Edición provisional
CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
SRA. LAILA MEDINA
presentadas el 16 de mayo de 2024 (1)
Asunto C‑697/22 P
Koiviston Auto Helsinki Oy, anteriormente Helsingin Bussiliikenne Oy
contra
Comisión Europea
«Recurso de casación — Ayudas de Estado — Transporte en autobús — Préstamo para equipamiento y préstamos de capital concedidos por el Ayuntamiento de Helsinki — Decisión por la que se declara la incompatibilidad de la ayuda con el mercado interior y se ordena su recuperación — Continuidad económica — Derechos procesales de las partes interesadas — Artículo 6, apartado 1, del Reglamento (UE) 2015/1589 — Publicación de una decisión de incoación del procedimiento complementaria o rectificada — Incumplimiento de un requisito sustancial de forma — Principio de proporcionalidad»
I. Introducción
1. Las presentes conclusiones tienen por objeto el recurso de casación interpuesto por la sociedad Koiviston Auto Helsinki Oy, anteriormente Helsingin Bussiliikenne Oy, por el que se solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de 14 de septiembre de 2022, Helsingin Bussiliikenne/Comisión. (2) En dicha sentencia, el Tribunal General desestimó el recurso de anulación de la Decisión (UE) 2020/1814 de la Comisión, de 28 de junio de 2019, relativa a una ayuda estatal concedida por Finlandia a la recurrente. (3)
2. En su Decisión, la Comisión Europea identificó a la recurrente como la beneficiaria efectiva de la ayuda en razón de la continuidad económica con la receptora inicial de dicha ayuda. No obstante, dado que la cesión de la actividad comercial a favor de la recurrente, que justificaba tal continuidad, tuvo lugar después de la incoación del procedimiento de investigación formal, la Comisión no le ofreció la posibilidad de presentar observaciones durante dicho procedimiento.
3. El Tribunal General consideró que, si bien la Comisión vulneró el derecho de la recurrente a participar en el procedimiento de investigación formal, como exigen el artículo 108 TFUE, apartado 2, y el artículo 6, apartado 1, del Reglamento (UE) 2015/1589, (4) la recurrente no demostró que, si se le hubiera dado la posibilidad de presentar observaciones, tales observaciones habrían podido modificar la apreciación realizada por la Comisión sobre la continuidad económica de los beneficiarios de la ayuda controvertida. En estas circunstancias, no procedía anular la Decisión controvertida.
4. El presente recurso de casación brinda al Tribunal de Justicia una nueva oportunidad de interpretar la expresión «principales cuestiones de hecho y de derecho», contenida en el artículo 6, apartado 1, del Reglamento 2015/1589, y de precisar las consecuencias jurídicas que han de extraerse del hecho de que el beneficiario efectivo de una ayuda ilegal no tuviera la posibilidad de presentar observaciones durante el procedimiento de investigación formal, en particular cuando la actividad comercial en cuestión se transfiere a su nuevo propietario tras finalizar el plazo señalado por la Comisión para emplazar a las partes interesadas.
II. Marco jurídico
5. El artículo 1 del Reglamento 2015/1589, titulado «Definiciones», dispone:
«A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
[…]
h) “parte interesada”: cualquier Estado miembro o cualquier persona, empresa o asociación de empresas cuyos intereses puedan verse afectados por la concesión de una ayuda y, concretamente, el beneficiario de la misma, las empresas competidoras y las asociaciones socioprofesionales.»
6. De conformidad con el artículo 6 del Reglamento 2015/1589, titulado «Procedimiento de investigación formal»:
«1. La decisión de incoar el procedimiento de investigación formal deberá resumir las principales cuestiones de hecho y de derecho, incluir una valoración inicial de la Comisión en cuanto al carácter de ayuda de la medida propuesta y exponer las dudas sobre su compatibilidad con el mercado interior. En dicha decisión se invitará al Estado miembro interesado y a las demás partes interesadas a presentar sus observaciones en un plazo determinado que por lo general no será superior a un mes. En casos debidamente justificados, la Comisión podrá prorrogar dicho plazo.
[…]»
III. Antecedentes del litigio
7. Los antecedentes del litigio se expusieron en los apartados 2 a 9 de la sentencia recurrida y pueden resumirse como sigue.
8. Helsingin Bussiliikenne (en lo sucesivo, «antigua HelB») (5) fue creada el 1 de enero de 2005 por Suomen Turistiauto Oy, sociedad privada de transporte de propiedad de Helsingin kaupunki (Ayuntamiento de Helsinki, Finlandia), a raíz de que esta adquiriera los activos y pasivos de HKL-Bussiliikenne Oy, una empresa que tenía su origen en el Departamento de Servicios de Transporte del Ayuntamiento de Helsinki. La antigua HelB explotaba líneas de autobús en el área de Helsinki (Finlandia) y ofrecía servicios especiales de transporte y de alquiler de autobuses. Estaba participada al 100 % por el Ayuntamiento de Helsinki.
9. Durante los años 2002 a 2012, el Ayuntamiento de Helsinki adoptó diversas medidas a favor de HKL-Bussiliikenne y de la antigua HelB (en lo sucesivo, «medidas controvertidas»). Así, en primer lugar, en 2002 se concedió a HKL-Bussiliikenne un préstamo para equipamiento de 14,5 millones de euros destinado a financiar la adquisición de material de transporte en autobús. Este préstamo fue asumido por la antigua HelB el 1 de enero de 2005. En segundo lugar, el Ayuntamiento de Helsinki concedió a esta última, en el momento de su creación, un préstamo de capital por un importe total de 15 893 700,37 euros destinado a refinanciar determinados pasivos de HKL-Bussiliikenne y de Suomen Turistiauto. En tercer lugar, el 31 de enero de 2011 y el 23 de mayo de 2012, el Ayuntamiento de Helsinki concedió a la antigua HelB dos nuevos préstamos de capital, por un importe respectivo de 5,8 millones de euros y de 8 millones de euros.
10. El 31 de octubre de 2011, las empresas de transporte público Nobina Sverige AB y Nobina Finland Oy presentaron una denuncia ante la Comisión, a la que el 15 de noviembre de 2011 se unió su sociedad matriz, Nobina AB. En dicha denuncia alegaban que la República de Finlandia había concedido una ayuda ilegal a la antigua HelB. El 22 de noviembre de 2011, la Comisión remitió dicha denuncia a la República de Finlandia.
11. Mediante la Decisión C(2015) 80 final, de 16 de enero de 2015, (6) la Comisión incoó el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, en relación, en particular, con las medidas controvertidas. Esta decisión fue publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea el 10 de abril de 2015 y se invitó a las partes interesadas a que presentaran sus observaciones en el plazo de un mes a partir de dicha publicación.
