ARRÊT DU TRIBUNAL (première chambre)
12 mai 2015 (*)
« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de la Biélorussie – Gel des fonds – Restrictions d’entrée et de passage en transit sur le territoire de l’Union – Erreur d’appréciation »
Dans l’affaire T‑163/12,
Anatoly Ternavsky, demeurant à Moscou (Russie), représenté initialement par Mes C. Rapin et E. Van den Haute, avocats, puis par Mes G. Berrisch, A. Polcyn, avocats, et Mme N. Chesaites, barrister, et enfin par Me Berrisch,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par M. F. Naert et Mme M.‑M. Joséphidès, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision d’exécution 2012/171/PESC du Conseil, du 23 mars 2012, mettant en œuvre la décision 2010/639/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie (JO L 87, p. 95), du règlement d’exécution (UE) n° 265/2012 du Conseil, du 23 mars 2012, mettant en œuvre l’article 8 bis, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 765/2006 concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie (JO L 87, p. 37), de la décision 2013/534/PESC du Conseil, du 29 octobre 2013, modifiant la décision 2012/642/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie (JO L 288, p. 69), du règlement d’exécution (UE) n° 1054/2013 du Conseil, du 29 octobre 2013, mettant en œuvre l’article 8 bis, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 765/2006 concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie (JO L 288, p. 1), de la décision d’exécution 2014/24/PESC du Conseil, du 20 janvier 2014, mettant en œuvre la décision 2012/642/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie (JO L 16, p. 32), et du règlement d’exécution (UE) n° 46/2014 du Conseil, du 20 janvier 2014, mettant en œuvre le règlement (CE) n° 765/2006 concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie (JO L 16, p. 3), en ce qu’ils concernent le requérant,
LE TRIBUNAL (première chambre),
composé de M. H. Kanninen (rapporteur), président, Mme I. Pelikánová et M. E. Buttigieg, juges,
greffier : Mmes C. Kristensen et S. Bukšek Tomac, administrateurs,
vu la procédure écrite et à la suite des audiences du 14 janvier 2014 et du 15 juillet 2014,
rend le présent
Arrêt
Faits du litige
1 Le requérant, M. Anatoly Ternavsky, est un ressortissant russe.
2 Il dirige diverses activités en Russie, en Ukraine et en Biélorussie. Il a développé ses activités dans plusieurs domaines, tels que l’achat et la vente de produits pétroliers, le façonnage pétrolier, la logistique pétrolière, l’immobilier ainsi que le développement de l’agriculture. En Biélorussie, il exerce des activités dans le domaine des produits pétroliers ainsi que dans l’immobilier et il y procède à divers investissements.
3 Une des sociétés contrôlées par le requérant, mais dont il n’est pas le seul propriétaire, est le groupe Univest-M, composé de plusieurs sociétés dont FLLC Unis Oil, JLLC UnivestStroyInvest, Bella Rosa Rest et Limoncello Rest. Univest-M a, entre 2008 et 2011, engagé la belle-fille du président de Biélorussie, M. Lukashenko, en qualité de directeur général adjoint marketing.
4 Le requérant, en tant qu’homme d’affaires actif en Biélorussie, soutient à travers Univest-M un certain nombre d’institutions sportives, religieuses, médicales ou caritatives biélorusses.
5 Il ressort de la position commune 2006/276/PESC du Conseil, du 10 avril 2006, concernant des mesures restrictives à l’encontre de certains fonctionnaires de Biélorussie et abrogeant la position commune 2004/661/PESC (JO L 101, p. 5), que, à la suite de la disparition de personnalités en Biélorussie, d’élections et d’un référendum frauduleux ainsi que de violations graves des droits de l’homme perpétrées à l’occasion de la répression exercée à l’égard de manifestants pacifiques après ces élections et ce référendum, il a été décidé de prendre des mesures restrictives, telles que l’empêchement de l’entrée ou du passage en transit sur le territoire de l’Union européenne ainsi que le gel de fonds et de ressources économiques, à l’encontre de diverses personnes de Biélorussie.
6 Les dispositions d’exécution de l’Union ont été énoncées dans le règlement (CE) n° 765/2006 du Conseil, du 18 mai 2006, concernant des mesures restrictives à l’encontre du président Lukashenko et de certains fonctionnaires de Biélorussie (JO L 134, p. 1). Ces dispositions ont fait l’objet de plusieurs modifications successives et l’article 8 bis, paragraphe 1, dudit règlement, tel que modifié, prévoit que, lorsque le Conseil de l’Union européenne décide d’appliquer à une personne physique ou morale, à une entité ou à un organisme les mesures visées à l’article 2, paragraphe 1, il modifie l’annexe, dans laquelle figure la liste sur laquelle le nom de cette personne est inscrite, en conséquence.
7 Les mesures restrictives prévues dans la position commune 2006/276 ont été prorogées jusqu’au 15 mars 2010 par la position commune 2009/314/PESC du Conseil, du 6 avril 2009, modifiant la position commune 2006/276 et abrogeant la position commune 2008/844/PESC (JO L 93, p. 21). Toutefois, les interdictions de séjour visant certains responsables de Biélorussie, à l’exception de ceux impliqués dans les disparitions de 1999-2000 et de la présidente de la Commission électorale centrale, ont été suspendues jusqu’au 15 décembre 2009.
8 Le 15 décembre 2009, le Conseil a adopté la décision 2009/969/PESC prorogeant les mesures restrictives à l’encontre de certains fonctionnaires de Biélorussie prévues dans la position commune 2006/276 et abrogeant la position commune 2009/314 (JO L 332, p. 76). Il a prorogé jusqu’au 31 octobre 2010 tant les mesures restrictives prévues dans la position commune 2006/276 que la suspension des interdictions de séjour visant certains responsables de Biélorussie.
9 Sur la base d’un réexamen de la position commune 2006/276, le Conseil a, par la décision 2010/639/PESC, du 25 octobre 2010, concernant des mesures restrictives à l’encontre de certains fonctionnaires de Biélorussie (JO L 280, p 18), renouvelé jusqu’au 31 octobre 2011 tant les mesures restrictives prévues dans la position commune 2006/276 que la suspension des interdictions de séjour visant certains responsables de Biélorussie.
10 Par la décision 2011/69/PESC du Conseil, du 31 janvier 2011, modifiant la décision 2010/639 (JO L 28, p 40), il a été décidé, compte tenu des élections présidentielles frauduleuses du 19 décembre 2010 et de la violente répression à l’encontre de l’opposition politique, de la société civile et des représentants des médias indépendants en Biélorussie, de mettre un terme à la suspension des interdictions de séjour, ainsi que de mettre en œuvre d’autres mesures restrictives.
11 Les mesures restrictives ont été par la suite prorogées.
12 Par la décision 2012/36/PESC du Conseil, du 23 janvier 2012, modifiant la décision 2010/639 (JO L 19, p. 31), ainsi que par le règlement (UE) n° 114/2012 du Conseil, du 10 février 2012, modifiant le règlement n° 765/2006 (JO L 38, p. 3), il a été décidé d’étendre les mesures restrictives aux personnes et entités qui profitent du régime du président Lukashenko ou le soutiennent.
13 Compte tenu de la gravité de la situation en Biélorussie, le Conseil a, par la décision d’exécution 2012/171/PESC, du 23 mars 2012, mettant en œuvre la décision 2010/639 (JO L 87, p. 95), ajouté les noms d’autres personnes et entités à la liste des personnes et entités faisant l’objet des mesures restrictives concernées. Au point 2 du tableau figurant à l’annexe II, relative aux personnes, de ladite décision d’exécution, le nom du requérant a été ajouté avec la précision suivante :
« Personne proche des membres de la famille du président Lukashenko ; sponsor du club sportif du président.
