Processo T‑776/20
Robert Stockdale
contra
Conselho da União Europeia e o.
Acórdão do Tribunal Geral (Sétima Secção alargada) de 26 de julho de 2023
«Recurso de anulação com pedido de indemnização — Agente contratual internacional no Representante especial da União Europeia na Bósnia‑Herzegovina — Política externa e de segurança comum — Resolução do contrato de trabalho na sequência da saída do Reino Unido da União — Competência do juiz da União — Natureza contratual do litígio — Falta de cláusula compromissória e de cláusula atributiva de jurisdição — Artigos 263.°, 268.°, 272.° e 274.° TFUE — Regulamento (UE) n.° 1215/2012 — Admissibilidade — Identificação dos recorridos — Conceito de “órgã[o] ou organism[o] da União” — Incompetência e admissibilidade parciais»
1. Recurso de anulação — Atos suscetíveis de recurso — Conceito — Atos que produzem efeitos jurídicos vinculativos — Recurso perante um contrato que vincula o recorrente a uma instituição, a um órgão ou organismo da União — Admissibilidade — Requisitos — Efeitos jurídicos vinculativos fora da relação contratual e que implicam o exercício de prerrogativas de poder público
(Artigo 263.° TFUE)
(cf. n.° 31)
2. Ação de indemnização — Competência do juiz da União — Limites — Natureza da responsabilidade invocada — Verificação pelo juiz — Critérios de apreciação
(Artigo 340.° TFUE)
(cf. n.° 32)
3. Instituições da União Europeia — Tribunal de Justiça da União Europeia — Competência — Litígio em matéria contratual — Requisitos — Recurso com base em cláusula compromissória — Falta de cláusula compromissória — Consequência — Competência de direito comum dos órgãos jurisdicionais nacionais
(Artigos 272.° e 274.° TFUE)
(cf. n.° 40)
4. Processo jurisdicional — Recurso de anulação com pedido de indemnização relativo na realidade a um litígio de natureza contratual — Anulação de um ato que se inscreve num quadro contratual — Incompetência do juiz da União ao abrigo dos artigos 263.° e 268.° TFUE — Inadmissibilidade — Exceção — Necessidade de preservar a coerência do sistema jurisdicional da União e de assegurar uma fiscalização jurisdicional efetiva pelos órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros ou pelo juiz da União
(Artigos 263.°, 268, 272.° e 274.° TFUE)
(cf. n.os 48, 49, 76)
5. Cooperação judiciária em matéria civil — Competência judiciária e execução de decisões em matéria civil e comercial — Regulamento n.° 1215/2012 — Competência em matéria de contratos individuais de trabalho — Conceito de contrato individual de trabalho — Interpretação autónoma — Requisito — Existência de um vínculo de subordinação entre a entidade patronal e o trabalhador — Critérios
(Regulamento n.° 1215/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 21.°)
(cf. n.° 61)
6. Ação de indemnização — Competência do juiz da União — Condenação da União à indemnização de um prejuízo de acordo com os princípios gerais comuns aos direitos dos Estados‑Membros em matéria de responsabilidade extracontratual — Reparação em espécie sob a forma de injunção para agir ou não agir — Admissibilidade — Requisitos — Caso particular de um prejuízo não integralmente reparável por intermédio de uma indemnização e que requer uma injunção em razão dessas características específicas
(Artigos 268.° e 340.°, segundo parágrafo, TFUE)
(cf. n.os 81, 82)
7. Processo jurisdicional — Recurso de anulação com pedido de indemnização — Pedido de constatação de natureza declarativa — Incompetência manifesta
(Artigos 263.° e 268.° TFUE)
(cf. n.° 85)
8. Processo jurisdicional — Recurso de anulação com pedido de indemnização — Objeto — Pedido de anulação de um ato ou de reparação dos danos — Conceito de instituições, órgãos ou organismos — Critérios de apreciação — Capacidade jurídica — Mandato intrinsecamente ligado ao funcionamento da União — Entidade juridicamente distinta das instituições, órgãos e organismos da União existentes — Inclusão — Representante especial da União Europeia na Bósnia‑Herzegovina — Admissibilidade