12. Por otro lado, el 24 de junio de 2015, en el transcurso del procedimiento, el Ayuntamiento de Helsinki informó a la Comisión de que se había puesto en marcha el proceso de venta de la antigua HelB. El 5 de noviembre de 2015, la República de Finlandia remitió a la Comisión el proyecto de contrato de venta acordado con la recurrente.
13. El 14 de diciembre de 2015, la antigua HelB fue vendida a la recurrente, anteriormente denominada Viikin Linja Oy. Con arreglo a lo dispuesto en el contrato de venta, esta pasó a denominarse Helsingin Bussiliikenne Oy (en lo sucesivo, «nueva HelB»). Los actos relativos a la operación de venta incluían una cláusula que garantizaba la indemnización total del adquirente de la antigua HelB en caso de requerimiento de recuperación de una ayuda estatal y una parte del precio de la venta se depositó en una cuenta de garantía bloqueada hasta la adopción de una decisión definitiva sobre la ayuda estatal o, a más tardar, hasta el 31 de diciembre de 2022.
14. La cesión a favor de Viikin Linja comprendía la totalidad de las actividades comerciales de la antigua HelB. La antigua HelB ya no conservaba ningún activo, con excepción de las cantidades consignadas o que debieran consignarse en la cuenta de garantía bloqueada. El pasivo resultante de las medidas controvertidas no fue transferido a la nueva HelB. Tras su venta, la antigua HelB fue eximida por el Ayuntamiento de Helsinki del reembolso del importe restante adeudado en concepto de préstamo para equipamiento de 2002. Por otra parte, el 11 de diciembre de 2015, el Ayuntamiento de Helsinki convirtió los préstamos de capital de 2005, 2011 y 2012, que no habían sido reembolsados, en capital social de la antigua HelB.
15. El 28 de junio de 2019, la Comisión adoptó la Decisión controvertida, sin emplazar a la recurrente a presentar sus observaciones. La parte dispositiva de Decisión controvertida está redactada en los siguientes términos:
«Artículo 1
La ayuda estatal de 54 231 850 euros concedida ilegalmente por [la República de] Finlandia a Helsingin Bussiliikenne Oy en el marco de las medidas de ayuda [controvertidas], infringiendo el artículo 108 [TFUE], apartado 3, […] es incompatible con el mercado interior.
Artículo 2
1. [La República de] Finlandia deberá recuperar del beneficiario la ayuda definida en el artículo 1.
2. Con vistas a la continuidad de actividades entre la antigua HelB (ahora Helsingin kaupungin Linja-autotoiminta Oy) y la nueva HelB (nombre completo: Helsingin Bussiliikenne Oy, anteriormente Viikin Linja Oy), la obligación de devolver la ayuda se extenderá a la nueva HelB (nombre completo: Helsingin Bussiliikenne Oy).
3. Las cantidades pendientes de recuperación devengarán intereses desde la fecha en que se pusieron a disposición del beneficiario hasta la fecha de su recuperación efectiva.
[…]
Artículo 4
1. A más tardar dos meses a partir de la fecha en que se notifique la presente Decisión, [la República de] Finlandia deberá enviar a la Comisión la siguiente información:
a) el importe total (principal e intereses de recuperación) que debe recuperarse del beneficiario;
[…]».
IV. Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
16. La nueva HelB, apoyada por la República de Finlandia, solicitó al Tribunal General la anulación de la Decisión controvertida.
17. En apoyo de su recurso, invocó cinco motivos basados, el primero, en un error sustancial de procedimiento por cuanto la Decisión controvertida se adoptó vulnerando sus derechos procesales; el segundo, en un error manifiesto de la Comisión en su apreciación de la existencia de una continuidad económica entre la antigua y la nueva HelB; el tercero, en la insuficiente motivación de la Decisión controvertida; el cuarto, en la violación de los principios de protección de la confianza legítima y de proporcionalidad, y, el quinto, en una infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1.
18. Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal General desestimó el recurso en su totalidad.
19. En primer lugar, en cuanto al motivo basado en un error sustancial de procedimiento, objeto del presente recurso de casación, el Tribunal General consideró, en primer término, que la Comisión no estaba obligada a ampliar el procedimiento de investigación formal mediante una Decisión de incoación nueva o rectificada, como pretendía la recurrente. (7)
20. Sin embargo, el Tribunal General estimó, en segundo término, que, conforme a la jurisprudencia resultante de la sentencia de 11 de noviembre de 2021, Autostrada Wielkopolska/Comisión y Polonia, (8) las circunstancias particulares del presente asunto justificaban que la Comisión, dado que tenía la intención de examinar la cuestión de la continuidad económica entre las actividades de la antigua HelB y las de la nueva HelB, permitiera una mayor participación de la recurrente en el procedimiento, en su calidad de beneficiaria efectiva de las medidas controvertidas. El Tribunal General concluyó que la Comisión, al no haber ofrecido a la recurrente la posibilidad de presentar sus observaciones sobre la cuestión de la continuidad económica, había vulnerado el derecho garantizado por el artículo 108 TFUE, apartado 2. (9)
21. En tercer término, el Tribunal General declaró que, dado que el incumplimiento constatado no se refería a las obligaciones de la Comisión en la fecha de incoación del procedimiento de investigación formal, sino a las obligaciones que pesaban sobre ella en razón de una circunstancia especial sobrevenida durante el curso de este procedimiento, (10) debía considerarse que esta institución había incurrido en una irregularidad de procedimiento, y no en un vicio sustancial de forma. (11) No obstante, según el Tribunal General, la recurrente no demostró, como exige la jurisprudencia en este tipo de casos, que, si se le hubiera dado la posibilidad de presentar observaciones sobre la cuestión de la continuidad económica, tales observaciones habrían podido modificar la apreciación realizada por la Comisión a este respecto. (12)
22. En segundo lugar, en lo que respecta al motivo relativo a la violación del principio de proporcionalidad, el Tribunal General estimó, por una parte, que la recurrente no podía sostener fundadamente que la obligación de recuperar la ayuda estatal derivada de las medidas controvertidas debía tener por objeto un importe menor que el de dicha ayuda. (13) Por otra parte, el Tribunal General observó que, contrariamente a lo que sostuvo la recurrente, la Comisión no estaba obligada a determinar en qué grado la ayuda derivada de las medidas controvertidas debía recuperarse de la recurrente. En efecto, correspondía a la República de Finlandia, destinataria de la Decisión controvertida, en el marco de las medidas que estaba obligada a adoptar, en virtud del artículo 288 TFUE, para conseguir la recuperación efectiva de las cantidades adeudadas, recuperar la ayuda controvertida, si no de la antigua HelB, de la recurrente. (14)
V. Pretensiones de las partes
23. En su recurso de casación, la recurrente solicita al Tribunal de Justicia que:
– Anule la sentencia recurrida.
– Anule la Decisión controvertida.