Les activités commerciales de M. Ternavsky dans le secteur du pétrole et des produits pétroliers témoignent des liens étroits qu’il entretient avec le régime, compte tenu du monopole d’État dans le secteur du raffinage pétrolier et du fait que seules quelques personnes sont autorisées à exercer des activités dans le secteur pétrolier. Sa société Univest-M est l’une des deux principales sociétés privées exportatrices de pétrole en Biélorussie. »
14 Par le règlement d’exécution (UE) n° 265/2012 du Conseil, du 23 mars 2012, mettant en œuvre l’article 8 bis, paragraphe 1, du règlement n° 765/2006 (JO L 87, p. 37), il a également été procédé à l’ajout, au point 2 du tableau figurant à l’annexe II, relative aux personnes, de ce règlement d’exécution, du nom du requérant à la liste des personnes faisant l’objet des mesures restrictives. Il a été apporté la même précision que celle figurant dans la décision d’exécution 2012/171 telle qu’indiquée au point précédent.
15 Par acte déposé au Conseil le 16 avril 2012, le requérant a demandé le réexamen de la décision d’exécution 2012/171 et du règlement d’exécution n° 265/2012 en ce qu’ils le concernaient. Cette demande a été rejetée par le Conseil, par lettre en date du 1er août 2012.
16 Par acte en date du 1er octobre 2012, le requérant a déposé une nouvelle demande de réexamen de la décision d’exécution 2012/171 et du règlement d’exécution n° 265/2012. Cette demande a été rejetée par le Conseil, par lettre en date du 27 mai 2013. Dans cette lettre, le Conseil a toutefois indiqué son intention de modifier les motifs pour lesquels le nom du requérant avait été retenu.
17 Par lettre en date du 12 juin 2013, le requérant a répondu à la lettre du Conseil du 27 mai 2013 et a demandé à nouveau que le Conseil réexamine la décision d’exécution 2012/171 et le règlement d’exécution n° 265/2012 et retire son nom de ces deux actes.
18 Par lettre en date du 23 octobre 2013, le requérant a demandé au Conseil l’accès à plusieurs documents. Par lettre en date du 14 novembre 2013, le Conseil a fait droit en partie à la demande du requérant, en lui donnant accès à certains des documents demandés. S’agissant du document n° 14543/13 du Conseil, du 7 octobre 2013, portant sur les mesures restrictives en Biélorussie, il n’en a communiqué que la version expurgée.
19 Par la décision 2013/534/PESC du Conseil, du 29 octobre 2013, modifiant la décision 2012/642/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie (JO L 288, p. 69), le Conseil a prorogé jusqu’au 31 octobre 2014 les mesures restrictives en vigueur. Il a considéré que les noms de trois personnes devaient être ajoutés à la liste des personnes et entités sujettes auxdites mesures, qu’il n’existait plus de motif pour maintenir les noms de certaines autres personnes et entités inscrites sur cette liste et qu’il convenait de mettre à jour les informations relatives à certaines autres personnes et entités également inscrites. Le nom du requérant apparaît au point 199 du tableau figurant à la partie A de l’annexe relative aux personnes et entités visées à l’article 3, paragraphe 1, et à l’article 4, paragraphe 1, de la décision 2012/642/PESC du Conseil, du 15 octobre 2012, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie (JO L 285, p. 1), telle que modifiée par la décision 2013/534. Ce nom est accompagné des mêmes motifs que ceux retenus dans la décision d’exécution 2012/171.
20 Par le règlement d’exécution (UE) n° 1054/2013 du Conseil, du 29 octobre 2013, mettant en œuvre l’article 8 bis, paragraphe 1, du règlement n° 765/2006 concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie (JO L 288, p. 1), le Conseil a pris les mêmes mesures (prorogation, ajout ou suppression de noms, modification des motifs) que celles prises dans la décision 2013/534. Le nom du requérant apparaît également au point 199 du tableau figurant à la partie A de l’annexe I relative aux personnes physiques ou morales, entités et organismes visés à l’article 2, paragraphe 1, jointe à ce règlement d’exécution. Le nom du requérant est également accompagné des mêmes motifs que ceux indiqués au point 13 ci-dessus.
21 Par la décision d’exécution 2014/24/PESC du Conseil, du 20 janvier 2014, mettant en œuvre la décision 2012/642 (JO L 16, p. 32), le Conseil a modifié l’annexe de la décision 2012/642 en ce qui concerne le requérant. Les motifs relatifs à l’inscription du nom de ce dernier sur la liste des personnes visées par les mesures restrictives en cause ont été modifiés de la manière suivante :
« Personne proche de membres de la famille du président Loukachenka. Sa société Univest-M est partenaire du club présidentiel sportif et employait jusqu’en mai 2011 la belle-fille du président.
Soutient le régime, en particulier financièrement par des versements [d’]Univest-M au ministère biélorusse de l’Intérieur, la société biélorusse de radio et télédiffusion (d’État), et au syndicat de la chambre des représentants de l’Assemblée nationale.
Tire profit du régime dans le cadre d’importantes activités économiques en Biélorussie. Univest-M détient une filiale, FLCC, qui est un opérateur important dans le secteur du pétrole et des hydrocarbures.
Univest-M est également l’une des plus grandes sociétés immobilières en Biélorussie. Des activités économiques de cette ampleur ne seraient pas possibles en Biélorussie sans l’aval du régime Loukachenka.
Parraine plusieurs clubs sportifs, par le biais d’Univest-M, contribuant aux bonnes relations avec le président Loukachenka. »
22 Par le règlement d’exécution (UE) n° 46/2014 du Conseil, du 20 janvier 2014, mettant en œuvre le règlement n° 765/2006 (JO L 16, p. 3), l’annexe I du règlement n° 765/2006 a été modifiée en ce qui concerne le requérant. Les motifs justifiant l’inscription de celui-ci sur la liste des mesures restrictives en cause ont été modifiés dans les mêmes termes que ceux mentionnés au point 21 ci-dessus.
Procédure et conclusions des parties
23 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 11 avril 2012, le requérant a introduit le présent recours.
24 Le requérant a conclu à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler le point 2 du tableau intitulé « Personnes et entités visées à l’article 2 » qui figure à l’annexe II de la décision d’exécution 2012/171 ainsi que le point 2 du tableau intitulé « Personnes et entités visées à l’article 2 » qui figure à l’annexe II du règlement d’exécution n° 265/2012 ;
– condamner le Conseil aux dépens ;
– dans l’hypothèse où le Tribunal déciderait qu’il n’y a pas lieu de statuer, condamner le Conseil aux dépens.
25 Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le même jour, le requérant a introduit une demande en référé, dans laquelle il a conclu, en substance, à ce qu’il plaise au président du Tribunal :
– surseoir à l’exécution de la décision d’exécution 2012/171 et du règlement d’exécution n° 265/2012 ;
– condamner le Conseil à supporter l’ensemble des dépens.
26 Par ordonnance du 23 avril 2012, Ternavsky/Conseil (T‑163/12 R, EU:T:2012:192), le président du Tribunal a rejeté la demande en référé et les dépens ont été réservés.
27 Par mémoire en défense déposé au greffe du Tribunal le 3 juillet 2012, le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner le requérant aux dépens.
28 Par lettre du 27 avril 2012, le Conseil a attiré l’attention du Tribunal sur le fait que le document 17952/12 du Conseil, du 20 décembre 2012, intitulé « Belarus – Companies and business interests that support the regime and draw benefit from it » (« Biélorussie – Sociétés et intérêts commerciaux qui soutiennent le régime et tirent profit de celui-ci »), inclus dans l’annexe A 10 de la requête, était un document classifié « Restreint UE ». Par lettre déposée au greffe du Tribunal le 4 janvier 2013, le Conseil a demandé à verser au dossier de la présente affaire l’extrait dudit document, dont il avait demandé que certaines informations ne soient pas divulguées et pour lequel le Conseil indique avoir obtenu la déclassification partielle.
29 Le 10 septembre 2012, le requérant a déposé au greffe du Tribunal la réplique dont, par acte déposé le 21 septembre 2012, il a demandé à communiquer une version corrigée. Le 24 octobre 2012, le Conseil a déposé au greffe du Tribunal la duplique.
30 Par lettre du 27 mai 2013, déposée au greffe du Tribunal le 5 juin 2013, le requérant a demandé un traitement prioritaire de la présente affaire. Cette demande a été rejetée par décision du 17 juin 2013 du président de la sixième chambre du Tribunal.
