación — Actos recurribles — Actos que producen efectos jurídicos obligatorios — Decisión de la Comisión por la que concluye el procedimiento de investigación formal de las ayudas de Estado previsto en el artículo 88 CE, apartado 2
(Arts. 88 CE, ap. 2, y 230 CE)
4. Actos de las instituciones — Revocación — Actos ilegales — Decisiones de la Comisión en materia de ayudas de Estado — Requisitos
[Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, art. 9]
5. Ayudas otorgadas por los Estados — Ayudas autorizadas por la Comisión — Utilización abusiva por el beneficiario — Decisión por la que se declara la aplicación abusiva de una parte de las ayudas autorizadas — Revocación — Incoación de un nuevo procedimiento de investigación formal
(Art. 88 CE, ap. 2)
6. Ayudas otorgadas por los Estados — Decisión de la Comisión de incoar un procedimiento de investigación formal de una ayuda — Protección de la confianza legítima de los interesados respecto de las críticas formuladas por la Comisión contra las medidas de ayudas examinadas
[Art. 88 CE, ap. 2; Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, art. 6]
1. Si bien la sucesión del marco jurídico del Tratado CE al del Tratado CECA implicó, desde el 24 de julio de 2002, una modificación de las bases jurídicas, de los procedimientos y de las normas materiales aplicables, ésta se inscribe en el contexto de la unidad y de la continuidad del ordenamiento jurídico comunitario y de sus objetivos. A este respecto, la creación y el mantenimiento de un régimen de libre competencia, en cuyo seno están garantizadas las condiciones normales de competencia y que, en particular, inspira las normas en materia de ayudas de Estado, constituye uno de los objetivos esenciales tanto del Tratado CE como del Tratado CECA. En este contexto, aunque las normas de los Tratados CECA y CE que regulan la disciplina en materia de ayudas de Estado divergen en cierta medida, las ayudas concedidas bajo el imperio del Tratado CECA responden al concepto de ayuda en el sentido de los artículos 87 CE y 88 CE. Por lo tanto, la consecución del objetivo de una competencia no falseada en los sectores pertenecientes inicialmente al mercado común del carbón y del acero no se interrumpe por la expiración del Tratado CECA, toda vez que dicho objetivo también se persigue en el marco del Tratado CE.
La continuidad del ordenamiento jurídico comunitario y de los objetivos que dirigen su realización exige que, en la medida en que sucede a la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, y en el marco procesal que le corresponde, la Comunidad Europea garantice, respecto de las situaciones nacidas bajo el imperio del Tratado CECA, el respeto de los derechos y de las obligaciones que se imponían eo tempore tanto a los Estados miembros como a los particulares en virtud del Tratado CECA y de las normas adoptadas para su aplicación. Esta exigencia resulta especialmente imperativa por cuanto la distorsión de la competencia resultante del incumplimiento de las normas en materia de ayudas de Estado puede prolongar sus efectos en el tiempo tras la expiración del Tratado CECA, bajo el imperio del Tratado CE.
De lo anterior se desprende que el artículo 88 CE, apartado 2, debe interpretarse en el sentido de que permite a la Comisión controlar, después del 23 de julio de 2002, la compatibilidad con el mercado común de las ayudas de Estado ejecutadas en materias comprendidas en el ámbito de aplicación del Tratado CECA ratione materiae y ratione temporis, así como la ejecución por los Estados miembros de decisiones de autorización de ayudas de Estado adoptadas en virtud del Tratado CECA, respecto de situaciones existentes con anterioridad a la expiración de éste.
(véanse los apartados 55 a 57)
2. Si bien se considera que, en general, las normas de procedimiento se aplican a todos los litigios pendientes en el momento de su entrada en vigor, no ocurre lo mismo con las normas materiales. En efecto, estas últimas deben interpretarse, con el fin de garantizar el respeto de los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, en el sentido de que sólo contemplan situaciones existentes con anterioridad a su entrada en vigor en la medida en que de sus términos, finalidad o sistema se desprenda claramente que debe atribuírseles dicho efecto.
Desde esta perspectiva, la continuidad del ordenamiento jurídico comunitario y las exigencias relativas a los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima obligan a aplicar las disposiciones materiales adoptadas con arreglo al Tratado CECA a los hechos comprendidos dentro de su ámbito de aplicación ratione materiae y ratione temporis. La circunstancia de que, debido a la expiración del Tratado CECA, el marco normativo de que se trata ya no está en vigor en el momento en que se aprecia la situación fáctica carece de incidencia, toda vez que esta apreciación versa sobre una situación jurídica que ha adquirido carácter definitivo en un momento en que eran aplicables las disposiciones materiales adoptadas con arreglo al Tratado CECA.
En este contexto, el Reglamento nº 1407/2002, sobre las ayudas estatales a la industria del carbón, no puede aplicarse a situaciones jurídicas que han adquirido carácter definitivo antes de la expiración del Tratado CECA. En efecto, del tenor del artículo 14 de dicho Reglamento se desprende con claridad que este Reglamento se aplica a las situaciones existentes a partir del 24 de julio de 2002, como muy pronto. Por consiguiente, la Comisión carece de fundamento cuando manifiesta, en el punto 47 de la Comunicación relativa a determinados aspectos del tratamiento de los asuntos de competencia resultantes de la expiración del Tratado CECA, que las disposiciones del Reglamento nº 1407/2002 se aplicarán a las ayudas de Estado concedidas antes del 23 de julio de 2002 sin su autorización.