(Artigos 263.° e 268.° TFUE)
(cf. n.os 130, 131, 134, 139)
9. Política externa e de segurança comum — Ações operacionais da União Europeia — Adoção das decisões que definem os respetivos objetivos e âmbito, os meios a pôr à disposição da União e condições de execução respetivas e a sua duração — Competência — Conselho da União Europeia — Alcance — Pessoal civil internacional — Adoção de um regime jurídico aplicável ao pessoal contratual — Inclusão — Imputação ao Conselho de uma omissão culposa na adoção de tal regime — Admissibilidade
(Artigos 26.° e 28.°, n.° 1, primeiro parágrafo, TUE)
(cf. n.os 148, 152, 154, 157, 158, 162)
Resumo
O recorrente, um nacional do Reino Unido da Grã‐Bretanha e da Irlanda do Norte, que desempenhava as funções de chefe das finanças e da administração no Representante especial da União Europeia (a seguir «REUE») na Bósnia‑Herzegovina entre 2006 e 31 de dezembro de 2020 e, a este título, tinha celebrado 17 contratos de trabalho por tempo determinado (CTD) com o REUE. Consequentemente ao Acordo sobre a saída do Reino Unido da União Europeia e da Euratom (1), entrado em vigor em 1 de fevereiro de 2020, que previa um período de transição com termo em 31 de dezembro de 2020, o REUE na Bósnia‑Herzegovina adotou uma decisão de resolução do último contrato de trabalho do recorrente a partir dessa data.
No âmbito de um recurso de anulação com pedido de indemnização, apresentado contra o Conselho da União Europeia, a Comissão Europeia, o Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE) e o REUE na Bósnia‑Herzegovina, o recorrente pediu, a título principal, a anulação da decisão de resolução, bem como a reparação dos prejuízos por este sofridos devido a essa decisão. Pediu igualmente a requalificação da sua relação contratual em contrato de trabalho por tempo indeterminado (CTI) e a reparação dos prejuízos por este sofridos devido à não adoção de um estatuto claro que lhe fosse aplicável. O recorrente pediu, por outro lado, a título subsidiário, que a responsabilidade extracontratual da União seja desencadeada em caso de os seus pedidos a título principal serem julgados improcedentes.
Chamado a pronunciar‑se sobre as exceções de incompetência e de inadmissibilidade suscitadas pelos recorridos, o Tribunal Geral decide sobre estes pedidos antes da discussão do mérito da causa e dá‑lhes provimento parcial. A este título, o Tribunal pronuncia‑se sobre várias questões inéditas. Antes de mais, determina que, quando um litígio de natureza contratual que implica a União é submetido ao Tribunal, quando o contrato em causa não contém uma cláusula compromissória em seu favor, este continua competente para fiscalizar a legalidade dos atos adotados pelas entidades abrangidas pela União (2) e para se pronunciar sobre a responsabilidade da União (3), se nenhum órgão jurisdicional competente puder ser identificado com base no contrato ou no Regulamento Bruxelas I‑A (4). Em seguida, o Tribunal identifica o REUE na Bósnia‑Herzegovina como órgão da União que adotou a decisão de resolução. Por último, relativamente ao pedido de reparação dos prejuízos pretensamente causados pela inexistência de regime jurídico geral aplicável aos agentes abrangidos pela PESC, o Tribunal considera que é o Conselho que é competente para, se for necessário, adotar esse regime.
Apreciação do Tribunal Geral
Em primeiro lugar, o Tribunal Geral examina a sua competência para se pronunciar sobre os pedidos relacionados respetivamente com a decisão de resolução e com a sucessão de CTD.
