SENTENZA DEL TRIBUNALE (Prima Sezione)
10 giugno 2008 (*)
«Previdenza sociale – Domanda di assunzione dell’onere delle spese mediche – Rigetto implicito della domanda»
Nella causa T‑18/04,
Luigi Marcuccio, funzionario della Commissione delle Comunità europee, residente in Tricase, rappresentato inizialmente dall’avv. A. Distante, successivamente dall’avv. G. Cipressa,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dalla sig.ra C. Berardis‑Kayser e dal sig. J. Currall, in qualità di agenti, assistiti dall’avv. A. Dal Ferro,
convenuta,
avente ad oggetto, in primo luogo, una domanda di annullamento della decisione implicita dell’autorità che ha il potere di nomina con la quale è stata rigettata la domanda del ricorrente 25 novembre 2002, diretta a ottenere il rimborso al 100% delle spese mediche, ai sensi dell’art. 72 dello Statuto dei funzionari delle Comunità europee, in secondo luogo, una domanda di annullamento della decisione implicita con la quale è stato respinto il reclamo del ricorrente avverso la decisione di rigetto della domanda 25 novembre 2002, in terzo luogo, una domanda diretta all’accertamento del diritto del ricorrente, ai sensi dell’art. 72 dello Statuto dei funzionari, al rimborso nella misura del 100% delle spese mediche da lui sostenute al fine di curare le patologie da cui è affetto e, in quarto luogo, una domanda diretta a ottenere la condanna della Commissione alla corresponsione del 100% di tali spese mediche,
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO
DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Prima Sezione),
composto dal sig. J.D. Cooke, dalla sig.ra I. Labucka (relatore) e dal sig. M. Prek, giudici,
cancelliere: sig. J. Palacio González, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 4 dicembre 2007,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Contesto normativo
Lo Statuto dei funzionari
1 L’art. 72, n. 1, dello Statuto dei funzionari delle Comunità europee (in prosieguo: lo «Statuto») recita:
«Nei limiti dell’80% delle spese sostenute e in base ad una regolamentazione stabilita di comune accordo dalle istituzioni delle Comunità, previo parere del comitato dello Statuto, il funzionario (…) [è] copert[o] contro i rischi di malattia. Tale quota è portata all’85% per le seguenti prestazioni: visite, interventi chirurgici, ricovero, prodotti farmaceutici, radiologia, analisi, esami di laboratorio e protesi su prescrizione medica, escluse le protesi dentarie. La quota è portata al 100% in caso di tubercolosi, poliomielite, cancro, malattia mentale ed altre malattie riconosciute di analoga gravità dall’autorità che ha il potere di nomina, nonché per gli esami di diagnosi precoce e in caso di parto. I rimborsi al 100% non si applicano tuttavia in caso di malattia professionale o di infortunio che abbiano comportato l’applicazione dell’articolo 73».
La regolamentazione di copertura
2 La procedura di rimborso delle spese è indicata nella Regolamentazione relativa alla copertura dei rischi di malattia dei funzionari delle Comunità europee (nella versione applicabile alla presente controversia; in prosieguo: la «regolamentazione di copertura»), prevista in attuazione dell’art. 72 dello Statuto. Per quanto attiene alle domande di rimborso delle spese, l’art. 11, n. 2, stabilisce che:
«[l]e domande vanno presentate dagli affiliati ai rispettivi uffici di liquidazione mediante moduli unificati corredate dei documenti giustificativi originali (…)».
3 L’art. 20 della regolamentazione di copertura, intitolato «Uffici di liquidazione», precisa al n. 3, lett. a), che ciascun ufficio di liquidazione ha il compito, inter alia, di «ricevere e liquidare le domande di rimborso spese presentate dagli affiliati iscritti presso di esso e di effettuare i relativi pagamenti».
4 L’allegato I alla regolamentazione di copertura («Norme relative al rimborso delle spese di malattia») al punto IV, intitolato «Casi speciali», dispone quanto segue:
«1. In caso di tubercolosi, poliomielite, cancro, malattie mentali ed altre riconosciute di gravità comparabile dall’autorità che ha il potere di nomina, le spese sono rimborsate al 100%.
(…)
La domanda intesa a chiedere il riconoscimento di cui al primo comma dev’essere presentata all’ufficio di liquidazione, corredata della relazione del medico curante dell’interessato.
La decisione è presa, sentito il parere del medico di fiducia dell’ufficio di liquidazione, formulato sulla base dei criteri generali fissati dal consiglio medico, dall’autorità che ha il potere di nomina oppure dall’ufficio di liquidazione competente, qualora esso sia stato designato a tal fine dalla suddetta autorità.
I rimborsi previsti al 100% non si applicano in caso di malattia professionale o d’infortunio che abbiano comportato l’applicazione dell’articolo 73 dello Statuto».
Fatti
5 Il sig. Marcuccio, funzionario presso la Direzione generale «Sviluppo», a partire dal 4 gennaio 2002 si trovava in congedo malattia presso il suo domicilio in Tricase.
