Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKATEN
LAILA MEDINA
föredraget den 16 maj 2024(1)
Mål C‑697/22 P
Koiviston Auto Helsinki Oy, tidigare Helsingin Bussiliikenne Oy
mot
Europeiska kommissionen
”Överklagande – Statligt stöd – Busstransporter – Utrustningslån och kapitallån som beviljats av Helsingfors stad – Beslut i vilket stödet förklaras vara oförenligt med den inre marknaden och enligt vilket stödet ska återkrävas – Ekonomisk kontinuitet – De berörda parternas processuella rättigheter – Artikel 6.1 i förordning (EU) 2015/1589 – Offentliggörande av ett kompletterande eller rättat beslut om att inleda förfarandet – Åsidosättande av en väsentlig formföreskrift – Proportionalitetsprincipen”
I. Inledning
1. Förevarande förslag till avgörande rör ett överklagande som ingetts av företaget Koiviston Auto Helsinki Oy (nedan kallat Koiviston Auto), tidigare Helsingin Bussiliikenne Oy, med yrkande om upphävande av Europeiska unionens tribunals dom av den 14 september 2022, Helsingin Bussiliikenne/kommissionen.(2) Genom denna dom ogillade tribunalen talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut (EU) 2020/1814 av den 28 juni 2019 om det statliga stöd som Finland har genomfört till förmån för Koiviston Auto.(3)
2. I sitt beslut identifierade Europeiska kommissionen Koiviston Auto som den faktiska mottagaren av stödet på grund av den ekonomiska kontinuiteten med den ursprungliga stödmottagaren. Eftersom överlåtelsen av affärsverksamheten till Koiviston Auto, som angavs som skäl till förekomsten av en sådan kontinuitet, ägde rum efter det att det formella granskningsförfarandet hade inletts gav kommissionen emellertid inte Koiviston Auto möjlighet att yttra sig under detta förfarande.
3. Tribunalen fann att även om kommissionen hade åsidosatt Koiviston Autos rätt att delta i det formella granskningsförfarandet, vilket krävs enligt artikel 108.2 FEUF och artikel 6.1 i förordning (EU) 2015/1589,(4) hade Koiviston Auto inte visat att dess synpunkter, om bolaget hade getts tillfälle att yttra sig, skulle ha kunnat ändra kommissionens bedömning av den ekonomiska kontinuiteten hos mottagarna av det aktuella stödet. Mot denna bakgrund saknades det anledning att ogiltigförklara det omtvistade beslutet.
4. Detta överklagande ger domstolen ett nytt tillfälle att tolka uttrycket ”relevanta sak- och rättsfrågor” i artikel 6.1 i förordning 2015/1589 och att precisera vad de rättsliga konsekvenserna blir av att den faktiska mottagaren av ett olagligt stöd inte ges möjlighet att yttra sig under det formella granskningsförfarandet, särskilt när den berörda affärsverksamheten överfördes till den nya ägaren efter utgången av den frist som de berörda parterna getts av kommissionen för att inkomma med synpunkter.
II. Tillämpliga bestämmelser
5. Artikel 1 i förordning 2015/1589, med rubriken ”definitioner”, har följande lydelse:
”I denna förordning gäller följande definitioner:
…
h) berörd part: en medlemsstat eller en person, ett företag eller en företagssammanslutning, vars intressen kan påverkas av att stöd beviljas, framför allt stödmottagaren, konkurrerande företag och branschorganisationer.”
6. I artikel 6 i förordning 2015/1589, med rubriken ”Formellt granskningsförfarande” föreskrivs följande:
”1. Beslutet om att inleda ett formellt granskningsförfarande ska sammanfatta relevanta sak- och rättsfrågor, kommissionens preliminära bedömning beträffande den föreslagna åtgärdens karaktär av stöd ska inbegripas och tvivlen beträffande åtgärdens förenlighet med den inre marknaden ska anges. I beslutet ska den berörda medlemsstaten och andra berörda parter uppmanas att lämna sina synpunkter inom en föreskriven tidsfrist som normalt inte ska överskrida en månad. I vederbörligen berättigade fall får kommissionen förlänga den föreskrivna tidsfristen.
