Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
LAILI MEDINY
przedstawiona w dniu 16 maja 2024 r.(1)
Sprawa C‑697/22 P
Koiviston Auto Helsinki Oy, dawniej Helsingin Bussiliikenne Oy
przeciwko
Komisji Europejskiej
Odwołanie – Pomoc państwa – Autobusowy transport pasażerski – Pożyczka na zakup sprzętu i pożyczki operacyjne udzielone przez miasto Helsinki – Decyzja uznająca pomoc za niezgodną z rynkiem wewnętrznym i nakazująca jej odzyskanie – Ciągłość gospodarcza – Uprawnienia procesowe zainteresowanych stron – Artykuł 6 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2015/1589 – Publikacja uzupełniającej lub poprawionej decyzji o wszczęciu postępowania – Naruszenie istotnego wymogu proceduralnego – Zasada proporcjonalności
I. Wprowadzenie
1. Niniejsza opinia dotyczy odwołania wniesionego przez spółkę Koiviston Auto Helsinki Oy, dawniej Helsingin Bussiliikenne Oy zmierzającego do uchylenia wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 14 września 2022 r. w sprawie Helsingin Bussiliikenne/Komisja(2). W wyroku tym Sąd oddalił skargę o stwierdzenie nieważności decyzji (UE) 2020/1814 z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie pomocy państwa wdrożonej przez Finlandię na rzecz wnoszącej odwołanie(3).
2. W swojej decyzji Komisja Europejska uznała wnoszącą odwołanie za rzeczywistego beneficjenta pomocy ze względu na ciągłość gospodarczą pomiędzy nią a pierwotnym beneficjentem pomocy. Ponieważ jednak przeniesienie działalności handlowej na wnoszącą odwołanie, uzasadniające taką ciągłość, nastąpiło po wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, Komisja nie umożliwiła jej przedstawienia uwag w toku tego postępowania.
3. Sąd orzekł, że nawet jeżeli Komisja naruszyła prawo wnoszącej odwołanie do udziału w formalnym postępowaniu wyjaśniającym zgodnie z art. 108 ust. 2 TFUE i art. 6 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589(4), wnosząca odwołanie nie wykazała, iż gdyby umożliwiono jej przedstawienie uwag w kwestii ciągłości gospodarczej, mogłyby one zmienić ocenę dokonaną w tym względzie przez Komisję. W tym kontekście nie było podstaw do stwierdzenia nieważności spornej decyzji.
4. Odwołanie to daje Trybunałowi kolejną okazję do dokonania wykładni wyrażenia „odpowiednie okoliczności faktyczne i prawne” wynikającego z art. 6 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589 oraz do doprecyzowania konsekwencji prawnych, jakie należy wyciągnąć z braku możliwości przedstawienia uwag przez rzeczywistego beneficjenta pomocy niezgodnej z prawem w toku formalnego postępowania wyjaśniającego, w szczególności gdy dana działalność handlowa zostaje przeniesiona na nowego właściciela po upływie terminu wyznaczonego przez Komisję na wezwanie zainteresowanych stron do usunięcia uchybienia.
II. Ramy prawne
5. Artykuł 1 rozporządzenia 2015/1589, zatytułowany „Definicje”, stanowi:
„Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:
[…]
h) »zainteresowana strona« oznacza którekolwiek państwo członkowskie oraz jakiekolwiek osoby, przedsiębiorstwa lub związki przedsiębiorstw, na których interesy może mieć wpływ przyznanie pomocy, w szczególności beneficjentów pomocy, konkurujące ze sobą przedsiębiorstwa lub stowarzyszenia handlowe”.
6. Artykuł 6 rozporządzenia 2015/1589, zatytułowany „Formalna procedura dochodzenia (formalne postępowanie wyjaśniające)”, stanowi:
„1. Decyzja o wszczęciu formalnej procedury dochodzenia (formalnego postępowania wyjaśniającego) zawiera podsumowanie odpowiednich kwestii faktycznych i prawnych, wstępną ocenę Komisji dotyczącą charakteru pomocowego proponowanego środka oraz określa wątpliwości co do jego zgodności z rynkiem wewnętrznym. W decyzji wzywa się zainteresowane państwo członkowskie i inne zainteresowane strony do przedstawienia uwag w wyznaczonym terminie, który zwykle nie przekracza jednego miesiąca. W należycie uzasadnionych przypadkach Komisja może przedłużyć wyznaczony termin”.
III. Okoliczności powstania sporu
7. Okoliczności powstania sporu zostały przedstawione w pkt 2–9 zaskarżonego wyroku i można je streścić w następujący sposób.
8. Helsingin Bussiliikenne (zwana dalej „dawną spółką HelB”)(5) została utworzona w dniu 1 stycznia 2005 r. przez Suomen Turistiauto Oy, prywatną spółkę świadczącą usługi przewozowe należącą do Helsingin kaupunki (miasta Helsinki, Finlandia), po nabyciu przez tę spółkę aktywów i pasywów HKL-Bussiliikenne Oy, przedsiębiorstwa utworzonego w wyniku wyodrębnienia ze struktur wydziału usług przewozowych miasta Helsinki. Dawna spółka HelB obsługiwała połączenia autobusowe w regionie Helsinek (Finlandia) i oferowała usługi przewozów czarterowych i wynajmu autobusów. Stanowiła ona w 100 % własność miasta Helsinki.
9. W latach 2002–2012 miasto Helsinki podjęło różne środki na rzecz HKL-Bussiliikenne i dawnej spółki HelB (zwane dalej „spornymi środkami”). Po pierwsze, w 2002 r. spółce HKL-Bussiliikenne udzielono pożyczki w wysokości 14,5 mln EUR na sfinansowanie zakupu sprzętu potrzebnego do transportu autobusowego. Dawna spółka HelB przejęła tę pożyczkę w dniu 1 stycznia 2005 r. Po drugie, miasto Helsinki udzieliło dawnej spółce HelB, w chwili jej utworzenia, pożyczki operacyjnej w łącznej wysokości 15 893 700,37 EUR na refinansowanie niektórych zobowiązań HKL-Bussiliikenne i Suomen Turistiauto. Po trzecie, w dniach 31 stycznia 2011 r. i 23 maja 2012 r. miasto Helsinki udzieliło dawnej spółce HelB dwóch nowych pożyczek operacyjnych w wysokości odpowiednio 5,8 mln EUR i 8 mln EUR.
10. W dniu 31 października 2011 r. przedsiębiorstwa transportu publicznego Nobina Sverige AB i Nobina Finland Oy złożyły skargę do Komisji, do której w dniu 15 listopada 2011 r. dołączyła ich spółka dominująca Nobina AB. W skardze do Komisji spółki te twierdziły, że Republika Finlandii przyznała dawnej spółce HelB pomoc państwa niezgodną z prawem. W dniu 22 listopada 2011 r. Komisja przekazała tę skargę Republice Finlandii.
11. Decyzją C(2015) 80 final z dnia 16 stycznia 2015 r.(6) Komisja wszczęła formalne postępowanie wyjaśniające przewidziane w art. 108 ust. 2 TFUE, przede wszystkim w odniesieniu do spornych środków. Decyzja ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 10 kwietnia 2015 r., a zainteresowane strony zostały wezwane do przedstawienia uwag w terminie miesiąca od tej publikacji.
12. Ponadto w dniu 24 czerwca 2015 r. w toku postępowania miasto Helsinki poinformowało Komisję o zainicjowaniu procesu sprzedaży dawnej spółki HelB. W dniu 5 listopada 2015 r. Republika Finlandii przekazała Komisji projekt umowy sprzedaży sporządzony ze wnoszącą odwołanie.