31 La composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée, le juge rapporteur a été affecté, en qualité de président, à la première chambre, à laquelle la présente affaire a, par conséquent, été attribuée.
32 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (première chambre) a, le 7 novembre 2013, décidé d’ouvrir la procédure orale.
33 Par lettre du 13 novembre 2013, dans le cadre d’une mesure d’organisation de la procédure décidée conformément à l’article 64 de son règlement de procédure, le Tribunal a invité le Conseil à répondre à des questions. Le Conseil a déféré à cette demande dans le délai imparti.
34 Par mémoire déposé au greffe du Tribunal le 25 novembre 2013, après l’envoi du rapport d’audience aux parties, le requérant a demandé à adapter ses conclusions. En plus des conclusions formulées dans sa requête et qu’il a réitérées, le requérant a demandé à ce qu’il plaise au Tribunal :
– ordonner au Conseil, à titre de mesure d’organisation de la procédure ou d’instruction, de transmettre la version non expurgée du document n° 14543/13 ainsi que le rapport des chefs de mission et la proposition du Service européen pour l’action extérieure (SEAE) mentionnés dans le document n° 14543/13 ;
– annuler la décision 2013/534, en ce qu’elle le concerne ;
– annuler le règlement d’exécution n° 1054/2013, en ce qu’il le concerne.
35 Par mémoire déposé le 11 décembre 2013, le Conseil a présenté des observations sur le mémoire portant adaptation des conclusions du requérant. Il a indiqué ne pas s’opposer à la demande d’adaptation des conclusions. Il a conclu à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– dire que les mesures d’organisation de la procédure ne sont pas nécessaires ;
– condamner le requérant aux dépens.
36 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 14 janvier 2014, au cours de laquelle le requérant a indiqué renoncer à sa demande d’adoption de mesures d’organisation de la procédure contenue dans son mémoire comportant adaptation des conclusions. Le Conseil ayant signalé lors de l’audience que la motivation de certains actes attaqués pourrait être modifiée, le requérant a demandé que la procédure orale ne soit pas clôturée pour lui permettre d’adapter ses conclusions. Le Conseil n’a pas présenté d’objection à cette demande. À l’issue de l’audience, la procédure orale a été maintenue ouverte pour permettre au requérant d’adapter à nouveau ses conclusions.
37 Par mémoire déposé au greffe du Tribunal le 25 mars 2014, le requérant a présenté un mémoire comportant adaptation des conclusions, aux termes duquel il a conclu à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision d’exécution 2012/171, le règlement d’exécution n° 265/2012, la décision 2013/534, le règlement d’exécution n° 1054/2013 ainsi que la décision d’exécution 2014/24 et le règlement d’exécution n° 46/2014 en ce qu’ils le concernent ;
– condamner le Conseil aux dépens.
38 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 24 avril 2014, le Conseil a présenté des observations sur le mémoire du requérant comportant adaptation des conclusions. Il a indiqué ne pas s’opposer à la demande d’adaptation de conclusions. Il a conclu à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner le requérant aux dépens.
39 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 6 mai 2014, le requérant a communiqué la copie d’une décision du 26 mars 2014 du département fédéral de l’économie, de la formation et de la recherche suisse, faisant état d’une modification le 26 mars 2014 des mesures restrictives adoptées par les autorités suisses à son égard et, à cet égard, de la radiation de son nom de la liste des personnes visées par les mesures en cause.
40 Par lettre du 13 juin 2014, le Tribunal a invité le Conseil à prendre position à l’audience sur ladite pièce communiquée par le requérant.
41 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 15 juillet 2014.
En droit
42 Il est utile de rappeler que, aux termes de la dernière adaptation de conclusions du requérant, ce dernier demande l’annulation de la décision d’exécution 2012/171, du règlement d’exécution n° 265/2012, de la décision 2013/534, du règlement d’exécution n° 1054/2013 ainsi que de la décision d’exécution 2014/24 et du règlement d’exécution n° 46/2014 en ce qu’ils le concernent.
43 Il importe d’aborder dans un premier temps les moyens tendant à l’annulation de la décision d’exécution 2012/171, du règlement d’exécution n° 265/2012, de la décision 2013/534 et du règlement d’exécution n° 1054/2013 avant d’analyser, dans un second temps, ceux tendant à l’annulation de la décision d’exécution 2014/24 et du règlement d’exécution n° 46/2014.
S’agissant de la décision d’exécution 2012/171, du règlement d’exécution n° 265/2012, de la décision 2013/534 et du règlement d’exécution n° 1054/2013
44 Le requérant a soulevé trois moyens tendant à l’annulation de la décision d’exécution 2012/171, du règlement d’exécution n° 265/2012, de la décision 2013/534 et du règlement d’exécution n° 1054/2013 (ci-après les « quatre premiers actes attaqués »). Il invoque, en premier lieu, un établissement erroné des faits, en deuxième lieu, une insuffisance de motivation et, en troisième lieu, une violation de la décision 2010/639, du règlement n° 765/2006 et du principe de non-discrimination.
45 À titre liminaire, il convient de préciser que, lors de l’audience du 14 janvier 2014, le représentant du Conseil a informé le Tribunal que, en raison d’un « oubli » au sein du Conseil, la motivation de la décision 2013/534 et du règlement d’exécution n° 1054/2013 n’avait pas été modifiée, contrairement à ce qui avait été annoncé au requérant dans la lettre du 27 mai 2013 (voir point 16 ci-dessus). Pour cette raison, le représentant du Conseil a fait état, lors de cette même audience, de l’intention du Conseil de prendre de nouveaux actes concernant le requérant, ce qui a conduit le Tribunal à ne pas clôturer la procédure orale à l’issue de cette audience (voir point 36 ci-dessus).
46 Cela étant et nonobstant l’observation faite par le représentant du Conseil lors de l’audience, la légalité des quatre premiers actes attaqués doit être examinée à la lumière de la motivation contenue dans ces actes.
47 Pour les besoins du présent arrêt, il sera d’abord procédé à l’examen du moyen tiré d’une insuffisance de motivation.
Sur le moyen tiré d’une insuffisance de motivation
48 Le requérant considère que les raisons avancées dans les quatre premiers actes attaqués sont manifestement erronées et que le considérant 2 de la décision d’exécution 2012/171 et du règlement d’exécution n° 265/2012 n’est d’aucune aide pour comprendre en quoi il serait nécessaire d’ajouter son nom à la liste des personnes sujettes aux mesures restrictives. Le Conseil aurait dû fonder ses mesures restrictives sur des éléments précis et concrets permettant d’établir que le requérant tire profit des politiques économiques du président Lukashenko.
49 Le Conseil conteste les arguments du requérant.
50 Selon une jurisprudence constante, l’obligation de motiver un acte faisant grief, qui constitue un corollaire du principe du respect des droits de la défense, a pour but, d’une part, de fournir à l’intéressé une indication suffisante pour savoir si l’acte est bien fondé ou s’il est éventuellement entaché d’un vice permettant d’en contester la validité devant le juge de l’Union et, d’autre part, de permettre à ce dernier d’exercer son contrôle sur la légalité de cet acte (voir arrêt du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba, C‑417/11 P, Rec, EU:C:2012:718, point 49 et jurisprudence citée).
51 La motivation exigée par l’article 296 TFUE doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre à l’intéressé de connaître les justifications des mesures prises et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (voir arrêt Conseil/Bamba, point 50 supra, EU:C:2012:718, point 50 et jurisprudence citée).
52 Dans la mesure où la personne concernée ne dispose pas d’un droit d’audition préalable à l’adoption d’une décision initiale de gel des fonds, le respect de l’obligation de motivation est d’autant plus important, puisqu’il constitue l’unique garantie permettant à l’intéressé, à tout le moins après l’adoption de cette décision, de se prévaloir utilement des voies de recours à sa disposition pour contester la légalité de ladite décision (arrêt Conseil/Bamba, point 50 supra, EU:C:2012:718, point 51).
53 La motivation d’un acte du Conseil imposant une mesure de gel des fonds doit identifier les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles le Conseil considère, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire d’appréciation, que l’intéressé doit faire l’objet d’une telle mesure (arrêt Conseil/Bamba, point 50 supra, EU:C:2012:718, point 52).