– Condene a la Comisión a cargar con la totalidad de las costas causadas por la recurrente en los procedimientos ante el Tribunal General y ante el Tribunal de Justicia, incrementadas con los intereses legales.
24. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
– Desestime el recurso de casación.
– Condene a la recurrente a cargar con la totalidad de las costas de la Comisión.
VI. Análisis
25. En apoyo de su recurso de casación, la recurrente invoca dos motivos, basados en un error sustancial de procedimiento y en la violación del principio de proporcionalidad.
A. Sobre el primer motivo de casación, basado en un error sustancial de procedimiento
26. Mediante su primer motivo de casación, la recurrente alega que el Tribunal General cometió un error de Derecho al concluir que la Comisión no incurrió en un vicio sustancial de forma en el procedimiento de investigación formal de las medidas controvertidas.
27. Este motivo se divide en tres partes que se refieren, primero, a la obligación de la Comisión de ampliar el procedimiento de investigación formal mediante la publicación de una decisión de incoación complementaria o rectificada; segundo, a la calificación de la infracción del artículo 108 TFUE, apartado 2, que el Tribunal General consideró una irregularidad de procedimiento en lugar de un vicio sustancial de forma, y, tercero, a la constatación según la cual las observaciones de la recurrente sobre la cuestión de la continuidad económica no habrían podido modificar la apreciación realizada por la Comisión en la Decisión controvertida.
1. Sobre la primera parte, relativa a la obligación de la Comisión de ampliar el procedimiento de investigación formal mediante la publicación de una Decisión de incoación complementaria o rectificada
28. En la primera parte del presente motivo, la recurrente sostiene que el Tribunal General consideró erróneamente que la Comisión no estaba obligada a ampliar la Decisión de incoación del procedimiento de investigación formal tras la cesión de la actividad de la antigua HelB a su favor. Según la recurrente, dicha cesión era un elemento nuevo, no contenido en la Decisión de incoación, que debería haber dado lugar a que la Comisión ampliase el procedimiento de investigación adoptando una Decisión de incoación complementaria o, al menos, una rectificación de la Decisión de incoación inicial. De esta manera, la Comisión habría emplazado a la recurrente a presentar sus observaciones como parte interesada, en particular sobre la cuestión de la continuidad económica con la antigua HelB, como exige el artículo 108 TFUE, apartado 2.
29. La Comisión rebate estas alegaciones. Considera, al igual que el Tribunal General, que la existencia de continuidad económica entre la antigua y la nueva HelB no suponía un cambio de opinión sobre el beneficiario en relación con el cual la Comisión debía apreciar la existencia de una ayuda y su compatibilidad con el mercado interior. La constatación relativa a la continuidad económica no significaba tampoco que la Comisión hubiera ampliado el objeto del procedimiento de investigación. En estas circunstancias, la Comisión considera que no estaba obligada a ampliar el procedimiento de investigación formal, ni adoptando una decisión de incoación complementaria ni publicando una decisión rectificada.
30. Según el artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo primero, si, después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, la Comisión comprobare que una ayuda otorgada por un Estado o mediante fondos estatales no es compatible con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, o que dicha ayuda se aplica de manera abusiva, decidirá que el Estado interesado la suprima o modifique en el plazo que ella misma determine.
31. Según reiterada jurisprudencia, el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, tiene carácter necesario siempre que la Comisión encuentre serias dificultades para comprobar si una medida constituye una ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE y para apreciar si una ayuda es compatible con el mercado interior. (15) Este procedimiento persigue una doble finalidad: por una parte, permitir a la Comisión obtener información completa sobre el conjunto de los datos del asunto antes de adoptar su decisión y, por otra parte, proteger los derechos de terceros potencialmente interesados. (16)
32. Sobre este último extremo, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, aun cuando, habida cuenta de su sistema general, el procedimiento en materia de ayudas es un procedimiento abierto únicamente contra el Estado miembro responsable de la concesión de la ayuda, (17) en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 2, cuando la Comisión decide incoar el procedimiento de investigación formal relativo a una medida de ayuda, debe dar a las partes interesadas la oportunidad de presentar sus observaciones. (18)
33. El alcance de esta obligación queda determinado por el artículo 1, letra h), del Reglamento 2015/1589, que incluye en la categoría de «partes interesadas», en particular, a cualquier empresa cuyos intereses puedan verse afectados por la concesión de una ayuda y, concretamente, al beneficiario de la misma.
34. El Tribunal de Justicia ha precisado asimismo que la publicación de un anuncio en el Diario Oficial de la Unión Europea constituye un medio adecuado para dar a conocer a todos los interesados que se incoa un procedimiento. Esta comunicación tiene por objeto obtener de los interesados todo tipo de información destinada a orientar la actuación futura de la Comisión. Dicha comunicación también proporciona a los sectores afectados la garantía de que serán oídos. (19)
35. Por último, conviene recordar que, aunque las partes interesadas no pueden prevalerse del derecho de defensa en el procedimiento de investigación formal, puesto que este procedimiento no es de carácter contradictorio, (20) disponen del derecho a participar en el procedimiento administrativo seguido por la Comisión en una medida adecuada en función de las circunstancias del caso concreto. (21)
36. En el caso de autos, en los apartados 36 a 41 de la sentencia recurrida, el Tribunal General rechazó la alegación de la recurrente según la cual la Comisión estaba obligada a completar o rectificar la Decisión de incoación a raíz de la cesión de la antigua HelB. (22)
37. En resumen, el Tribunal General consideró, por un lado, que la Comisión no había modificado el análisis que había efectuado en la Decisión de incoación sobre el beneficiario de las medidas controvertidas ni, más en general, sobre la existencia de una ayuda o su compatibilidad con el mercado interior.
38. Por otro lado, el Tribunal General declaró que la circunstancia de que, en la parte dispositiva de la Decisión controvertida, la Comisión estimara que la obligación de recuperación de la ayuda derivada de las medidas controvertidas debía extenderse a la nueva HelB, en razón de la continuidad económica con la antigua HelB, no puede asimilarse a una modificación del beneficiario de las medidas respecto al cual la Comisión deba apreciar la existencia de una ayuda y su compatibilidad con el mercado interior.
39. A mi juicio, no procede acoger tal razonamiento.
40. Cabe recordar que el artículo 6, apartado 1, del Reglamento 2015/1589 define el contenido obligatorio que debe incluir la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal. Esta disposición exige a la Comisión resumir, en dicha decisión, las principales cuestiones de hecho y de Derecho para el examen que ha de realizarse en el marco de ese procedimiento, incluir una valoración inicial en cuanto al carácter de ayuda de la medida controvertida y exponer las dudas sobre su compatibilidad con el mercado interior.