13. W dniu 14 grudnia 2015 r. dawna spółka HelB została sprzedana wnoszącej odwołanie, spółce występującej dawniej pod firmą Viikin Linja Oy. Zgodnie z postanowieniami umowy sprzedaży spółka ta występowała odtąd pod firmą Helsingin Bussiliikenne Oy (zwana dalej „nową spółką HelB”). Akty dotyczące transakcji sprzedaży zawierały klauzulę gwarantującą pełne odszkodowanie nabywcy dawnej spółki HelB w przypadku żądania odzyskania pomocy państwa („klauzula odszkodowawcza”), a część ceny sprzedaży została zdeponowana na zamkniętym rachunku powierniczym aż do wydania ostatecznej decyzji w sprawie pomocy państwa lub najpóźniej do dnia 31 grudnia 2022 r.
14. Przeniesienie na rzecz spółki Viikin Linja dotyczyło całej działalności handlowej dawnej spółki HelB. Dawna spółka HelB nie zachowała żadnych aktywów, z wyjątkiem kwot zdeponowanych lub podlegających zdeponowaniu na zamkniętym rachunku powierniczym. Zobowiązania wynikające ze spornych środków nie zostały przeniesione na nową spółkę HelB. Dawna spółka HelB, po jej sprzedaży, została zwolniona przez miasto Helsinki z obowiązku zwrotu pozostałej kwoty należnej z tytułu pożyczki na zakup sprzętu z 2002 r. Ponadto w dniu 11 grudnia 2015 r. miasto Helsinki przekształciło niezwrócone pożyczki operacyjne, udzielone w latach 2005, 2011 i 2012, w kapitał własny dawnej spółki HelB.
15. W dniu 28 czerwca 2019 r. Komisja wydała sporną decyzję, przy czym wnosząca odwołanie nie została wezwana do przedstawienia uwag. Sentencja spornej decyzji brzmi następująco:
„Artykuł 1
Pomoc państwa w wysokości 54 231 850 EUR, która została w sposób niezgodny z prawem i z naruszeniem art. 108 ust. 3 [TFUE] przyznana przez [Republikę] Finlandi[i] na rzecz Helsingin Bussiliikenne Oy w ramach [spornych] środków […] jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym.
Artykuł 2
1. [Republika Finlandii] odzyskuje od beneficjenta pomoc, o której mowa w art. 1.
2. Ze względu na ciągłość gospodarczą między dawną spółką HelB (obecnie Helsingin kaupungin Linja-autotoiminta Oy) a nową spółką HelB (pełna nazwa – Helsingin Bussiliikenne Oy, poprzednio – Viikin Linja Oy) obowiązek zwrotu pomocy zostaje rozszerzony na nową spółkę HelB (pełna nazwa – Helsingin Bussiliikenne Oy).
3. Do kwot podlegających odzyskaniu dolicza się odsetki za cały okres począwszy od dnia, w którym pomoc została przekazana do dyspozycji beneficjenta, do dnia jej faktycznego odzyskania.
[…]
Artykuł 4
1. W terminie dwóch miesięcy od notyfikacji niniejszej decyzji [Republika] Finlandi[i] przekaże Komisji następujące informacje:
a) łączną kwotę (kwota główna i odsetki od zwracanej pomocy) do odzyskania od beneficjenta;
[…]”.
IV. Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
16. Nowa spółka HelB, popierana przez Republikę Finlandii, wniosła do Sądu o stwierdzenie nieważności spornej decyzji.
17. Na poparcie skargi podniosła ona pięć zarzutów, z których pierwszy dotyczył istotnego naruszenia przepisów postępowania polegającego na tym, że sporna decyzja została wydana z naruszeniem jej uprawnień procesowych, drugi – oczywistego błędu Komisji przy dokonywaniu oceny istnienia ciągłości gospodarczej między dawną a nową spółką HelB, trzeci – braku wystarczającego uzasadnienia spornej decyzji, czwarty – naruszenia zasad ochrony uzasadnionych oczekiwań i proporcjonalności, a piąty – naruszenia art. 107 ust. 1 TFUE.
18. W zaskarżonym wyroku Sąd oddalił tę skargę w całości.
19. Po pierwsze, odnosząc się do zarzutu dotyczącego istotnego naruszenia przepisów postępowania, którego dotyczy przedmiotowe odwołanie, Sąd orzekł, że Komisja nie była zobowiązana do przedłużenia formalnego postępowania wyjaśniającego poprzez wydanie nowej lub poprawionej decyzji o wszczęciu postępowania, jak twierdzi wnosząca odwołanie(7).
20. Po drugie, Sąd uznał jednakże, że zgodnie z orzecznictwem wynikającym z wyroku z dnia 11 listopada 2021 r., Autostrada Wielkopolska/Komisja i Polska(8), szczególne okoliczności sprawy uzasadniały, z uwagi na chęć zbadania kwestii ciągłości gospodarczej między działalnością dawnej spółki HelB a działalnością nowej spółki HelB, jako rzeczywistego beneficjenta spornych środków, włączenie w większym stopniu wnoszącej odwołanie przez Komisję do postępowania. Sąd doszedł do wniosku, że Komisja, nie umożliwiając jej przedstawienia uwag w kwestii ciągłości gospodarczej, naruszyła prawo zagwarantowane w art. 108 ust. 2 TFUE(9).
21. Po trzecie, Sąd stwierdził, że biorąc pod uwagę, że naruszenie to nie dotyczyło obowiązków Komisji w chwili wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, lecz obowiązków ciążących na niej w związku z wystąpieniem szczególnej okoliczności w trakcie tego postępowania(10), należy uznać, że instytucja ta dopuściła się uchybienia proceduralnego, a nie naruszenia istotnego wymogu proceduralnego(11). Jednakże w ocenie Sądu wnosząca odwołanie nie wykazała, czego wymaga orzecznictwo w tego rodzaju przypadkach, iż gdyby umożliwiono jej przedstawienie uwag w kwestii ciągłości gospodarczej, mogłyby one zmienić ocenę dokonaną w tym względzie przez Komisję(12).
22. W drugiej kolejności, co się tyczy zarzutu dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności, Sąd uznał z jednej strony, że wnosząca odwołanie bezpodstawnie utrzymuje, iż obowiązek odzyskania pomocy państwa wynikającej ze spornych środków powinien dotyczyć jedynie kwoty pomniejszej w stosunku do kwoty tej pomocy(13). Z drugiej strony Sąd zauważył, że wbrew temu, co twierdzi wnosząca odwołanie, Komisja nie była zobowiązana do ustalenia, w jakim zakresie pomoc wynikająca ze spornych środków powinna zostać od niej odzyskana. To bowiem do Republiki Finlandii, do której skierowana była sporna decyzja, należało, w ramach środków, które jest ona zobowiązana podjąć na podstawie art. 288 TFUE w celu zapewnienia skutecznego odzyskania należnych kwot, odzyskanie spornej pomocy, czy to od dawnej spółki HelB, czy też od wnoszącej odwołanie(14).
V. Żądania stron
23. Wnosząca odwołanie zwraca się do Trybunału o:
– uchylenie zaskarżonego wyroku;
– stwierdzenie nieważności spornej decyzji;
– obciążenie Komisji całością kosztów poniesionych przez nią w postępowaniu przed Sądem i Trybunałem wraz z odsetkami ustawowymi.
24. Komisja wnosi do Trybunału o:
– oddalenie odwołania;
– obciążenie wnoszącej odwołanie całością kosztów poniesionych przez Komisję.