6 In data 5 dicembre 2002 l’autorità che ha il potere di nomina (in prosieguo: l’«APN») ha ricevuto dal ricorrente una lettera sottoscritta il 25 novembre 2002, a mezzo della quale quest’ultimo chiedeva che:
«[a]i sensi e per gli effetti dell’art. 72 dello Statuto dei funzionari delle Comunità europee nonché di ogni altra disposizione in materia, gli [venisse] concesso il rimborso nella misura del 100% delle spese mediche da lui sostenute al fine di curare le affezioni a causa delle quali è in congedo a far tempo dal 4 gennaio 2002, il tutto a partire dalla detta data del 4 gennaio 2002 e fino a completa remissione» (in prosieguo: la «domanda 25 novembre 2002»).
7 A tale lettera il ricorrente ha allegato una relazione medica, redatta in data 25 novembre 2002, comprovante che il ricorrente era affetto da una sindrome ansioso-depressiva di natura reattiva per la quale era in trattamento (in prosieguo: la « relazione medica del 25 novembre 2002»).
8 Il 19 febbraio 2003 il ricorrente ha inoltrato all’ufficio di liquidazione alcune domande per il rimborso di spese mediche. Tali domande erano corredate di una nota in cui, da un lato, il ricorrente attirava l’attenzione dell’ufficio di liquidazione sul fatto che il 25 novembre 2002 egli aveva presentato una domanda al fine di ottenere il rimborso integrale delle spese mediche, indicando il numero della relativa raccomandata con avviso di ricevimento e la data del suo ricevimento da parte della Commissione e, dall’altro, si riservava il diritto di chiedere il pagamento della differenza tra il rimborso normale nella misura dell’80% o 85% di tali spese mediche e il rimborso integrale cui riteneva di avere diritto.
9 Il 1° marzo 2003 il ricorrente ha chiesto inoltre il riconoscimento, ai sensi dell’art. 73 dello Statuto, della natura professionale della malattia a causa della quale egli era ancora in congedo.
10 In data 11 marzo 2003 il responsabile dell’ufficio di liquidazione ha dato riscontro alla lettera del ricorrente del 19 febbraio 2003, informandolo che le domande di rimborso sarebbero state oggetto di regolare esame, ma che la domanda 25 novembre 2002 non era mai pervenuta all’ufficio di liquidazione. Successivamente, la Commissione ha disposto il rimborso delle spese mediche del ricorrente, ai sensi dell’art. 72, n. 1, dello Statuto, nella misura dell’80% o 85%.
11 Il 23 aprile 2003 la Commissione ha risposto alla domanda di riconoscimento della natura professionale della malattia del ricorrente, informandolo che il relativo procedimento avrebbe avuto inizio ai sensi dell’art. 73 dello Statuto e della Regolamentazione relativa alla copertura dei rischi d’infortunio e di malattia professionale dei funzionari delle Comunità europee. Tale procedimento era ancora in corso alla data dell’udienza.
12 Poiché alla domanda 25 novembre 2002 non ha fatto seguito alcuna decisione esplicita, il 13 giugno 2003 il ricorrente ha proposto, avverso il rigetto implicito di tale domanda, un reclamo ex art. 90, n. 2, dello Statuto, pervenuto all’APN il 1° luglio 2003. Tale reclamo è rimasto privo di risposta entro il termine previsto dall’art. 90, n. 2, dello Statuto.
Procedimento e conclusioni delle parti
13 Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 16 gennaio 2004, il ricorrente ha proposto il presente ricorso ai sensi dell’art. 91 dello Statuto.
14 Con comunicazione 13 ottobre 2005 il Tribunale, ai sensi dell’art. 64 del regolamento di procedura, ha posto alle parti alcuni quesiti concernenti lo stato dei procedimenti diretti alla qualifica della malattia del ricorrente come malattia grave ai sensi dell’art. 72 dello Statuto o come malattia professionale ai sensi dell’art. 73 dello Statuto. Le parti hanno risposto a tali quesiti nel termine stabilito, indicando in particolare che il procedimento avente ad oggetto il riconoscimento della malattia grave non era stato avviato e che il procedimento di cui all’art. 73 dello Statuto era in corso.
15 Il 24 luglio 2006, in applicazione dell’art. 64, nn. 2 e 3, del regolamento di procedura, il Tribunale ha convocato le parti a una riunione informale dinanzi al presidente della Prima Sezione e al giudice relatore al fine di esaminare la possibilità di una composizione amichevole della controversia. In occasione di tale riunione, svoltasi il 16 ottobre 2006, la Commissione si è impegnata a proseguire quanto prima il procedimento ex art. 73 dello Statuto e, fatto salvo l’esito di tale procedimento, ad adottare inoltre una decisione nell’ambito dell’art. 72 dello Statuto, senza che il ricorrente dovesse presentare a tal fine una nuova domanda. Dal canto suo, il ricorrente si è impegnato a collaborare con i servizi della Commissione al fine di agevolare in particolare la fissazione delle date per gli esami e le visite a Bruxelles che tali procedimenti comportano. Peraltro, le parti hanno accettato la proposta del presidente della Prima Sezione del Tribunale di sospendere il procedimento in attesa di una decisione adottata sulla base dell’art. 73 dello Statuto.
