Processo T‑311/04
José Luis Buendía Sierra
contra
Comissão das Comunidades Europeias
«Funcionários – Promoção – Exercício de promoção de 2003 – Atribuição de pontos de prioridade»
Sumário do acórdão
1. Funcionários – Recurso – Acto que causa prejuízo
(Estatuto dos Funcionários, artigos 45.°, 90.° e 91.°)
2. Funcionários – Recurso – Reclamação administrativa prévia
(Estatuto dos Funcionários, artigos 45.° e 90.°, n.° 2)
3. Funcionários – Promoção – Análise comparativa dos méritos
(Estatuto dos Funcionários, artigos 25.°, segundo parágrafo, 26.°, 43.°, 45.° e 90.°, n.° 2)
4. Funcionários – Promoção – Análise comparativa dos méritos
(Estatuto dos Funcionários, artigo 45.°)
5. Funcionários – Promoção – Análise comparativa dos méritos
(Estatuto dos Funcionários, artigo 45.°)
6. Funcionários – Promoção – Análise comparativa dos méritos
(Estatuto dos Funcionários, artigo 45.°)
7. Funcionários – Promoção – Análise comparativa dos méritos
(Estatuto dos Funcionários, artigo 45.°)
8. Funcionários – Decisão que causa prejuízo – Modalidades de adopção
(Estatuto dos Funcionários, artigos 45.°, 90.°, n.° 2, e 91.°)
9. Funcionários – Promoção – Análise comparativa dos méritos
(Estatuto dos Funcionários, artigo 45.°)
10. Funcionários – Promoção – Análise comparativa dos méritos
(Estatuto dos Funcionários, artigo 45.°)
11. Funcionários – Recurso – Acórdão de anulação – Efeitos
(Artigo 233.° CE; Estatuto dos Funcionários, artigo 45.°)
1. No quadro do sistema de promoção instituído por uma regulamentação interna da Comissão, que assenta na tomada em consideração dos méritos acumulados, representados por pontos acumulados ano após ano e em que o exercício de promoção é concluído por um acto de natureza complexa, no sentido de que comporta duas decisões distintas da autoridade investida do poder de nomeação, uma que estabelece a lista dos promovidos e outra que fixa o número total dos pontos dos funcionários em que se baseia a supra referida primeira decisão, esta decisão que fixa o número total dos pontos constitui um acto autónomo que pode ser objecto, enquanto tal, de reclamação e, eventualmente, de recurso contencioso no quadro das vias de recurso previstas no Estatuto. Com efeito, num sistema destes, a atribuição de pontos num determinado ano tem efeitos que não estão unicamente limitados e circunscritos ao exercício de promoção em curso, mas que são susceptíveis de influir em vários exercício de promoção, que produzem efeitos jurídicos obrigatórios de natureza a afectar os interesses do funcionário, modificando, de maneira caracterizada, a situação jurídica deste.
Por conseguinte, um funcionário inscrito na lista dos promovidos poderá, se contestar o número total de pontos que lhe foi atribuído pela autoridade investida do poder de nomeação e, assim, o próprio saldo conservado para os anos seguintes, apresentar uma reclamação e, eventualmente, interpor recurso contencioso apenas do acto de atribuição de pontos que comporta, no que se lhe refere, efeitos jurídicos vinculativos e definitivos.
É também concebível que um funcionário não promovido que não pretenda contestar a sua não promoção para o exercício em causa, mas unicamente a recusa de atribuição de um determinado número de pontos, não susceptível de fazer com que atinja o limiar de promoção, possa desencadear processo idêntico.
Por outro lado, um funcionário não promovido em razão da atribuição, pretensamente injustificada, de um número insuficiente de pontos inferior ao limiar de promoção pode recorrer, simultaneamente, tanto da decisão da autoridade investida do poder de nomeação que estabelece o número total de pontos, como da que estabelece a lista dos funcionários promovidos. Embora estes dois actos possam ser efectiva e juridicamente diferenciados e objecto de pedidos de anulação distintos, é certo que estão, na realidade, estreitamente ligados num caso de recusa de promoção, excepto na hipótese em que, tendo atingido esse limiar e fazendo parte do grupo dos funcionários ex aequo, ou seja, o grupo dos funcionários que atingiram o limiar da promoção, mas cujo número ultrapassa as possibilidades reais de promoção, o dito funcionário não foi promovido, e isto na base de considerações acessórias ligadas à antiguidade no grau ou à igualdade de oportunidades.