41. En cuanto a la expresión «principales cuestiones de hecho y de Derecho» que figura en el artículo 6, apartado 1, del Reglamento 2015/1589, se desprende, en esencia, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que debe interpretarse a la luz de las finalidades del procedimiento de investigación formal, en particular la de permitir a los interesados presentar sus observaciones sobre las razones que llevaron a la Comisión a incoar tal procedimiento, garantizando, de este modo, el efecto útil del artículo 108 TFUE, apartado 2. (23)
42. Además, aun cuando el Tribunal de Justicia no se ha pronunciado expresamente a este respecto en su jurisprudencia, el Tribunal General ha declarado reiteradamente que la identificación del beneficiario de una ayuda, (24) siempre que ello sea posible en la fase de incoación del procedimiento de investigación formal, (25) constituye una cuestión principal en el sentido del artículo 6, apartado 1, del Reglamento 2015/1589. En efecto, sobre la base de tal identificación, la Comisión ordena al Estado miembro de que se trate, cuando constata la existencia de una ayuda ilegal ejecutada, que tome todas las medidas necesarias para su recuperación. (26)
43. Los fundamentos de esta jurisprudencia —que, en mi opinión, el Tribunal de Justicia puede asumir con facilidad— siguen siendo válidos en relación con el beneficiario efectivo de una ayuda, ya que en este recae la obligación de devolución en el caso de que, como sucede en el presente asunto, la Comisión constate su continuidad económica con la receptora inicial de esa ayuda. Así pues, debe considerarse que dicho beneficiario efectivo es una cuestión principal en el sentido del artículo 6, apartado 1, del Reglamento 2015/1589 y, por consiguiente, siempre que su identificación sea posible en esta fase, aunque sea con carácter provisional, ha de figurar obligatoriamente en la fundamentación de la Decisión de incoación del procedimiento de investigación formal.
44. Sin embargo, la cuestión que se plantea en el caso de autos consiste en dilucidar si, cuando el beneficiario efectivo solo se conoce tras la expiración del plazo para presentar observaciones señalado por la Comisión a las partes interesadas con arreglo al artículo 6, apartado 1, del Reglamento 2015/1589, debe publicarse una nueva decisión o, al menos, una decisión rectificada antes de la adopción de la decisión definitiva.
45. Sobre este particular, es obligado recordar, antes de nada, que los textos que regulan el procedimiento en materia de ayudas de Estado no prevén expresamente la posibilidad de adoptar una decisión de incoación complementaria o rectificada en relación con un procedimiento pendiente.
46. Sin embargo, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, ello no puede llevar a prohibir a la Comisión hacer una rectificación o, en su caso, ampliar el procedimiento de investigación formal si la decisión inicial de incoar ese procedimiento estaba basada en hechos incompletos o en una calificación jurídica errónea de tales hechos. (27)
47. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia invita igualmente a considerar que una Decisión de incoación del procedimiento de investigación formal se basa en hechos incompletos, no solo cuando no haga referencia a hechos conocidos en el momento de su adopción, sino también por la aparición de hechos nuevos o diferentes en el curso de dicho procedimiento. (28)
48. De ello se deduce que, en la medida en que un hecho pueda constituir una «cuestión principal» en el sentido del artículo 6, apartado 1, del Reglamento 2015/1589, su omisión o indicación incompleta en la fundamentación de la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal obliga a la Comisión a adoptar una decisión complementaria o una decisión de rectificación, (29) con independencia de si tal hecho es o no anterior a la iniciación del procedimiento.
49. En el presente asunto, procede señalar que, como resulta de los apartados 42 a 46 de la sentencia recurrida, la Comisión estaba informada del proceso de cesión de las actividades de la antigua HelB desde junio de 2015 y que había transcurrido un plazo de tres años y medio entre la fecha de esa cesión y la de adopción de la Decisión controvertida. Además, la cesión entre la antigua y la nueva HelB llevó a la Comisión a establecer, en el artículo 2 de la Decisión controvertida, la continuidad económica entre estas dos empresas y, sobre esta base, la obligación de la recurrente de devolver la ayuda controvertida, tal como se define en el artículo 1 de la citada Decisión.
50. A mi parecer, se desprende con claridad de las consideraciones anteriores que el marco del examen efectivamente realizado por la Comisión en el procedimiento formal —que tuvo un reflejo concreto en la parte dispositiva de la Decisión controvertida— excedió del definido inicialmente en la Decisión de incoación de dicho procedimiento. En efecto, la cesión entre la antigua y la nueva HelB, al producirse con posterioridad, no se mencionó en la Decisión de incoación, aun cuando fue uno de los principales aspectos del examen de la Comisión para designar a la recurrente como la beneficiaria efectiva de la ayuda en cuestión.
51. Pues bien, esto pone de manifiesto con claridad, por una parte, que la cesión realizada entre la antigua y la nueva HelB, una vez comunicada a la Comisión, se convirtió en una cuestión principal de su examen, en el sentido del artículo 6, apartado 1, del Reglamento 2015/1589, y que la Decisión de incoación del procedimiento formal se basó, por tanto, en una exposición incompleta de las principales cuestiones.
52. Por otra parte, en la medida en que la Decisión de incoación del procedimiento de investigación formal no se completó para identificar a la recurrente como la beneficiaria efectiva de la ayuda, puede observarse una discrepancia entre el marco del examen efectuado por la Comisión y la obligación de esta última de emplazar a las partes interesadas con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2, y al artículo 6, apartado 1, del Reglamento 2015/1589.
53. La recurrente en particular, al no haber sido identificada como la beneficiaria efectiva de la ayuda en cuestión, no fue emplazada en ninguna fase del procedimiento ante la Comisión para que presentara sus observaciones conforme al artículo 108 TFUE, apartado 2, aun cuando era una parte interesada afectada directamente por una de las principales cuestiones del procedimiento de investigación formal. Como alega la recurrente, aunque se encontraba en una situación comparable a la del beneficiario inicial de la ayuda, no tuvo la más mínima posibilidad de presentar sus propias observaciones, informaciones pertinentes y pruebas sobre el beneficio efectivo de la ayuda controvertida antes de la adopción por la Comisión de una decisión relativa a su recuperación.
54. Debería haberse emplazado asimismo a las otras partes interesadas en el procedimiento para que presentaran sus respectivas observaciones en torno a la continuidad económica entre la antigua y la nueva HelB. Basta señalar a este respecto, por ejemplo, que es muy posible que las empresas competidoras de la recurrente, que fueron quienes presentaron la denuncia ante la Comisión, habrían deseado formular sus observaciones acerca de la recuperación de la ayuda de la nueva HelB, la cual, tras la cesión de la actividad de la antigua HelB, había pasado a ser su competidora en el mercado. Ahora bien, dado que la Comisión no publicó una decisión complementaria para informar de este nuevo hecho acaecido durante el procedimiento de investigación formal, tampoco tuvieron ocasión de pronunciarse sobre esta cuestión.