VI. Analiza
25. Na poparcie odwołania wnosząca odwołanie podnosi dwa zarzuty, dotyczące istotnego naruszenia przepisów postępowania i naruszenia zasady proporcjonalności.
W przedmiocie zarzutu pierwszego dotyczącego istotnego naruszenia przepisów postępowania
26. W ramach zarzutu pierwszego wnosząca odwołanie podnosi, że Sąd naruszył prawo, stwierdzając, iż Komisja nie naruszyła istotnego wymogu proceduralnego w toku formalnego postępowania wyjaśniającego w sprawie spornych środków.
27. Zarzut ten dzieli się na trzy części dotyczące, po pierwsze, ciążącego na Komisji obowiązku rozszerzenia formalnego postępowania wyjaśniającego poprzez publikację uzupełniającej lub poprawionej decyzji o wszczęciu postępowania, po drugie, uznania przez Sąd naruszenia art. 108 ust. 2 TFUE za uchybienie proceduralne, a nie za naruszenie istotnego wymogu proceduralnego, a po trzecie, stwierdzenia, że uwagi wnoszącej odwołanie dotyczące kwestii ciągłości gospodarczej nie doprowadziłyby do zmiany oceny Komisji zawartej w spornej decyzji.
W przedmiocie części pierwszej dotyczącej ciążącego na Komisji obowiązku rozszerzenia formalnego postępowania wyjaśniającego poprzez publikację uzupełniającej lub poprawionej decyzji o wszczęciu postępowania
28. W ramach pierwszej części tego zarzutu wnosząca odwołanie podnosi, że Sąd błędnie uznał, iż Komisja nie była zobowiązana do rozszerzenia zakresu decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego po przeniesieniu na nią działalności dawnej spółki HelB. Zdaniem wnoszącej odwołanie przeniesienie to stanowiło nową okoliczność, która nie była ujęta w decyzji o wszczęciu postępowania, a która powinna była skłonić Komisję do rozszerzenia procedury dochodzenia poprzez wydanie uzupełniającego lub przynajmniej poprawionej decyzji o wszczęciu postępowania. Takie działanie Komisji doprowadziłoby do wezwania wnoszącej odwołanie do przedstawienia uwag jako strony zainteresowanej, w szczególności w kwestii ciągłości gospodarczej z dawną spółką HelB, czego wymaga art. 108 ust. 2 TFUE.
29. Komisja kwestionuje te argumenty. Uważa ona, podobnie jak Sąd, że istnienie ciągłości gospodarczej pomiędzy dawną i nową spółką HelB nie oznaczało zmiany oceny w przedmiocie beneficjenta, w odniesieniu do którego Komisja miała obowiązek ocenić istnienie pomocy i jej zgodność z rynkiem wewnętrznym. Stwierdzenie dotyczące ciągłości gospodarczej nie oznaczało również, że Komisja rozszerzyła przedmiot postępowania wyjaśniającego. W tych okolicznościach Komisja uważa, że nie była zobowiązana do rozszerzenia formalnego postępowania wyjaśniającego ani poprzez przyjęcie uzupełniającej decyzji o wszczęciu postępowania, ani poprzez opublikowanie poprawionej decyzji.
30. Zgodnie z art. 108 ust. 2 akapit pierwszy TFUE, jeżeli po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag Komisja stwierdzi, że pomoc przyznana przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 TFUE lub że pomoc ta jest nadużywana, decyduje o zniesieniu lub zmianie tej pomocy przez dane państwo w terminie, który ona określa.
31. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem formalne postępowanie wyjaśniające przewidziane w art. 108 ust. 2 TFUE jest nieodzowne w przypadku, gdy Komisja napotka poważne trudności w ocenie, czy środek stanowi pomoc w rozumieniu art. 107 TFUE oraz czy pomoc jest zgodna z rynkiem wewnętrznym(15). Postępowanie to ma podwójny cel – z jednej strony, ma ono umożliwić Komisji uzyskanie kompletnych informacji o całości danych w sprawie przed podjęciem przez nią decyzji, a z drugiej strony, ochronę praw potencjalnie zainteresowanych osób trzecich(16).
32. W tym ostatnim względzie z orzecznictwa Trybunału wynika, że nawet jeśli ze względu na jego ogólną systematykę postępowanie w sprawie kontroli pomocy państwa jest postępowaniem wszczynanym w stosunku do państwa członkowskiego odpowiedzialnego – w ramach jego zobowiązań wynikających z prawa Unii – za przyznanie pomocy(17), art. 108 ust. 2 TFUE wymaga, aby Komisja, podejmując decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do środka pomocy, umożliwiła zainteresowanym stronom przedstawienie uwag(18).
33. Zakres tego obowiązku określa art. 1 lit. h) rozporządzenia 2015/1589, który do kategorii „zainteresowanych stron” zalicza między innymi każde przedsiębiorstwo, na którego interesy może mieć wpływ przyznanie pomocy, w szczególności beneficjenta tej pomocy.
34. Trybunał wyjaśnił również, że publikacja ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej stanowi właściwy sposób poinformowania wszystkich zainteresowanych stron o wszczęciu postępowania. Powiadomienie to ma na celu uzyskanie od tych stron wszelkich informacji mogących stanowić dla Komisji wskazówkę co do jej przyszłych działań. Powiadomienie to gwarantuje również zainteresowanym kręgom to, że będą mogły zostać wysłuchane(19).
35. Wreszcie należy przypomnieć, że nawet jeśli zainteresowane strony nie mogą skorzystać z prawa do obrony w trakcie formalnego postępowania wyjaśniającego, ponieważ postępowanie to nie jest kontradyktoryjne(20), mają one prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Komisję w zakresie odpowiednim do okoliczności sprawy(21).
36. W niniejszej sprawie w pkt 36–41 zaskarżonego wyroku Sąd oddalił argument wnoszącej odwołanie, zgodnie z którym Komisja była zobowiązana do uzupełnienia lub sprostowania decyzji o wszczęciu postępowania w następstwie zbycia dawnej spółki HelB(22).
37. Zasadniczo Sąd uznał, że Komisja nie zmieniła analizy, którą przeprowadziła w decyzji o wszczęciu postępowania w odniesieniu do beneficjenta spornych środków oraz, bardziej ogólnie, istnienia pomocy lub jej zgodności z rynkiem wewnętrznym.
38. Z drugiej strony Sąd stwierdził, że okoliczność, że w sentencji spornej decyzji Komisja uznała, iż zakres obowiązku odzyskania pomocy wynikający z uzyskania spornych środków powinien był zostać rozszerzony na nową spółkę HelB ze względu na ciągłość gospodarczą pomiędzy dawną i nową spółką HelB, nie może być utożsamiana ze zmianą beneficjenta środków, w odniesieniu do którego Komisja powinna dokonać oceny istnienia pomocy i jej zgodności z rynkiem wewnętrznym.
39. Moim zdaniem nie można zgodzić się z takim rozumowaniem.
40. Należy przypomnieć, że art. 6 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589 określa obowiązkową treść, jaką powinna zawierać decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego. Przepis ten wymaga od Komisji podsumowania w rzeczonej decyzji odpowiednich kwestii faktycznych i prawnych do celów badania, jakie należy przeprowadzić w ramach tego postępowania, zawarcia w niej wstępnej oceny dotyczącej danego środka jako pomocy oraz określenia wątpliwości co do jego zgodności z rynkiem wewnętrznym.
