Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Vierde kamer)
25 april 2024 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Burgerschap van de Unie – Artikel 20 VWEU – Nationaliteit van een lidstaat en van een derde land – Verkrijging van de nationaliteit van een derde land – Verlies van rechtswege van de nationaliteit van de lidstaat en van het burgerschap van de Unie – Mogelijkheid om te verzoeken om het behoud van de nationaliteit van de lidstaat vóór de verkrijging van de nationaliteit van een derde land – Individueel onderzoek naar de gevolgen van het verlies van de nationaliteit van de lidstaat in het licht van het Unierecht – Omvang”
In de gevoegde zaken C‑684/22–C‑686/22,
betreffende verzoeken om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het Verwaltungsgericht Düsseldorf (bestuursrechter in eerste aanleg Düsseldorf, Duitsland) bij beslissingen van 3 november 2022, ingekomen bij het Hof op 8 november 2022, in de procedures
S.Ö.
tegen
Stadt Duisburg (C‑684/22),
en
N.Ö.,
M.Ö.
tegen
Stadt Wuppertal (C‑685/22),
en
M.S.,
S.S.
tegen
Stadt Krefeld (C‑686/22),
wijst
HET HOF (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: C. Lycourgos (rapporteur), kamerpresident, O. Spineanu-Matei, J.‑C. Bonichot, S. Rodin en L. S. Rossi, rechters,
advocaat-generaal: M. Szpunar,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– M.S. en S.S., vertegenwoordigd door B. Steeger, Rechtsanwältin,
– Stadt Krefeld, vertegenwoordigd door S. Wolf als gemachtigde,
– de Duitse regering, vertegenwoordigd door J. Möller en R. Kanitz als gemachtigden,
– de Estse regering, vertegenwoordigd door M. Kriisa als gemachtigde,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door S. Grünheid en E. Montaguti als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 14 december 2023,
het navolgende
Arrest
1 De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van artikel 20 VWEU.
2 Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van drie gedingen tussen respectievelijk S.Ö. en Stadt Duisburg (stad Duisburg, Duitsland), N.Ö. en M.Ö. enerzijds en Stadt Wuppertal (stad Wuppertal, Duitsland) anderzijds, alsmede M.S. en S.S. enerzijds en Stadt Krefeld (stad Krefeld, Duitsland) anderzijds, over het verlies van de Duitse nationaliteit van de verzoekers in deze gedingen.
Toepasselijke bepalingen
Internationaal recht
3 Het Europees Verdrag inzake nationaliteit, vastgesteld op 6 november 1997 in het kader van de Raad van Europa en in werking getreden op 1 maart 2000 (hierna: „Verdrag inzake nationaliteit”), is op 11 mei 2005 door de Bondsrepubliek Duitsland geratificeerd.
4 Artikel 7 („Verlies van de nationaliteit van rechtswege of op initiatief van een staat die partij is”) van het Verdrag inzake nationaliteit bepaalt:
„Een staat die partij is, mag in zijn nationale wetgeving niet voorzien in het verlies van zijn nationaliteit van rechtswege of op initiatief van de staat die partij is, behoudens in de volgende gevallen:
a) vrijwillige verkrijging van een andere nationaliteit;
[...]
e) het ontbreken van een effectieve band tussen de staat die partij is, en een onderdaan die zijn gewone verblijf in het buitenland heeft;
[...]”
5 Artikel 15 („Andere mogelijke gevallen van meervoudige nationaliteit”), onder b), van dat verdrag stelt dat de bepalingen van dit verdrag geen beperking opleggen aan het recht van een staat die partij is, om in zijn nationale wetgeving vast te stellen of de verkrijging of het behoud van zijn nationaliteit onderworpen is aan het doen van afstand of het verlies van een andere nationaliteit.
Unierecht
6 Artikel 20 VWEU bepaalt het volgende:
„1. Er wordt een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap doch komt niet in de plaats daarvan.
2. De burgers van de Unie genieten de rechten en hebben de plichten die bij de Verdragen zijn bepaald. Zij hebben, onder andere,
a) het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven;
[...]”
Duits recht
7 § 25 van het Staatsangehörigkeitsgesetz (wet inzake de nationaliteit) in zijn geconsolideerde versie (Bundesgesetzblatt, deel III, nr.102‑1), zoals gewijzigd bij § 1, punt 7, van het Gesetz zur Reform des Staatsangehörigkeitsrechts (wet betreffende de hervorming van het nationaliteitsrecht) van 15 juli 1999 (BGBl. I, blz. 161; hierna: „StAG”), die van kracht is sinds 1 januari 2000 en van toepassing is op de hoofdgedingen, bepaalt:
„(1) Een Duitser verliest zijn nationaliteit bij de verkrijging van een buitenlandse nationaliteit indien deze verkrijging op zijn verzoek of op verzoek van zijn wettelijke vertegenwoordiger plaatsvindt, maar de vertegenwoordigde verliest zijn nationaliteit alleen indien is voldaan aan de voorwaarden waaronder intrekking van de nationaliteit overeenkomstig § 19 kan worden aangevraagd. Het verlies overeenkomstig de eerste zin doet zich niet voor wanneer een Duitser de nationaliteit verkrijgt van een andere lidstaat van de Europese Unie, van Zwitserland of van een staat waarmee de Bondsrepubliek Duitsland een internationaal verdrag heeft gesloten overeenkomstig § 12, lid 3.