16 Ergo, con ordinanza del presidente della Prima Sezione del Tribunale 13 novembre 2006, il procedimento relativo alla presente causa è stato sospeso per consentire alla Commissione di adottare, ai sensi dell’art. 73 dello Statuto, una decisione relativa al riconoscimento dell’asserita natura professionale della malattia del ricorrente.
17 Interrogati a questo proposito dalla cancelleria del Tribunale, la Commissione e il ricorrente hanno asserito, con lettere rispettivamente del 15 giugno 2007 e del 17 agosto 2007, che il procedimento ai sensi dell’art. 73 dello Statuto non era proseguito.
18 Con ordinanza 14 settembre 2007 il presidente della Prima Sezione del Tribunale ha deciso di riprendere il procedimento relativo alla presente causa in quanto la Commissione non aveva rispettato il suo accordo e il ricorrente non aveva presentato osservazioni entro il termine stabilito.
19 All’udienza del 4 dicembre 2007 sono state sentite le difese orali delle parti e le loro risposte ai quesiti posti dal Tribunale.
20 Il ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione implicita dell’APN con la quale è stata respinta la domanda 25 novembre 2002;
– annullare la decisione implicita dell’APN con la quale è stato respinto il reclamo proposto dal ricorrente avverso la decisione di rigetto di tale domanda;
– dichiarare che il ricorrente ha diritto, in conformità all’art. 72 dello Statuto, al rimborso integrale delle spese mediche da lui sostenute a decorrere dal 4 gennaio 2002 e fino a completa guarigione;
– condannare la Commissione al rimborso nella misura del 100% di tutte le spese mediche sostenute dal ricorrente, a decorrere dal 4 gennaio 2002 e fino alla sua completa guarigione, previa detrazione degli importi già percepiti ai sensi dell’art. 72 dello Statuto;
– condannare la Commissione alle spese.
21 In via istruttoria, il ricorrente chiede che il Tribunale disponga:
– l’acquisizione del suo fascicolo personale;
– l’acquisizione, presso il servizio medico della Commissione ed il Regime comune di assicurazione contro le malattie della Commissione, di tutta la documentazione medica relativa al ricorrente;
– una perizia medico-legale al fine di valutare se il ricorrente, a partire dal 4 gennaio 2002, sia affetto da malattia mentale di gravità analoga alla tubercolosi, al cancro e alla poliomielite.
22 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– dichiarare il ricorso irricevibile o infondato;
– statuire sulle spese come di diritto.
In diritto
Sulla ricevibilità
Argomenti delle parti
23 La Commissione deduce numerosi argomenti che, a suo avviso, giustificano l’irricevibilità del presente ricorso.
24 In primo luogo, la Commissione ha sostenuto che il ricorso era irricevibile in quanto non era stato preceduto dal procedimento amministrativo previsto dall’art. 72 dello Statuto e dalla regolamentazione di copertura. Infatti, il ricorrente avrebbe omesso di indirizzare la domanda di rimborso all’ufficio di liquidazione, in conformità all’art. 11, n. 2, della regolamentazione di copertura, presentando invece una domanda ai sensi dell’art. 90, n. 1, dello Statuto, che ha dato origine al ricorso. In udienza, la Commissione ha tuttavia ritirato tale eccezione d’irricevibilità, in considerazione delle conclusioni del Tribunale nella sua sentenza 5 luglio 2005, causa T‑9/04, Marcuccio/Commissione (Racc. PI pagg. I‑A‑195 e II‑881), affermando nel contempo che tale argomento giustifica il rigetto del ricorso nel merito.
25 In secondo luogo, sempre in udienza, la Commissione ha sostenuto che la domanda presentata dal ricorrente ai sensi dell’art. 90 dello Statuto nonché il successivo reclamo non consentivano di determinare con sufficiente chiarezza la ragione per cui il ricorrente chiedeva il rimborso al 100% di determinate spese.
26 In terzo luogo, la Commissione ritiene che il ricorso sia irricevibile, poiché il ricorrente, in corso di causa, non avrebbe prodotto alcun elemento che permetta di identificare e quantificare le spese mediche di cui chiede il rimborso integrale. Tale circostanza non consentirebbe al Tribunale di verificare se il rimborso eventualmente effettuato dalle autorità competenti debba essere giudicato conforme ai limiti imposti dallo Statuto e dalla normativa applicabile (sentenza del Tribunale 26 febbraio 2003, causa T‑164/01, Lucaccioni/Commissione, Racc. PI pagg. I‑A‑67 e II‑367, punto 63).