Nesta última hipótese, o funcionário em causa poderá validamente interpor recurso apenas da decisão final da autoridade investida do poder de nomeação que estabelece a lista dos funcionários promovidos devido a erros de apreciação cometidos pela autoridade investida do poder de nomeação quando da classificação dos funcionários incluídos no grupo dos funcionários ex aequo.
(cf. n.os 82, 88‑94)
2. No quadro do sistema de promoção instituído por uma regulamentação interna da Comissão, que assenta na tomada em consideração dos méritos acumulados, representados por pontos acumulados ano após ano e em que o exercício de promoção é concluído por um acto de natureza complexa, no sentido de que comporta duas decisões distintas da autoridade investida do poder de nomeação, uma que estabelece a lista dos promovidos e outra que fixa o número total dos pontos das funções em que se baseia a supra referida primeira decisão, o início da contagem do prazo de três meses para a apresentação de uma reclamação contra estas duas decisões deve ser fixado, numa preocupação de segurança jurídica, de igualdade de tratamento e de boa administração, na data em que o funcionário conheceu de forma útil o seu dossier de promoção individual actualizado no sistema informático interno da instituição, desde que a consulta deste dossier de promoção individual pelo funcionário ocorra num prazo razoável a contar da publicação da nota recapitulativa que informa sobre a disponibilidade dos dados relativos aos pontos atribuídos neste sistema.
Com efeito, neste sistema de promoção, a publicação da lista dos promovidos, que só inclui os nomes e as afectações dos interessados, não permite aos funcionários interessados ter um conhecimento completo do acto lesivo, por natureza complexo, com o qual se conclui o processo de promoção, e é apenas ao consultar o seu processo de promoção individual que o funcionário pode tomar conhecimento do seu número total de pontos e da sua situação.
(cf. n.os 105, 111, 112, 115, 118, 121)
3. O sistema de promoção instituído por uma regulamentação interna da Comissão, que é baseado na quantificação dos méritos e caracterizado pela atribuição anual aos funcionários de diferentes tipos de pontos, alguns deles – "pontos de mérito" – resultantes da transformação da nota obtida pelo funcionário na sua avaliação periódica nos termos do artigo 43.° do Estatuto, outros – "pontos de prioridade" – concedidos em complemento e não determinantes, por si só, da promoção, com a finalidade de recompensar os funcionários que ultrapassaram os seus objectivos individuais ou que realizaram com êxito tarefas complementares no interesse da instituição, não viola o princípio da igualdade de tratamento nem o artigo 45.° do Estatuto, na medida em que estes dois tipos de pontos têm por objectivo recompensar o mérito e em que a sua atribuição deve sempre ser justificada por considerações baseadas no mérito.
Neste sistema, em que o exercício de promoção é concluído por um acto de natureza complexa, no sentido de que comporta duas decisões distintas da autoridade investida do poder de nomeação, uma que estabelece a lista dos promovidos e outra que fixa o número total dos pontos dos funcionários em que se baseia a supra referida primeira decisão, a não fundamentação das decisões relativas à atribuição dos pontos de prioridade não é contrária ao artigo 25.°, segundo parágrafo, do Estatuto, que não impõe a fundamentação de propostas, recomendações ou pareceres que, por si sós, não causam prejuízo, e que não visa os actos preparatórios, ficando satisfeito o dever de fundamentação quando a autoridade investida do poder de nomeação fundamenta a sua decisão de indeferimento de uma reclamação apresentada ao abrigo do artigo 90.°, n.° 2, do Estatuto.