(2) Een persoon verliest zijn nationaliteit niet indien hij vóór de verkrijging van de buitenlandse nationaliteit op zijn verzoek van de bevoegde autoriteit de schriftelijke toestemming heeft gekregen om zijn nationaliteit te behouden. [...] Bij de beslissing over een verzoek overeenkomstig de eerste zin worden de openbare en particuliere belangen tegen elkaar afgewogen. In het geval van een verzoeker die zijn gewone verblijfplaats in het buitenland heeft, moet in het bijzonder worden nagegaan of hij op geloofwaardige wijze kan aantonen dat hij nog steeds banden met Duitsland heeft.”
8 § 30, lid 1, StAG luidt als volgt:
„(1) Het al dan niet bestaan van de Duitse nationaliteit wordt op verzoek vastgesteld door de in nationaliteitszaken bevoegde autoriteit, indien een gerechtvaardigd belang wordt aangetoond. De vaststelling is bindend in alle aangelegenheden waarvoor het al dan niet bestaan van de Duitse nationaliteit juridisch relevant is. Indien er een openbaar belang is, kan de vaststelling ook ambtshalve geschieden.”
9 § 38 van het Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Duitse wet inzake het verblijf, de beroepswerkzaamheid en de integratie van vreemdelingen op het grondgebied van de Bondsrepubliek) van 30 juli 2004 (BGBl. 2004 I, blz. 1950), bepaalt:
„(1) Aan een voormalig Duits onderdaan moet
1. een vestigingsvergunning worden afgegeven indien hij op het moment van het verlies van de Duitse nationaliteit gedurende vijf jaar zijn gewone verblijfplaats als Duits onderdaan op het grondgebied van de Bondsrepubliek heeft gehad,
2. een verblijfsvergunning worden afgegeven indien hij op het moment van verlies van de Duitse nationaliteit ten minste één jaar zijn gewone verblijfplaats op het grondgebied van de Bondsrepubliek heeft gehad.
Het verzoek om afgifte van een verblijfstitel overeenkomstig de eerste zin moet worden ingediend binnen zes maanden na kennisneming van het verlies van de Duitse nationaliteit. [...]
(2) Aan een voormalig Duits onderdaan die zijn gewone verblijfplaats in het buitenland heeft, kan een verblijfsvergunning worden verleend indien hij voldoende kennis van de Duitse taal heeft.
(3) In bijzondere gevallen kan de verblijfstitel overeenkomstig lid 1 of lid 2 in afwijking van § 5 worden verleend.
[...]”
Hoofdgedingen en prejudiciële vragen
Zaak C‑684/22
10 S.Ö., die in 1966 in Turkije is geboren, is in 1990 de Bondsrepubliek Duitsland binnengekomen. Hij is getrouwd en vader van drie kinderen. Hij heeft op 10 mei 1999 de Duitse nationaliteit verkregen door naturalisatie en op 13 september 1999 is hem de Turkse nationaliteit ontnomen.
11 In het kader van de aanvraag van een reisdocument voor zijn zoon heeft S.Ö. op 25 mei 2018 verklaard dat hij de Turkse nationaliteit heeft herkregen.
12 Aangezien de Duitse autoriteiten ernstige twijfels hadden geuit over de Duitse nationaliteit van zijn zoon, heeft S.Ö. de voor naturalisatiezaken territoriaal bevoegde autoriteit op 25 april 2019 verzocht om afgifte van een nationaliteitsbewijs waarmee hij kon aantonen dat hij zijn Duitse nationaliteit had behouden. Vervolgens verhuisde S.Ö. naar het rechtsgebied van de stad Duisburg.
13 Bij besluit van 13 september 2019 heeft de stad Duisburg overeenkomstig § 30, lid 1, StAG vastgesteld dat S.Ö. niet langer de Duitse nationaliteit bezat. Volgens de stad Duisburg heeft de herkrijging van de Turkse nationaliteit na 1 januari 2000 plaatsgevonden en heeft dit, overeenkomstig § 17, lid 1, punt 2, en § 25, lid 1, eerste volzin, StAG een automatisch verlies van de Duitse nationaliteit tot gevolg gehad. Dit zou slechts anders zijn geweest indien de herkrijging van de Turkse nationaliteit vóór 31 december 1999 had plaatsgevonden, aangezien § 25, lid 1, eerste volzin, StAG, in de versie die tot die datum van kracht was, bepaalde dat alleen Duitsers die in het buitenland woonden de Duitse nationaliteit verloren. S.Ö. heeft echter niet aangetoond dat hij vóór die datum de Turkse nationaliteit had herkregen.
14 S.Ö. heeft tegen dat besluit beroep ingesteld bij het Verwaltungsgericht Düsseldorf (bestuursrechter in eerste aanleg Düsseldorf, Duitsland), de verwijzende rechter.
Zaak C‑685/22
15 De echtgenoten M.Ö. en N.Ö., van Turkse nationaliteit, respectievelijk geboren in 1959 en 1970, zijn in 1974 Duitsland binnengekomen. Zij hebben op 27 augustus 1999 de Duitse nationaliteit verkregen door naturalisatie en op 2 september 1999 is hun de Turkse nationaliteit ontnomen.
16 Op 1 september 2005 hebben zij in het kader van een gesprek met de gemeentelijke autoriteiten van de stad Wuppertal (Duitsland) erkend dat zij op 24 november 2000 de Turkse nationaliteit hadden herkregen.
