ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)
16 mai 2024 (*)
« Renvoi préjudiciel – Libre prestation des services – Marchés d’instruments financiers – Directive 2014/65/UE – Article 3 – Exemption de l’application de la directive 2014/65/UE – Intermédiaire d’investissement exempté – Réglementation d’un État membre interdisant à cet intermédiaire de transmettre des ordres des clients à une entreprise d’investissement établie dans un autre État membre »
Dans l’affaire C‑695/22,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Městský soud v Praze (cour municipale de Prague, République tchèque), par décision du 26 octobre 2022, parvenue à la Cour le 10 novembre 2022, dans la procédure
Fondee a.s.
contre
Česká národní banka,
LA COUR (cinquième chambre),
composée de M. E. Regan, président de chambre, MM. Z. Csehi, M. Ilešič, I. Jarukaitis et D. Gratsias (rapporteur), juges,
avocat général : M. G. Pitruzzella,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées :
– pour Fondee a.s., par Me J. Šovar, advokát,
– pour Česká národní banka, par MM. P. Krutiš et J. Spiryt,
– pour le gouvernement tchèque, par Mme J. Očková, MM. M. Smolek et J. Vláčil, en qualité d’agents,
– pour le gouvernement finlandais, par Mme M. Pere, en qualité d’agent,
– pour la Commission européenne, par Mme C. Auvret, M. M. Mataija et Mme P. Němečková, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 14 novembre 2023,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 3, paragraphes 1 et 3, de la directive 2014/65/UE du Parlement européen et du Conseil, du 15 mai 2014, concernant les marchés d’instruments financiers et modifiant la directive 2002/92/CE et la directive 2011/61/UE (JO 2014, L 173, p. 349), lu en combinaison avec l’article 34 de celle-ci, ainsi que de l’article 56 TFUE.
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Fondee a.s. à la Česká národní banka (Banque nationale tchèque, République tchèque) au sujet d’une amende infligée à la première par la seconde pour violation de l’interdiction de transmettre les ordres des clients concernant des instruments d’investissement à un courtier en valeurs mobiliers établi dans un État membre autre que la République tchèque.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3 Ainsi qu’il ressort de son article 1er, paragraphe 2, sous a), la directive 2014/65 établit des exigences en ce qui concerne les conditions d’agrément et d’exercice applicables aux entreprises d’investissement.
4 L’article 3 de cette directive, intitulé « Exemptions optionnelles », prévoit, à ses paragraphes 1 et 3 :
« 1. Les États membres peuvent choisir de ne pas appliquer la présente directive aux personnes dont ils sont l’État membre d’origine, à condition que les activités de ces personnes soient autorisées et réglementées au niveau national, et que ces personnes :
[...]
b) ne soient pas autorisées à fournir des services d’investissement à l’exception de la réception et de la transmission des ordres concernant des valeurs mobilières et des parts d’organismes de placement collectif et/ou de la fourniture de conseils en investissement en liaison avec ces instruments financiers ; et
c) dans le cadre de la fourniture de ce service, sont autorisées à transmettre les ordres uniquement aux :
i) entreprises d’investissement agréées conformément à la présente directive ;
[...]
3. Les personnes qui sont exemptées du champ d’application de la présente directive en vertu du paragraphe 1 ne bénéficient pas de la liberté de fournir des services ou d’exercer des activités ni de celle d’établir des succursales tel que prévu aux articles 34 et 35 respectivement. »
5 L’article 4 de ladite directive, intitulé « Définitions », énonce, à son paragraphe 1 :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
1) “entreprise d’investissement”, toute personne morale dont l’occupation ou l’activité habituelle consiste à fournir un ou plusieurs services d’investissement à des tiers et/ou à exercer une ou plusieurs activités d’investissement à titre professionnel.
[...]
2) “services et activités d’investissement”, tout service et toute activité répertoriés à la section A de l’annexe I et portant sur tout instrument visé à la section C de l’annexe I.
[...]