…”
III. Bakgrund till tvisten
7. Bakgrunden till tvisten beskrivs i punkterna 2–9 i den angripna domen och kan sammanfattas på följande sätt.
8. Helsingin Bussiliikenne (nedan kallat gamla HelB)(5) bildades den 1 januari 2005 av Suomen Turistiauto Oy, ett privat transportbolag som ägdes av Helsingfors stad (Finland), efter att ha [förvärvat] tillgångar och skulder i HKL-Bussiliikenne Oy, ett företag som ägdes av Helsingfors stads transportavdelning. Gamla HelB trafikerade busslinjer i Helsingforsregionen och erbjöd chartrad trafik och bussleasingtjänster. Bolaget ägdes till 100 procent av Helsingfors stad.
9. Under åren 2002–2012 vidtog Helsingfors stad olika åtgärder till förmån för HKL-Bussiliikenne och gamla HelB (nedan kallade de omtvistade åtgärderna). För det första beviljades HKL-Bussiliikenne år 2002 ett utrustningslån på 14,5 miljoner euro för att finansiera inköp av busstransportutrustning. Lånet övertogs av gamla HelB den 1 januari 2005. För det andra beviljade Helsingfors stad det sistnämnda bolaget vid dess bildande ett kapitallån på 15 893 700,37 euro för att återfinansiera vissa skulder hos HKL-Bussiliikenne och Suomen Turistiauto. För det tredje beviljade Helsingfors stad, den 31 januari 2011 och den 23 maj 2012, två nya kapitallån till gamla HelB, vilka uppgick till 5,8 miljoner euro respektive 8 miljoner euro.
10. Den 31 oktober 2011 ingav kollektivtrafikföretagen Nobina Sverige AB och Nobina Finland Oy ett klagomål till kommissionen, till vilket deras moderbolag Nobina AB anslöt sig den 15 november 2011. I klagomålet gjorde de gällande att Republiken Finland hade beviljat gamla HelB ett olagligt stöd. Den 22 november 2011 översände kommissionen klagomålet till Republiken Finland.
11. Genom beslut C(2015) 80 final av den 16 januari 2015,(6) inledde kommissionen det formella granskningsförfarandet avseende bland annat de aktuella stödåtgärderna i enlighet med artikel 108.2 FEUF. Beslutet offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 10 april 2015 och berörda parter uppmanades att inkomma med synpunkter inom en månad från offentliggörandet.
12. Under förfarandets gång underrättade Helsingfors stad dessutom, den 24 juni 2015, kommissionen om att förfarandet för försäljning av gamla HelB hade inletts. Den 5 november 2015 översände Republiken Finland ett utkast till köpeavtal med vad som nu är Koiviston Auto till kommissionen.
13. Den 14 december 2015 såldes gamla HelB till vad som nu är Koiviston Auto, tidigare Viikin Linja Oy. I enlighet med villkoren i köpeavtalet antogs det nya namnet Helsingin Bussiliikenne Oy (nedan nya HelB). Köpehandlingarna innehöll en klausul som garanterade att förvärvaren av gamla HelB skulle få full ersättning vid en begäran om återbetalning av statligt stöd (nedan kallad ersättningsklausulen) och en del av köpeskillingen hade placerats på ett spärrat garantikonto fram till dess att ett slutgiltigt beslut om statligt stöd hade antagits, eller senast till och med den 31 december 2022.
14. Överlåtelsen till Viikin Linja avsåg gamla HelB:s samtliga kommersiella verksamheter. Gamla HelB behöll inte längre några tillgångar, med undantag för de belopp som hade krediterats eller skulle krediteras det spärrade garantikontot. Skulderna till följd av de omtvistade åtgärderna överfördes inte till nya HelB. Efter försäljningen av gamla HelB befriades detta bolag av Helsingfors stad från skyldigheten att återbetala det utestående beloppet avseende utrustningslånet från år 2002. Den 11 december 2015 omvandlade Helsingfors stad dessutom kapitallånen för åren 2005, 2011 och 2012, vilka inte hade återbetalats, till eget kapital hos gamla HelB.