17 In dit verband hebben zij een verklaring van het Turkse consulaat van 31 augustus 2005 overgelegd, waaruit blijkt dat zij op 2 september 1999 de Turkse nationaliteit opnieuw hadden aangevraagd en deze bij besluit van de ministerraad van 24 november 2000 hadden herkregen.
18 Bij besluiten van 24 februari 2021 heeft de stad Wuppertal overeenkomstig § 30, lid 1, StAG vastgesteld dat M.Ö. en N.Ö. niet langer de Duitse nationaliteit hadden. Volgens de gemeentelijke autoriteiten heeft de herkrijging van de Turkse nationaliteit op 24 november 2000 een automatisch verlies van de Duitse nationaliteit tot gevolg gehad, overeenkomstig § 17, lid 1, punt 2, en § 25, lid 1, eerste volzin, StAG. Dit zou slechts anders zijn geweest indien de herkrijging van de Turkse nationaliteit vóór 31 december 1999 had plaatsgevonden, aangezien § 25, lid 1, eerste volzin, StAG, in de versie die tot die datum van kracht was, bepaalde dat alleen Duitsers die in het buitenland woonden de Duitse nationaliteit verloren. M.Ö. en N.Ö. hebben echter niet aangetoond dat zij vóór die datum de Turkse nationaliteit hadden herkregen.
19 M.Ö. en N.Ö. hebben tegen die besluiten beroep ingesteld bij het Verwaltungsgericht Düsseldorf.
Zaak C‑686/22
20 De echtgenoten M.S. en S.S., van Turkse nationaliteit, geboren in respectievelijk 1965 en 1971, zijn respectievelijk in 1981 en 1989 Duitsland binnengekomen. Zij hebben op 10 juni 1999 de Duitse nationaliteit verkregen door naturalisatie, waarna de Turkse nationaliteit hun is ontnomen.
21 M.S. en S.S. hebben verzocht om de Turkse nationaliteit te herkrijgen nadat zij de Duitse nationaliteit hadden verkregen.
22 Op 19 december 2017 hebben M.S. en S.S. de stad Krefeld verzocht vast te stellen dat zij de Duitse nationaliteit bezaten.
23 Bij besluiten van 24 februari 2021 heeft de stad Krefeld overeenkomstig § 30, lid 1, StAG vastgesteld dat M.S. en S.S. niet langer de Duitse nationaliteit hadden. Volgens de gemeenteautoriteit heeft de herkrijging van de Turkse nationaliteit na 1 januari 2000 plaatsgevonden en heeft dit een automatisch verlies van de Duitse nationaliteit tot gevolg gehad, overeenkomstig § 17, lid 1, punt 2, en § 25, lid 1, eerste volzin, StAG. Dit zou slechts anders zijn geweest indien de herkrijging van de Turkse nationaliteit vóór 31 december 1999 had plaatsgevonden, aangezien § 25, lid 1, eerste volzin, StAG, in de versie die tot die datum van kracht was, bepaalde dat alleen Duitsers die in het buitenland woonden de Duitse nationaliteit verloren. M.S. en S.S. hebben echter niet aangetoond dat zij vóór die datum de Turkse nationaliteit hadden herkregen.
24 M.S. en S.S. hebben tegen deze besluiten beroep ingesteld bij het Verwaltungsgericht Düsseldorf.
Prejudiciële vragen
25 In deze drie gevoegde zaken wenst de verwijzende rechter ten eerste te vernemen of het in § 25, lid 1, eerste volzin, StAG bedoelde automatische verlies van de Duitse nationaliteit in overeenstemming is met het Unierecht.
26 Om te beginnen bevestigt hij dat de versie van § 25 StAG, die van toepassing is op verzoekers in de hoofdgedingen, de versie is die vanaf 1 januari 2000 van kracht is, aangezien zij na die datum de Turkse nationaliteit hebben herkregen en de door sommigen van hen ten bewijze van het tegendeel overgelegde documenten geen enkele bewijskracht hebben. Voorts wijst die rechter erop dat verzoekers in de hoofdgedingen geen toestemming tot behoud van de nationaliteit als bedoeld in § 25, lid 2, eerste volzin, StAG hebben gevraagd voordat zij opnieuw de Turkse nationaliteit hebben verkregen.
27 Dienaangaande is § 25, lid 1, eerste volzin, StAG volgens de nationale rechtspraak in overeenstemming met het Unierecht, omdat de betrokkene op grond van lid 2, eerste volzin, van die bepaling een aanvraag tot behoud van de Duitse nationaliteit kan indienen, in het kader waarvan er een individueel onderzoek naar de gevolgen van het verlies van die nationaliteit voor de situatie van de betrokkene uitdrukkelijk is voorgeschreven.
28 De verwijzende rechter betwijfelt evenwel of die bepaling in overeenstemming is met het Unierecht. Indien er geen toestemmingsprocedure voor het behoud van de Duitse nationaliteit als bedoeld in § 25, lid 2, wordt ingeleid, volgt immers uit datzelfde § 25 dat het verlies van de Duitse nationaliteit – en dus het verlies van het Unieburgerschap voor personen die niet de nationaliteit van een andere lidstaat bezitten – automatisch intreedt, zonder individueel onderzoek.
29 Die rechter geeft aan dat het Duitse recht niet de mogelijkheid biedt om de gevolgen van het – eenmaal ingetreden – verlies van de Duitse nationaliteit incidenteel te toetsen. In een dergelijk geval hebben de betrokkenen, teneinde hun Duitse nationaliteit – zonder terugwerkende kracht – terug te krijgen, enkel de mogelijkheid om een nieuw naturalisatieverzoek in te dienen.