46) “fonds coté”, un fonds dont au moins une catégorie de parts ou d’actions est négociée pendant toute la journée sur au moins une plate-forme de négociation et avec au moins un teneur de marché qui intervient pour garantir que le prix de ses parts ou actions sur la plate-forme de négociation ne s’écarte pas sensiblement de leur valeur d’inventaire nette et, le cas échéant, de leur valeur d’inventaire nette indicative ;
[...] »
6 L’article 5 de la même directive, intitulé « Conditions d’agrément », prévoit, à son paragraphe 1 :
« Chaque État membre exige que la fourniture de services d’investissement et/ou l’exercice d’activités d’investissement en tant qu’occupation ou activité habituelle à titre professionnel fasse l’objet d’un agrément préalable conformément au présent chapitre. Un tel agrément est délivré par l’autorité compétente de l’État membre d’origine désignée conformément à l’article 67. »
7 L’article 34 de la directive 2014/65, intitulé « Liberté de prestation des services et d’exercice des activités d’investissement », dispose, à son paragraphe 1 :
« Les États membres veillent à ce que toute entreprise d’investissement agréée et surveillée par les autorités compétentes d’un autre État membre conformément à la présente directive, et conformément à la directive 2013/36/UE [du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d’investissement, modifiant la directive 2002/87/CE et abrogeant les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE (JO 2013, L 176, p. 338),] dans le cas des établissements de crédit, puisse librement fournir des services d’investissement et/ou exercer des activités d’investissement ainsi que des services auxiliaires sur leur territoire, sous réserve que ces services et activités soient couverts par l’agrément. Les services auxiliaires peuvent être seulement fournis conjointement à un service d’investissement et/ou à une activité d’investissement.
Les États membres n’imposent pas d’obligations supplémentaires à ces entreprises d’investissement ni à ces établissements de crédit pour les matières régies par la présente directive. »
8 Il ressort de l’article 67, paragraphe 1, de cette directive que chaque État membre désigne les autorités compétentes qui sont chargées de remplir chacune des fonctions prévues par celle‑ci.
9 L’annexe I de ladite directive, qui fixe la liste des services, des activités et des instruments financiers, mentionne, au point 1 de sa section A, relative aux services et aux activités d’investissement, la réception et transmission d’ordres portant sur un ou plusieurs instruments financiers. La section C de cette annexe, relative aux instruments financiers, mentionne, à son point 3, les parts d’organismes de placement collectif.
Le droit tchèque
10 L’article 4, paragraphe 2, sous a) et e), du zákon č. 256/2004 Sb. o podnikání na kapitálovém trhu (loi no 256/2004, relative aux activités sur le marché des capitaux), dans sa version applicable au litige au principal (ci‑après la « loi sur le marché des capitaux »), mentionne, parmi les principaux services d’investissement, la réception et la transmission d’ordres concernant les instruments d’investissement et les conseils en investissement relatifs à des instruments d’investissement.
11 L’article 5, paragraphe 1, de cette loi définit le « courtier en valeurs mobilières » comme étant une personne morale autorisée à fournir les principaux services d’investissement en vertu d’une autorisation accordée par la Banque nationale tchèque. L’article 6, paragraphe 1, sous b), de ladite loi prévoit que la personne morale titulaire d’une telle autorisation a son siège social en République tchèque.
12 Selon l’article 29, paragraphe 1, de la loi sur le marché des capitaux, un « intermédiaire d’investissement », au sens de cette loi, n’est autorisé à fournir que les principaux services d’investissement visés à l’article 4, paragraphe 2, sous a) ou e), de cette loi. La gamme des instruments d’investissement pour lesquels un intermédiaire d’investissement est autorisé à fournir des services est définie au paragraphe 3 dudit article. Enfin, le paragraphe 4 du même article dispose que les intermédiaires d’investissement, lorsqu’ils fournissent les principaux services d’investissement visés à l’article 4, paragraphe 2, sous a) ou e), de la loi sur le marché des capitaux, peuvent transmettre des ordres, notamment, à un courtier en valeurs mobilières, à une banque ou à une société d’investissement.
13 Aux termes de l’article 162, paragraphe 1, sous a), de la loi sur le marché des capitaux, une personne physique ou morale commet une infraction si elle exerce illégalement une activité relevant du champ d’application de cette loi, qui requiert, notamment, une autorisation ou une accréditation accordées par la Banque nationale tchèque ou un enregistrement dans un registre tenu par cette dernière.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
14 Fondee exerce, en République tchèque, l’activité d’intermédiaire d’investissement, au sens de l’article 29, paragraphe 1, de la loi sur le marché des capitaux, sur la base d’une autorisation accordée par la Banque nationale tchèque. Par décision du 18 janvier 2021, cette dernière lui a infligé une amende, en application de l’article 162, paragraphe 1, sous a), de cette loi, au motif que, entre le 7 octobre et le 27 décembre 2019, elle aurait transmis 407 ordres de ses clients à un courtier en valeurs mobilières établi hors de la République tchèque.