41. Co się tyczy pojęcia „odpowiednich kwestii faktycznych i prawnych” wynikającego z art. 6 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589, z orzecznictwa Trybunału wynika zasadniczo, że należy je interpretować w świetle celów formalnego postępowania wyjaśniającego, w szczególności umożliwienia zainteresowanym stronom przedstawienia uwag w przedmiocie powodów, które skłoniły Komisję do wszczęcia tego postępowania i w konsekwencji do zapewnienia skuteczności (effet utile) art. 108 ust. 2 TFUE(23).
42. Ponadto, nawet jeśli Trybunał nie wypowiedział się wyraźnie w tym względzie w swoim orzecznictwie, Sąd wielokrotnie orzekał, że ustalenie beneficjenta pomocy(24), o ile jest to możliwe na etapie wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego(25), stanowi odpowiednią kwestię w rozumieniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589. To bowiem na podstawie tego ustalenia Komisja nakazuje zainteresowanemu państwu członkowskiemu, w sytuacji gdy stwierdza ona, że wprowadzono w życie niezgodną z prawem pomoc, podjęcie wszelkich środków koniecznych do jej odzyskania(26).
43. Podstawy tego orzecznictwa – które moim zdaniem Trybunał mógłby bez przeszkód przejąć – pozostają aktualne w odniesieniu do rzeczywistego beneficjenta pomocy, ponieważ to na nim spoczywa obowiązek zwrotu, w przypadku gdy – tak jak w niniejszej sprawie – Komisja stwierdzi jego ciągłość gospodarczą z pierwotnym odbiorcą tej pomocy. Kwestia tego rzeczywistego beneficjenta powinna zatem zostać uznana za odpowiednią kwestię w rozumieniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589 i która – w związku z tym – o ile możliwe jest jego ustalenie na tym etapie, nawet tymczasowo, powinna zostać obowiązkowo uwzględniona w treści decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego.
44. W niniejszej sprawie powstaje jednak pytanie, czy w sytuacji gdy rzeczywisty beneficjent jest znany dopiero po upływie terminu wyznaczonego przez Komisję zainteresowanym stronom, zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589, na przedstawienie uwag, przed wydaniem decyzji końcowej należy opublikować nową decyzję lub co najmniej decyzję poprawioną.
45. W tym względzie należy na wstępie zaznaczyć, że przepisy regulujące postępowanie w sprawie pomocy państwa nie przewidują wyraźnie możliwości wydania uzupełniającej lub poprawionej decyzji o wszczęciu postępowania w odniesieniu do toczącego się postępowania.
46. Jednakże, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, ustalenie to nie może skutkować brakiem możliwości takiego sprostowania lub, w stosownych przypadkach, rozszerzenia formalnego postępowania wyjaśniającego, jeżeli pierwotna decyzja o wszczęciu tego postępowania była oparta na niepełnych okolicznościach faktycznych lub na ich błędnej kwalifikacji prawnej(27).
47. Orzecznictwo Trybunału skłania również do uznania, że decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego jest oparta na niepełnych okolicznościach faktycznych, co uzasadnia opublikowanie uzupełniającej lub poprawionej decyzji o wszczęciu postępowania nie tylko w sytuacji, gdy nie odnosi się ona do faktów znanych w chwili jej wydania, lecz również ze względu na pojawienie się nowych lub innych okoliczności faktycznych w toku tego postępowania(28).
48. Wynika z tego, że w zakresie, w jakim dana okoliczność może stanowić „odpowiednią kwestię” w rozumieniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589, jej brak lub niekompletny, a nawet błędny charakter w treści decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego pociąga za sobą, po stronie Komisji, obowiązek wydania decyzji uzupełniającej bądź decyzji poprawionej(29), niezależnie od tego, czy okoliczność ta poprzedzała wszczęcie tego postępowania, czy też nie.
49. W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że – jak wynika z pkt 42–46 zaskarżonego wyroku – Komisja była poinformowana o działaniach podjętych w celu zbycia działalności dawnej spółki HelB od czerwca 2015 r. i że między datą tego zbycia a datą wydania spornej decyzji upłynęły trzy lata i pół roku. Ponadto przeniesienie własności z dawnej na nową spółką HelB skłoniło Komisję do stwierdzenia w art. 2 spornej decyzji ciągłości gospodarczej między tymi dwoma przedsiębiorstwami i na tej podstawie – obowiązku zwrotu przez wnoszącą odwołanie spornej pomocy określonej w art. 1 tej decyzji.
50. Moim zdaniem z powyższych ustaleń jasno wynika, że zakres badania faktycznie przeprowadzonego przez Komisję w toku formalnego postępowania – który został skonkretyzowany w sentencji spornej decyzji – wykraczał poza zakres ustalony pierwotnie w decyzji o wszczęciu tego postępowania. Ze względu bowiem na fakt, że nastąpiło to w późniejszym terminie, zbycie dokonane pomiędzy dawną spółką HelB a nową spółką HelB nie zostało wspomniane w decyzji o wszczęciu postępowania, mimo że Komisja uczyniła z tej okoliczności jeden z głównych aspektów przeprowadzanej przez nią analizy w celu wskazania wnoszącej odwołanie jako rzeczywistego beneficjenta rozpatrywanej pomocy.
51. Otóż wynika z tego jasno, po pierwsze, że zbycie dokonane między dawną i nową spółką HelB, po poinformowaniu o nim Komisji, stało się odpowiednią kwestią w ramach prowadzonego przez nią badania w rozumieniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589 i że decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego opierała się w związku z tym na przedstawieniu odpowiednich kwestii, które nie było kompletne.
52. Z drugiej strony, jako że decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego nie została uzupełniona w celu zidentyfikowania wnoszącej odwołanie jako rzeczywistego beneficjenta pomocy, można zaobserwować rozbieżność między zakresem badania przeprowadzonego przez Komisję a spoczywającym na tej instytucji obowiązkiem wezwania zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z art. 108 ust. 2 TFUE i art. 6 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589.
53. W szczególności wnosząca odwołanie, z uwagi na niezidentyfikowanie jej jako rzeczywistego beneficjenta spornej pomocy, nie została wezwana do przedstawienia uwag na żadnym etapie postępowania przed Komisją zgodnie z art. 108 ust. 2 TFUE, mimo że była zainteresowaną stroną, której bezpośrednio dotyczyła jedna z odpowiednich kwestii formalnego postępowania wyjaśniającego. Jak podnosi wnosząca odwołanie, nawet jeśli znajdowała się ona w sytuacji porównywalnej z sytuacją pierwotnego beneficjenta pomocy, nie miała ona najmniejszej możliwości przedstawienia własnych uwag, istotnych informacji i dowodów w przedmiocie rzeczywistego skorzystania z rozpatrywanej pomocy przed wydaniem przez Komisję decyzji dotyczącej jej odzyskania.
54. Z kolei pozostałe zainteresowane strony postępowania powinny były również zostać wezwane do przedstawienia uwag w przedmiocie ciągłości gospodarczej między dawną spółką HelB a nową spółką HelB. W tym względzie wystarczy zwrócić uwagę przykładowo na to, że konkurenci wnoszącej odwołanie, od których pochodziła skarga do Komisji, mogli chcieć przedstawić swoje uwagi na temat odzyskania pomocy od nowej spółki HelB, która po przejęciu działalności dawnej spółki HelB stała się ich konkurentem na rynku. Biorąc jednak pod uwagę, że Komisja nie opublikowała żadnej uzupełniającej decyzji informującej o tej nowej okoliczności faktycznej, która zaistniała w trakcie formalnego postępowania wyjaśniającego, także i oni nie mieli możliwości wypowiedzenia się w tej kwestii.