15. Den 28 juni 2019 antog kommissionen det omtvistade beslutet, utan att sökanden hade fått tillfälle att yttra sig. Det omtvistade beslutets artikeldel har följande lydelse:
”Artikel 1
Det statliga stöd på 54 231 850 euro som [Republiken] Finland olagligen har beviljat enligt [de omtvistade] stödåtgärderna, i strid med artikel 108.3 [FEUF], till förmån för Helsingfors Busstrafik Ab är oförenligt med den inre marknaden.
Artikel 2
1. [Republiken] Finland ska återkräva det stöd som avses i artikel 1 från stödmottagaren.
2. Med tanke på den ekonomiska kontinuiteten mellan det gamla HelB (numera Helsingfors stads Bussverksamhet Ab) och det nya HelB (fullständigt namn – Helsingfors Busstrafik Ab, tidigare – Viikin Linja Oy), ska skyldigheten att återbetala stödet utsträckas till att även omfatta det nya HelB (fullständigt namn – Helsingfors Busstrafik Ab).
3. På de stödbelopp som ska återkrävas ska ränta tas ut från det datum då de ställdes till stödmottagarens förfogande till det datum då de faktiskt återbetalas.
…
Artikel 4
1. Inom två månader från den dag då detta beslut har delgivits ska [Republiken] Finland lämna följande uppgifter till kommissionen:
a) Det totala belopp (stödbelopp och återkravsränta) som ska återkrävas från stödmottagaren.
…”
IV. Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
16. Det nya HelB yrkade med stöd av Republiken Finland, att tribunalen skulle ogiltigförklara det omtvistade beslutet.
17. Till stöd för sin talan åberopade det nya HelB fem grunder. Som första grund gjordes det gällande att det begåtts ett väsentligt förfarandefel, i form av att det omtvistade beslutet antogs i strid med Koiviston Autos processuella rättigheter. Den andra grunden avsåg en uppenbart oriktig bedömning från kommissionens sida av huruvida det förelåg en ekonomisk kontinuitet mellan det gamla och det nya HelB. Såvitt avser den tredje grunden gjorde det nya HelB gällande att det omtvistade beslutet var otillräckligt motiverat. Det nya HelB gjorde som fjärde grund gällande att kommissionen hade åsidosatt principen om skydd för berättigade förväntningar och proportionalitetsprincipen. Den femte grunden avsåg åsidosättande av artikel 107.1 FEUF.
18. Genom den överklagade domen ogillade tribunalen talan i dess helhet.
19. Vad för det första gäller den grund avseende ett väsentligt förfarandefel som avses i förevarande överklagande, fann tribunalen för det första att kommissionen inte var skyldig att utvidga det formella granskningsförfarandet genom ett nytt eller rättat beslut om att inleda förfarandet, vilket Koiviston Auto har påstått.(7)
20. För det andra fann tribunalen emellertid att enligt den rättspraxis som följer av domen av den 11 november 2021, Autostrada Wielkopolska/kommissionen och Polen,(8) motiverade de särskilda omständigheterna i förevarande fall att kommissionen – eftersom den hade för avsikt att pröva frågan om ekonomisk kontinuitet mellan det gamla och det nya HelB:s verksamheter – i högre grad sammankopplade Koiviston Auto, i egenskap av faktisk mottagare av de omtvistade åtgärderna, med förfarandet. Tribunalens slutsats var att kommissionen genom att inte ge Koiviston Auto tillfälle att yttra sig över frågan om ekonomisk kontinuitet åsidosatte den rättighet som garanteras genom artikel 108.2 FEUF.(9)
21. För det tredje förklarade tribunalen att eftersom det konstaterade åsidosättandet inte avsåg kommissionens skyldigheter vid den tidpunkt då det formella granskningsförfarandet inleddes, utan de skyldigheter som åligger kommissionen på grund av en särskild omständighet som inträffat under detta förfarande,(10) skulle denna institution anses ha begått ett förfarandefel och inte ha åsidosatt en väsentlig formföreskrift.(11) Enligt tribunalen hade Koiviston Auto emellertid inte visat, vilket krävs enligt rättspraxis i denna typ av fall, att om bolaget hade getts tillfälle att yttra sig över frågan om ekonomisk kontinuitet hade detta kunnat ändra kommissionens bedömning i detta avseende.(12)