27 In quarto luogo, la Commissione evidenzia che l’atto introduttivo del ricorso nel caso di specie non può comprendere la domanda di rimborso presentata dal ricorrente in data 19 febbraio 2003, poiché il ricorrente non avrebbe proposto reclamo avverso la decisione dell’ufficio di liquidazione di rimborsare le sue spese mediche nella misura dell’80% o dell’85%. In udienza, la Commissione ha aggiunto a tale proposito che, poiché in seguito a tale domanda l’ufficio di liquidazione ha proceduto ai rimborsi a percentuali inferiori al 100%, questi ultimi rimborsi rappresentavano atti pregiudizievoli che dovevano formare oggetto di un reclamo.
28 La Commissione precisa infine che il presente ricorso non ha ad oggetto i rimborsi eventualmente dovuti in forza del suo art. 73, richiesti dal ricorrente il 1° marzo 2003, ossia posteriormente alla sua domanda di rimborso integrale delle spese mediche ex art. 72 dello Statuto.
29 Il ricorrente sostiene che il suo ricorso è ricevibile. Egli ritiene, in particolare, di avere rispettato il procedimento previsto dall’art. 72 dello Statuto e dalla regolamentazione di copertura. Peraltro, egli afferma che pur ammettendo che vigesse l’obbligo di presentare la domanda 25 novembre 2002 all’ufficio di liquidazione e non all’APN, quest’ultima, mantenendo il silenzio riguardo alla domanda nonché al reclamo del ricorrente, ha violato i suoi doveri di sollecitudine e di buona amministrazione.
Giudizio del Tribunale
30 Al fine di esaminare gli argomenti d’irricevibilità avanzati dalla Commissione, occorre precisare l’oggetto della presente controversia.
31 A tale proposito, dall’atto introduttivo del ricorso emerge chiaramente che esso è diretto in particolare all’annullamento della decisione implicita di rigetto della domanda 25 novembre 2002. Si rammenta che il ricorrente chiedeva che, «ai sensi e per gli effetti dell’art. 72 dello Statuto dei funzionari delle Comunità europee nonché di ogni altra disposizione in materia, gli [venisse] concesso il rimborso nella misura del 100% delle spese mediche da lui sostenute al fine di curare le affezioni a causa delle quali è in congedo a far tempo dal 4 gennaio 2002, il tutto a partire dalla detta data del 4 gennaio 2002 e fino a completa remissione» e che egli ha allegato a tale domanda la relazione medica del 25 novembre 2002 comprovante in particolare che era affetto da una sindrome ansioso-depressiva di natura reattiva per la quale era in trattamento. Per quanto attiene all’art. 72 dello Statuto, addotto nella suddetta domanda, esso prevede al primo paragrafo che la quota di copertura contro i rischi di malattia «è portata al 100% in caso di tubercolosi, poliomielite, cancro, malattia mentale ed altre malattie riconosciute di analoga gravità dall’[APN]».
32 In tali condizioni, il Tribunale constata che con la domanda in questione si chiedeva all’APN di riconoscere che la malattia a causa della quale il ricorrente era in congedo malattia dal 4 gennaio 2002 e che sarebbe stata diagnosticata nella relazione medica allegata alla domanda, gli desse diritto a un aumento della copertura delle spese mediche sostenute fino al 100%. Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, il Tribunale ritiene che l’oggetto di tale domanda sia stato precisato in maniera sufficientemente chiara affinché l’autorità competente possa statuire con cognizione di causa. La domanda del 25 novembre 2002 deve pertanto essere considerata una «domanda» ai sensi dell’art. 90, n. 1, dello Statuto, in forza del quale «[q]ualsiasi persona cui si applica [lo] (...) statuto può presentare all’[APN] una domanda che l’inviti a prendere una decisione nei suoi confronti» (v., in tal senso, sentenza Marcuccio/Commissione, cit., punto 36 e la giurisprudenza citata).
33 Occorre altresì rilevare che l’APN ha effettivamente ricevuto la succitata domanda, come confermato dalla Commissione nel suo controricorso. Pertanto, in forza dell’art. 90 dello Statuto, una volta spirato il termine di quattro mesi, il conseguente silenzio deve essere considerato una decisione implicita di rigetto costituente un atto pregiudizievole per il ricorrente, che può essere oggetto di un ricorso di annullamento a condizione che il ricorrente abbia previamente e legittimamente proposto reclamo ai sensi dell’art. 90, n. 2, dello Statuto (v., in tal senso, sentenze del Tribunale 3 aprile 1990, causa T‑135/89, Pfloeschner/Commissione, Racc. pag. II‑153, punto 17 e Marcuccio/Commissione, cit., punto 37, nonché ordinanza del Tribunale 14 febbraio 2005, causa T‑406/03, Ravailhe/Comitato delle regioni, Racc. PI pagg. I‑A‑19 e II‑79, punto 50).