54 Cependant, la motivation exigée par l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et au contexte dans lequel il a été adopté. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où le caractère suffisant d’une motivation doit être apprécié au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt Conseil/Bamba, point 50 supra, EU:C:2012:718, point 53 et jurisprudence citée).
55 En particulier, un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu de l’intéressé, qui lui permet de comprendre la portée de la mesure prise à son égard (arrêt Conseil/Bamba, point 50 supra, EU:C:2012:718, point 54).
56 En l’espèce, il apparaît, d’une part, que le Conseil a exposé dans les différentes décisions précédant la décision d’exécution 2012/171 le contexte général dans lequel ont été adoptées les mesures restrictives en cause et que ce contexte ne pouvait pas être méconnu du requérant, eu égard à sa position professionnelle et personnelle notamment.
57 À cet égard, aux considérants 1 à 5 de la décision 2010/639, le Conseil a exposé les raisons pour lesquelles il avait décidé de renouveler les mesures restrictives imposées par la position commune 2006/276. Au considérant 4 de cette même décision, il a notamment indiqué que c’était sur la base de cette position commune que les mesures avaient été renouvelées. Il ressort des considérants 1 à 9 de la position commune 2006/276 que les mesures ont été prises à la suite de la disparition de personnalités en Biélorussie, d’élections et d’un référendum frauduleux ainsi que de violations graves des droits de l’homme perpétrées à l’occasion de la répression exercée à l’égard de manifestants pacifiques après ces élections et ce référendum.
58 Comme il est exposé au considérant 2 de la décision 2011/69, qui a modifié la décision 2010/639, il a été notamment décidé, compte tenu des élections présidentielles frauduleuses du 19 décembre 2010 et de la violente répression à l’encontre de l’opposition politique, de la société civile et des représentants des médias indépendants en Biélorussie, de mettre un terme à la suspension des interdictions de séjour, intervenue à la suite de la position commune 2009/314.
59 Aux considérants 3 et 4 de la décision 2012/36, qui a également modifié la décision 2010/639, il a été précisé que devaient être adoptées des mesures restrictives supplémentaires, compte tenu de la gravité de la situation en Biélorussie. Il a été indiqué que les restrictions à l’admission et le gel des fonds et des ressources économiques devaient être appliqués aux personnes responsables de graves violations des droits de l’homme ou d’actes de répression à l’égard de la société civile et de l’opposition démocratique, en particulier aux personnes occupant des fonctions dirigeantes, et aux personnes et entités qui profitaient du régime Lukashenko ou le soutenaient, en particulier les personnes et les entités le soutenant financièrement ou matériellement.
60 L’article 2, paragraphe 1, de la décision 2010/639, telle que modifiée par la décision 2011/69, a été complété par la décision 2012/36 en ce sens qu’il vise désormais également les personnes et entités qui profitent du régime du président Lukashenko ou le soutiennent.
61 Il est constant entre les parties que c’est en raison de son inclusion dans la catégorie des personnes qui profitent du régime du président Lukashenko ou le soutiennent que le requérant a été inscrit sur la liste annexée aux quatre premiers actes attaqués.
62 Il apparaît, d’autre part, s’agissant des motifs particuliers pour lesquels le Conseil a considéré que le requérant devait faire l’objet de mesures restrictives (voir point 13 supra), que la motivation reproduite dans la liste annexée aux quatre premiers actes attaqués identifie les éléments spécifiques et concrets pour lesquels il est estimé que le requérant profite du régime du président Lukashenko et le soutient.
63 Par l’ensemble de ces indications, le requérant a donc été mis en mesure de contester utilement le bien-fondé des quatre premiers actes attaqués. Au vu de celles-ci, il lui a été au demeurant loisible de contester, par le premier moyen de son recours, la réalité des faits mentionnés dans lesdits actes attaqués, tout d’abord en niant qu’il est un proche des membres de la famille du président Lukashenko, ensuite en indiquant qu’il ne sponsorise pas le Club de sport du président (President’s Sports Club) et, enfin, en contestant plusieurs éléments s’agissant des activités d’Univest-M.
64 Il importe de souligner que la question de la motivation, qui concerne une formalité substantielle, est distincte de celle de la preuve du comportement allégué, laquelle relève de la légalité au fond de l’acte en cause et implique de vérifier la réalité des faits mentionnés dans cet acte ainsi que la qualification de ces faits comme constituant des éléments justifiant l’application de mesures restrictives à l’encontre de la personne concernée (arrêt Conseil/Bamba, point 50 supra, EU:C:2012:718, point 60).
65 Ainsi, le contrôle du respect de l’obligation de motivation doit être distingué de l’examen du bien-fondé de la motivation, qui consiste à vérifier si les éléments invoqués par le Conseil sont établis et s’ils sont de nature à justifier l’adoption des mesures en cause. Il n’y a donc pas lieu de répondre aux arguments invoqués par le requérant dans le cadre du présent moyen et qui relèvent du bien-fondé de la motivation, ces arguments relevant des moyens suivants.
66 Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré d’une insuffisance de motivation doit être rejeté comme non fondé.
Sur le moyen tiré de l’établissement erroné des faits
67 Il convient de rappeler que le nom du requérant a été ajouté sur la liste annexée aux quatre premiers actes attaqués, avec la mention suivante :
« Personne proche des membres de la famille du président Lukashenko ; sponsor du club sportif du président.
Les activités commerciales de M. Ternavsky dans le secteur du pétrole et des produits pétroliers témoignent des liens étroits qu’il entretient avec le régime, compte tenu du monopole d’État dans le secteur du raffinage pétrolier et du fait que seules quelques personnes sont autorisées à exercer des activités dans le secteur pétrolier. Sa société Univest-M est l’une des deux principales sociétés privées exportatrices de pétrole en Biélorussie. »
68 Le requérant conteste être un proche des membres de la famille du président Lukashenko et être un sponsor du Club de sport du président. Il conteste également les activités de Univest-M telles que décrites par le Conseil dans les quatre premiers actes attaqués.
69 Selon la jurisprudence, les juridictions de l’Union doivent, conformément aux compétences dont elles sont investies en vertu du traité, assurer un contrôle, en principe complet, de la légalité de l’ensemble des actes de l’Union au regard des droits fondamentaux faisant partie intégrante de l’ordre juridique de l’Union (voir arrêt du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, Rec, EU:C:2013:518, point 97 et jurisprudence citée).
70 À cet égard, il importe de rappeler que le contrôle juridictionnel de la légalité des actes attaqués s’étend à l’appréciation des faits et des circonstances invoqués comme la justifiant, de même qu’à la vérification des éléments de preuve et d’information sur lesquels est fondée cette appréciation (arrêts du 12 décembre 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conseil, T‑228/02, Rec, EU:T:2006:384, point 154, et du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil, T‑390/08, Rec, EU:T:2009:401, point 37).
71 L’effectivité du contrôle juridictionnel garanti par l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne exige que, au titre du contrôle de la légalité des motifs sur lesquels est fondée la décision d’inscrire ou de maintenir le nom d’une personne déterminée sur la liste annexée des actes attaqués, le juge de l’Union s’assure que cette décision, qui revêt une portée individuelle pour cette personne, repose sur une base factuelle suffisamment solide. Cela implique une vérification des faits allégués dans l’exposé des motifs qui sous-tend ladite décision, de sorte que le contrôle juridictionnel ne soit pas limité à l’appréciation de la vraisemblance abstraite des motifs invoqués, mais porte sur le point de savoir si ces motifs, ou, à tout le moins, l’un d’eux considéré comme suffisant en soi pour soutenir cette même décision, sont étayés (arrêt Commission e.a./Kadi, point 69 supra, EU:C:2013:518, point 119).
72 C’est à l’autorité compétente de l’Union qu’il appartient, en cas de contestation, d’établir le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre de la personne concernée, et non à cette dernière d’apporter la preuve négative de l’absence de bien-fondé desdits motifs (arrêt Commission e.a./Kadi, point 69 supra, EU:C:2013:518, point 121).