22. Vad för det andra gäller grunden avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen fann tribunalen att Koiviston Auto saknade fog för att hävda att den skyldighet att återkräva det statliga stödet som följer av de omtvistade åtgärderna endast avsåg ett belopp som var lägre än stödbeloppet.(13) Tribunalen påpekade vidare att kommissionen, i motsats till vad Koiviston Auto påstått, inte var skyldig att fastställa i vilken utsträckning det stöd som följer av de omtvistade åtgärderna skulle återkrävas från stödmottagaren. Det ankommer nämligen på Republiken Finland, som det omtvistade beslutet riktar sig till, att inom ramen för de åtgärder som den enligt artikel 288 FEUF är skyldig att vidta för att effektivt återkräva de aktuella beloppen, återkräva det aktuella stödet från om inte det gamla HelB så från Koiviston Auto.(14)
V. Parternas yrkanden
23. Koiviston Auto har i sitt överklagande yrkat att rådet ska
– upphäva den angripna domen,
– ogiltigförklara det omtvistade beslutet, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna vid tribunalen och vid domstolen, jämte lagstadgad ränta.
24. Kommissionen har yrkat att domstolen ska
– ogilla överklagandet, och
– förplikta Koiviston Auto att ersätta kommissionens samtliga kostnader.
VI. Bedömning
25. Till stöd för sitt överklagande har Koiviston Auto åberopat två grunder, dels att det har begåtts ett väsentligt förfarandefel, dels att proportionalitetsprincipen har åsidosatts.
Den första grunden: Väsentligt förfarandefel
26. Koiviston Auto har som första grund gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att kommissionen inte hade åsidosatt en väsentlig formföreskrift under det formella granskningsförfarandet avseende de omtvistade åtgärderna.
27. Denna grund består av tre delar. Den första delgrunden avser kommissionens skyldighet att utvidga det formella granskningsförfarandet genom att offentliggöra ett kompletterande eller rättat beslut om att inleda förfarandet. Den andra delgrunden avser kvalificeringen av det av tribunalen konstaterade åsidosättandet av artikel 108.2 FEUF som ett förfarandefel och inte som ett åsidosättande av en väsentlig formföreskrift. Den tredje delgrunden avser konstaterandet att Koiviston Autos synpunkter beträffande frågan om ekonomisk kontinuitet inte kunde förändra kommissionens bedömning i det omtvistade beslutet.
Den första delgrunden: Kommissionens skyldighet att utvidga det formella granskningsförfarandet genom att offentliggöra ett kompletterande eller rättat beslut om att inleda förfarandet
28. Koiviston Auto har som första delgrund gjort gällande att tribunalen felaktigt fann att kommissionen inte var skyldig att utvidga beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet efter det att gamla HelB:s verksamhet hade överlåtits till Koiviston Auto. Enligt Koiviston Auto var en sådan överlåtelse en ny omständighet som inte ingick i beslutet om att inleda förfarandet och som borde ha föranlett kommissionen att utvidga granskningsförfarandet genom att anta ett kompletterande beslut om att inleda förfarandet eller åtminstone meddela en rättelse av beslutet att inleda förfarandet. Om kommissionen hade tillämpat ett sådant tillvägagångssätt hade Koiviston Auto fått tillfälle att yttra sig i egenskap av berörd part, särskilt i frågan om ekonomisk kontinuitet med det gamla HelB, vilket krävs enligt artikel 108.2 FEUF.
29. Kommissionen har bestritt dessa argument. Kommissionen anser, i likhet med tribunalen, att förekomsten av en ekonomisk kontinuitet mellan det gamla och det nya HelB inte innebar en ändring av den mottagare av åtgärderna med avseende på vilken kommissionen skulle bedöma förekomsten av ett stöd och dess förenlighet med den inre marknaden. Konstaterandet om ekonomisk kontinuitet innebar inte heller att kommissionen hade utvidgat föremålet för granskningsförfarandet. Under dessa omständigheter anser kommissionen inte att den var skyldig att utvidga det formella granskningsförfarandet, varken genom att anta ett kompletterande beslut om att inleda förfarandet eller genom att offentliggöra ett rättat beslut.