(véanse los apartados 58, 59, 67 y 68)
3. Una decisión final adoptada por la Comisión para concluir el procedimiento de investigación formal previsto por el artículo 88 CE, apartado 2, constituye un acto impugnable sobre la base del artículo 230 CE. Tal decisión produce efectos jurídicos vinculantes que pueden afectar a los intereses de las partes interesadas, puesto que pone fin al procedimiento de que se trata y se pronuncia definitivamente sobre la compatibilidad de la medida examinada con las normas aplicables a las ayudas de Estado. Por tanto, las partes interesadas deben tener la posibilidad de impugnar la decisión final que concluye el procedimiento de investigación formal y, en este contexto, de rebatir los diferentes elementos en que se basa la postura adoptada por la Comisión con carácter definitivo.
Esta posibilidad es independiente de que la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal produzca o no efectos jurídicos que puedan ser objeto de un recurso de anulación. En efecto, la posibilidad de impugnar una decisión por la que se incoa el procedimiento formal no puede tener por consecuencia que se reduzcan los derechos procesales de las partes interesadas impidiéndoles impugnar la decisión final e invocar en apoyo de su demanda defectos relativos a todas las etapas del procedimiento que haya desembocado en esta decisión.
(véanse los apartados 91 y 92)
4. Del tenor del artículo 9 del Reglamento nº 659/1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [88 CE], resulta que el procedimiento establecido en esta disposición se aplica exclusivamente para revocar decisiones positivas en materia de ayudas de Estado adoptadas de conformidad con el artículo 4, apartados 2 o 3, o el artículo 7, apartados 2, 3 o 4, de dicho Reglamento, sobre la base de una información incorrecta suministrada durante el procedimiento. Por lo tanto, no es aplicable a las decisiones negativas que declaran la aplicación abusiva de una ayuda autorizada o la incompatibilidad de una ayuda con el mercado común.
Sentado lo anterior, la posibilidad de que la Comisión revoque una decisión sobre ayudas de Estado no se limita a la única situación mencionada en el artículo 9 del Reglamento nº 659/1999. En efecto, esta disposición no es sino una expresión específica del principio general del Derecho según el cual se admite la revocación retroactiva de un acto administrativo ilegal que haya creado derechos subjetivos, en concreto, cuando el acto administrativo de que se trate haya sido adoptado sobre la base de indicaciones falsas o incompletas proporcionadas por el interesado. La posibilidad de revocar retroactivamente un acto administrativo ilegal que haya creado derechos subjetivos no se limita, sin embargo, a este único supuesto, ya que tal revocación puede realizarse siempre, sin perjuicio de que la institución de la que emane el acto cumpla los requisitos relativos al respeto de un plazo razonable y de la confianza legítima del beneficiario del acto que podía contar con la legalidad de éste.
(véanse los apartados 96 y 97)
5. Cuando una decisión de la Comisión declara la aplicación abusiva de una parte de las ayudas autorizadas, la parte restante de las ayudas de que se trata, que no fue objeto de una declaración de aplicación abusiva, queda comprendida en el ámbito de aplicación de la decisión de autorización y disfruta, por ello, de una presunción de aplicación no abusiva.
Ahora bien, el examen realizado por la Comisión en el marco del nuevo procedimiento formal, incoado con objeto de revocar su decisión anterior en la que declaraba la aplicación abusiva de una parte de las ayudas y de adoptar una nueva decisión sobre el particular, debe versar sobre todos los importes de ayuda que habían sido objeto del primer examen en el procedimiento que llevó a la adopción de la dicha decisión anterior.
Por lo tanto, la demandante no puede invocar una confianza legítima en que los importes de ayuda que no habían sido objeto de una declaración de aplicación abusiva en el marco de la decisión anterior no estaban comprendidos en el ámbito del examen que la Comisión debía llevar a cabo en el contexto del nuevo procedimiento formal.
(véanse los apartados 119 a 121)
6. Conforme al artículo 6 del Reglamento nº 659/1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [88 CE], la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal de una ayuda de Estado debe permitir a las partes interesadas participar de manera eficaz en el procedimiento formal, durante el cual tendrán la posibilidad de formular sus alegaciones. Para ello, basta con que las partes interesadas conozcan la razón que ha llevado a la Comisión a considerar provisionalmente que la medida de que se trata puede constituir una ayuda incompatible con el mercado común.
La Comisión debe tomar en consideración, en la tramitación de un procedimiento de investigación de una ayuda estatal, la confianza legítima que haya podido inspirar el contenido de la decisión por la que se incoa el procedimiento de investigación y, como consecuencia, la confianza legítima en que la decisión final no se basará en la ausencia de pruebas que las partes interesadas, a la vista de dicho contenido, no hayan podido considerar necesarias.
(véanse los apartados 124 y 125)