A atribuição de pontos de prioridade também não é contrária ao artigo 26.° do Estatuto, cuja finalidade é assegurar o direito de defesa do funcionário, evitando que a autoridade investida do poder de nomeação tome decisões que afectam a sua situação administrativa e a sua carreira baseando‑se em factos relacionados com o seu comportamento, não mencionados no dossier individual, na medida em que esta atribuição após exame dos resultados dos relatórios de evolução da carreira e à luz dos méritos dos funcionários em causa, atestados pelos referidos relatórios, cuja elaboração é parte de um processo complexo a que os funcionários estão estreitamente associados em conformidade com o artigo 43.° do Estatuto, segundo o qual o relatório periódico é comunicado ao interessado que «pode apor‑lhe todas as observações que julgar úteis». Uma violação dos direitos de defesa também não pode ser invocada relativamente às decisões de atribuição desses pontos, que mais não são do que actos preparatórios das decisões que fixam o total dos pontos de promoção e aprovam a lista dos promovidos, os direitos de defesa não se aplicam a tais actos, mas aos que causam prejuízo.
(cf. n.os 29‑138, 143‑147, 152, 155‑157)
4. No quadro de um sistema de promoção instaurado por uma regulamentação interna da Comissão, que é baseado na quantificação dos méritos, caracterizado pela atribuição anual aos funcionários de diferentes tipos de pontos, alguns deles – «pontos de mérito» – resultantes da transformação da nota obtida pelo funcionário na sua avaliação periódica nos termos do artigo 43.° do Estatuto, outros – «pontos de prioridade» – que visa distinguir, entre os funcionários, aqueles que têm mais méritos, a fim de aumentar as respectivas probabilidades de promoção, tanto a existência de uma quota para a atribuição destes últimos pontos em cada direcção‑geral como a indicação de uma média‑alvo para a atribuição do primeiro tipo de pontos não são de molde a limitar a liberdade de apreciação dos avaliadores das direcções‑gerais numa medida contrária ao artigo 45.° do Estatuto, ao princípio da igualdade de tratamento e ao princípio do direito à carreira. Pelo contrário, afigura‑se que estes dois mecanismos são susceptíveis de favorecer a expressão efectiva de uma avaliação representativa dos méritos dos funcionários continuando a assegurar o mais alto nível de comparabilidade das avaliações no conjunto das direcções gerais da Comissão e, consequentemente, a igualdade de tratamento dos referidos funcionários. A este respeito, na prática, a análise comparativa dos méritos deve ser efectuada numa base igualitária e a partir de fontes de informação e de informações comparáveis.
No que se refere à quota de pontos de prioridade em cada direcção‑geral corresponde ao objectivo geral deste tipo de pontos, que visa distinguir, entre os funcionários, aqueles que têm mais méritos, a fim de aumentar as respectivas probabilidades de promoção. Com efeito, uma limitação do número de pontos disponível é susceptível de conduzir as direcções gerais a proceder a essa selecção. Este objectivo é em si mesmo compatível com o artigo 45.° do Estatuto, com a igualdade de tratamento e o direito à carreira.
No tocante à média‑alvo dos pontos de mérito, que este sistema de promoção incita a respeitar mas que não impõe como dever absoluto, o facto de as direcções‑gerais a terem em conta de modo algum significa que a sua liberdade de decisão está limitada num sentido contrário ao artigo 45.° do Estatuto, ao princípio da igualdade de tratamento e ao princípio do direito à carreira. Com efeito, esta média, que exprime matematicamente a apreciação das prestações de um funcionário médio, não impede os avaliadores de utilizar uma amplitude de classificação muito lata, mesmo em combinação com as grelhas indicativas, e não vinculativas, que resultam da observação do modo como as promoções foram globalmente concedidas no passado. Essa média também não limita a possibilidade de os avaliadores diferenciarem as apreciações feitas individualmente quanto às prestações de cada funcionário consoante essas prestações sejam superiores ou inferiores a essa média, uma vez que estão em condições de adaptarem a sua apreciação dos funcionários. A referida média permite prevenir o risco de inflação das classificações ao obrigar os notadores a proceder a uma comparação mais rigorosa dos méritos individuais de cada funcionário, e também permite reduzir o risco de disparidade nas médias das notações praticadas pelas diferentes direcções‑gerais, não justificada por considerações objectivas ligadas aos méritos dos funcionários classificados. Por último, a mesma média tem em conta a realidade mais comummente observada, a saber, uma repartição homogénea dos funcionários classificados no nível médio de mérito, da possibilidade de afastamento da média‑alvo, quando a situação particular de uma direcção‑geral não coincida com a realidade comum e a possibilidade de os funcionários interporem recurso gracioso para que a autoridade investida do poder de nomeação lhe atribua um ou mais pontos de prioridade fora de contingente, que é suficiente para ultrapassar as dificuldades com que se deparam os serviços onde se concentram elementos de elevada qualidade.