55. W świetle powyższego uważam, że w zakresie, w jakim decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego nie zawierała początkowo wszystkich odpowiednich kwestii, na których Komisja oparła następnie swoją analizę, należało opublikować decyzję uzupełniającą w celu uczynienia zadość obowiązkom wynikającym z art. 108 ust. 2 TFUE i art. 6 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589(30).
56. Argumenty Komisji nie mogą podważyć powyższego stwierdzenia.
57. Po pierwsze, wbrew temu, co twierdzi Komisja, należy stwierdzić, że w zakresie, w jakim badanie przeprowadzone w spornej decyzji wskazuje wnoszącą odwołanie jako beneficjenta odpowiedzialnego za zwrot spornej pomocy, Sąd nie mógł stwierdzić, nie popełniając przy tym błędu, że analiza przeprowadzona przez nią w decyzji o wszczęciu postępowania w odniesieniu do beneficjenta spornych środków nie uległa zmianie. W tym względzie należy przypomnieć, że spółka, która była pierwotnym beneficjentem pomocy, zasadniczo przestała istnieć i posiadała jedynie pozostający [do czasu likwidacji] majątek, w związku z czym wnosząca odwołanie, jako rzeczywisty beneficjent pomocy według Komisji, stała się jedynym przedsiębiorstwem, od którego można było dochodzić zwrotu pomocy.
58. Po drugie, proponowane przeze mnie Trybunałowi podejście nie wpływa, jak twierdzi Komisja, na dwustronny charakter formalnego postępowania wyjaśniającego między Komisją a danym państwem członkowskim, o którym mowa w utrwalonym orzecznictwie Trybunału. Wręcz przeciwnie, ma ona na celu zapewnienie przestrzegania obowiązków, które zgodnie z brzmieniem art. 108 ust. 2 TFUE i art. 6 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589 są nałożone na Komisję w sposób wyraźny w odniesieniu do praw przyznanych w tych przepisach zainteresowanym stronom.
59. Po trzecie, okoliczność, że Komisja jest uprawniona do wydawania powiązanych i uzupełniających decyzji dotyczących rzeczywistego beneficjenta pomocy, jak ona sama twierdzi, nie może podważyć wcześniejszej oceny. Z jednej strony należy bowiem zauważyć, że nie miało to miejsca w niniejszej sprawie, w której Komisja postanowiła wypowiedzieć się w kwestii rzeczywistego beneficjenta pomocy bezpośrednio w spornej decyzji po przeprowadzeniu formalnego postępowania wyjaśniającego. Z drugiej strony należy zauważyć, że w przypadku przyjęcia powiązanych i uzupełniających decyzji rzeczywisty beneficjent pomocy może przedstawić uwagi dotyczące ciągłości gospodarczej z innym przedsiębiorstwem, co w sposób oczywisty nie miało miejsca w niniejszym przypadku.
60. Wynika z tego, że Sąd naruszył prawo, uznając w pkt 41 zaskarżonego wyroku, iż Komisja nie była zobowiązana do opublikowania uzupełniającej decyzji o wszczęciu postępowania w związku ze zbyciem działalności dokonanym przez dawną spółkę HelB na rzecz wnoszącej odwołanie.
61. W tych okolicznościach część pierwszą zarzutu pierwszego należy moim zdaniem uwzględnić, co powinno skłonić Trybunał do uchylenia zaskarżonego wyroku, bez konieczności orzekania w przedmiocie pozostałych dwóch części tego zarzutu lub zarzutu drugiego podniesionego przez wnoszącą odwołanie.
62. Ponadto pozwolę sobie przypomnieć, że jeżeli stan postępowania na to pozwala, Trybunał może, zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wydać orzeczenie ostateczne w sprawie.
63. Jako że w niniejszej sprawie skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona przez wnoszącą odwołanie do Sądu opiera się na zarzutach, które były przedmiotem kontradyktoryjnej debaty przed Sądem i których rozpatrzenie nie wymaga moim zdaniem przyjęcia żadnego dodatkowego środka organizacji postępowania lub środka dowodowego, uważam, że Trybunał jest w stanie wydać orzeczenie ostateczne w niniejszym sporze.
64. Należy bowiem zauważyć, że pierwszy zarzut nieważności podniesiony przez wnoszącą odwołanie przed Sądem dotyczył istotnego naruszenia przepisów postępowania polegającego na tym, że sporna decyzja została wydana z naruszeniem jej uprawnień procesowych.
65. W tym względzie z orzecznictwa Trybunału wynika, że obowiązek wezwania zainteresowanych stron do przedstawienia uwag w momencie wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego ma charakter istotnego wymogu proceduralnego i że pominięcie w decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego odpowiedniej kwestii w rozumieniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589 należy uznać za naruszenie takiego wymogu proceduralnego, z którego wynika konieczność stwierdzenia nieważności tej decyzji z mocy prawa(31).
66. Wystąpienie takiego skutku należy oczywiście uznać w taki sam sposób, w przypadku gdy Komisja niesłusznie zaniechała opublikowania uzupełniającej decyzji o wszczęciu postępowania w następstwie pojawienia się nowej okoliczności faktycznej stanowiącej odpowiednią kwestię w rozumieniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589.
67. W niniejszej sprawie, w zakresie, w jakim brak publikacji przez Komisję uzupełniającej decyzji o wszczęciu postępowania stanowił naruszenie istotnego wymogu proceduralnego, należy moim zdaniem uwzględnić pierwszy zarzut nieważności podniesiony przez wnoszącą odwołanie przed Sądem i zgodnie z żądaniami przedstawionymi przez nią w skardze stwierdzić nieważność spornej decyzji.
68. Mając na uwadze całość powyższych rozważań, jedynie pomocniczo i w zakresie, w jakim Trybunał nie przychyliłby się do moich wcześniejszych propozycji, przeanalizuję pokrótce części drugą i trzecią omawianego zarzutu.
W przedmiocie części drugiej dotyczącej uznania naruszenia art. 108 ust. 2 TFUE stwierdzonego przez Sąd za uchybienie proceduralne
69. W części drugiej zarzutu pierwszego wnosząca odwołanie twierdzi, że Sąd naruszył prawo, uznając, iż naruszenie jej prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym nie stanowiło naruszenia istotnego wymogu proceduralnego, lecz jedynie uchybienie proceduralne, które może prowadzić do stwierdzenia nieważności spornej decyzji tylko wtedy, gdy zostanie wykazane, że w braku tego uchybienia decyzja ta mogłaby mieć inną treść.
70. Komisja podważa powyższe argumenty. Chociaż zgadza się ona z wnioskiem Sądu, że nie doszło do naruszenia istotnego wymogu proceduralnego, uznaje ona, że Trybunał powinien zastąpić uzasadnienie zaskarżonego wyroku, ponieważ w jej ocenie nie dopuściła się ona żadnej nieprawidłowości, nie włączając wnoszącej odwołanie w większym stopniu do formalnego postępowania wyjaśniającego.
71. Na wstępie należy wskazać, że ta część zarzutu pierwszego opiera się na założeniu, zgodnie z którym wbrew wnioskowi wynikającemu z mojej powyższej analizy Komisja nie była zobowiązana do opublikowania uzupełniającej decyzji o wszczęciu postępowania po przeniesieniu na wnoszącą odwołanie działalności dawnej spółki HelB. Takie ustalenie nie wyklucza jednak tego, że Komisja była mimo to zobowiązana do włączenia wnoszącej odwołanie do postępowania na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE.