A título preliminar, constata que as pretensões do recorrente formuladas no âmbito desses pedidos revestem uma natureza contratual. Com efeito, por um lado, a decisão de resolução apresenta uma relação direta com o contrato em causa e, por outro, os pedidos de requalificação da relação de emprego como CTI derivam do conjunto dos CTD sucessivos celebrados entre o recorrente e o REUE na Bósnia‑Herzegovina. Ora, na falta de cláusula compromissória contida nos CTD, o Tribunal declara‑se incompetente para se pronunciar a título do artigo 272.° TFUE, pelo que, em conformidade com o artigo 274.° TFUE, esses pedidos estão abrangidos, em princípio, pela competência dos órgãos jurisdicionais nacionais.
Todavia, o Tribunal recorda que, quando, no âmbito de um litígio de natureza contratual, o juiz da União renuncia à competência que lhe conferem os artigos 263.° e 268.° TFUE, é a fim de assegurar uma interpretação coerente destas disposições com os artigos 272.° e 274.° TFUE e, portanto, de preservar a coerência do sistema jurisdicional da União, constituído por um conjunto completo de vias de recurso e de processos destinados a garantir, respetivamente, a fiscalização da legalidade dos atos das instituições, dos órgãos e dos organismos da União, e da reparação dos danos causados pela União. Por conseguinte, no contexto de um litígio de natureza contratual, o juiz da União não pode renunciar a uma competência que lhe é conferida pelo Tratado FUE, quando isso tenha por efeito subtrair a qualquer fiscalização jurisdicional, pelo juiz da União ou pelos órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros, os atos da União ou um pedido destinado à reparação dos danos causados pela União.
Nestas condições, apesar da natureza contratual dos pedidos formulados no presente caso, a fim de assegurar a existência de uma fiscalização jurisdicional efetiva, o Tribunal verifica que o recorrente pode submeter tais pretensões a um órgão jurisdicional de um Estado‑Membro. É a razão pela qual, desde logo, o Tribunal rejeita o argumento dos recorridos segundo o qual estes pedidos podiam ser da competência dos órgãos jurisdicionais bósnios. Do mesmo modo, afasta o argumento segundo o qual o recorrente tinha a possibilidade de recorrer à instância arbitral prevista no contrato em causa, uma vez que a competência dessa instância não pode ser equacionada com exclusão da competência do juiz da União ou dos órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros.
Por outro lado, uma vez que o conteúdo do contrato em causa não permite identificar um órgão jurisdicional de um Estado‑Membro competente para se pronunciar sobre os pedidos em causa, o Tribunal Geral recorda que o legislador da União adotou o Regulamento Bruxelas I‑A, que se aplica no presente caso. Com efeito, a decisão de resolução não constitui um ato de autoridade do Estado (5), mas que tem fundamento no contrato em causa. Por conseguinte, os pedidos em causa estão abrangidos pela matéria civil e comercial e, uma vez que dizem respeito a um litígio de natureza contratual, que é suposto estar abrangido pela competência de princípio os órgãos jurisdicionais nacionais, o Tribunal examina se as disposições do Regulamento Bruxelas I‑A permitem identificar um órgão jurisdicional de um Estado‑Membro competente para se pronunciar sobre esses pedidos.
A este respeito, o Tribunal Geral salienta que a entidade patronal do recorrente era o REUE na Bósnia‑Herzegovina, e que não sendo nenhum órgão jurisdicional de um Estado‑Membro competente para se pronunciar sobre os pedidos em causa, relacionados com o contrato, a disposição geral do Regulamento Bruxelas I‑A segundo a qual, «[s]e o requerido não tiver domicílio num Estado‑Membro, a competência dos tribunais de cada Estado‑Membro é [...] regida pela lei desse Estado‑Membro.» (6) devia, em princípio, aplicar‑se.
Todavia, o Tribunal Geral sublinha que a aplicação desta disposição implica que a eventual competência de um órgão jurisdicional nacional apresenta uma natureza aleatória, na medida em que é a lei de cada Estado‑Membro que determina se os seus órgãos jurisdicionais podem ser chamados a pronunciar‑se sobre tal litígio, com a possível consequência que, in fine, nenhum órgão jurisdicional de um Estado‑Membro seja competente. O Tribunal considera que esta consequência é particularmente provável no presente caso, uma vez que, a exemplo do REUE na Bósnia‑Herzegovina, o recorrente tem o seu domicílio num país terceiro, e que não se afigura manifesto que o presente litígio apresente um elemento de conexão com um Estado‑Membro.