15 La Banque nationale tchèque a considéré que, ce faisant, Fondee permettait à ses clients d’investir dans des parts de fonds cotés, au sens de la directive 2014/65, lesquelles constitueraient des instruments d’investissement au sens de ladite loi. Selon les constatations de la Banque nationale tchèque, les clients de Fondee passaient un ordre sur le site Internet de cette dernière, que Fondee transmettait par la suite à une société établie aux Pays‑Bas. L’opération serait effectuée sur la base d’un contrat tripartite entre cette société, Fondee et les clients de cette dernière.
16 Fondee a formé une réclamation contre la décision lui ayant infligé l’amende devant le Conseil bancaire de la Banque nationale tchèque, qui l’a rejetée par une décision du 18 mars 2021. Fondee a alors formé un recours devant la juridiction de renvoi, tendant à l’annulation de la décision de rejet de la réclamation.
17 Il ressort des indications de la juridiction de renvoi que les « intermédiaires d’investissement », tels que Fondee, sont exemptés de l’application de la directive 2014/65, la République tchèque ayant fait usage, à leur égard, de la faculté prévue à cet effet à l’article 3, paragraphe 1, de cette directive.
18 La juridiction de renvoi indique qu’il est constant entre les parties au principal que Fondee ne fournit pas de services d’investissement à des clients résidant ou établis hors du territoire tchèque. Elle ajoute cependant que Fondee est impliquée, en tant qu’intermédiaire, dans la fourniture de services d’investissement par l’entreprise d’investissement établie aux Pays-Bas à des clients résidant ou établis sur le territoire tchèque. La juridiction de renvoi estime, dès lors, que Fondee bénéficie de la libre prestation des services en tant que « destinataire passif » de services.
19 Selon la juridiction de renvoi, les parties au principal s’opposent sur la possibilité, pour les opérateurs relevant de l’article 3, paragraphe 3, de la directive 2014/65, tels que Fondee, d’invoquer l’article 56 TFUE. En particulier, la Banque nationale tchèque ferait valoir que l’exclusion des intermédiaires d’investissement de l’application du droit à la libre prestation des services, prévue par cette disposition de la directive 2014/65, couvre toute participation de ces intermédiaires à la prestation de tels services, de telle sorte qu’un État membre peut interdire auxdits intermédiaires la transmission des ordres de leurs clients à des prestataires d’investissement établis dans un autre État membre.
20 C’est dans ces conditions que le Městský soud v Praze (cour municipale de Prague, République tchèque) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) Une personne qui, en vertu de l’article 3, paragraphe 1, de la directive [2014/65], est exemptée du champ d’application de cette directive et qui, en vertu de l’article 3, paragraphe 3, de ladite directive, ne bénéficie pas de la liberté de fournir des services au sens de l’article 34 de celle-ci bénéficie-t-elle du droit à la libre prestation de services consacré à l’article 56 [TFUE], pour autant qu’elle ne fournisse pas elle‑même des services d’investissement sur la base d’un passeport unique européen à un client établi dans un autre État membre, mais qu’elle reçoive un service d’investissement d’un opérateur étranger utilisant un passeport unique européen, ou qu’elle participe d’une autre manière (en qualité d’intermédiaire) à la fourniture de ce service au client final ?
2) Dans l’affirmative, le droit de l’Union, en particulier l’article 56 [TFUE], s’oppose-t-il à une législation interdisant à un intermédiaire d’investissement de transmettre les ordres d’un client à un courtier en valeurs mobilières étranger ? »
Sur les questions préjudicielles
21 Selon une jurisprudence constante, dans le cadre de la procédure de coopération entre les juridictions nationales et la Cour instituée à l’article 267 TFUE, il appartient à celle-ci de donner au juge national une réponse utile qui lui permette de trancher le litige dont il est saisi. Dans cette optique, il incombe, le cas échéant, à la Cour de reformuler les questions qui lui sont soumises [arrêt du 6 octobre 2021, W.Ż. (Chambre de contrôle extraordinaire et des affaires publiques de la Cour suprême – Nomination), C‑487/19, EU:C:2021:798, point 68 et jurisprudence citée].
22 En l’occurrence, il convient de constater, à l’instar de M. l’avocat général au point 23 de ses conclusions, que la directive 2014/65 a procédé à une harmonisation complète des réglementations nationales relatives aux prestations transfrontalières de services d’investissement relevant de son champ d’application, parmi lesquelles figurent, ainsi qu’il ressort de l’annexe I de cette directive, la réception et la transmission d’ordres portant sur un ou plusieurs instruments financiers.