72. W tym względzie Sąd stwierdził w pkt 48 zaskarżonego wyroku, że szczególne okoliczności niniejszej sprawy uzasadniały to, by Komisja, jako że zamierzała ona zbadać kwestię ciągłości gospodarczej między działalnością dawnej i nowej spółki HelB, włączyła w większym stopniu wnoszącą odwołanie jako rzeczywistego beneficjenta spornych środków do toczącego się postępowania. Nie dając wnoszącej odwołanie możliwości przedstawienia uwag w kwestii ciągłości gospodarczej, Komisja naruszyła – jak orzekł Sąd – prawo zagwarantowane w art. 108 ust. 2 TFUE.
73. Co się tyczy, w pierwszej kolejności, żądania Komisji zastąpienia uzasadnienia, zgadzam się z oceną Sądu, że wnosząca odwołanie powinna była zostać włączona w większym stopniu do formalnego postępowania wyjaśniającego, a brak takiego włączenia doprowadził do naruszenia jej uprawnień procesowych.
74. W istocie, jak wskazano w pkt 47 niniejszej opinii, Trybunał orzekł, że istnieją okoliczności, w których ustalenie nowych lub innych okoliczności faktycznych niż te, o których mowa w decyzji o wszczęciu postępowania, może wymagać ściślejszego włączenia do postępowania zainteresowanych stron(32).
75. W niniejszej sprawie Sąd słusznie uznał, w świetle przytoczonego powyżej orzecznictwa, że przeniesienie działalności dawnej spółki HelB na rzecz nowej spółki HelB stanowiło okoliczność uzasadniającą włączenie wnoszącej odwołanie do formalnego postępowania wyjaśniającego, mając w szczególności na uwadze fakt, że Komisja zbadała w toku tego postępowania kwestię ciągłości gospodarczej między działalnością dawnej i działalnością nowej spółki HelB oraz że oparła uzasadnienie i sentencję spornej decyzji na wnioskach wyciągniętych z takiej analizy.
76. Ponieważ Komisja w żadnym momencie nie włączyła wnoszącej odwołanie jako rzeczywistego beneficjenta spornych środków do postępowania, mimo że w wyniku tego postępowania postanowiła rozszerzyć na wnoszącą odwołanie obowiązek odzyskania spornej pomocy, nie wypełniła ona obowiązków proceduralnych ciążących na niej wobec wnoszącej odwołanie.
77. W związku z tym uważam, że ustalenie Sądu, iż Komisja naruszyła prawo wnoszącej odwołanie zagwarantowane w art. 108 ust. 2 TFUE, jest prawidłowe.
78. Moim zdaniem przedstawione przez Komisję żądanie zastąpienia uzasadnienia powinno zostać oddalone.
79. W drugiej kolejności, jeśli chodzi o skutki prawne, jakie należy wyciągnąć z naruszenia przez Komisję ciążących na niej obowiązków proceduralnych wobec wnoszącej odwołanie, Sąd w pkt 49–51 zaskarżonego wyroku uznał to naruszenie za „uchybienie proceduralne”.
80. Sąd orzekł zasadniczo, że naruszenie polegające na niewłączeniu wnoszącej odwołanie do formalnego postępowania wyjaśniającego dotyczyło nie obowiązków ciążących na Komisji w dniu wszczęcia tego postępowania, co doprowadziłoby do stwierdzenia naruszenia istotnego wymogu proceduralnego, lecz obowiązków ciążących na Komisji w wyniku szczególnej okoliczności wynikającej ze zdarzenia mającego miejsce po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag, a przed wydaniem spornej decyzji. Sąd oparł się w tym względzie na wyroku Komisja/Freistaat Bayern i in.(33).
81. W tych okolicznościach Sąd doszedł do wniosku, że można stwierdzić nieważność spornej decyzji w całości lub w części tylko wtedy, gdy zostanie wykazane, że przy braku tej nieprawidłowości treść tej decyzji mogłaby być inna.
82. Moim zdaniem jednak rozróżnienie dokonane przez Sąd w celu stwierdzenia naruszenia istotnego wymogu proceduralnego lub, alternatywnie, uchybienia proceduralnego opiera się na sztucznych przesłankach, ponieważ naruszenie uprawnień procesowych zainteresowanych stron nie może prowadzić do odmiennych sankcji w zależności od momentu, w którym doszło do tego naruszenia. W przeciwnym razie, jak twierdzi wnosząca odwołanie, zainteresowane strony, które uzyskały ten status przed wszczęciem formalnego postępowania wyjaśniającego, miałyby przewagę nad tymi, które uzyskały go później – w następstwie, jak w niniejszej sprawie, zdarzenia mającego miejsce po wszczęciu postępowania – i które w związku z tym podlegałyby bardziej rygorystycznemu obowiązkowi wykazania przesłanek stwierdzenia nieważności danego aktu.
83. Natomiast, jak wskazano w pkt 48 niniejszej opinii, jedyną okolicznością decydującą dla stwierdzenia naruszenia istotnego wymogu proceduralnego jest to, że Komisja nie umożliwiła zainteresowanym stronom wypowiedzenia się, przynajmniej początkowo, w przedmiocie „odpowiedniej kwestii” w rozumieniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589, wykorzystanej następnie w ramach decyzji końcowej, niezależnie od tego, czy kwestia ta poprzedzała wszczęcie formalnego postępowania wyjaśniającego, czy też nie.
84. Jest tak tym bardziej wtedy, gdy – jak w niniejszej sprawie – zainteresowaną stroną, której uwag Komisja nie pozyskała, jest właśnie ta, która musi stawić czoła całkowitemu zwrotowi pomocy, która została uznana w spornej decyzji za niezgodną z prawem i za niezgodną z rynkiem wewnętrznym.
85. W następstwie pytania skierowanego przez Trybunał do Komisji w celu udzielenia odpowiedzi na rozprawie instytucja ta potwierdziła, że sposób sformułowania spornej decyzji uniemożliwiał ponowne ustalenie w przedmiocie statusu wnoszącej odwołanie jako rzeczywistego beneficjenta i zmiany kwoty pomocy, którą zgodnie z sentencją spornej decyzji miała ona zwrócić Finlandii. Wnosząca odwołanie ze swej strony potwierdziła, że zarówno organy odpowiedzialne za wykonanie spornej decyzji na szczeblu państwowym, jak i najwyższe sądy krajowe postąpiły zgodnie z tą interpretacją rzeczonej decyzji.
86. Wynika z tego, że wnosząca odwołanie nie miała możliwości przedstawienia uwag ani przed Komisją, gdyż instytucja ta nie zapewniła jej takiej możliwości, ani przed organami krajowymi, w tym ostatnim przypadku ze względu na fakt, że uzasadnienie i sentencja spornej decyzji wyczerpały zakres uprawnień dyskrecjonalnych tych organów w celu dokonania oceny rzeczywistej korzyści uzyskanej przez wnoszącą odwołanie w następstwie przeniesienia działalności przez dawną spółkę HelB.
87. W konsekwencji, choć rozumiem względy natury pragmatycznej leżące u podstaw orzecznictwa odnoszącego się do wymogu wykazania, że zaskarżona decyzja mogła mieć inny rezultat w następstwie stwierdzenia uchybienia proceduralnego – a mianowicie potrzebę nieutrudniania niepotrzebnie postępowań administracyjnych prowadzonych przez Komisję – nie uważam, aby sytuacja wnoszącej odwołanie w niniejszej sprawie uzasadniała takie podejście, którego zgodność z art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej wydaje mi się wysoce wątpliwa.