(cf. n.os 169, 172‑177, 179‑183, 187)
5. É próprio da modificação de uma regulamentação criar novas situações numa data determinada organizando a tomada em consideração das situações anteriormente constituídas. No quadro do sistema de promoção instituído por uma regulamentação interna da Comissão, que é baseado na quantificação dos méritos e caracterizado pela atribuição anual, aos funcionários, de diferentes tipos de pontos, compete à autoridade investida do poder de nomeação organizar, a título transitório, a alteração das regras relativas à promoção dos funcionários tendo em conta os obstáculos inerentes à passagem de um modo de gestão a outro, que podem obrigá‑la a afastar‑se temporariamente, e dentro de certos limites, da aplicação estrita das regras e princípios de valor permanente que se aplicam habitualmente às situações em causa. Todavia, tais diferenças devem ser justificadas por uma necessidade imperativa ligada à transição e não podem ultrapassar, na sua duração ou no seu alcance, o indispensável para assegurar uma passagem correcta de um regime para outro. A este respeito, para ter em conta o mérito acumulado no grau respectivo pelos funcionários em funções à data de entrada em vigor do dito sistema, as modalidades da transição cobrem a atribuição de diferentes pontos de transição a esses funcionários.
No que diz respeito aos pontos de prioridade transitórios atribuídos automaticamente aos funcionários por cada ano no grau, até um certo limite, esse número de anos pode ser considerado um indicador objectivo, mas apenas parcial, do mérito acumulado por um funcionário, pelo que a atribuição destes pontos revela uma tomada em consideração da antiguidade no grau contrária às regras que habitualmente regem os processos de promoção. Todavia, a adopção de um sistema caracterizado por uma quantificação do mérito e pela necessidade de atingir, a partir do exercício de 2003, um determinado limiar, correspondente a um número acumulado de pontos de prioridade e de mérito, para poder ser promovido implica a tomada em consideração dos méritos acumulados pelos funcionários desde a sua última promoção, sob a forma de atribuição de um determinado número de pontos e de acordo com um método que respeita o princípio da igualdade de tratamento. A medida que consiste na atribuição automática de pontos de prioridade em função da antiguidade no grau responde a esta necessidade imperativa ligada à transição e as disposições que limitam o seu alcance, como a sua circunscrição unicamente ao primeiro exercício de promoção após a entrada em vigor do novo sistema, o peso muito limitado desses pontos no total dos pontos susceptíveis de ser atribuídos, bem como a subordinação de uma promoção à condição de o funcionário ter totalizado um determinado número de outros pontos no seu último relatório de evolução da carreira, permitem concluir que a autoridade investida do poder de nomeação não excedeu o indispensável para assegurar uma passagem correcta de um regime para outro.
No que diz respeito aos dois pontos de prioridade transitórios por funcionário, no máximo, que podem ser atribuídos pela autoridade investida do poder de nomeação sob proposta dos comités de promoção, foram criados com o objectivo de resolver, com equidade, problemas específicos ligados à transição do antigo para o novo sistema. Este objectivo específico inscreve‑se necessariamente no quadro do objectivo de todos os pontos de transição de que fazem parte, a saber, a tomada em consideração do mérito acumulado por um funcionário desde a sua última promoção, pelo que a disposição que prevê a sua atribuição não viola, por si só, o artigo 45.° do Estatuto. O facto de esta atribuição poder levar a promoções arbitrárias resulta da aplicação individual desta disposição e não da sua ilegalidade intrínseca.