Ora, uma vez que o Tribunal Geral não pode, no âmbito de um litígio de natureza contratual de que a União é parte, renunciar à competência que lhe conferem os artigos 263.° e 268.° TFUE, quando isso conduza a subtrair a qualquer fiscalização jurisdicional os atos da União ou um pedido de reparação dos danos causados pela União, o Tribunal examina se os pedidos apresentados nos pedidos em causa estão abrangidos por competências que retira dessas disposições.
A esse respeito, primeiro, no âmbito do primeiro pedido, o Tribunal Geral é competente para se pronunciar quer, com base no artigo 263.° TFUE, sobre a pretensão de fiscalização da legalidade da decisão de resolução, que é uma decisão adotada por uma entidade abrangida pela União e instituída por força dos tratados, ou seja, o REUE na Bósnia‑Herzegovina, que, com base no artigo 268.° TFUE, sobre as pretensões à reparação pecuniária dos danos não patrimoniais e patrimoniais alegadamente sofridos devido a essa decisão.
Em contrapartida, quanto à pretensão do recorrente destinada a que o Tribunal Geral ordene a reintegração do recorrente no pessoal do REUE na Bósnia‑Herzegovina, o Tribunal renuncia à sua competência, uma vez que o juiz da União não pode, em princípio, incluindo no âmbito de uma ação de indemnização, dar ordens a uma instituição da União, um órgão ou um organismo da União sem interferir nas prerrogativas da autoridade administrativa. Embora as disposições do Tratado FUE relativas à responsabilidade extracontratual da União permitam, sob certas condições, a concessão de uma reparação em espécie que pode tomar a forma de injunção para agir ou não agir, que pode conduzir a instituição recorrida a adotar um dado comportamento, tal hipótese só pode ser prevista em casos particulares, em que o recorrente invoca o prejuízo que não pode ser integralmente reparado por intermédio de uma indemnização, e cujas características específicas requerem que seja proferida uma injunção para agir ou não agir, nomeadamente se essa injunção visa fazer cessar o facto na origem de um prejuízo cujos efeitos são continuados, o que não sucede no presente caso.
Segundo, quanto ao segundo pedido, o Tribunal Geral indefere‑o, na totalidade, em razão da sua incompetência. Com efeito, por um lado, o Tribunal não é competente para se pronunciar sobre o pedido de injunção dirigido ao REUE na Bósnia‑Herzegovina, na sua qualidade de entidade patronal do recorrente, que visa obter a requalificação como CTI do seu contrato de trabalho. Por outro lado, uma vez que o pedido destinado a que o Tribunal constate que os recorridos violaram as suas obrigações contratuais não foi apresentado em apoio dos pedidos de anulação nem de reparação do prejuízo, deve ser considerado como destinado apenas a que o Tribunal tome posição através de uma declaração geral ou de princípio, o que não está abrangido pelas competências que retira dos tratados.
Em segundo lugar, sobre os fundamentos de inadmissibilidade relativos à identificação do ou dos recorridos, quanto, primeiro, ao primeiro pedido, na medida em que o Tribunal Geral é competente para o examinar na parte em que se destina à anulação da decisão de resolução e à reparação pecuniária dos danos não patrimoniais e patrimoniais alegadamente sofridos por essa decisão, o Tribunal recorda, por um lado, que um recurso de anulação deve assim ser dirigido contra a instituição, o órgão ou o organismo da União que adotou o ato em causa e, por outro, que em matéria de responsabilidade extracontratual da União, é competente para conhecer dos litígios relativos à reparação dos danos causados por esta última, representada no Tribunal pela instituição, o órgão ou o organismo ao qual é imputado o facto gerador da responsabilidade.