88. W świetle powyższego proponuję zatem, aby Trybunał uznał, że naruszenie prawa wnoszącej odwołanie do udziału w postępowaniu stanowi naruszenie istotnego wymogu proceduralnego, które samo w sobie prowadzi do stwierdzenia nieważności spornej decyzji, bez konieczności przedstawiania przez wnoszącą odwołanie dodatkowych dowodów.
89. Ponadto pragnę zauważyć, podobnie jak w ocenie wyrażonej powyżej w pkt 58, że podejście, jakie proponuję przyjąć Trybunałowi, nie podważa dwustronnego charakteru formalnego postępowania wyjaśniającego między Komisją a danym państwem członkowskim. Przeciwnie, ma ono na celu zapewnienie odpowiedniej ochrony prawnej uprawnień procesowych zagwarantowanych w art. 108 ust. 2 TFUE wnoszącej odwołanie jako zainteresowanej stronie, która nie miała najmniejszej możliwości przedstawienia swoich uwag w przedmiocie jednej z decydujących kwestii spornej decyzji dotyczącej jej bezpośrednio.
90. Ponadto podejście to nie pozostaje w sprzeczności z wyrokiem Komisja/Freistaat Bayern i in., przytoczonym przez Sąd na poparcie jego rozumowania. W wyroku tym Trybunał orzekł bowiem, że pominięcie w decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego odpowiedniej kwestii należy uznać za naruszenie istotnego wymogu proceduralnego. Trybunał nie wykluczył jednak w żaden sposób, że taka kwalifikacja prawna może mieć również zastosowanie do naruszenia przez Komisję prawa zagwarantowanego w art. 108 ust. 2 TFUE nie na początku, lecz w toku formalnego postępowania wyjaśniającego.
91. Wreszcie proponowane podejście nie stoi również w sprzeczności z wyrokami Trybunału w sprawach Komisja/Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia Kosakowo(34)oraz Autostrada Wielkopolska/Komisja i Polska(35), także przytoczonymi w zaskarżonym wyroku. Sprawy, w których wydano te dwa wyroki, dotyczyły zmiany ram prawnych w trakcie formalnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie środka pomocy. Sąd orzekł w istocie, w świetle swego wcześniejszego orzecznictwa(36), że w przypadku zmiany przepisów prawnych po umożliwieniu zainteresowanym stronom przedstawienia uwag przez Komisję, a przed wydaniem decyzji końcowej w sprawie proponowanego środka pomocy, brak wezwania tych stron do przedstawienia nowych uwag nie może jako taki prowadzić do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W niniejszej sprawie, w odróżnieniu od okoliczności faktycznych w powyższych wyrokach, należy jeszcze raz wskazać, że wnosząca odwołanie nie miała najmniejszej możliwości przedstawienia uwag przed Komisją.
92. W tych okolicznościach należy moim zdaniem uwzględnić część drugą zarzutu pierwszego.
93. Ponadto, biorąc pod uwagę, że uwzględnienie tej części zarzutu miałoby dla spornej decyzji takie same skutki prawne co uwzględnienie części pierwszej, zgodnie z moją propozycją, rozważania przedstawione w pkt 62–67 niniejszej opinii mają również zastosowanie.
W przedmiocie części trzeciej dotyczącej naruszenia prawa przez Sąd poprzez uznanie, że nieprawidłowość administracyjna, której dopuściła się Komisja, nie mogła doprowadzić do wydania innej decyzji
94. W części trzeciej zarzutu pierwszego wnosząca odwołanie kwestionuje wniosek Sądu, zgodnie z którym sporna decyzja nie mogłaby mieć innej treści, gdyby miała ona możliwość przedstawienia swoich uwag w przedmiocie ciągłości gospodarczej w toku postępowania administracyjnego. Wnosząca odwołanie podnosi zasadniczo, że mogła przedstawić dodatkowe uwagi dotyczące tego, czy sporna pomoc została jej rzeczywiście przekazana, a w szczególności informacje dotyczące przeniesienia działalności, warunków panujących na właściwym rynku, zgodności ceny nabycia z cenami rynkowymi oraz w przedmiocie ciągłości gospodarczej.
95. Komisja odrzuca te argumenty. Jej zdaniem wnosząca odwołanie kwestionuje w istocie ocenę stanu faktycznego dokonaną przez Sąd w kontekście zarzutu pierwszego rozpatrywanego w zaskarżonym wyroku. Tymczasem takie kwestionowanie nie jest dopuszczalne w ramach odwołania, chyba że zarzut dotyczy przeinaczenia okoliczności faktycznych, co zdaniem Komisji nie ma miejsca w niniejszej sprawie.
96. Na wstępie należy zauważyć, że badanie tej części zarzutu zakłada, iż Trybunał uzna, że brak włączenia wnoszącej odwołanie do formalnego postępowania wyjaśniającego przez Komisję stanowi – jak stwierdził Sąd w zaskarżonym wyroku – uchybienie proceduralne, a nie naruszenie istotnego wymogu proceduralnego.
97. W tym względzie należy zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wnoszący odwołanie, który powołuje się na naruszenie przysługujących mu uprawnień procesowych, nie jest zobowiązany do wykazania, że dana decyzja instytucji Unii miałaby inną treść, lecz powinien jedynie wykazać, iż ewentualności tej nie można całkowicie wykluczyć(37). Ocena tej kwestii powinna ponadto zostać dokonana na podstawie szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych danego przypadku(38).
98. Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ciągłość gospodarczą między przedsiębiorstwami będącymi stronami transferu aktywów ocenia się w zależności od przedmiotu transferu, mianowicie aktywów i pasywów, utrzymania siły roboczej, zgrupowanych aktywów, ceny transferu, tożsamości akcjonariuszy lub właścicieli przedsiębiorstwa przejmującego i pierwotnego przedsiębiorstwa, momentu, w którym następuje transfer – mianowicie, czy nastąpił on po wszczęciu dochodzenia, wszczęciu postępowania lub wydaniu decyzji końcowej – lub ekonomicznej logiki operacji(39).
99. W niniejszej sprawie Sąd zbadał w pkt 52–63 zaskarżonego wyroku argumenty przedstawione przez wnoszącą odwołanie w celu wykazania, że gdyby miała ona możliwość bycia wysłuchaną w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Komisję przed wydaniem spornej decyzji, zawarta w niej ocena dotycząca ciągłości gospodarczej między dawną a nową spółką HelB mogłaby być inna. Sąd doszedł jednak do wniosku, że wbrew temu, co twierdziła wnosząca odwołanie, nie zdołała ona tego wykazać.
100. W kontekście rozpatrywanego odwołania wystarczy zauważyć, podobnie jak uczyniła to Komisja, że wnosząca odwołanie nie przedstawia innych argumentów niż te, które zostały już przedstawione przed Sądem. Ogranicza się ona bowiem do twierdzenia, jak to już uczyniła w ramach skargi o stwierdzenie nieważności, że przekazała Komisji decydujące dodatkowe informacje dotyczące kwestii, czy sporna pomoc została jej przekazana. Czyniąc to, nie wyjaśnia jednak w szczególności, w jakim zakresie ocena Sądu miałaby być błędna.
101. W tych okolicznościach uważam, że wnosząca odwołanie nie zdołała podważyć wniosku wynikającego z pkt 64 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym jej uwagi nie mogły wpłynąć na decyzję Komisji, gdyby miała ona możliwość ich przedstawienia w trakcie formalnego postępowania wyjaśniającego.