73 Si l’autorité compétente de l’Union fournit des informations ou des éléments de preuve pertinents, le juge de l’Union doit vérifier l’exactitude matérielle des faits allégués au regard de ces informations ou éléments et apprécier la force probante de ces derniers en fonction des circonstances de l’espèce et à la lumière des éventuelles observations présentées, notamment, par la personne concernée à leur sujet (arrêt Commission e.a./Kadi, point 69 supra, EU:C:2013:518, point 124).
74 S’agissant du contrôle de la légalité des quatre premiers actes attaqués, il incombe au Tribunal de vérifier, dans le cadre du présent moyen, si le cas d’espèce vise bien une personne qui profite du régime du président Lukashenko ou qui le soutient pour les motifs invoqués dans lesdits actes attaqués.
75 S’agissant tout d’abord du motif selon lequel le requérant serait une personne proche des membres de la famille du président Lukashenko, le Conseil a invoqué, dans sa lettre du 1er août 2012 (voir point 15 ci-dessus), le recrutement et l’emploi de Anna Lukashenko, belle-fille du président, par Univest-M, société que le requérant contrôle.
76 Le requérant a soutenu que c’était dans le cadre d’une relation de travail aux conditions normales de recrutement et de rémunération qu’Univest-M avait employé Anna Lukashenko. Il ajoute que celle-ci ne travaille plus pour ledit groupe depuis mai 2011. Au demeurant, Anna Lukashenko ne ferait pas l’objet de mesures restrictives, ce qui signifierait que le Conseil ne la considère pas comme une personne associée au régime du président Lukashenko ni comme une personne qui profite de ce régime. En outre, le requérant a relevé que, dans sa lettre du 1er août 2012, le Conseil l’avait informé de son intention de modifier les motifs de sa désignation et de ne pas faire référence au fait qu’Univest-M avait employé Anna Lukashenko.
77 Le Conseil a considéré que, dans un régime tel que celui du président Lukashenko, dans lequel plusieurs membres de sa famille occupaient des postes importants ou lucratifs, il était tout à fait raisonnable de conclure qu’une entreprise avait recruté Anna Lukashenko parce qu’elle était la belle-fille du président et que cette entreprise ainsi que la personne qui la contrôlait bénéficiaient du régime en raison de l’emploi dudit membre de la famille du président. Le fait qu’Anna Lukashenko ne travaille plus pour Univest-M et que son nom ne figure pas sur la liste des personnes ou entités faisant l’objet de mesures restrictives ne signifierait pas que cette personne n’a pas de lien avec le régime. En outre, si le Conseil n’a pas inclus la référence à Anna Lukashenko dans les motifs visant le requérant, cela se justifierait par le fait qu’il s’agit d’un élément parmi d’autres et que, avec le temps, cet élément devient moins pertinent pour le maintien de la désignation du requérant sur la liste des personnes visées par les mesures restrictives.
78 À cet égard, il n’est pas contesté entre les parties que la belle-fille du président Lukashenko, Anna Lukashenko, a été recrutée et employée par Univest-M dans les conditions du marché. Le Conseil a d’ailleurs reconnu n’avoir aucun élément pour contester les conditions d’emploi de cette personne.
79 L’engagement d’un proche du président Lukashenko peut témoigner de l’existence de liens avec ce dernier, mais n’est pas suffisant pour démontrer qu’il est susceptible de procurer des avantages au requérant dans ses relations avec le régime biélorusse.
80 Tout au plus convient-il donc d’apprécier cet élément avec les autres motifs invoqués par le Conseil pour justifier les mesures restrictives à l’encontre du requérant.
81 Le Conseil a invoqué l’activité de sponsor du requérant pour soutenir que, à travers cette activité, celui-ci était aussi proche d’autres membres de la famille du président Lukashenko, à savoir les fils de ce dernier, Dzmitry et Viktar Lukashenko, qui ont des responsabilités au sein du Club de sport du président.
82 S’agissant du motif fondé sur l’activité de sponsor du requérant, ce dernier a indiqué avoir communiqué la liste des bénéficiaires de l’aide caritative versée par Univest-M. Il ressortirait de cette liste que le Club de sport du président ne reçoit aucune somme d’Univest-M et qu’un autre club de sport, à savoir le club de hockey Dynamo Minsk, ne perçoit qu’un montant négligeable de la part d’Univest-M par rapport à son budget total. Il serait sans pertinence que les fils du président Lukashenko dirigent le Club de sport du président. Par ailleurs, le fait qu’une entité économique sponsorise des clubs sportifs serait un acte courant dans le domaine commercial et n’établirait pas l’existence d’un lien entre le requérant et le président Lukashenko ou d’autres membres de la famille de ce dernier. La présomption selon laquelle les clubs sportifs seraient impliqués dans les activités du régime du président Lukashenko ne trouverait aucune base juridique dans les quatre premiers actes attaqués.
83 Le requérant ajoute que la mention du nom d’Univest-M sur la liste des partenaires du Club de sport du président communiquée par le Conseil, dont il n’était pas informé, ne peut s’expliquer que par le fait que le requérant sponsorise plusieurs activités sportives en Biélorussie.
84 Le Conseil considère qu’il ressort des informations relatives au Club de sport du président que le requérant en est un sponsor, à travers le partenariat conclu entre Univest-M et ce club, et que ce dernier est étroitement lié au président Lukashenko, du fait de la présence des fils de ce dernier dans ledit club, Dzmitry étant le président du conseil central, Viktar étant membre du même conseil. Par ailleurs, si, dans la plupart des pays, le fait de sponsoriser des activités sportives ne révèlerait pas de lien spécial avec les gouvernants, cela ne serait pas le cas en Biélorussie, où le président Lukashenko attache une importance particulière au sport. Soutenir des activités sportives serait l’une des façons de développer des liens avec le régime et de le soutenir, comme le révèle l’exemple du Club de sport du président, d’autant plus que ce club compte, au sein de son organe de direction, outre la présence de deux fils du président, également M. Chyzh, autre homme d’affaires inscrit sur la liste des personnes sujettes aux mesures restrictives.
85 Le Conseil a ajouté qu’il serait étonnant qu’Univest-M figure parmi les partenaires du Club de sport du président, sans que ce groupe soutienne ce club d’une manière ou d’une autre, ce soutien pouvant inclure une sponsorisation pour des montants importants de plusieurs associations sportives, y compris le club de hockey Dynamo Minsk.
86 À cet égard, la question débattue entre les parties au cours de la procédure écrite et à l’audience visant à savoir si les paiements effectués par la société du requérant, Univest-M, au profit de certains clubs sportifs peuvent conduire à présenter ladite société comme partenaire du Club de sport du président ne suffit pas à démontrer le motif retenu dans les quatre premiers actes attaqués selon lequel le requérant est sponsor de ce club.
87 Il ressort des pièces produites par le requérant qu’Univest-M n’a pas directement financé le Club de sport du président, mais d’autres clubs. En outre, le Conseil a reconnu que le motif relatif à l’activité de sponsor du requérant n’était fondé sur aucun autre élément que la page du site Internet du Club de sport du président, qui ne mentionnait toutefois pas Univest-M comme un sponsor, mais comme un partenaire. Le Conseil a aussi reconnu lui-même que l’activité de sponsor était différente d’une activité de partenariat.
88 Le motif selon lequel le requérant serait sponsor du Club de sport du président n’est donc pas étayé et il ne peut en conséquence être pris en compte pour démontrer que le requérant était proche d’autres membres de la famille du président Lukashenko. Il ne saurait être utilisé pour l’appréciation de la base factuelle des mesures restrictives visant le requérant.
89 S’agissant enfin du motif selon lequel les activités commerciales du requérant dans le secteur du pétrole et des produits pétroliers témoigneraient des liens étroits qu’il entretient avec le régime, le requérant invoque plusieurs erreurs de fait.
90 En premier lieu, il n’exercerait aucune activité commerciale dans l’extraction, le raffinage, l’importation ou l’exportation de pétrole en Biélorussie. Il aurait cessé toute activité de raffinage depuis 2009, en raison des prix, des taxes et des tensions entre la Russie et la Biélorussie. S’il avait été proche du pouvoir biélorusse, il lui eût été facile de continuer une telle activité.