30 Ten tweede wijst de verwijzende rechter erop dat, hoewel volgens de bewoordingen van § 25, lid 2, StAG een aanvraag voor toestemming tot behoud van de Duitse nationaliteit de mogelijkheid biedt om rekening te houden met de vereisten van het Unierecht, de gevolgen van het verlies van de status van burger van de Unie in de praktijk noch door de bestuurlijke autoriteiten noch door de nationale rechterlijke instanties worden onderzocht. Toestemming tot behoud van de Duitse nationaliteit wordt immers enkel verleend indien er een bijzonder belang bestaat bij het verkrijgen van een buitenlandse nationaliteit met behoud van de Duitse nationaliteit. De gevolgen van het verlies van de Duitse nationaliteit, waardoor de status van burger van de Unie verloren gaat, worden dus niet getoetst aan de rechten die uit die hoedanigheid voortvloeien.
31 Daarop heeft het Verwaltungsgericht Düsseldorf de behandeling van de drie hoofdgedingen geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Staat artikel 20 VWEU in de weg aan een regeling die bepaalt dat, in het geval van vrijwillige verkrijging van een (ongeprivilegieerde) nationaliteit van een derde land, de nationaliteit van de lidstaat en daarmee het burgerschap van de Unie van rechtswege verloren gaan, indien een individueel onderzoek naar de gevolgen van het verlies alleen plaatsvindt wanneer de betrokken vreemdeling vooraf een aanvraag voor toestemming tot behoud van de Duitse nationaliteit heeft ingediend en deze aanvraag vóór de verkrijging van de buitenlandse nationaliteit is ingewilligd?
2) Indien de eerste prejudiciële vraag ontkennend wordt beantwoord, moet artikel 20 VWEU dan aldus worden uitgelegd dat in de procedure voor het verlenen van toestemming tot het behoud van de nationaliteit geen voorwaarden mogen worden gesteld die er uiteindelijk toe leiden dat een beoordeling van de individuele situatie van de betrokkene en die van zijn gezin met betrekking tot de gevolgen van het verlies van de status van burger van de Unie niet plaatsvindt of terzijde wordt geschoven?”
32 Bij beslissing van de president van het Hof van 7 december 2022 zijn de zaken C‑684/22 tot en met C‑686/22 gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling alsmede voor het arrest.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
33 Met zijn vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 20 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regeling van een lidstaat die bepaalt dat in het geval van vrijwillige verkrijging van de nationaliteit van een derde land, de nationaliteit van die lidstaat van rechtswege verloren gaat, waardoor personen die niet de nationaliteit van een andere lidstaat bezitten het Unieburgerschap verliezen, tenzij deze personen ten gevolge van een individueel onderzoek naar hun situatie waarbij hun openbare en particuliere belangen tegen elkaar worden afgewogen, van de bevoegde nationale autoriteiten toestemming verkrijgen tot behoud van hun nationaliteit voordat zij de nationaliteit van een derde land verwerven.
34 Volgens vaste rechtspraak behoort de vaststelling van de voorwaarden voor de verkrijging en het verlies van de nationaliteit weliswaar volgens het internationale recht tot de bevoegdheid van elke lidstaat, maar neemt het feit dat een aangelegenheid tot de bevoegdheid van de lidstaten behoort niet weg dat de nationale voorschriften in kwestie het Unierecht moeten eerbiedigen in situaties die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen [arresten van 2 maart 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, punten 39 en 41, en 5 september 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Verlies van de Deense nationaliteit), C‑689/21, EU:C:2023:626, punt 28].
35 Artikel 20 VWEU verleent de status van burger van de Unie aan eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit, en deze status moet de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten zijn [arresten van 20 september 2001, Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, punt 31, en 5 september 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Verlies van de Deense nationaliteit), C‑689/21, EU:C:2023:626, punt 29].
36 Derhalve valt de situatie van Unieburgers, die – zoals verzoekers in de hoofdgedingen – de nationaliteit van slechts één lidstaat bezitten en die door het verlies van deze nationaliteit worden geconfronteerd met het verlies van de aan artikel 20 VWEU ontleende status en de daaraan verbonden rechten, uit haar aard en wegens haar gevolgen binnen de werkingssfeer van het Unierecht. De lidstaten moeten dan ook bij de uitoefening van hun bevoegdheid inzake nationaliteit het Unierecht en met name het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen [arresten van 2 maart 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, punten 42 en 45, en 5 september 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Verlies van de Deense nationaliteit), C‑689/21, EU:C:2023:626, punt 30].
37 In dit verband heeft het Hof reeds geoordeeld dat het legitiem is dat een lidstaat de bijzondere band van solidariteit en loyaliteit tussen hem en zijn onderdanen alsook de aan de nationaliteitsverhouding ten grondslag liggende wederkerigheid van rechten en plichten wil beschermen [arresten van 2 maart 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, punt 51, en 5 september 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Verlies van de Deense nationaliteit), C‑689/21, EU:C:2023:626, punt 31].
38 Bij de uitoefening van zijn bevoegdheid om de voorwaarden te bepalen voor de verkrijging en het verlies van zijn nationaliteit, is het ook rechtmatig dat een lidstaat van oordeel is dat het bezit van meerdere nationaliteiten moet worden vermeden [zie in die zin arrest van 18 januari 2022, Wiener Landesregierung (Intrekking van een naturalisatietoezegging), C‑118/20, EU:C:2022:34, punt 54].