34 Orbene, il ricorrente ha depositato un reclamo ai sensi dell’art. 90, n. 2, dello Statuto avverso il rigetto implicito della suddetta domanda. Peraltro, i servizi competenti della Commissione avevano accusato ricevuta di tale reclamo, indicando che la mancanza di risposta da parte loro nel termine di quattro mesi doveva considerarsi come una decisione implicita di rigetto, che avrebbe potuto formare oggetto di ricorso dinanzi al Tribunale ai sensi dell’art. 91 dello Statuto. È pacifico che al reclamo non ha fatto seguito alcuna risposta.
35 A tale proposito occorre sottolineare che le condizioni in cui è possibile adottare la decisione richiesta dal ricorrente nella sua domanda 25 novembre 2002 sono disciplinate dalla regolamentazione di copertura, definita in esecuzione dell’art. 72 dello Statuto. In particolare, il punto IV dell’allegato I alla regolamentazione di copertura prevede a tal fine una procedura speciale, che implica segnatamente l’intervento del medico di fiducia dell’ufficio di liquidazione. Pertanto, il silenzio dell’APN a seguito della domanda e del reclamo suindicati deve essere analizzato, alla luce dell’art. 90, n. 1, dello Statuto e tenendo conto del contesto dell’art. 72 dello Statuto, come un rifiuto di avviare il procedimento speciale previsto a tal fine. D’altro canto, in risposta ad un quesito scritto del Tribunale, le parti hanno confermato che tale procedimento non era stato instaurato (v. punto 14 supra).
36 In considerazione delle osservazioni che precedono occorre altresì respingere gli argomenti d’irricevibilità della Commissione secondo i quali il ricorrente non avrebbe prodotto in corso di causa alcun elemento che permetta di identificare e di qualificare le spese mediche in questione e non avrebbe impugnato la decisione dell’ufficio di liquidazione di rimborsarlo nella misura dell’80% o dell’85%.
37 A tale proposito si deve osservare che la regolamentazione di copertura nonché il suo allegato I distinguono tra, da un lato, le domande di riconoscimento del diritto al rimborso al 100% che devono essere corredate del certificato del medico curante dell’interessato (punto IV.1 dell’allegato I alla regolamentazione di copertura) e, dall’altro, le domande di rimborso delle spese mediche sostenute che devono essere presentate mediante moduli unificati corredati dei documenti giustificativi originali (art. 11, n. 2, della regolamentazione di copertura). Le decisioni adottate in seguito a queste due tipologie di domanda hanno anch’esse natura diversa. La decisione con cui si concede il rimborso al 100%, adottata dall’APN o dall’ufficio di liquidazione competente qualora sia stato a tal fine designato dall’APN (punto IV.1 dell’allegato I), è una decisione di principio. Su tale decisione si basano successivamente le diverse decisioni di rimborso di spese specifiche, adottate dall’ufficio di liquidazione competente [art. 20, n. 3, lett. a), della regolamentazione di copertura] (v. altresì, in tal senso, sentenze del Tribunale 16 marzo 1993, cause riunite T‑33/89 e T‑74/89, Blackman/Parlamento, Racc. pag. II‑249, punto 53, e 7 novembre 2002, causa T‑199/01, G/Commissione, Racc. PI pagg. I‑A-207 e II‑1085, punto 6).
38 Orbene, come rilevato supra, la domanda 25 novembre 2002, depositata in conformità all’art. 72 dello Statuto, rappresentava una domanda di riconoscimento del diritto alla copertura al 100% a motivo della malattia da cui il ricorrente era affetto, e non una domanda di rimborso di spese specifiche sostenute a fronte di tale malattia.
39 Stanti tali premesse, le precisazioni riguardanti le spese mediche non possono essere considerate necessarie e nemmeno utili per consentire alla convenuta di preparare la sua difesa e al Tribunale di pronunciarsi sulle domande di annullamento del ricorso. Infatti, come emerge dalla formulazione dell’art. 72, n. 1, dello Statuto e dal punto IV.1 dell’allegato I alla regolamentazione di copertura, e come la Commissione ha peraltro riconosciuto in udienza, il beneficio del rimborso integrale non è connesso all’importo delle spese mediche sostenute, bensì alla natura e alla gravità della malattia. Occorre inoltre rilevare che la citata sentenza Lucaccioni/Commissione, invocata dalla Commissione, riguardava, a differenza del caso di specie, una domanda di risarcimento dei danni.
40 Ne consegue inoltre che il fatto che il ricorrente non abbia presentato alcun reclamo avverso la decisione dell’ufficio di liquidazione di rimborsare le sue spese mediche, in forza dell’art. 72 dello Statuto, nella misura dell’80% o dell’85%, non è pertinente rispetto alla questione della ricevibilità del presente ricorso, in quanto tale decisione non contiene una pronuncia sull’oggetto della domanda 25 novembre 2002.