55. Habida cuenta de lo anterior, considero que, en la medida en que la Decisión de incoación del procedimiento de investigación formal no incluyó inicialmente la totalidad de las principales cuestiones sobre las que la Comisión basó a continuación su análisis, debería haberse publicado una decisión complementaria a fin de satisfacer las obligaciones dimanantes del artículo 108 TFUE, apartado 2, y del artículo 6, apartado 1, del Reglamento 2015/1589. (30)
56. Las alegaciones de la Comisión no pueden desvirtuar la conclusión anterior.
57. En primer lugar, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, debe señalarse que, dado que el examen realizado en la Decisión controvertida identifica a la recurrente como la beneficiaria responsable de la devolución de la ayuda controvertida, el Tribunal General no podía declarar, sin incurrir en error, que no se había modificado el análisis efectuado por la Comisión en la Decisión de incoación sobre el beneficiario de las medidas controvertidas. Conviene recordar a este respecto que la sociedad beneficiaria inicial de la ayuda básicamente desapareció y ya solo disponía de un patrimonio residual, por lo que la recurrente, como beneficiaria efectiva de la ayuda según la Comisión, se convirtió en la única empresa a la que podía reclamarse la devolución de la ayuda.
58. En segundo lugar, el enfoque que propongo adoptar al Tribunal de Justicia no puede alterar, como aduce la Comisión, el carácter bilateral del procedimiento de investigación formal entre la Comisión y el Estado miembro de que se trata, tal como indica reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Por el contrario, persigue hacer cumplir las obligaciones que el tenor literal del artículo 108 TFUE, apartado 2, y del artículo 6, apartado 1, del Reglamento 2015/1589 impone de forma expresa a la Comisión en lo que respecta a los derechos reconocidos por estas disposiciones a las partes interesadas.
59. En tercer lugar, el hecho de que, como ella misma alega, la Comisión disponga de la facultad de adoptar decisiones conexas y complementarias relativas al beneficiario efectivo de una ayuda no puede poner en entredicho la apreciación anterior. En efecto, por un lado, hay que señalar que no sucedió así en el presente asunto, en el que la Comisión decidió pronunciarse sobre el beneficiario efectivo de la ayuda directamente en la Decisión controvertida después del procedimiento de investigación formal. Por otro lado, es preciso señalar que, con ocasión de la adopción de decisiones conexas y complementarias, el beneficiario efectivo de la ayuda puede presentar observaciones sobre la continuidad económica con otra empresa, lo que ciertamente no ocurrió en el presente asunto.
60. De ello se deduce que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al considerar, en el apartado 41 de la sentencia recurrida, que la Comisión no estaba obligada a publicar una decisión de incoación complementaria a raíz de la cesión de actividades realizada entre la antigua HelB y la recurrente.
61. En estas circunstancias, en mi opinión, procede estimar la primera parte del primer motivo, por lo que el Tribunal de Justicia debe anular la sentencia recurrida, sin que sea necesario pronunciarse sobre las otras dos partes del presente motivo o sobre el segundo motivo invocado por la recurrente.
62. Por otra parte, me permito recordar que, cuando el estado del litigio así lo permita, el Tribunal de Justicia podrá, en virtud del artículo 61, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, resolver él mismo definitivamente tal litigio.
63. En el presente asunto, puesto que el recurso de anulación de la recurrente ante el Tribunal General se basa en motivos que fueron objeto de debate contradictorio ante este último y cuyo análisis no requiere la adopción de ninguna diligencia adicional de ordenación del procedimiento o de instrucción de los autos, estimo que el Tribunal de Justicia está en condiciones de resolver definitivamente el presente litigio.
64. En efecto, procede recalcar que el primer motivo de anulación invocado por la recurrente ante el Tribunal General se basó en un error sustancial de procedimiento, ya que la Decisión controvertida se adoptó vulnerando sus derechos procesales.
65. A este respecto, se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que la obligación de emplazar a las partes interesadas para que presenten sus observaciones al incoar el procedimiento de investigación formal es un requisito sustancial de forma y que la omisión, en la Decisión de incoación del procedimiento de investigación formal, de una cuestión principal en el sentido del artículo 6, apartado 1, del Reglamento 2015/1589 debe considerarse un incumplimiento de ese requisito sustancial de forma, que conlleva la anulación de pleno derecho de dicha decisión. (31)
66. Tal consecuencia debe reconocerse, naturalmente, en los mismos términos, en el caso de que la Comisión se abstenga indebidamente de publicar una decisión de incoación complementaria tras el acaecimiento de un hecho nuevo que constituya una cuestión principal a efectos del artículo 6, apartado 1, del Reglamento 2015/1589.
67. En el caso de autos, dado que la omisión de la publicación por la Comisión de una decisión de incoación complementaria constituyó un vicio sustancial de forma del procedimiento, debe estimarse el primer motivo de anulación invocado por la recurrente ante el Tribunal General y, conforme a las pretensiones formuladas por esta en su recurso, anular la Decisión controvertida.
68. Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, examinaré brevemente las partes segunda y tercera del presente motivo únicamente con carácter subsidiario y para el supuesto de que el Tribunal de Justicia no comparta las propuestas que he expuesto.
2. Sobre la segunda parte, relativa a la calificación como irregularidad de procedimiento de la infracción del artículo 108 TFUE, apartado 2, constatada por el Tribunal General
69. Mediante la segunda parte de su primer motivo, la recurrente alega que el Tribunal General cometió un error al considerar que la vulneración de su derecho a participar en el procedimiento administrativo no constituía un vicio sustancial de forma del procedimiento, sino únicamente una irregularidad de procedimiento, que solo puede dar lugar a la anulación de la Decisión controvertida si se demuestra que, de no haber existido esa irregularidad, dicha Decisión habría podido tener un contenido diferente.
70. La Comisión rebate estas alegaciones. Aunque se muestra de acuerdo con la conclusión del Tribunal General sobre la inexistencia de un vicio sustancial de forma del procedimiento, considera que el Tribunal de Justicia debería llevar a cabo una sustitución de los fundamentos de Derecho de la sentencia del Tribunal General, puesto que, a su juicio, no cometió ninguna irregularidad al no dar a la recurrente una mayor participación en el procedimiento de investigación formal.
71. Debe señalarse, con carácter preliminar, que esta parte del primer motivo se basa en la premisa de que, contrariamente a la conclusión resultante de mi análisis anterior, la Comisión no estaba obligada a publicar una decisión de incoación complementaria después de la cesión de la actividad de la antigua HelB a favor de la recurrente. Pues bien, esta constatación no excluye que la Comisión debía, sin embargo, permitir la participación de la recurrente en el procedimiento, sobre la base del artículo 108 TFUE, apartado 2.