39 In casu verliezen Duitse onderdanen overeenkomstig §25, lid 1, StAG hun nationaliteit wanneer zij vrijwillig de nationaliteit van bepaalde derde landen verkrijgen. Deze bepaling preciseert bovendien dat het verlies van de Duitse nationaliteit niet optreedt wanneer een Duits onderdaan onder meer de nationaliteit van een andere lidstaat verkrijgt. Zoals de Duitse regering heeft aangegeven, beoogt deze bepaling in wezen meervoudige nationaliteit te vermijden.
40 De principiële legitimiteit van deze doelstelling vindt steun in artikel 7, lid 1, onder a), van het Verdrag inzake nationaliteit, volgens hetwelk een staat die partij is, in zijn nationale wetgeving niet mag voorzien in het verlies van zijn nationaliteit van rechtswege of op eigen initiatief, behoudens met name in het geval van vrijwillige verkrijging van een andere nationaliteit, en in artikel 15, onder b), van dat verdrag, volgens hetwelk de bepalingen ervan geen beperking opleggen aan het recht van een staat die partij is, om in zijn nationale wetgeving vast te stellen of de verkrijging of het behoud van zijn nationaliteit onderworpen is aan het doen van afstand of het verlies van een andere nationaliteit [zie in die zin arrest van 18 januari 2022, Wiener Landesregierung (Intrekking van een naturalisatietoezegging), C‑118/20, EU:C:2022:34, punt 55].
41 Hieruit volgt dat het Unierecht in beginsel niet eraan in de weg staat dat een lidstaat in situaties als bedoeld in § 25, lid 1, StAG om redenen van algemeen belang voorziet in het verlies van rechtswege van zijn nationaliteit wanneer zijn onderdanen vrijwillig de nationaliteit van een derde land verkrijgen, ook al leidt dat verlies voor de betrokkenen tot verlies van hun status van burger van de Unie.
42 Gelet op het belang dat het primaire Unierecht hecht aan de status van burger van de Unie, die – zoals in punt 34 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht – de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten vormt, staat het evenwel aan de bevoegde nationale autoriteiten en aan de nationale rechterlijke instanties om, wanneer het verlies van de nationaliteit van de betrokken lidstaat leidt tot het verlies van de status van burger van de Unie en de daaruit voortvloeiende rechten, na te gaan of het verlies van die nationaliteit strookt met het evenredigheidsbeginsel wat betreft de gevolgen die dit verlies vanuit het oogpunt van het Unierecht heeft voor de situatie van de betrokkene en in voorkomend geval voor die van zijn gezinsleden [arresten van 2 maart 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, punten 55 en 56, en 5 september 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Verlies van de Deense nationaliteit), C‑689/21, EU:C:2023:626, punt 38].
43 Het Hof heeft geoordeeld dat het verlies van rechtswege van de nationaliteit van een lidstaat onverenigbaar is met het evenredigheidsbeginsel indien de relevante nationale voorschriften het op geen enkel ogenblik mogelijk maken om in het individuele geval de gevolgen te onderzoeken die dat verlies voor de betrokken personen heeft vanuit het oogpunt van het Unierecht [arresten van 12 maart 2019, Tjebbes e.a., C‑221/17, EU:C:2019:189, punt 41, en 5 september 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Verlies van de Deense nationaliteit), C‑689/21, EU:C:2023:626, punt 39].
44 Hieruit volgt dat de bevoegde nationale autoriteiten en nationale rechterlijke instanties, in situaties waarin de nationaliteit van een lidstaat van rechtswege verloren gaat in geval van vrijwillige verkrijging van de nationaliteit van een derde land en dit verlies tevens het verlies van de status van burger van de Unie met zich meebrengt, moeten kunnen onderzoeken welke gevolgen dat nationaliteitsverlies heeft en er in voorkomend geval voor moeten kunnen zorgen dat de betrokkenen hun nationaliteit behouden of met terugwerkende kracht herkrijgen [zie in die zin arresten van 12 maart 2019, Tjebbes e.a., C‑221/17, EU:C:2019:189, punt 42, en 5 september 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Verlies van de Deense nationaliteit), C‑689/21, EU:C:2023:626, punt 40].
45 In casu blijkt uit de verzoeken om een prejudiciële beslissing dat § 25, lid 2, StAG bepaalt dat een persoon zijn nationaliteit niet verliest indien hij vóór de verkrijging van de nationaliteit van een derde land op zijn verzoek van de bevoegde autoriteit schriftelijke toestemming heeft gekregen om zijn nationaliteit te behouden. Die bepaling voegt daaraan toe dat de openbare en particuliere belangen bij de vaststelling van een besluit over een dergelijk verzoek tegen elkaar moeten worden afgewogen.
46 Zoals de advocaat-generaal in punt 58 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, verzet het Unierecht zich er in beginsel niet tegen dat een lidstaat bepaalt dat de individuele toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van de gevolgen die het verlies van de nationaliteit van een lidstaat voor de betrokkenen heeft, uit het oogpunt van het Unierecht, wordt verricht in het specifieke kader van een procedure van voorafgaande toestemming, zoals die waarin in dat § 25, lid 2, is voorzien.