41 Infine, per quanto attiene alle osservazioni della Commissione in merito al procedimento di riconoscimento da parte dell’autorità competente della natura professionale della malattia del ricorrente ai fini dell’art. 73 dello Statuto, occorre rammentare che in forza dell’art. 72, n. 1, dello Statuto «[i] rimborsi al 100% non si applicano (...) in caso di malattia professionale o di infortunio che abbiano comportato l’applicazione dell’articolo 73». Tuttavia, le disposizioni applicabili non precludono all’interessato di introdurre nel contempo, per la medesima malattia, una domanda di riconoscimento di malattia professionale e una domanda di riconoscimento di malattia grave. Si ricordi inoltre che il procedimento ex art. 73 dello Statuto, instaurato in seguito alla domanda del ricorrente 1° marzo 2003, era ancora in corso al momento dell’udienza (v. supra, punto 11). Orbene, la sola circostanza dell’avvio di tale procedimento non può influire sulla ricevibilità del presente ricorso.
42 Di conseguenza la domanda di annullamento è ricevibile nella parte in cui ha ad oggetto la decisione implicita di rigetto della domanda 25 novembre 2002.
43 Per contro, la domanda diretta all’annullamento della decisione implicita recante rigetto del reclamo 13 giugno 2003 dev’essere dichiarata irricevibile. Infatti, secondo giurisprudenza costante, la semplice decisione di rigetto di un reclamo, sia essa tacita o espressa, non fa che confermare l’azione o l’omissione criticata dal funzionario interessato e non costituisce di per sé un atto impugnabile (sentenza del Tribunale 23 marzo 2000, causa T‑197/98, Rudolph/Commissione, Racc. PI pagg. I‑A‑55 e II‑241, punto 49 e la giurisprudenza ivi citata).
44 Peraltro, le altre domande del ricorrente (v. supra, punto 20), ad eccezione di quella relativa alla condanna della Commissione alle spese, devono essere dichiarate anch’esse irricevibili. A tale proposito è sufficiente constatare che nell’ambito del controllo di legittimità fondato sull’art. 91 dello Statuto, il giudice comunitario non è competente a pronunciarsi in diritto o a impartire ordini all’amministrazione (sentenza del Tribunale 11 giugno 1996, causa T‑147/95, Pavan/Parlamento, Racc. pagg. I‑A‑291 e II‑861, punto 24, e 5 novembre 1996, cause riunite T‑21/95 e T‑186/95, Mazzocchi-Alemanni/Commissione, Racc. pagg. I‑A‑501 e II‑1377, punto 44).
Nel merito
45 A sostegno del ricorso, il ricorrente deduce due motivi di annullamento. Il primo motivo verte sulla carenza di motivazione delle decisioni implicite di rigetto. Il secondo motivo riguarda il fatto che, nel respingere la domanda 25 novembre 2002, la Commissione avrebbe violato le norme vigenti, in quanto le patologie da cui è affetto il ricorrente, in considerazione segnatamente della loro durata, sarebbero di natura tale da conferire a quest’ultimo il diritto al rimborso al 100% in conformità all’art. 72 dello Statuto. Più in particolare, dalla relazione medica del 25 novembre 2002 risulterebbe che la malattia in questione va considerata malattia mentale e, soprattutto, di gravità analoga al cancro, alla poliomielite e alla tubercolosi.
Sul primo motivo relativo alla carenza di motivazione e alla violazione dell’art. 25 dello Statuto
– Argomenti delle parti
46 Il ricorrente sostiene che le decisioni implicite di rigetto della domanda e del reclamo, risultanti dal silenzio della Commissione, sono entrambe affette da grave carenza motivazionale. A tale proposito, il ricorrente richiama altresì l’art. 25 dello Statuto, in forza del quale ogni decisione arrecante pregiudizio al funzionario deve essere motivata.
47 Nella sua replica, il ricorrente sostiene che l’argomentazione della Commissione secondo cui egli era in condizione di conoscere le ragioni per le quali il rimborso richiesto non poteva essergli riconosciuto è evidentemente errata.
48 Infatti, in primo luogo, nelle domande di rimborso indirizzate all’ufficio di liquidazione tra il 4 gennaio 2002 e la data della proposizione del presente ricorso, il ricorrente avrebbe sempre specificato che si riservava il diritto di chiedere il rimborso complementare delle spese mediche una volta che l’APN gli avesse riconosciuto il diritto al rimborso integrale. In secondo luogo, il ricorrente osserva che anche ipotizzando che il procedimento da lui instaurato fosse irrituale, fatto che egli contesta, la Commissione non adduce alcun elemento atto a dimostrare che egli ne fosse stato informato. Infatti, la domanda ed il reclamo sono rimasti senza risposta e la lettera del responsabile dell’ufficio di liquidazione datata 11 marzo avrebbe semplicemente indicato che l’ufficio di liquidazione non aveva ricevuto la domanda e che non aveva provveduto ad esperire le opportune indagini atte a verificare quale ufficio della Commissione l’avesse ricevuta.