30. Enligt artikel 108.2 FEUF ska kommissionen, om den efter att ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig, finner att stöd som lämnas av en stat eller med statliga medel inte är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107 FEUF, eller att sådant stöd missbrukas, besluta om att staten i fråga ska upphäva eller ändra dessa stödåtgärder inom den tidsfrist som kommissionen fastställer.
31. Enligt fast rättspraxis är det nödvändigt att inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 108.2 FEUF när kommissionen har betydande svårigheter att kontrollera huruvida en åtgärd utgör statligt stöd den mening som avses artikel 107 FEUF och för att bedöma huruvida ett stöd är förenligt med den inre marknaden.(15) Detta förfarande har två syften, dels att göra det möjligt för kommissionen att få fullständig kännedom om samtliga omständigheter i ärendet innan den fattar sitt beslut, dels att skydda potentiellt berörda tredje parters rättigheter.(16)
32. Vad gäller det sistnämnda framgår det av domstolens praxis att även om förfarandet på området för statligt stöd, med hänsyn till dess allmänna systematik, är ett förfarande som endast inleds mot den medlemsstat som är ansvarig för beviljandet av stödet,(17) är kommissionen när den beslutar att inleda det formella granskningsförfarandet avseende en stödåtgärd enligt artikel 108.2 FEUF skyldig att ge berörda parter tillfälle att yttra sig.(18)
33. Omfattningen av denna skyldighet fastställs i artikel 1 h i förordning 2015/1589, enligt vilken kategorin ”berörd part” bland annat omfattar varje företag vars intressen kan påverkas av att stöd beviljas, framför allt stödmottagaren.
34. Domstolen har även funnit att offentliggörandet av ett meddelande i Europeiska unionens officiella tidning är ett lämpligt sätt att upplysa alla berörda parter om att ett förfarande har inletts. Syftet med detta meddelande är att från de berörda parterna få alla uppgifter som kan vägleda kommissionen i dess framtida agerande. Ett sådant förfarande säkerställer även att de övriga medlemsstaterna och de berörda kretsarna inom näringslivet ges tillfälle att yttra sig.(19)
35. Jag erinrar slutligen om att även om de berörda parterna inte kan göra gällande sin rätt till försvar i det formella granskningsförfarandet, eftersom detta inte är ett kontradiktoriskt förfarande,(20) har de rätt att delta i kommissionens administrativa förfarande på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.(21)
36. I förevarande fall underkände tribunalen, i punkterna 36–41 i den överklagade domen, Koiviston Autos argument att kommissionen var skyldig att komplettera eller rätta beslutet om att inleda förfarandet till följd av överlåtelsen av gamla HelB.(22)
37. Tribunalen fann att kommissionen inte hade ändrat sin bedömning i beslutet att inleda förfarandet vad gäller mottagaren av de omtvistade åtgärderna eller, mer allmänt, vad gäller förekomsten av ett stöd eller dess förenlighet med den inre marknaden.
38. Tribunalen slog vidare fast att den omständigheten att kommissionen i artikeldelen i det omtvistade beslutet ansåg att den skyldighet att återkräva stödet som följer av de omtvistade åtgärderna skulle utsträckas till att omfatta det nya HelB, på grund av den ekonomiska kontinuiteten med gamla HelB, inte kunde likställas med en ändring av den mottagare av åtgärderna med avseende på vilken kommissionen skulle bedöma förekomsten av ett stöd och dess förenlighet med den inre marknaden.
39. Enligt min mening kan ett sådant resonemang inte godtas.
40. Jag erinrar om att det i artikel 6.1 i förordning 2015/1589 anges vad ett beslut om att inleda det formella granskningsförfarandet ska innehålla. Enligt denna bestämmelse ska kommissionen sammanfatta relevanta sak- och rättsfrågor, inbegripet kommissionens preliminära bedömning beträffande den föreslagna åtgärdens karaktär av stöd och ange tvivlen beträffande åtgärdens förenlighet med den inre marknaden.