47 Om te waarborgen dat de rechten worden geëerbiedigd die de burgers van de Unie aan artikel 20 VWEU ontlenen, is het evenwel van belang dat deze procedure het daadwerkelijk mogelijk maakt om deze individuele evenredigheidstoetsing uit te voeren overeenkomstig de vereisten van dat artikel, zoals uitgelegd door het Hof in zijn rechtspraak.
48 In de eerste plaats wijst de verwijzende rechter er in dit verband op dat in het kader van deze procedure van voorafgaande toestemming, de door de nationale rechtspraak bevestigde praktijk van de bevoegde administratieve autoriteiten erin bestaat de gevolgen van het verlies van de Duitse nationaliteit van de betrokkene niet te onderzoeken in het licht van het Unierecht wanneer dit verlies leidt tot het verlies van de status van burger van de Unie. Toestemming tot behoud van de Duitse nationaliteit wordt blijkbaar enkel verleend indien er een bijzonder belang bestaat bij de verkrijging van de nationaliteit van een derde land.
49 In een situatie waarin de bevoegde autoriteiten dit onderzoek naar de evenredigheid niet verrichten of waarin uit de motivering van de beslissing van deze autoriteiten op grond van § 25, lid 2, StAG niet duidelijk blijkt dat dit onderzoek niet heeft plaatsgevonden, staat het evenwel aan de nationale rechterlijke instantie waarbij de zaak aanhangig kan worden gemaakt, om hetzelfde onderzoek te doen of om ervoor te zorgen dat dit onderzoek door deze autoriteiten wordt verricht [zie in die zin arrest van 5 september 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Verlies van de Deense nationaliteit), C‑689/21, EU:C:2023:626, punt 53].
50 Het onderzoek in kwestie moet bestaan in een beoordeling van de individuele situatie van de betrokkene en de situatie van zijn gezin, teneinde vast te stellen of in een geval waarin het verlies van de Duitse nationaliteit tevens het verlies van de status van burger van de Unie met zich meebrengt, het verlies van deze nationaliteit gevolgen heeft die de normale ontwikkeling van het gezins- en beroepsleven van die persoon uit het oogpunt van het Unierecht aantasten op een wijze die onevenredig is aan de doelstelling die wordt nagestreefd door de nationale wetgever. Daarbij kan het niet gaan om gevolgen die hypothetisch zijn of waarvan niet vaststaat dat zij zich zullen voordoen [arresten van 12 maart 2019, Tjebbes e.a., C‑221/17, EU:C:2019:189, punt 44, en 5 september 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Verlies van de Deense nationaliteit), C‑689/21, EU:C:2023:626, punt 54].
51 In het kader van die evenredigheidstoetsing dienen met name de bevoegde nationale autoriteiten en in voorkomend geval de nationale rechterlijke instanties zich ervan te vergewissen dat het nationaliteitsverlies verenigbaar is met de door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie gewaarborgde grondrechten (hierna: „Handvest”), waarvan het Hof de eerbiediging verzekert, en in het bijzonder met het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven zoals dat is neergelegd in artikel 7 van het Handvest. Dit artikel moet in voorkomend geval worden gelezen in samenhang met de verplichting om het in artikel 24, lid 2, van het Handvest erkende belang van het kind in acht te nemen [arresten van 12 maart 2019, Tjebbes e.a., C‑221/17, EU:C:2019:189, punt 45, en 5 september 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Verlies van de Deense nationaliteit), C‑689/21, EU:C:2023:626, punt 55].
52 In de tweede plaats blijkt uit de verzoeken om een prejudiciële beslissing dat § 25, lid 2, StAG vereist dat de betrokkene niet de nationaliteit van een derde land heeft verkregen alvorens het behoud van de Duitse nationaliteit aan te vragen en, in voorkomend geval, te verkrijgen.
53 In dit verband heeft het Hof reeds geoordeeld dat de lidstaten op grond van het rechtszekerheidsbeginsel kunnen verlangen dat een aanvraag tot behoud van de nationaliteit bij de bevoegde autoriteiten wordt ingediend binnen een redelijke termijn [zie in die zin arrest van 5 september 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Verlies van de Deense nationaliteit), C‑689/21, EU:C:2023:626, punt 43].
54 Zoals de advocaat-generaal in punt 63 van zijn conclusie echter opmerkt, voldoet het vereiste dat de toestemming tot behoud van de nationaliteit wordt aangevraagd en verkregen voordat de nationaliteit van een derde land wordt verkregen aan de voorwaarde van een redelijke termijn, aangezien het, in het belang van de rechtszekerheid die de lidstaten gerechtigd zijn te beschermen, in beginsel niet eraan in de weg staat dat de betrokken personen de uit hun status van burger van de Unie voortvloeiende rechten daadwerkelijk uitoefenen, met name het recht om van de bevoegde autoriteiten te verkrijgen dat zij een individueel onderzoek verrichten naar de evenredigheid van de gevolgen van het verlies van de nationaliteit in het licht van het Unierecht.
55 Benadrukt moet worden dat wanneer een Duits onderdaan die niet de nationaliteit van een andere lidstaat bezit vrijwillig de nationaliteit van een derde land heeft verkregen, maar voordien heeft nagelaten de procedure van § 25, lid 2, StAG te volgen om toestemming tot behoud van de Duitse nationaliteit te vragen en te verkrijgen, kan worden aangenomen dat hij op de dag van die verkrijging blijk heeft gegeven van zijn wil om niet langer burger van de Unie te zijn.