102. Część trzecia zarzutu pierwszego nie zasługuje moim zdaniem na uwzględnienie.
Wniosek częściowy
103. W świetle całości powyższych rozważań proponuję uwzględnić część pierwszą zarzutu pierwszego lub, posiłkowo, część drugą tego zarzutu.
104. W obu przypadkach Trybunał byłby zobowiązany, w przypadku uwzględnienia jednej z tych części zarzutu, do uchylenia zaskarżonego wyroku, a także, na podstawie art. 61 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, do uwzględnienia skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej przez wnoszącą odwołanie do Sądu i stwierdzenia nieważności spornej decyzji.
105. Gdyby natomiast Trybunał nie podzielił powyższych propozycji i oddalił części pierwszą i drugą zarzutu pierwszego, należałoby oddalić również część trzecią zarzutu, a także cały ten zarzut.
W przedmiocie zarzutu drugiego dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności
106. W ramach zarzutu drugiego wnosząca odwołanie zarzuca Sądowi oddalenie zarzutu czwartego dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności. Wnosząca odwołanie podniosła w istocie przed Sądem, że sporna decyzja naruszała zasadę proporcjonalności w zakresie, w jakim zobowiązała władze fińskie do odzyskania pomocy wykraczającego poza rzeczywistą korzyść, jaką wnosząca odwołanie otrzymała w wyniku przeniesienia działalności dawnej spółki HelB.
107. Komisja podważa tę argumentację. Twierdzi ona, że istnieje różnica między ustaleniem ciągłości gospodarczej a określeniem proporcji, w jakich należy odzyskać pomoc od różnych beneficjentów. W celu stwierdzenia ciągłości gospodarczej nie jest zatem konieczne, zdaniem Komisji, ustalenie dokładnej proporcji, w jakiej beneficjenci niezgodnej z prawem pomocy państwa muszą ją zwrócić. Komisja utrzymuje, że – jak przypomniał Sąd w pkt 159 zaskarżonego wyroku – nie była ona zobowiązana do określenia, w jakim zakresie pomoc, której odzyskanie nakazano w spornej decyzji, powinna zostać odzyskana od wnoszącej odwołanie, i że do Republiki Finlandii należy podjęcie odpowiednich środków w celu skutecznego odzyskania należnych kwot.
108. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zniesienie pomocy niezgodnej z prawem w drodze jej odzyskania jest logiczną konsekwencją stwierdzenia jej bezprawności i ma na celu przywrócenie wcześniejszej sytuacji. Cel ten zostaje osiągnięty w momencie, w którym sporna pomoc, powiększona w danym przypadku o odsetki za opóźnienie, zostaje zwrócona przez beneficjenta lub, inaczej rzecz ujmując, przez przedsiębiorstwa, które z niej faktycznie skorzystały. Odzyskania tej pomocy nie można uznać jako takiego za środek nieproporcjonalny w odniesieniu do celów postanowień traktatu FUE dotyczących pomocy państwa(40).
109. Z utrwalonego orzecznictwa wynika również, jak już wskazano, że obowiązek odzyskania pomocy wypłaconej danej spółce może zostać rozszerzony na nową spółkę, na którą spółka będąca beneficjentem pomocy przeniosła część swoich aktywów, jeżeli przeniesienie to pozwala stwierdzić, że między obiema spółkami zachodzi ciągłość gospodarcza.
110. Moim zdaniem należy przede wszystkim przypomnieć, że Komisja potwierdziła na rozprawie(41), w odpowiedzi na pytanie zadane przez Trybunał, że sposób sformułowania spornej decyzji sprzeciwia się ponownemu rozpatrzeniu statusu wnoszącej odwołanie jako rzeczywistego beneficjenta i dostosowaniu kwoty pomocy, którą zgodnie z sentencją spornej decyzji ma ona zwrócić Finlandii. Wnosząca odwołanie ze swej strony potwierdziła, że zarówno organy odpowiedzialne za wykonanie spornej decyzji na szczeblu krajowym, jak i najwyższe sądy krajowe uznały, że nie mają uprawnień dyskrecjonalnych do oceny rzeczywistej korzyści uzyskanej przez wnoszącą odwołanie w następstwie zbycia działalności przez dawną spółkę HelB.
111. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że Sąd błędnie ustalił w pkt 159 zaskarżonego wyroku, iż Komisja nie była zobowiązana do ustalenia, w jakim zakresie pomoc wynikająca ze spornych środków powinna zostać odzyskana od wnoszącej odwołanie. Republika Finlandii, do której była skierowana sporna decyzja, nie miała bowiem możliwości skorygowania kwoty podlegającej odzyskaniu od wnoszącej odwołanie.
112. Należy jednak zaznaczyć, że w swojej argumentacji wnosząca odwołanie kwestionuje ocenę Sądu wynikającą z badania kwestii ciągłości gospodarczej, a w szczególności ustalenia dokonane przez ten Sąd w odniesieniu do argumentu, zgodnie z którym cena sprzedaży nie odzwierciedlała w sposób prawidłowy ceny rynkowej w momencie zbycia działalności dawnej spółki HelB.
113. Ponieważ jednak wnosząca odwołanie nie zakwestionowała dokonanej przez Sąd oceny zarzutu drugiego podniesionego w pierwszej instancji, który dotyczył dokonanej przez Komisję oceny istnienia ciągłości gospodarczej między dawną i nową spółką HelB, stwierdzenia wynikające z wyroku w tym przedmiocie, które są zresztą ujęte w sentencji tego wyroku, należy uznać za mające powagę rzeczy osądzonej(42). Obejmuje to z konieczności ustalenie kwoty pomocy, do której odzyskania od wnoszącej odwołanie Komisja zobowiązała władze fińskie.
114. W tych okolicznościach i w zgodzie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 108 powyżej należy dojść do wniosku, że argumenty przedstawione przez wnoszącą odwołanie nie mogą podważyć proporcjonalności kwoty podlegającej odzyskaniu.
115. W świetle powyższego uważam, że Sąd nie naruszył prawa, stwierdzając, że Komisja nie naruszyła zasady proporcjonalności.
116. Zarzut drugi powinien zatem zostać oddalony, jak również – o ile Trybunał zdecyduje oddalić także zarzut pierwszy – odwołanie powinno zostać oddalone w całości.
VII. W przedmiocie kosztów
117. Zgodnie z art. 137 regulaminu postępowania przed Trybunałem, który ma zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tego regulaminu, w wyroku kończącym postępowanie w sprawie należy rozstrzygnąć o kosztach.
118. Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania, który ma również zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
119. Opierając się na głównej propozycji niniejszej opinii, przedstawionej w pkt 61 powyżej, która prowadziłaby do uznania Komisji za stronę przegrywającą w sprawie niniejszego odwołania, należy obciążyć ją kosztami postępowania, zgodnie z żądaniem wnoszącej odwołanie.
VIII. Wnioski
120. W świetle całości powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał orzekł, co następuje:
– wyrok Sądu Unii Europejskiej z dnia 14 września 2022 r., Helsingin Bussiliikenne/Komisji (T‑603/19, EU:T:2022:555) zostaje uchylony;
– stwierdza się nieważność decyzji Komisji (UE) 2020/1814 z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie pomocy państwa SA.33846 – (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP) wdrożonej przez Finlandię na rzecz Helsingin Bussiliikenne Oy ;
– Komisja Europejska pokrywa, poza własnymi kosztami związanymi zarówno z postępowaniem przed Sądem, jak i z postępowaniem odwoławczym, koszty poniesione przez Koiviston Auto Helsinki Oy w ramach tych dwóch postępowań.