23 Or, selon une jurisprudence constante, toute mesure nationale adoptée dans un domaine qui a fait l’objet d’une harmonisation exhaustive ou complète à l’échelle de l’Union européenne doit être appréciée au regard non pas des dispositions du droit primaire, mais de celles de cette mesure d’harmonisation [arrêt du 20 avril 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Commune de Ginosa), C‑348/22, EU:C:2023:301, point 36 et jurisprudence citée].
24 Partant, il y a lieu d’examiner les questions posées sur la seule base des dispositions de la directive 2014/65.
25 S’agissant, en particulier, de l’article 34 de la directive 2014/65, il convient de relever que celui‑ci concerne la fourniture de services d’investissement par une entreprise d’investissement agréée par les autorités compétentes d’un État membre différent de celui sur le territoire duquel les services sont fournis.
26 Or, ainsi qu’il ressort de la décision de renvoi, les questions posées visent des personnes relevant du champ d’application de l’article 3 de la directive 2014/65, qui fournissent des services uniquement à des clients résidant ou établis sur le territoire de leur État membre d’origine.
27 Dans ces conditions, il convient de considérer que, par ses questions, qu’il y a lieu d’examiner conjointement, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 3, paragraphe 1, sous c), i), de la directive 2014/65 doit être interprété en ce sens que les personnes qu’un État membre a exemptées de l’application de cette directive sont autorisées à transmettre pour exécution les ordres de clients résidant ou établis dans cet État membre à des entreprises d’investissement établies dans un autre État membre et agréées à cette fin, au titre de ladite directive par l’autorité compétente de cet autre État membre et, partant, s’oppose à une réglementation nationale interdisant une telle transmission.
28 À cet égard, il y a lieu de relever que l’article 3, paragraphe 1, de la directive 2014/65 autorise les États membres à ne pas appliquer cette directive aux personnes dont ils sont l’État membre d’origine, sous réserve du respect des conditions prévues à cette disposition, dont celle figurant au point c), i).
29 L’article 3, paragraphe 1, sous c), i), de la directive 2014/65 confère ainsi explicitement aux personnes qu’un État membre a exemptées de l’application de cette directive la faculté de transmettre les ordres qu’ils reçoivent à des entreprises d’investissement agréées.
30 En l’occurrence, sous réserve des vérifications qu’il appartient à la juridiction de renvoi d’effectuer, il ressort de la décision de renvoi que la République tchèque a fait usage de la faculté prévue à l’article 3, paragraphe 1, de ladite directive. Cependant, ainsi qu’il ressort également de cette décision, l’article 29, paragraphe 4, de la loi sur le marché des capitaux interdit à des intermédiaires d’investissement au sens de cette loi, tels que Fondee, de transmettre des ordres à des entreprises d’investissement établies dans les autres États membres.
31 Or, comme M. l’avocat général l’a, en substance, relevé aux points 30 et 31 de ses conclusions, l’article 3, paragraphe 1, sous c), i), de la directive 2014/65 vise la transmission des ordres à toute entreprise d’investissement agréée et non pas seulement à celles établies et agréées dans l’État membre d’origine de la personne exemptée de l’application de cette directive.
32 Compte tenu des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre aux questions posées que l’article 3, paragraphe 1, sous c), i), de la directive 2014/65 doit être interprété en ce sens que les personnes qu’un État membre a exemptées de l’application de cette directive sont autorisées à transmettre pour exécution les ordres de clients résidant ou établis dans cet État membre à des entreprises d’investissement établies dans un autre État membre et agréées à cette fin, au titre de ladite directive par l’autorité compétente de cet autre État membre et, partant, s’oppose à une réglementation nationale interdisant une telle transmission.
Sur les dépens
33 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) dit pour droit :
L’article 3, paragraphe 1, sous c), i), de la directive 2014/65/UE du Parlement européen et du Conseil, du 15 mai 2014 concernant les marchés d’instruments financiers et modifiant la directive 2002/92/CE et la directive 2011/61/UE,
doit être interprété en ce sens que :
les personnes qu’un État membre a exemptées de l’application de cette directive sont autorisées à transmettre pour exécution les ordres de clients résidant ou établis dans cet État membre à des entreprises d’investissement établies dans un autre État membre et agréées à cette fin, au titre de ladite directive, par l’autorité compétente de cet autre État membre et, partant, s’oppose à une réglementation nationale interdisant une telle transmission.
Signatures