56 Het Hof heeft echter reeds geoordeeld dat, gelet op de ernstige gevolgen die voor de daadwerkelijke uitoefening van de door de Unieburger aan artikel 20 VWEU ontleende rechten voortvloeien uit het verlies van de nationaliteit van een lidstaat wanneer dit verlies tevens leidt tot het verlies van de status van burger van de Unie, nationale regels of praktijken die ertoe kunnen leiden dat de aan dat nationaliteitsverlies blootgestelde persoon niet kan verzoeken dat wordt onderzocht of de gevolgen van dat verlies uit het oogpunt van het Unierecht evenredig zijn – omdat de termijn voor de indiening van een dergelijk verzoek is verstreken – niet kunnen worden geacht in overeenstemming te zijn met het doeltreffendheidsbeginsel in een situatie waarin die persoon niet naar behoren in kennis wordt gesteld van zijn recht om te verzoeken dat een dergelijk onderzoek wordt verricht en van de termijn waarbinnen daar om moet worden verzocht [arrest van 5 september 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Verlies van de Deense nationaliteit), C‑689/21, EU:C:2023:626, punt 48].
57 Het staat dus aan de verwijzende rechter om na te gaan of verzoekers in de hoofdgedingen naar behoren in kennis zijn gesteld van de procedure van § 25 StAG, die van kracht is vanaf 1 januari 2000 en die volgens die rechter op hen van toepassing is. Daartoe zal die rechter, ten eerste, in aanmerking moeten nemen dat deze personen vóór die datum afstand hebben moeten doen van hun Turkse nationaliteit om de Duitse nationaliteit te verkrijgen, wat erop wijst dat zij niet alleen op de hoogte waren van de Duitse regeling die vóór die datum op hen van toepassing was, maar op zijn minst ook van het feit dat deze regeling beoogt meervoudige nationaliteit te vermijden en, in het bijzonder, de cumulatie van de Duitse nationaliteit met die van een derde land in beginsel niet toestaat.
58 Ten tweede zal die rechter rekening moeten houden met de context waarin die personen de Turkse nationaliteit hebben aangevraagd en vervolgens herkregen. Uit de verwijzingsbeslissingen blijkt namelijk dat verzoekers in de hoofdgedingen hebben getracht zowel de Turkse als de Duitse nationaliteit te behouden overeenkomstig de versie van § 25 StAG die tot en met 31 december 1999 gold voor de Duitse onderdanen die in Duitsland wonen. Hoewel zij vóór die datum afstand hebben gedaan van hun Turkse nationaliteit om de Duitse nationaliteit te verkrijgen en vervolgens om de herkrijging van hun Turkse nationaliteit hebben verzocht, stelt de verwijzende rechter vast dat die laatste nationaliteit hun na die datum opnieuw is toegekend.
59 In dit verband geven verzoekers in het hoofdgeding in zaak C‑686/22 in hun schriftelijke opmerkingen aan dat zij geen enkele reden hadden om vóór de hervorming van § 25 StAG een verzoek om voorafgaande toestemming tot behoud van de Duitse nationaliteit in te dienen en dat deze hervorming hoe dan ook niet duidelijk is toegelicht of ter kennis is gebracht.
60 Zoals de advocaat-generaal in punt 71 van zijn conclusie heeft opgemerkt, hadden verzoekers in de hoofdgedingen in een dergelijke situatie, gelet op de ernstige gevolgen die voor de daadwerkelijke uitoefening van de door de burger van de Unie aan artikel 20 VWEU ontleende rechten voortvloeien uit het verlies van de Duitse nationaliteit, de mogelijkheid moeten krijgen om, eventueel in het kader van een overgangsregeling, de in § 25, lid 2, StAG vastgestelde procedure van voorafgaande toestemming daadwerkelijk in te leiden met het oog op het behoud van de Duitse nationaliteit.
61 Om vast te stellen of verzoekers in de hoofdgedingen daadwerkelijk gebruik hebben kunnen maken van deze procedure en de gevolgen van het verlies van de Duitse nationaliteit individueel zijn onderzocht in het licht van het Unierecht, moet de verwijzende rechter ook rekening houden met de tijdstippen waarop zij de Turkse nationaliteit hebben herkregen. Het is namelijk niet uitgesloten dat verzoekers, in situaties waarin het tijdstip van de herkrijging van die nationaliteit dicht bij de datum van 1 januari 2000 – de datum van inwerkingtreding van de hervorming van de procedure van § 25 StAG – ligt, die procedure in de praktijk onmogelijk hebben kunnen toepassen, aangezien deze vereist dat toestemming tot behoud van de Duitse nationaliteit wordt aangevraagd en verkregen voordat de nationaliteit van een derde land wordt verkregen. In een dergelijk geval hebben verzoekers, anders dan de personen die na dat tijdstip om de nationaliteit van een derde land hebben verzocht, geen aanvraag kunnen doen tot behoud van de Duitse nationaliteit en het antwoord daarop niet kunnen afwachten voordat de autoriteiten van het betrokken derde land hun verzoek inwilligden.
62 Hieraan moet worden toegevoegd dat, indien de verwijzende rechter tot de slotsom komt dat verzoekers in de hoofdgedingen niet de mogelijkheid hebben gehad om de in § 25, lid 2, StAG vastgestelde procedure van voorafgaande toestemming voor het behoud van de Duitse nationaliteit op doeltreffende wijze in te leiden en de gevolgen van het verlies van de Duitse nationaliteit niet individueel zijn onderzocht in het licht van het Unierecht, een dergelijk onderzoek incidenteel moet kunnen worden verricht wanneer de betrokkene een aanvraag indient voor een reisdocument of enig ander document waaruit zijn nationaliteit blijkt en, meer in het algemeen, in het kader van een procedure tot vaststelling van de nationaliteit. De bevoegde autoriteiten moeten, in voorkomend geval, ervoor kunnen zorgen dat de nationaliteit van de lidstaat met terugwerkende kracht kan worden herkregen (zie in die zin arrest van 12 maart 2019, Tjebbes e.a., C‑221/17, EU:C:2019:189, punt 42).