No caso em apreço, o primeiro pedido diz respeito à decisão de resolução, que é imputável ao REUE na Bósnia‑Herzegovina, o Tribunal Geral examina se este último pode ser qualificado de órgão ou organismo da União suscetível de ser recorrido no âmbito dos recursos de anulação e de responsabilidade extracontratual em causa no presente caso.
A este respeito, recorda que uma entidade ou uma estrutura que se insira no esquema organizativo da União ou opere no mesmo pode ser considerada um órgão ou um organismo da União se, à luz das disposições que regulam o seu estatuto, esta dispõe de uma capacidade jurídica suficiente para poder ser considerada um órgão autónomo da União e se lhe pode ser reconhecida a qualidade de recorrida. Em particular, esta deve ser qualificada de órgão ou organismo da União quando, por um lado, está investida de um mandato intrinsecamente ligado ao funcionamento da União e, por outro, é juridicamente distinta das instituições, órgãos e organismos da União existentes.
Ora, o REUE na Bósnia‑Herzegovina está investido desse mandato, uma vez que, antes de mais, foi nomeado pelo Conselho com vista a exercer um «mandato relativo a questões políticas específicas» (7). Em seguida, embora o REUE seja responsável pela execução do seu mandato e atue sob a autoridade do Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, esta autoridade não visa a gestão administrativa no âmbito de semelhante mandato, nomeadamente em matéria de pessoal. Além disso, o referido REUE é juridicamente distinto das outras instituições, órgãos ou organismos da União na medida em que dispõe da capacidade jurídica de adjudicar contratos públicos e adquirir bens, de celebrar um contrato com a Comissão relativo à gestão dessas despesas e de receber o pessoal destacado pelas instituições da União ou pelo SEAE. Por último, em matéria de gestão do seu pessoal contratual, o REUE dispõe de uma capacidade jurídica que lhe permite atuar de forma autónoma e, a esse título, é responsável pela constituição da sua equipa e pode celebrar contratos para recrutar pessoal internacional, que escolhe sem ter de obter o aval de outras instituições, órgãos ou organismos da União, tendo sido esse pessoal colocado sob a sua autoridade direta.
O Tribunal Geral conclui que, para efeitos do presente processo, que tem por objeto as questões relativas à gestão do pessoal do REUE na Bósnia‑Herzegovina, este último deve ser equiparado aos órgãos e organismos da União suscetíveis de serem recorridos no âmbito de um recurso de anulação ou de responsabilidade extracontratual e que o primeiro pedido é admissível na medida em que respeita ao REUE.
Segundo, quanto ao pedido destinado à reparação de prejuízos sofridos pelo recorrente devido à não adoção de um estatuto claro que lhe fosse aplicável, o Tribunal Geral declara que qualquer possível omissão culposa na adoção de um regime geral aplicável ao pessoal contratual do âmbito, em geral, da PESC ou, em particular, do REUE na Bósnia‑Herzegovina, deve ser imputada ao Conselho, pelo que este pedido é admissível na medida em que respeita a este último.
Com efeito, é ao Conselho que incumbe elaborar a PESC e adotar as decisões necessárias à definição e execução dessa política, com base nas orientações gerais e linhas estratégicas definidas pelo Conselho Europeu. Ora, a adoção, se for caso disso, de um regime jurídico aplicável ao pessoal contratual recrutado do âmbito da PESC está abrangida pela execução desta última e, por conseguinte, pela competência do Conselho. Quanto ao restante, o Tribunal Geral observa que em 2012, a Comissão tinha sugerido ao Conselho que aplicasse o Regime aplicável aos outros agentes da União aos agentes contratuais das missões do âmbito da PESC e dos REUE. Ora, o Tribunal constata que a adoção de um regime jurídico aplicável ao pessoal contratual recrutado no âmbito da PESC, aplicável ao pessoal contratual internacional do REUE na Bósnia‑Herzegovina, está abrangida pelas competências e por uma escolha do Conselho e que se essa sugestão não teve qualquer efeito, foi porque as delegações dos Estados‑Membros não chegaram a um acordo no Conselho.