91 Au demeurant, en ce qui concerne le marché biélorusse, le Conseil aurait reconnu qu’il y avait une vingtaine de personnes ou d’entités qui disposaient de licences pour opérer dans le domaine spécifique de l’extraction, du raffinage ou de l’importation et l’exportation de pétrole. Il aurait ainsi admis que les quatre premiers actes attaqués étaient erronés en ce qu’ils avaient retenu que seules quelques personnes étaient autorisées à exercer des activités dans le secteur pétrolier. Le requérant ajoute qu’il y aurait même plus de 200 entreprises qui disposent d’une licence de commercialisation des produits pétroliers sur le marché de gros et de détail en Biélorussie. Selon lui, il n’existerait pas de licence pour l’extraction, le raffinage ou l’importation ou l’exportation en Biélorussie.
92 En deuxième lieu, Univest-M ne serait pas l’une des deux principales sociétés privées exportatrices de pétrole en Biélorussie. Son activité ne consisterait pas à exporter du pétrole, mais des produits pétroliers, ce qui serait très différent, et cette activité ne représenterait, en 2011, que 1 % de toutes les exportations de ces produits de Biélorussie. Le requérant serait de moins en moins présent dans le secteur pétrolier et poursuivrait des activités commerciales dans d’autres secteurs en Biélorussie, tels que le secteur de la construction et celui de la restauration. Il ajoute que, si le simple fait d’exporter une quantité négligeable de produits pétroliers de la Biélorussie témoignait de l’existence de liens avec le régime du président Lukashenko, il faudrait considérer tous les opérateurs européens qui achètent du pétrole ou des produits pétroliers de Biélorussie en grande quantité comme associés audit régime.
93 En troisième lieu, s’agissant de l’allégation du Conseil selon laquelle, en tant que grand contribuable en Biélorussie, le requérant contribuerait au financement du régime du président Lukashenko, le requérant conteste sa recevabilité au motif qu’elle est nouvelle et, en tout état de cause, non fondée. À cet égard, il soutient que le fait de payer des impôts témoigne davantage de ce qu’il n’a pas obtenu de bénéfice particulier du fait de ses prétendus liens avec le régime. De plus, si tout contribuable est considéré comme finançant le régime du président Lukashenko, il faudrait, pour échapper aux mesures restrictives, refuser de payer ses impôts en Biélorussie en violation de la législation en vigueur, au risque de sanctions. Par ailleurs, le Conseil ne pourrait se fonder sur la page du site Internet du groupe Univest-M, qui n’est qu’une page marketing, destinée à promouvoir l’image positive de ce groupe.
94 Le Conseil considère que les activités commerciales du requérant dans le secteur du pétrole et des produits pétroliers témoignent des liens étroits de celui-ci avec le régime. Il n’aurait pas changé sa version des faits, mais expliqué plus en détail les éléments qui soutiennent le motif invoqué. Le Conseil aurait distingué entre le secteur pétrolier au sens large et certaines activités plus spécifiques dans ce secteur, ainsi que l’importance de ces activités. Il n’y aurait que quelques sociétés privées, y compris Univest-M, qui auraient une licence pour opérer dans le domaine du secteur pétrolier et, compte tenu de la structure dudit secteur, il serait nécessaire d’avoir des liens étroits avec le régime pour obtenir une telle licence et bénéficier du régime.
95 Selon le Conseil, le fait qu’Univest-M et FLLC Unis Oil, contrôlées par le requérant, aient encore des licences pour opérer dans le secteur pétrolier et qu’Univest-M soit encore un groupe actif dans ce secteur en 2011 peut permettre au requérant de reprendre ses activités à une plus grande échelle si les conditions deviennent plus favorables, étant précisé que sa proximité avec le régime ne lui donne pas nécessairement des avantages assurés et continus dans chacune de ses activités. Le président Lukashenko utiliserait les dirigeants, tels que le requérant, pour exploiter des entreprises tant pour leur profit qu’au nom de son régime, selon ses besoins et envies.
96 Le Conseil ajoute qu’il n’a pas invoqué de manière autonome l’argument tiré de ce que le requérant finance le régime du président Lukashenko par le paiement de taxes, mais pour démontrer encore plus le degré de soutien audit régime. Lorsqu’une personne est un homme d’affaires riche et influent en Biélorussie, qui entretient des relations étroites avec le régime du président Lukashenko, le gel de fonds serait une mesure nécessaire et légitime afin d’empêcher le financement dudit régime. Dans ce cas de figure, le fait de payer ses impôts en Biélorussie inclurait des avantages et le soutien du régime.
97 À cet égard, il importe de rappeler que, dans les quatre premiers actes attaqués, le Conseil a indiqué que les activités commerciales du requérant dans le secteur du pétrole et des produits pétroliers témoignaient des liens étroits qu’il entretenait avec le régime, compte tenu du monopole d’État dans le secteur du raffinage pétrolier et du fait que seules quelques personnes étaient autorisées à exercer des activités dans le secteur pétrolier. Sa société Univest-M serait l’une des deux principales sociétés privées exportatrices de pétrole en Biélorussie.
98 Il apparaît que le motif en cause vise les activités d’Univest-M dans le secteur pétrolier et ne fait pas référence aux autres activités de cette société dans des secteurs tels que la construction ou l’immobilier. Il ne fait pas non plus référence au niveau d’impôt payé par Univest-M.
99 Or, s’agissant du motif invoqué dans les quatre premiers actes attaqués, il convient de relever que le Conseil n’a produit aucun élément d’information ou de preuve venant confirmer les activités d’Univest-M dans le secteur pétrolier telles que retenues dans lesdits actes. Il ressort même des pièces du dossier, et notamment de la réponse à une question posée par le Tribunal dans le cadre d’une mesure d’organisation de la procédure ainsi que des réponses apportées par les parties à l’audience du 14 janvier 2014, que le Conseil n’a pas été en mesure de démontrer qu’Univest-M serait l’une des deux principales sociétés privées exportatrices de pétrole en Biélorussie. Tout au plus, il apparaît qu’Univest-M a fait partie avant 2008 des grandes entreprises privées dans le secteur des produits pétroliers en Biélorussie et que ce secteur reste dominé par des entreprises publiques. Il ressort même des pièces du dossier que, en 2012, année d’adoption de la décision d’exécution 2012/171 et du règlement d’exécution n° 265/2012 visant le requérant, et depuis lors, Univest-M est davantage présente dans le secteur immobilier et de la construction, son activité dans le secteur pétrolier se révélant secondaire.
100 Dans ces circonstances, il y a lieu de constater que le Conseil n’a apporté la preuve ni qu’Univest-M était l’une des deux principales sociétés privées exportatrices de pétrole en Biélorussie, ni, par conséquent, que les activités commerciales du requérant dans le secteur du pétrole et des produits pétroliers témoignaient des liens étroits qu’il entretiendrait avec le régime.
101 Il résulte de ce qui précède que, dans les quatre premiers actes attaqués, la seule circonstance motivant l’adoption de mesures restrictives à l’égard du requérant qui est établie est celle relative au recrutement et à l’emploi de la belle-fille du président Lukashenko. Or une telle circonstance ne saurait constituer un élément suffisant pour justifier à lui-seul les mesures restrictives à l’encontre du requérant. Il y a donc lieu d’annuler lesdits actes pour autant qu’ils concernent le requérant, sans qu’il y ait lieu de se prononcer sur le troisième moyen invoqué dans la requête.
S’agissant de la décision d’exécution 2014/24 et du règlement d’exécution n° 46/2014
102 La décision d’exécution 2014/24 et le règlement d’exécution n° 46/2014 n’ont pas modifié les motifs généraux, tels que rappelés au point 60 ci-dessus, pour lesquels le nom du requérant a été inscrit sur la liste des personnes faisant l’objet de mesures restrictives. Dans ces actes, les motifs particuliers concernant le requérant ont été, en revanche, modifiés de la manière suivante :
« Personne proche de membres de la famille du président Loukachenka. Sa société Univest-M est partenaire du club présidentiel sportif et employait jusqu’en mai 2011 la belle-fille du président.