72. El Tribunal General declaró a este respecto, en el apartado 48 de la sentencia recurrida, que las circunstancias particulares del presente asunto justificaban que la Comisión, dado que tenía la intención de examinar la cuestión de la continuidad económica entre las actividades de la antigua HelB y las de la nueva HelB, permitiera una mayor participación de la demandante en el procedimiento, en su calidad de beneficiaria efectiva de las medidas controvertidas. Al no haber ofrecido a esta la posibilidad de presentar sus observaciones sobre la cuestión de la continuidad económica, la Comisión vulneró —según el Tribunal General— el derecho garantizado por el artículo 108 TFUE, apartado 2.
73. En lo que atañe, en primer lugar, a la pretensión de sustitución de los fundamentos de Derecho formulada por la Comisión, comparto la apreciación del Tribunal General de que la recurrente debería haber tenido una mayor participación en el procedimiento de investigación formal, de modo que la falta de dicha participación ocasionó una vulneración de sus derechos procesales.
74. En efecto, como se ha indicado en el punto 47 de las presentes conclusiones, el Tribunal de Justicia ha declarado que existen circunstancias en las que la aparición de hechos nuevos o diferentes de los mencionados en la Decisión de incoación puede requerir dar una mayor participación a las partes interesadas. (32)
75. En el caso de autos, el Tribunal General consideró acertadamente, a la luz de la jurisprudencia antes citada, que la cesión de las actividades de la antigua HelB a la nueva HelB constituía una circunstancia que justificaba la participación de la recurrente en el procedimiento de investigación formal, habida cuenta de que, en particular, la Comisión examinó en dicho procedimiento la cuestión de la continuidad económica entre las actividades de la antigua HelB y las de la nueva HelB y basó la fundamentación y la parte dispositiva de la Decisión controvertida en las conclusiones extraídas de ese examen.
76. Pues bien, dado que la Comisión no invitó en ningún momento a la recurrente, en su condición de beneficiaria efectiva de las medidas controvertidas, a que participara en dicho procedimiento, aun cuando decidió, al término del mismo, extender a esta la obligación de recuperación de la ayuda controvertida, incumplió las obligaciones de procedimiento que le incumbían con respecto a la recurrente.
77. Por consiguiente, considero que la conclusión del Tribunal General según la cual la Comisión vulneró el derecho de la recurrente garantizado por el artículo 108 TFUE, apartado 2, es correcta.
78. En mi opinión, la sustitución de fundamentos de Derecho solicitada por la Comisión debe rechazarse.
79. En segundo lugar, en lo que respecta a las consecuencias jurídicas que han de extraerse del incumplimiento por la Comisión de sus obligaciones de procedimiento respecto a la recurrente, el Tribunal General calificó, en los apartados 49 a 51 de la sentencia recurrida, dicho incumplimiento de «irregularidad de procedimiento».
80. El Tribunal General declaró, en esencia, que el incumplimiento consistente en no permitir a la recurrente participar en el procedimiento de investigación formal no se refería a las obligaciones que pesaban sobre la Comisión en la fecha de incoación de ese procedimiento, lo que le habría llevado a apreciar un vicio sustancial de forma, sino a las obligaciones que pesaban sobre ella en razón de una circunstancia especial derivada de un acontecimiento acaecido después de que se hubiera instado a las partes interesadas a que presentaran sus observaciones y antes de que se adoptase la Decisión controvertida. El Tribunal General se basó, a este respecto, en la sentencia Comisión/Freistaat Bayern y otros. (33)
81. En estas circunstancias, el Tribunal General concluyó que solo podía anularse total o parcialmente la Decisión controvertida si se demostraba que, de no haber existido tal irregularidad, dicha Decisión habría podido tener un contenido diferente.
82. Sin embargo, a mi parecer, la distinción realizada por el Tribunal General a efectos de apreciar un vicio sustancial de forma o, con carácter alternativo, una irregularidad de procedimiento se basa en premisas artificiales, puesto que la vulneración de los derechos procesales de las partes interesadas no puede sancionarse de manera diferente dependiendo del momento en que se produzca esa vulneración. De lo contrario, como alega la recurrente, las partes interesadas que adquirieron la condición de tales antes de la incoación del procedimiento de investigación formal tendrían ventaja frente las que adquirieron esa condición con posterioridad —a raíz, como en el presente asunto, de un acontecimiento acaecido después de la incoación—, que estarían por tanto obligadas a efectuar una demostración más rigurosa para obtener la anulación del acto en cuestión.
83. Por el contrario, como se ha indicado en el punto 48 de las presentes conclusiones, la única circunstancia determinante, a efectos de apreciar un vicio sustancial de forma, consiste en que la Comisión no ofreció a las partes interesadas la posibilidad de pronunciarse, al menos en un primer momento, sobre una «cuestión principal» en el sentido del artículo 6, apartado 1, del Reglamento 2015/1589, que se utilizó a continuación en el marco de la decisión definitiva, con independencia de si dicha cuestión fue o no anterior a la incoación del procedimiento de investigación formal.
84. Esto es tanto más cierto cuando, como sucede en el presente asunto, la parte interesada cuyas observaciones no recabó la Comisión es precisamente la que debe hacerse cargo de la devolución total de la ayuda declarada ilegal e incompatible en la Decisión controvertida.
85. En efecto, tras una pregunta formulada por el Tribunal de Justicia a la Comisión para que respondiera en la vista, esta institución confirmó que los términos de la Decisión controvertida impedían reconsiderar la condición de beneficiaria efectiva de la recurrente y graduar el importe de la ayuda que, según la parte dispositiva de la Decisión controvertida, esta debía devolver a Finlandia. La recurrente, por su parte, confirmó que tanto las autoridades responsables de la ejecución de la Decisión controvertida en el ámbito estatal como los más altos tribunales nacionales habían actuado conforme a esta interpretación de la Decisión.
86. De ello se deduce que la recurrente no tuvo la posibilidad de presentar observaciones ni a la Comisión, pues no se le ofreció tal oportunidad, ni a las autoridades nacionales, en este último caso porque la fundamentación y la parte dispositiva de la Decisión controvertida agotaron todo el margen de apreciación de dichas autoridades para evaluar la ventaja efectiva obtenida por la recurrente a raíz de la cesión de actividades por la antigua HelB.
87. Por consiguiente, aunque puedo entender las consideraciones de carácter pragmático en las que se basa la jurisprudencia relativa a la exigencia de demostrar que una decisión impugnada habría podido tener un resultado diferente tras la constatación de una irregularidad de procedimiento —en concreto, la necesidad de no obstaculizar inútilmente los procedimientos administrativos seguidos por la Comisión—, no creo que la situación de la recurrente en el caso de autos encuentre cabida en este enfoque, cuya compatibilidad con el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea me parece muy discutible.