No que diz respeito aos pontos de prioridade transitórios que podem ser atribuídos aos funcionários objecto de uma proposta de promoção durante o exercício precedente, mas não promovidos, também não são contrários ao artigo 45.° do Estatuto. Com efeito, embora seja verdade que uma prática que consiste na promoção automática de um reliquat do exercício de promoção anterior viola o princípio da análise comparativa dos méritos dos funcionários susceptíveis de promoção prevista por esta disposição, ao invés, a autoridade investida do poder de nomeação pode, em princípio, ter em conta, no âmbito da análise comparativa dos méritos, a circunstância de um candidato já ter sido objecto de uma proposta de promoção no quadro de um exercício anterior, desde que não tenha deixado de o merecer e que os seus méritos sejam apreciados em relação aos dos outros candidatos à promoção, que é o que acontece nas modalidades de transição instauradas pela Comissão.
Não existe, por último, nenhuma obrigação de a Comissão adoptar, como sistema de conversão das notações anteriores, o chamado sistema da média das apreciações analíticas ou o aplicado por outras instituições, alegadamente menos atentatório da regra da promoção com base no mérito. Com efeito, a alteração dos métodos em vigor para a promoção dos funcionários tem por objectivo pôr termo a certos inconvenientes resultantes da aplicação das regras antigas. É, portanto, inerente a um tal processo de reforma, cuja necessidade a administração pode apreciar com ampla margem de manobra de fixar, a partir de uma determinada data, a avaliação dos méritos dos funcionários em novas bases. No quadro do novo regime, não se pode exigir que a administração tome integralmente em conta, e de forma semelhante, as classificações atribuídas aos funcionários sob o antigo regime, pois conduziria quase inevitavelmente a privar a reforma do modo de promoção de todo o efeito prático, e isto tanto mais quanto é certo que os agentes não gozam do direito à manutenção da regulamentação em vigor.
(cf. n.os 204‑211, 213‑218, 220)
6. Não é contrário ao artigo 45.° do Estatuto a disposição do sistema de promoção instituído por uma regulamentação interna da Comissão segundo o qual podem ser atribuídos aos funcionários pontos de prioridade em reconhecimento de tarefas complementares realizadas no interesse da instituição, porquanto estes pontos apenas podem recompensar tarefas diferentes das actividades habituais do funcionário, não sendo objecto de uma avaliação anual e, portanto, não servindo de base para a atribuição dos outros tipos de pontos de mérito. De resto, seja como for, o quadro legal criado pela Comissão permite à autoridade investida do poder de nomeação evitar uma dupla contagem dos méritos.
(cf. n.os 236, 240)
7. No quadro do sistema de promoção instituído por uma regulamentação interna da Comissão, que é baseado na quantificação dos méritos e caracterizado pela atribuição anual aos funcionários de diferentes tipos de pontos, a aplicação estrita às direcções‑gerais em que os efectivos em cada grau são bastante modestos da regra segundo a qual cada direcção‑geral dispõe, para efeitos da sua distribuição, de um contingente de pontos de prioridade igual a 2,5 vezes o número de funcionários que ainda podem ser promovidos, atento o seu grau, e que sujeita a sua atribuição a uma chave de repartição entre os melhores funcionários e os outros funcionários, conduziria a reduzir consideravelmente o número de pontos de prioridade que devem ser distribuídos entre os funcionários que trabalham nessas entidades, com prejuízo para estes últimos. Estes funcionários encontram‑se, portanto, numa situação objectivamente distinta da dos seus colegas a trabalhar em direcções‑gerais ou em serviços de dimensão considerável, o que explica e justifica, à luz dos princípios de igualdade de tratamento e do direito à carreira, um tratamento como a disposição especial que prevê, relativamente aos funcionários das direcções‑gerais e dos serviços com menos de quatro funcionários por grau, um número total de dez pontos de prioridade cuja atribuição não está sujeita à chave de repartição definida em termos gerais para os outros funcionários.