Soutient le régime, en particulier financièrement par des versements [d’]Univest-M au ministère biélorusse de l’Intérieur, la société biélorusse de radio et télédiffusion (d’État), et au syndicat de la chambre des représentants de l’Assemblée nationale.
Tire profit du régime dans le cadre d’importantes activités économiques en Biélorussie. Univest-M détient une filiale, FLCC, qui est un opérateur important dans le secteur du pétrole et des hydrocarbures.
Univest-M est également l’une des plus grandes sociétés immobilières en Biélorussie. Des activités économiques de cette ampleur ne seraient pas possibles en Biélorussie sans l’aval du régime Loukachenka.
Parraine plusieurs clubs sportifs, par le biais d’Univest-M, contribuant aux bonnes relations avec le président Loukachenka. »
103 Le requérant conteste lesdits motifs, en soulignant que le Conseil ne saurait se fonder sur une présomption tirée de l’arrêt du 13 septembre 2013, Anbouba/Conseil (T‑592/11, EU:T:2013:427), qui fait l’objet d’un pourvoi devant la Cour.
104 À cet égard, comme il a été déjà indiqué aux points 69 à 73 ci-dessus, il ressort de la jurisprudence qu’il convient que les décisions, qui revêtent une portée individuelle pour la personne visée par des mesures restrictives, reposent sur une base factuelle suffisamment solide. Cela implique pour les juridictions de l’Union une vérification des faits allégués dans l’exposé des motifs qui sous-tend lesdites décisions, de sorte que le contrôle juridictionnel ne soit pas limité à l’appréciation de la vraisemblance abstraite des motifs invoqués, mais porte sur le point de savoir si ces motifs, ou, à tout le moins, l’un d’eux considéré comme suffisant en soi pour soutenir la décision, sont étayés.
105 S’agissant de la première allégation, selon laquelle le requérant serait proche des membres de la famille du président Lukashenko, d’une part, le requérant soutient qu’elle est différente de celle tenant au fait de bénéficier du régime du président Lukashenko ou de le soutenir. D’autre part, elle serait erronée en ce que la relation avec la belle-fille du président Lukashenko aurait été purement professionnelle et la relation avec ce dernier et ses fils, dont l’un est président du Club de sport du président, ne saurait être déduite du « partenariat » qui lierait Univest-M audit club. Si le requérant reconnaît que cette société sponsorise des activités et événements sportifs en Biélorussie, il conteste tout partenariat avec le Club de sport du président.
106 À cet égard, ainsi qu’il a été relevé au point 78 ci-dessus, il n’est pas contesté que la belle-fille du président Lukashenko, Anna Lukashenko, a été recrutée et employée par Univest-M dans les conditions du marché.
107 En outre, même si le requérant conteste tout partenariat d’Univest-M avec le Club de sport du président, il s’avère qu’un tel partenariat est tiré d’une page du site Internet du Club de sport du président qui présente Univest-M comme partenaire de ce club et que le requérant n’a pas été en mesure d’expliquer la raison d’une telle présentation sur cette page.
108 En ce qui concerne la décision d’exécution 2014/24 et le règlement d’exécution n° 46/2014, le fait qu’Univest-M est bien partenaire du Club de sport du président peut donc être pris en compte.
109 Or, dans la mesure où il s’avère que ce club est présidé par l’un des fils du président Lukashenko, qu’un autre fils de ce dernier y exerce également des fonctions et qu’Anna Lukashenko a bien été recrutée et employée par Univest-M, le Conseil n’a pas commis d’erreur en considérant, dans les actes en cause, que le requérant était un proche des membres de la famille du président Lukashenko.
110 Il convient d’examiner ces éléments avec les autres éléments invoqués dans lesdits actes et de vérifier s’ils constituent une base factuelle suffisamment solide pour considérer le requérant comme une personne qui profite du régime du président Lukashenko ou le soutient.
111 S’agissant de la deuxième allégation, selon laquelle le requérant soutient financièrement le régime du président Lukashenko, le requérant indique que la somme globale d’environ 8 000 euros, versée au ministère de l’Intérieur biélorusse, à la société biélorusse de radio et de télédiffusion ainsi qu’au syndicat de la chambre des représentants de l’Assemblée nationale biélorusse, est insignifiante. Si les mesures restrictives ont pour objectif de faire pression sur le régime du président Lukashenko, le retrait de cette somme n’aurait aucun effet sur ledit régime.
112 En ce qui concerne le détail de ladite somme, le paiement d’environ 2 800 euros au ministère de l’Intérieur biélorusse, effectué en nature par le don de divers matériels de bureau et électroniques, sous couvert d’un sponsoring, n’aurait visé qu’à corriger un oubli dans le cadre d’un contrat de construction de logements résidentiels remporté par Univest-M et, à ce titre, compenser le transfert de propriété en faveur d’Univest-M d’une petite construction non comprise dans le contrat.
113 La somme d’environ 3 700 euros versée à la société biélorusse de radio et de télédiffusion aurait été liée au sponsoring de la participation de la Biélorussie au concours de l’Eurovision de l’année 2009 et au sponsoring d’un programme télévisé destiné à promouvoir le candidat biélorusse à ce concours. La somme aurait été également versée en nature, sous forme de divers matériels promotionnels et de bureau.
114 Le versement de la somme d’environ 1 600 euros au syndicat de la chambre des représentants de l’Assemblée nationale aurait été effectué en nature, sous forme de vêtements et d’équipements sportifs, dans le cadre d’un sponsoring de la participation dudit syndicat aux « Jeux des députés européens » auxquels auraient participé les membres des parlements de Biélorussie, de Russie, d’Ukraine et d’États membres de l’Union.
115 À cet égard, s’il apparaît difficilement contestable que les sommes susmentionnées sont d’un montant assez peu important et que les dons peuvent avoir une nature relativement anodine, il n’en demeure pas moins que la réalité de ces sommes et de ces dons ainsi que l’identité de leurs bénéficiaires, à savoir le ministère de l’Intérieur biélorusse, la société biélorusse de radio et de télédiffusion et le syndicat de la chambre des représentants de l’Assemblée nationale, ne peuvent pas être ignorés pour apprécier la base factuelle qui justifierait la décision d’exécution 2014/24 et le règlement d’exécution n° 46/2014. Les sommes en cause peuvent par conséquent être prises en compte, ensemble avec les autres motifs, pour justifier le fait que le requérant soit considéré comme une personne qui soutient le régime du président Lukashenko.
116 S’agissant de la troisième allégation, selon laquelle le requérant bénéficie du régime du président Lukashenko à travers ses activités économiques importantes, qui ne sont pas possibles en Biélorussie sans l’aval dudit régime, le requérant conteste que la société FLLC Unis Oil soit un opérateur important dans le secteur du pétrole et des hydrocarbures. Il explique, d’une part, que cette société a été présente dans ce secteur en raison de son expertise et non d’un quelconque traitement privilégié du régime du président Lukashenko et, d’autre part, qu’elle a cessé toute activité dans ce secteur en raison de l’attitude des autorités biélorusses, qui ont modifié les règles applicables à l’importation de pétrole et à la vente de produits pétroliers dérivés. Cette société opérerait désormais exclusivement dans le secteur immobilier.
117 Le requérant ajoute que ses activités ne démontrent pas qu’il ait bénéficié du régime du président Lukashenko et de son aval. Le requérant aurait été amené à réorienter son activité dans le secteur immobilier en raison des changements dans la réglementation du secteur pétrolier. Le Conseil n’aurait pas précisé ce qu’il entendait par « aval du régime » et n’apporterait aucune preuve que le requérant a bénéficié de faveurs. Le Conseil se limiterait à fournir une description succincte et en partie erronée des activités de Univest-M et se fonderait sur une présomption, alors qu’il devrait établir que les activités du requérant sont sous la dépendance du président Lukashenko. À supposer même que le Conseil puisse se prévaloir d’une présomption, il n’en aurait pas expliqué la raison et, en tout état de cause, cela aurait pour conséquence de lui laisser carte blanche lorsque les mesures restrictives visent des pays où les dirigeants exercent un contrôle strict sur l’économie. Le Conseil pourrait ainsi désigner tout homme d’affaires qui réussit.