88. Habida cuenta de lo anterior, propongo al Tribunal de Justicia que declare que la vulneración del derecho de la recurrente a participar en el procedimiento constituye un vicio sustancial de forma, que entraña por sí mismo la anulación de la Decisión controvertida, sin que la recurrente tenga que efectuar ninguna demostración adicional.
89. Desearía señalar asimismo, en consonancia con la opinión expresada en el punto 58 anterior, que el enfoque que propongo adoptar al Tribunal de Justicia no puede poner en tela de juicio el carácter bilateral del procedimiento de investigación formal entre la Comisión y el Estado miembro de que se trata. Por el contrario, persigue ofrecer una protección jurídica adecuada a los derechos procesales que el artículo 108 TFUE, apartado 2, garantiza a la recurrente como parte interesada que no tuvo la más mínima posibilidad de formular sus observaciones sobre una de las cuestiones decisivas de la Decisión controvertida que la afectó directamente.
90. Además, este enfoque no se opone a la sentencia Comisión/Freistaat Bayern y otros, citada por el Tribunal General en apoyo de su razonamiento. En efecto, en esa sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que la omisión, en la decisión de incoación del procedimiento de investigación formal, de una cuestión principal debía considerarse constitutiva de un vicio sustancial de forma. Sin embargo, el Tribunal de Justicia no excluyó en modo alguno que esta calificación jurídica pueda aplicarse igualmente a la vulneración por la Comisión del derecho garantizado por el artículo 108 TFUE, apartado 2, no en el momento del inicio del procedimiento de investigación formal, sino durante el mismo.
91. Por último, el enfoque propuesto no contradice tampoco las sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia en los asuntos Comisión/Gmina Miasto Gdynia y Port Lotniczy Gdynia Kosakowo(34)y Autostrada Wielkopolska/Comisión y Polonia, (35) citados también en la sentencia recurrida. Los asuntos en los que recayeron estas dos sentencias versaban sobre una modificación del régimen jurídico durante el procedimiento de investigación formal de la medida de ayuda. El Tribunal de Justicia declaró, en resumen, a la luz de su jurisprudencia anterior, (36) que, cuando se produce un cambio de régimen jurídico después de que la Comisión haya emplazado a las partes interesadas a presentar observaciones y antes de que haya adoptado una decisión acerca de un proyecto de ayuda, el hecho de que no se haya invitado a dichas partes a presentar nuevas observaciones no puede comportar, en sí mismo, la anulación de esa decisión. En el presente asunto, a diferencia de los hechos que fueron objeto de tales sentencias, es obligado señalar, de nuevo, que la recurrente no tuvo ninguna posibilidad de presentar observaciones a la Comisión.
92. Por consiguiente, en estas circunstancias, en mi opinión, debe estimarse la segunda parte del primer motivo.
93. Además, dado que la estimación de esta parte produciría las mismas consecuencias jurídicas en la Decisión controvertida que la estimación de la primera parte, tal como he propuesto, serían también aplicables las consideraciones expuestas en los puntos 62 a 67 de las presentes conclusiones.
3. Sobre la tercera parte, basada en un error de Derecho en la medida en que el Tribunal General consideró que la irregularidad administrativa cometida por la Comisión no habría podido dar lugar a una decisión diferente
94. En la tercera parte del primer motivo, la recurrente cuestiona la conclusión del Tribunal General según la cual la Decisión controvertida no habría podido tener un contenido diferente si la recurrente hubiera podido presentar sus observaciones sobre la cuestión de la continuidad económica durante el procedimiento administrativo. La recurrente sostiene, en esencia, que habría podido presentar observaciones adicionales sobre la cuestión de si la ayuda controvertida se había transferido a su favor y, en particular, elementos relativos a la cesión de la actividad, las condiciones del mercado afectado, la conformidad del precio de compra con el mercado y la continuidad económica.
95. La Comisión refuta estas alegaciones. En su opinión, en realidad la recurrente impugna la apreciación de los hechos realizada por el Tribunal General en el marco del primer motivo examinado en la sentencia recurrida. Pues bien, esto no es admisible en el marco de un recurso de casación, a menos que se alegue una desnaturalización de los hechos, lo cual, según la Comisión, no ha sucedido en el presente asunto.
96. Con carácter preliminar, debe señalarse que el examen de la presente parte presupone que el Tribunal de Justicia considere que la falta de participación de la recurrente en el procedimiento de investigación formal de la Comisión constituye, tal como declaró el Tribunal General en la sentencia recurrida, una irregularidad de procedimiento y no un vicio sustancial de forma.
97. A este respecto, conviene señalar que, según reiterada jurisprudencia, no puede exigirse a una recurrente que invoca la vulneración de sus derechos procesales que demuestre que la decisión de la institución de la Unión de que se trate habría tenido un contenido diferente, sino, únicamente, que tal posibilidad no queda del todo excluida. (37) La apreciación de esta cuestión debe efectuarse en función de las circunstancias de hecho y de Derecho específicas del caso. (38)
98. Por otra parte, se desprende de reiterada jurisprudencia que la continuidad económica entre las empresas que participan en la transmisión de activos se aprecia en función de varios factores relativos al objeto de la transmisión, a saber, los activos y los pasivos, la continuidad de la mano de obra y los activos agrupados, del precio de la transmisión, de la identidad de los accionistas o los propietarios de la nueva empresa titular y de la originaria, del momento en el que se realizó la transmisión, a saber, después de que se iniciasen las investigaciones, de la incoación del procedimiento o de la decisión final, o, por último, de la lógica económica de la operación. (39)
99. En el caso de autos, el Tribunal General examinó, en los apartados 52 a 63 de la sentencia recurrida, los argumentos esgrimidos por la recurrente para demostrar que, si hubiera tenido la oportunidad de ser oída durante el procedimiento administrativo desarrollado por la Comisión, antes de la adopción de la Decisión controvertida, la apreciación contenida en dicha Decisión acerca de la continuidad económica entre la antigua y la nueva HelB podría haber sido distinta. No obstante, el Tribunal General concluyó que, contrariamente a lo que sostenía la recurrente, esta no había logrado demostrar este extremo.
100. En el marco del presente recurso de casación, basta señalar, al igual que la Comisión, que la recurrente no formula alegaciones distintas de las ya planteadas ante el Tribunal General. Se limita en efecto a afirmar, como ya hizo en el recurso de anulación, que facilitó a la Comisión información complementaria decisiva sobre la cuestión de si se le había transferido la ayuda controvertida. Sin embargo, no explica, en particular, en qué consiste el error de apreciación del Tribunal General.
101. En estas circunstancias, estimo que la recurrente no ha conseguido desvirtuar la conclusión que figura en el apartado 64 de la sentencia recurrida, según la cual sus observaciones no habrían podido modificar la Decisión de la Comisión si hubiera tenido la posibilidad de presentarlas durante el procedimiento de investigación formal.