41. Vad gäller uttrycket ”sak- och rättsfrågor” i artikel 6.1 i förordning [2015]/1589, framgår det av domstolens praxis att detta uttryck ska tolkas mot bakgrund av syftet med det formella granskningsförfarandet, särskilt syftet att ge berörda parter möjlighet att yttra sig över de skäl som föranlett kommissionen att inleda förfarandet, och på detta sätt säkerställa den ändamålsenliga verkan av artikel 108.2 FEUF.(23)
42. Även om domstolen i sin praxis inte uttryckligen har uttalat sig om detta, har tribunalen vid upprepade tillfällen slagit fast att om det är möjligt att identifiera mottagaren av ett stöd(24) när det formella granskningsförfarandet inleds,(25) utgör detta en relevant omständighet i den mening som avses i artikel 6.1 i förordning 2015/1589. Det är nämligen på grundval av en sådan identifiering som kommissionen ålägger den berörda medlemsstaten att, när den finner att det har genomförts ett olagligt stöd, vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva stödet.(26)
43. Grunderna för denna rättspraxis – som domstolen enligt min mening lätt skulle kunna ansluta sig till – gäller även för den faktiska mottagaren av ett stöd, eftersom det är denne som är skyldig att återbetala stödet om, såsom i förevarande fall, kommissionen konstaterar att det föreligger ekonomisk kontinuitet med den ursprungliga stödmottagaren. Denna faktiska stödmottagare ska således anses utgöra en relevant omständighet i den mening som avses i artikel 6.1 i förordning 2015/1589 och ska följaktligen – förutsatt att det, om än preliminärt, är möjligt att identifiera mottagaren i detta skede – ingå i motiveringen till beslutet om att inleda det formella granskningsförfarandet.
44. Den fråga som uppkommer i förevarande fall är emellertid huruvida ett nytt beslut, eller åtminstone ett rättat beslut, ska offentliggöras innan det slutliga beslutet antas, när den faktiska stödmottagaren blir känd först efter utgången av den frist för att inkomma med synpunkter som kommissionen har fastställt för de berörda parterna enligt artikel 6.1 i förordning 2015/1589.
45. Jag erinrar om att det i de bestämmelser som reglerar förfarandet för statligt stöd inte uttryckligen föreskrivs en möjlighet att anta ett kompletterande eller rättat beslut avseende ett pågående förfarande.
46. Enligt domstolens praxis kan detta konstaterande emellertid inte hindra en sådan ändring eller eventuellt utvidga det formella granskningsförfarandet, om det ursprungliga beslutet att inleda förfarandet grundar sig på ofullständiga uppgifter eller på en felaktig rättslig kvalificering av dessa uppgifter.(27)
47. Enligt domstolens praxis kan det också föreligga situationer som gör att ett beslut om att inleda det formella granskningsförfarandet ska anses grundat på ofullständiga uppgifter, inte enbart när det inte hänvisas till omständigheter som var kända när beslutet antogs, utan även när nya eller andra omständigheter framkommit under förfarandets gång.(28)
48. Härav följer att i den mån en omständighet kan utgöra en ”relevant omständighet” i den mening som avses i artikel 6.1 i förordning 2015/1589, innebär avsaknaden av en uppgift eller en ofullständig eller till och med felaktig uppgift i motiveringen till beslutet om att inleda det formella granskningsförfarandet att kommissionen är skyldig att anta antingen ett kompletterande beslut eller ett beslut om rättelse,(29) oberoende av huruvida denna omständighet föregår inledandet av nämnda förfarande.
49. Jag konstaterar att kommissionen, såsom framgår av punkterna 42–46 i den överklagade domen, i förevarande fall hade informerats om överlåtelsen av gamla HelB:s verksamhet redan i juni 2015 och att det gick tre och ett halvt år mellan tidpunkten för överlåtelsen och dagen för antagandet av det omtvistade beslutet. Överlåtelsen av gamla HelB till det nya HelB ledde dessutom till att kommissionen i artikel 2 i det omtvistade beslutet fastställde en ekonomisk kontinuitet mellan dessa två företag och att Koiviston Auto därför vara skyldigt att återbetala det aktuella stödet, såsom detta definieras i artikel 1 i samma beslut.