118 À cet égard, il importe de relever que le requérant n’a pas contesté qu’Univest-M était l’une des plus grandes sociétés immobilières en Biélorussie et qu’elle avait des activités en lien avec les autorités biélorusses. Le requérant n’a pas davantage contesté que, parmi les activités du groupe Univest-M et de la société FLLC Unis Oil, figuraient également des activités dans le domaine pétrolier et dans celui de la construction.
119 La description des activités en cause, telles que ces dernières ont été retenues dans la décision d’exécution 2014/24 et le règlement d’exécution n° 46/2014, ne se révèle donc pas erronée et apparaît même davantage correspondre à la réalité que la description desdites activités telle qu’elle avait été effectuée dans les quatre premiers actes attaqués.
120 Les activités ainsi décrites se révèlent toutes relever de secteurs fortement réglementés.
121 Ce dernier élément, pris isolément, ne suffit certes pas à établir que le requérant entretient de bons contacts avec les autorités publiques et que ses activités sont révélatrices d’une proximité avec le régime du président Lukashenko. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que, dans un pays comme la Biélorussie, des activités économiques de l’ampleur de celle des sociétés du requérant ne sont pas possibles sans l’aval du régime du président Lukashenko. Cet aspect ne saurait être écarté dans l’appréciation d’ensemble des différents éléments qui justifieraient le fait que le requérant soit considéré comme une personne qui bénéficie du régime du président Lukashenko.
122 S’agissant de la quatrième allégation, selon laquelle le requérant entretient de bonnes relations avec le président Lukashenko du fait de son parrainage de différents clubs sportifs, le requérant fait valoir qu’elle est différente de l’allégation selon laquelle il soutient le régime du président Lukashenko ou en bénéficie et qu’elle ne permet pas, en tout cas, d’aboutir à cette constatation. Le Conseil n’apporterait aucune preuve de ce parrainage à l’égard des clubs sportifs en question. Il n’expliquerait pas ce qu’il entend par « bonnes relations avec le président Lukashenko » ni en quoi ce parrainage permettrait d’entretenir de telles relations. Le Conseil se fonderait sur une simple présomption non étayée par des éléments précis et concrets.
123 À cet égard, le requérant a reconnu qu’Univest-M avait effectué des paiements au profit de différents clubs sportifs. De même, le site Internet du Club de sport du président présente ladite société comme partenaire de ce club. Toutefois, il ne saurait être déduit de ces seuls éléments et sans autre élément de preuve que le requérant entretient de bonnes relations avec le président Lukashenko lui-même du fait de son parrainage de différents clubs sportifs. Le Conseil a communiqué des éléments d’information qui tendent à démontrer l’intérêt particulier que le président Lukashenko a pour le sport en général et certaines disciplines sportives en particulier, mais n’a fourni aucun élément qui démontrerait plus particulièrement les bonnes relations du requérant avec le président Lukashenko du fait dudit parrainage. La quatrième allégation ne saurait donc être prise en compte pour l’appréciation d’ensemble des différents éléments qui justifieraient le fait que le requérant soit considéré comme une personne qui bénéficie du régime du président Lukashenko.
124 Il importe de rappeler que, eu égard à la nature préventive des mesures restrictives en cause, si, dans le cadre de son contrôle de légalité de la décision attaquée, le juge de l’Union considère que, à tout le moins, l’un des motifs mentionnés est suffisamment précis et concret, qu’il est étayé et qu’il constitue en soi une base suffisante pour soutenir cette décision, la circonstance que d’autres de ces motifs ne le seraient pas ne saurait justifier l’annulation de ladite décision (voir, en ce sens, arrêt Commission e.a./Kadi, point 69 supra, EU:C:2013:518, point 130).
125 En l’espèce, il a été constaté au point 123 ci-dessus que la quatrième allégation du Conseil ne pouvait être prise en compte. Toutefois, il ressort également de ce qui précède, et plus précisément des points 108, 115 et 121 ci-dessus, que les faits invoqués à l’appui des première, deuxième et troisième allégations du Conseil ne sont pas contestés ou se révèlent exacts. Appréciés ensemble, ces faits constituent une base factuelle suffisamment solide pour démontrer que le requérant fait partie des personnes qui profitent du régime du président Lukashenko ou le soutiennent.
126 Il convient en effet de rappeler qu’il découle de ces allégations, qui sont confirmées, qu’Univest-M, dirigée par le requérant, est partenaire du Club de sport du président, dans lequel deux fils du Président Lukashenko exercent des activités importantes, que cette société a employé la belle-fille du président Lukashenko, qu’elle a versé des sommes au ministère de l’Intérieur biélorusse, à la société biélorusse de radio et télédiffusion ainsi qu’au syndicat de la chambre des représentants de l’Assemblée nationale et qu’elle est l’une des plus grandes sociétés immobilières en Biélorussie, en plus d’avoir des activités dans d’autres secteurs réglementés de Biélorussie.
127 Il y a lieu de préciser que la légalité des actes attaqués ne peut être appréciée que sur le fondement des éléments de fait et de droit sur la base desquels ils ont été adoptés (voir, en ce sens, arrêt du 7 février 1979, France/Commission, 15/76 et 16/76, Rec, EU:C:1979:29, point 7). Les arguments tirés de modifications qui seraient intervenues postérieurement à la date d’adoption des actes attaqués, tels que la décision du 26 mars 2014 du département fédéral de l’économie, de la formation et de la recherche suisse mentionnée au point 39 ci-dessus, ne sauraient donc être pris en considération dans le cadre du présent recours.
128 Il convient donc de rejeter le recours en ce qu’il tend à l’annulation de la décision d’exécution 2014/24 et du règlement d’exécution n° 46/2014, en ce que ces actes concernent le requérant.
129 Il résulte de tout ce qui précède qu’il convient d’annuler la décision d’exécution 2012/171, le règlement d’exécution n° 265/2012, la décision 2013/534 et le règlement d’exécution n° 1054/2013, en ce qu’ils concernent le requérant, et de rejeter le recours pour le surplus.
Sur les dépens
130 L’article 87, paragraphe 3, du règlement de procédure dispose que le Tribunal peut répartir les dépens ou décider que chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs de conclusions.
131 En l’occurrence, le Conseil ayant succombé sur les chefs de conclusions en annulation à l’encontre de la décision d’exécution 2012/171, du règlement d’exécution n° 265/2012, de la décision 2013/534 ainsi que du règlement d’exécution n° 1054/2013 et le requérant sur le chef de conclusions en annulation à l’encontre de la décision d’exécution 2014/24 et du règlement d’exécution n° 46/2014, il sera fait une juste application de la disposition précitée en décidant que le Conseil supportera ses propres dépens ainsi que la moitié des dépens exposés par le requérant dans le cadre de la présente instance. Concernant les dépens afférent à la procédure en référé, le requérant supportera ses propres dépens ainsi que ceux du Conseil.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre)
déclare et arrête :
1) La décision d’exécution 2012/171/PESC du Conseil, du 23 mars 2012, mettant en œuvre la décision 2010/639/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie, le règlement d’exécution (UE) n° 265/2012 du Conseil, du 23 mars 2012, mettant en œuvre l’article 8 bis, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 765/2006 concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie, la décision 2013/534/PESC du Conseil, du 29 octobre 2013, modifiant la décision 2012/642/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie, et le règlement d’exécution (UE) n° 1054/2013 du Conseil, du 29 octobre 2013, mettant en œuvre l’article 8 bis, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 765/2006 concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie, en ce qu’ils concernent M. Anatoly Ternavsky, sont annulés.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) Le Conseil de l’Union européenne supportera ses propres dépens ainsi que la moitié de ceux exposés par M. Ternavsky dans le cadre de la présente instance.
4) M. Ternavsky supportera la moitié de ses propres dépens dans le cadre de la présente instance. Il supportera ses propres dépens et ceux du Conseil dans le cadre de la procédure en référé.
Kanninen | Pelikánová | Buttigieg |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 12 mai 2015.
Signatures