102. En mi opinión, no procede estimar la tercera parte del primer motivo.
4. Conclusión parcial
103. Habida cuenta de las consideraciones precedentes, propongo estimar la primera parte del primer motivo o, con carácter subsidiario, la segunda parte de dicho motivo.
104. En ambos casos, el Tribunal de Justicia, si decidiera estimar una de estas partes, debería anular la sentencia recurrida y, en virtud del artículo 61 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, estimar el recurso de anulación de la recurrente interpuesto ante el Tribunal General y anular la Decisión controvertida.
105. En cambio, si el Tribunal de Justicia no compartiera las propuestas anteriores y rechazara las partes primera y segunda del primer motivo, procedería desestimar también la tercera parte, así como dicho motivo en su totalidad.
B. Sobre el segundo motivo de casación, basado en la vulneración del principio de proporcionalidad
106. Mediante el segundo motivo de casación, la recurrente reprocha al Tribunal General que desestimara el cuarto motivo del recurso, relativo a la violación del principio de proporcionalidad. La recurrente alegó, en esencia, ante el Tribunal General que la Decisión controvertida violaba el principio de proporcionalidad, al obligar a las autoridades finlandesas a recuperar la ayuda en una cantidad superior a la ventaja efectiva que la recurrente obtuvo como consecuencia de la cesión de las actividades de la antigua HelB.
107. La Comisión rebate estas alegaciones. Aduce que existe una diferencia entre constatar la continuidad económica y fijar la proporción en la que debería realizarse la recuperación ante los distintos beneficiarios. A su juicio, para establecer la continuidad económica, no es necesario que determine la proporción exacta en la que los beneficiarios de la ayuda estatal ilegal deben devolver la ayuda. La Comisión sostiene que, como recordó el Tribunal General en el apartado 159 de la sentencia recurrida, no estaba obligada a determinar en qué medida la ayuda cuya recuperación había ordenado la Decisión controvertida debía recuperarse de la recurrente, y que corresponde a la República de Finlandia adoptar las medidas adecuadas para lograr la recuperación efectiva de las cantidades adeudadas.
108. Según reiterada jurisprudencia, la eliminación de una ayuda ilegal mediante su recuperación es la consecuencia lógica de la constatación de su ilegalidad y persigue restablecer la situación anterior. Dicho objetivo se logra una vez que las ayudas de que se trata, más, en su caso, los intereses de demora, han sido devueltas por el beneficiario o, en otros términos, por las empresas que las han disfrutado efectivamente. La recuperación de esa ayuda no puede considerarse, como tal, una medida desproporcionada en relación con los objetivos de las disposiciones del Tratado FUE en materia de ayudas de Estado. (40)
109. Asimismo, es jurisprudencia reiterada, como ya se ha indicado, que la obligación de recuperación de la ayuda abonada a una sociedad puede ampliarse a una nueva empresa a la que la empresa beneficiaria de la ayuda haya transmitido una parte de sus activos, siempre que la transmisión permita constatar que existe continuidad entre ambas empresas.
110. En mi opinión, procede recordar, antes de nada, que la Comisión confirmó en la vista, (41) a raíz de una pregunta formulada por el Tribunal de Justicia, que los términos de la Decisión controvertida impedían reconsiderar la condición de beneficiaria efectiva de la recurrente y graduar el importe de la ayuda que, según la parte dispositiva de la Decisión controvertida, esta debía devolver a Finlandia. La recurrente, por su parte, confirmó que tanto las autoridades responsables de la ejecución de la Decisión controvertida en el ámbito estatal como los más altos tribunales nacionales habían considerado que carecían de todo margen de apreciación para evaluar la ventaja efectiva obtenida por la recurrente a raíz de la cesión de actividades por la antigua HelB.
111. En estas circunstancias, es preciso señalar que el Tribunal General incurrió en error al declarar, en el apartado 159 de la sentencia recurrida, que la Comisión no estaba obligada a determinar en qué grado la ayuda derivada de las medidas controvertidas debía recuperarse de la recurrente. La República de Finlandia, destinataria de la Decisión controvertida, no tenía, en efecto, la posibilidad de graduar el importe que debía recuperarse de la recurrente.
112. Dicho esto, conviene señalar que, con su argumentación, la recurrente impugna la apreciación del Tribunal General resultante de su examen de la continuidad económica y, en particular, las declaraciones realizadas por dicho Tribunal acerca de la alegación según la cual el precio de venta no reflejaba correctamente el precio de mercado en el momento de la cesión de las actividades de la antigua HelB.
113. No obstante, en la medida en que la recurrente no impugnó la apreciación del Tribunal General sobre el segundo motivo invocado en primera instancia, relativo la apreciación realizada por la Comisión acerca de la existencia de una continuidad económica entre la antigua y la nueva HelB, procede considerar que las declaraciones de la sentencia sobre este extremo, que además están cubiertas por el fallo, tienen fuerza de cosa juzgada. (42) Ello incluye necesariamente la determinación del importe de la ayuda que la Comisión ha exigido que las autoridades finlandesas recuperen de la recurrente.
114. En estas circunstancias, conforme a la jurisprudencia citada en el punto 108 de las presentes conclusiones, procede concluir que las alegaciones formuladas por la recurrente no pueden poner en tela de juicio la proporcionalidad del importe de la recuperación.
115. A la vista de lo anterior, considero que el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al concluir que la Comisión no había violado el principio de proporcionalidad.
116. Debería desestimarse, por tanto, el segundo motivo de casación, así como el recurso de casación en su totalidad, en la medida en que el Tribunal de Justicia desestime también el primer motivo de casación.
VII. Sobre las costas
117. Con arreglo al artículo 137 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, de dicho Reglamento, se decidirá sobre las costas en la sentencia que ponga fin al proceso.
118. Según el artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, aplicable también al procedimiento de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, de dicho Reglamento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
119. Basándome en la propuesta principal de las presentes conclusiones, tal como se enuncia en el punto 61 anterior, por la que propongo que se considere que la Comisión es la parte que ha visto desestimadas sus pretensiones en el presente recurso de casación, procede condenarla en costas, según lo solicitado por la recurrente.
VIII. Conclusión
120. A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que:
– Anule la sentencia del Tribunal General de 14 de septiembre de 2022, Helsingin Bussiliikenne/Comisión (T‑603/19, EU:T:2022:555).
– Anule la Decisión (UE) 2020/1814 de la Comisión, de 28 de junio de 2019, relativa a la ayuda estatal SA.33846 — (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP) concedida por Finlandia a Helsingin Bussiliikenne Oy.
– Condene a la Comisión Europea a cargar, además de con sus propias costas relativas tanto al procedimiento ante el Tribunal General como al procedimiento de casación, con las costas causadas por Koiviston Auto Helsinki Oy en estos dos procedimientos.