49 Inoltre, il ricorrente sottolinea che la relazione medica 25 novembre 2002, allegata alla domanda, descrive in maniera minuziosa la natura e l’entità della malattia del ricorrente, consentendo pertanto all’APN di decidere con cognizione di causa sul suo diritto ad ottenere il rimborso integrale delle spese mediche.
50 La Commissione osserva che, secondo la giurisprudenza, un atto dell’APN è ritenuto sufficientemente motivato quando interviene in un contesto noto al funzionario interessato che gli permetta di comprendere la portata della misura che lo riguarda (sentenza del Tribunale 22 gennaio 1998, causa T‑98/96, Costacurta/Commissione, Racc. PI pagg. I‑A‑21 e II‑49, punti 86‑90). Nella fattispecie, ad avviso della Commissione, il ricorrente era in grado di conoscere le ragioni per le quali il rimborso richiesto non poteva essergli concesso.
51 Infatti, il ricorrente sarebbe stato perfettamente consapevole di aver introdotto un procedimento irrituale al fine di ottenere gli auspicati rimborsi. A tale proposito, la Commissione rileva, in primo luogo, che il ricorrente ha poi adito a breve distanza di tempo il competente ufficio di liquidazione, così come previsto dalle pertinenti disposizioni dello Statuto e della regolamentazione in materia. In secondo luogo, la lettera datata 11 marzo 2003 indirizzata al ricorrente dal responsabile dell’ufficio di liquidazione l’avrebbe messo certamente nella condizione di sapere che la richiesta di rimborso doveva appunto essere indirizzata ad un tale ufficio e che non era pervenuta all’ufficio competente. In questo contesto il ricorrente avrebbe quindi avuto tutti i mezzi necessari per comprendere la portata del silenzio tenuto dall’APN.
52 La Commissione rileva inoltre che, raffrontando l’elenco delle malattie che l’art. 72 dello Statuto indica come rimborsabili al 100% con i certificati medici prodotti dal ricorrente, emerge che in nessuno degli stessi è stata menzionata una delle malattie di cui al citato elenco.
– Giudizio del Tribunale
53 Va ricordato che, secondo una giurisprudenza costante, l’obbligo di motivazione prescritto dall’art. 25, secondo comma, dello Statuto, che riproduce solo l’obbligo generale sancito dall’art. 253 CE, ha lo scopo, da un lato, di fornire all’interessato indicazioni sufficienti per valutare la legittimità dell’atto che gli arreca pregiudizio nonché l’opportunità di proporre ricorso dinanzi al Tribunale e, dall’altro, di consentire a quest’ultimo di esercitare il controllo sulla legittimità dell’atto. Ne consegue che l’obbligo di motivazione così sancito costituisce un principio fondamentale del diritto comunitario al quale si può derogare solo in forza di ragioni imperative (sentenza della Corte 26 novembre 1981, causa 195/80, Michel/Parlamento, Racc. pag. 2861, punto 22; sentenza del Tribunale 20 marzo 1991, causa T‑1/90, Casariego/Commissione, Racc. pag. II‑143, punto 73; sentenza del Tribunale 6 luglio 2004, causa T‑281/01, Huygens/Commissione, Racc. PI pagg. I‑A-203 e II 903, punto 105).
54 Nella fattispecie, dagli argomenti presentati dalla Commissione nel corso della fase scritta del procedimento e in udienza si evince che la domanda 25 novembre 2002 è stata respinta poiché l’APN ha considerato che il ricorrente non l’avesse depositata conformemente alla procedura prevista a tale fine dalla regolamentazione di copertura. Tuttavia è giocoforza constatare che al ricorrente non è stata fornita né questa né peraltro alcun’altra motivazione.
55 Da un lato, è pacifico che l’APN non ha risposto né alla domanda del ricorrente 25 novembre 2002 né al reclamo proposto da quest’ultimo avverso il rigetto implicito di tale domanda.
56 D’altro lato, il Tribunale ritiene che gli elementi addotti dalla Commissione non consentano di constatare che la decisione implicita di rigetto sia intervenuta in un contesto noto al ricorrente che gli ha permesso di comprendere le motivazioni dell’amministrazione.
57 Invero, in primo luogo, il fatto che in data 19 febbraio 2003 il ricorrente abbia indirizzato all’ufficio di liquidazione alcune domande di rimborso non significa che egli sapesse che la domanda di riconoscimento del diritto al rimborso al 100% deve anch’essa essere indirizzata al medesimo ufficio. Come rilevato supra, dal testo della regolamentazione di copertura si desume che si tratta di due tipologie di domande e di procedure distinte. D’altro canto, nella nota di accompagnamento alle domande il ricorrente attirava l’attenzione dell’ufficio di liquidazione sul fatto che il 25 novembre 2002 egli aveva presentato una domanda al fine di ottenere il rimborso integrale delle spese mediche e si riservava il diritto di chiedere il rimborso della differenza tra l’80% o l’85% delle spese mediche sostenute e il 100% (v. punto 8, supra). Ne risulta che il ricorrente era convinto che la sua domanda 25 novembre 2002 fosse stata esaminata dall’autorità competente.