(cf. n.os 246‑250)
8. O Estatuto e a regulamentação interna da Comissão que institui um sistema de promoção baseado na quantificação dos méritos e caracterizado pela atribuição anual aos funcionários de diferentes tipos de pontos não impõem qualquer forma para a adopção das decisões relativas à atribuição desses pontos ou aos recursos graciosos apresentados contra essa atribuição perante a autoridade investida do poder de nomeação Em especial, o artigo 90.°, n.° 2, do Estatuto, prevê que os funcionários possam submeter à autoridade investida do poder de nomeação «uma reclamação contra um acto», não exclui que esse acto possa ser apresentado de outra forma que não em papel. Daqui decorre que a autoridade responsável pode adoptar essas decisões mediante a aposição de uma assinatura electrónica num documento numérico preparado para o efeito no quadro de um sistema informatizado, sem formalização por escrito.
(cf. n.os 255, 256)
9. No quadro do sistema de promoção instituído por uma regulamentação interna da Comissão, que é baseado na quantificação dos méritos e caracterizado pela atribuição anual aos funcionários de diferentes tipos de pontos, a atribuição dos pontos de prioridade, que se destinam a distinguir os funcionários com mais méritos, a fim de aumentar as respectivas probabilidades de promoção, deve basear‑se em considerações ligadas aos méritos particulares dos funcionários em causa, não podendo a antiguidade no grau em qualquer dos casos, constituir factor decisivo para a sua atribuição. Por conseguinte, não pode ser utilizado como critério principal para a atribuição dos pontos de prioridade o da soma total dos pontos de mérito, que resultam da transformação da nota obtida pelo funcionário na sua avaliação periódica nos termos do artigo 13.° do Estatuto, e dos pontos de prioridade transitórios, atribuídos automaticamente aos funcionários, até um certo limite, por ano no grau, uma vez que esse critério pode ter como consequência objectiva beneficiar os funcionários com uma antiguidade superior no grau. A este respeito, embora seja verdade que a Administração se pode afastar temporariamente, e dentro de certos limites, da aplicação estrita das regras e princípios de valor permanente que se aplicam habitualmente aos processos de promoção, foi unicamente para responder a uma necessidade imperativa ligada à transição do antigo para o novo regime de promoção e para atender às dificuldades inerentes à passagem de um modo de gestão para outro, ao passo que os pontos de prioridade constituem uma modalidade permanente e não provisória do novo sistema de promoção e que a tomada em consideração do mérito acumulado no respectivo grau pelos funcionários da Comissão no activo no momento da entrada em vigor do referido sistema justificou a atribuição de três categorias de pontos transitórios.
(cf. n.os 286, 288, 290, 293, 297, 301)
10. Para avaliar os méritos a tomar em consideração no âmbito de uma decisão de promoção a título do artigo 45.° do Estatuto e, consequentemente, também no âmbito de uma decisão da atribuição de pontos num sistema de promoção em que essa avaliação é quantificada, a Administração dispõe de um amplo poder de apreciação e a fiscalização do juiz comunitário deve limitar‑se à questão de saber se, face às vias e meios que conduziram a Administração à sua apreciação, esta se manteve em limites não criticáveis e se não utilizou o seu poder de modo manifestamente errado.
(cf. n.os 291, 320)
11. No quadro do sistema de promoção instituído por uma regulamentação interna da Comissão, que é baseado na quantificação dos méritos e caracterizado pela atribuição anual aos funcionários de diferentes tipos de pontos, no caso de o juiz comunitário ter anulado a decisão da autoridade investida do poder de nomeação de só atribuir ao recorrente um determinado número de pontos, há que anular igualmente a decisão que recusa a sua inscrição na lista dos funcionários promovidos, uma vez que as medidas que a Administração será levada a tomar para sanar as irregularidades dadas como provadas podem conduzir o recorrente ao limiar da promoção. Em contrapartida, a anulação de toda a lista dos promovidos constitui uma sanção excessiva. Esta apreciação não é posta em causa pela circunstância, de resto habitual, de as decisões tomadas no quadro do exercício da promoção controvertido não esgotarem todos os seus efeitos no termo desse exercício, uma vez que o recorrente pode futuramente concorrer com funcionários cuja promoção não foi anulada.
(cf. n.os 340‑342, 349)