63 In casu moet een dergelijk incidenteel onderzoek, met de mogelijkheid om de Duitse nationaliteit met terugwerkende kracht te herkrijgen, door de verwijzende rechter kunnen worden verricht in de hoofdgedingen, die betrekking hebben op beroepen tegen besluiten waarbij het verlies van de Duitse nationaliteit van de betrokkenen is vastgesteld en die zijn genomen in het kader van aanvragen van reisdocumenten of procedures tot vaststelling van de nationaliteit.
64 In dit verband moet worden gepreciseerd dat de relevante datum die de bevoegde autoriteiten in aanmerking moeten nemen bij de evenredigheidstoetsing van de gevolgen van het verlies van de Duitse nationaliteit in het licht van het Unierecht, de datum is waarop de betrokkene de nationaliteit van een derde land heeft verkregen of herkregen, aangezien het ogenblik waarop die nationaliteit wordt verkregen of herkregen overeenkomstig § 25, lid 1, StAG een integrerend deel uitmaakt van de legitieme criteria die de Bondsrepubliek Duitsland heeft vastgesteld en waarvan het verlies van zijn nationaliteit afhangt [zie in die zin arrest van 5 september 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Verlies van de Deense nationaliteit), C‑689/21, EU:C:2023:626, punt 56].
65 Uit een en ander volgt dat artikel 20 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een regeling van een lidstaat die bepaalt dat in het geval van vrijwillige verkrijging van de nationaliteit van een derde land, de nationaliteit van die lidstaat van rechtswege verloren gaat waardoor personen die niet de nationaliteit van een andere lidstaat bezitten het Unieburgerschap verliezen, tenzij deze personen ten gevolge van een individueel onderzoek naar hun situatie, waarbij de openbare en particuliere belangen tegen elkaar worden afgewogen, van de bevoegde nationale autoriteiten toestemming verkrijgen tot behoud van hun nationaliteit voordat zij de nationaliteit van een derde land verwerven. Voor de verenigbaarheid met het Unierecht is evenwel vereist dat, ten eerste, die personen binnen een redelijke termijn daadwerkelijk toegang hebben gehad tot de in die regeling vastgestelde procedure tot behoud van de nationaliteit en naar behoren in kennis zijn gesteld van die procedure en, ten tweede, de bevoegde autoriteiten in die procedure een onderzoek doen naar de evenredigheid van de gevolgen van het verlies van die nationaliteit in het licht van het Unierecht. Indien dit niet het geval is, moeten deze autoriteiten en de eventueel aangezochte rechterlijke instanties een dergelijk onderzoek incidenteel kunnen verrichten naar aanleiding van een door de betrokkenen ingediende aanvraag voor een reisdocument of enig ander document waaruit hun nationaliteit blijkt dan wel, in voorkomend geval, naar aanleiding van een procedure tot vaststelling van het verlies van de nationaliteit, waarbij deze autoriteiten en rechterlijke instanties, in voorkomend geval, ervoor moeten kunnen zorgen dat die nationaliteit met terugwerkende kan worden herkregen.
Kosten
66 Ten aanzien van de partijen in de hoofdgedingen is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:
Artikel 20 VWEU
moet aldus worden uitgelegd dat
het zich niet verzet tegen een regeling van een lidstaat die bepaalt dat in het geval van vrijwillige verkrijging van de nationaliteit van een derde land, de nationaliteit van die lidstaat van rechtswege verloren gaat waardoor personen die niet de nationaliteit van een andere lidstaat bezitten het Unieburgerschap verliezen, tenzij deze personen ten gevolge van een individueel onderzoek naar hun situatie, waarbij de openbare en particuliere belangen tegen elkaar worden afgewogen, van de bevoegde nationale autoriteiten toestemming verkrijgen tot behoud van hun nationaliteit voordat zij de nationaliteit van een derde land verwerven. Voor de verenigbaarheid met het Unierecht is evenwel vereist dat, ten eerste, die personen binnen een redelijke termijn daadwerkelijk toegang hebben gehad tot de in die regeling vastgestelde procedure tot behoud van de nationaliteit en naar behoren in kennis zijn gesteld van die procedure en, ten tweede, de bevoegde autoriteiten in die procedure een onderzoek voeren naar de evenredigheid van de gevolgen van het verlies van die nationaliteit in het licht van het Unierecht. Indien dit niet het geval is, moeten deze autoriteiten en de eventueel aangezochte rechterlijke instanties een dergelijk onderzoek incidenteel kunnen verrichten naar aanleiding van een door de betrokkenen ingediende aanvraag voor een reisdocument of enig ander document waaruit hun nationaliteit blijkt dan wel, in voorkomend geval, naar aanleiding van een procedure tot vaststelling van het verlies van de nationaliteit, waarbij deze autoriteiten en rechterlijke instanties, in voorkomend geval, ervoor moeten kunnen zorgen dat die nationaliteit met terugwerkende kan worden herkregen.
ondertekeningen