58 In secondo luogo, per quanto concerne la lettera indirizzata al ricorrente dall’ufficio di liquidazione in data 11 marzo 2003, si deve rammentare che tale lettera lo informava che le domande di rimborso sarebbero state oggetto di un esame regolare, ma che la domanda 25 novembre 2002 non era mai pervenuta all’ufficio di liquidazione. Secondo il Tribunale, la Commissione sostiene a torto che l’ufficio di liquidazione aveva senz’alcun dubbio messo il ricorrente nella condizione di sapere che la domanda di rimborso doveva essere indirizzata proprio a tale ufficio. Per contro, risulterebbe concepibile, come fa notare il ricorrente, che egli, leggendo la suddetta lettera, abbia compreso che l’ufficio di liquidazione aveva deciso di rimborsarlo nella misura dell’80% o dell’85% senza attendere l’esito del procedimento dinanzi all’APN relativo alla domanda 25 novembre 2002.
59 Peraltro, si deve altresì respingere l’argomento della Commissione secondo cui raffrontando l’elenco delle malattie che possono essere oggetto di un rimborso al 100% in forza dell’art. 72 dello Statuto con i certificati medici prodotti dal ricorrente emerge che in nessuno degli stessi è stata menzionata una delle malattie di cui al citato elenco. Invero, occorre ricordare che la Commissione non ha instaurato il procedimento previsto dalla regolamentazione applicabile al fine di valutare la natura e la gravità della malattia certificata nella relazione 25 novembre 2002 e, di conseguenza, non è nella condizione di formulare ipotesi a tale riguardo. Inoltre, si desume chiaramente dalla formulazione dell’art. 72, n. 1, dello Statuto che altre malattie diverse da quelle elencate in tale articolo possono essere oggetto di un rimborso al 100% purché siano riconosciute dall’APN come malattie di gravità comparabile. Di conseguenza, non è possibile ritenere che il fatto che la relazione medica 25 novembre 2002 non abbia menzionato una delle malattie elencate all’art. 72, n. 1, dello Statuto abbia consentito al ricorrente di comprendere i motivi del rigetto in questione.
60 Alla luce di quanto precede occorre constatare che la decisione implicita recante rigetto della domanda 25 novembre 2002 è viziata da una totale carenza di motivazione.
61 Orbene, secondo giurisprudenza costante, una carenza totale di motivazione prima della proposizione di un ricorso non può essere sanata da spiegazioni fornite dall’APN nel corso del giudizio (v. sentenza Huygens/Commissione, cit., punto 112 e la giurisprudenza ivi citata). In questa fase, tali spiegazioni non assolverebbero più la loro funzione. La proposizione di un ricorso mette quindi fine alla possibilità per l’APN di sanare la propria decisione con una risposta che respinge il reclamo (sentenza della Corte 9 dicembre 1993, causa C‑115/92 P, Parlamento/Volger, Racc. pag. I‑6549, punto 23; sentenza del Tribunale 6 luglio 2004, Huygens/Commissione, cit., punto 108).
62 Pertanto occorre accogliere il presente motivo e annullare la decisione recante rigetto della domanda 25 novembre 2002 senza che sia necessario esaminare il secondo motivo dedotto dal ricorrente.
63 Tuttavia, riguardo alla fondatezza del rigetto implicito dell’APN di avviare il procedimento speciale ex art. 72 dello Statuto, il Tribunale ricorda, ad ogni buon conto, che in occasione della riunione informale del 16 ottobre 2006 la Commissione, fatto salvo l’esito del procedimento ex art. 73 dello Statuto e della collaborazione necessaria del ricorrente, si è impegnata ad adottare inoltre una decisione nell’ambito dell’art. 72 dello Statuto, senza che fosse necessario che il ricorrente presentasse a tal fine una nuova domanda. Essa ha inoltre riconosciuto in udienza di essere effettivamente in possesso della relazione medica del 25 novembre 2002.
64 Infine, con riferimento alle misure istruttorie richieste dal ricorrente, (v. punto 22 supra) emerge dagli elementi del fascicolo e da quanto esposto finora che tali misure non presentano alcuna utilità per la soluzione della controversia. Di conseguenza, le domande con cui si chiede al Tribunale di disporre le misure istruttorie devono essere respinte.
Sulle spese
65 Ai sensi dell’art. 87, n. 2, primo comma, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda.
66 Poiché il ricorrente ne ha fatto domanda, la Commissione, rimasta soccombente nella parte essenziale delle sue conclusioni, deve essere condannata alle spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La decisione implicita di rigetto della domanda 25 novembre 2002 è annullata.
2) Per il resto, il ricorso è respinto.
3) La Commissione è condannata alle spese.
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 10 giugno 2008.
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