50. Enligt min mening framgår det tydligt av ovanstående konstateranden att den granskning som kommissionen faktiskt genomförde under det formella förfarandet – och som har fått konkret form i artikeldelen i det omtvistade beslutet – var mer omfattande än vad som ursprungligen fastställdes i beslutet att inleda förfarandet. På grund av att överlåtelsen av gamla HelB till det nya HelB ägde rum vid en senare tidpunkt nämndes överlåtelsen inte i beslutet att inleda förfarandet, trots att kommissionen i sin granskning såg detta som en de viktigaste aspekterna för att peka ut Koiviston Auto som den faktiska mottagaren av det aktuella stödet.
51. Detta visar emellertid att den överlåtelse av verksamhet mellan det gamla och det nya HelB, när denna väl hade kommit till kommissionens kännedom, blev en relevant omständighet vid kommissionens granskning, i den mening som avses i artikel 6.1 i förordning 2015/2019, och att beslutet om att inleda det formella förfarandet därför grundade sig på en ofullständig redogörelse för de relevanta omständigheterna.
52. Vidare kan det konstateras att det råder en bristande överensstämmelse mellan kommissionens granskning och kommissionens skyldighet att ge berörda parter tillfälle att yttra sig, i enlighet med artikel 108.2 FEUF och artikel 6.1 i förordning 2015/1589, eftersom beslutet om att inleda det formella granskningsförfarandet inte har kompletterats för att identifiera Koiviston Auto som den faktiska stödmottagaren.
53. I synnerhet har Koiviston Auto, eftersom det inte identifierats som den faktiska mottagaren av det aktuella stödet, inte i något skede av förfarandet vid kommissionen getts tillfälle att yttra sig enligt artikel 108.2 FEUF, trots att bolaget var en part som var direkt berörd av en av de relevanta omständigheterna i det formella granskningsförfarandet. Koiviston Auto har gjort gällande att även om bolaget befann sig i en situation som var jämförbar med den ursprungliga stödmottagarens situation, gavs det inte tillfälle att inkomma med sina egna synpunkter, relevanta upplysningar och bevis avseende den faktiska fördelen av det aktuella stödet innan kommissionen antog ett beslut om återkrav av stödet.
54. Övriga berörda parter i förfarandet borde också ha anmodats att inkomma med sina respektive synpunkter på den ekonomiska kontinuiteten mellan det gamla och det nya HelB. I detta avseende räcker det exempelvis att påpeka att Koiviston Autos konkurrenter, vilka låg till grund för klagomålet till kommissionen, faktiskt hade kunnat yttra sig över återkravet av stödet från det nya HelB, som till följd av överlåtelsen av gamla HelB:s verksamhet hade blivit deras konkurrent på marknaden. Eftersom kommissionen inte offentliggjorde något kompletterande beslut för att informera om denna nya omständighet som uppkommit under det formella granskningsförfarandet, har Koiviston Auto inte heller haft tillfälle att uttala sig i denna fråga.
55. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att eftersom beslutet om att inleda det formella granskningsförfarandet inte ursprungligen innehöll alla relevanta omständigheter som kommissionen senare grundade sin bedömning på, borde ett kompletterande beslut ha offentliggjorts för att uppfylla de skyldigheter som följer av artikel 108.2 FEUF och artikel 6.1 i förordning 2015/1589.(30)
56. Ovannämnda konstaterande påverkas inte av kommissionens argument.
57. För det första konstaterar jag, i motsats till vad kommissionen har gjort gällande, att i den mån Koiviston Auto i det omtvistade beslutet identifierades som den stödmottagare som var ansvarig för återbetalningen av det aktuella stödet, hade tribunalen inte fog för sin uppfattning att bedömningen av mottagaren av de omtvistade åtgärderna i beslutet att inleda förfarandet inte hade ändrats. Jag erinrar om att det företag som ursprungligen mottog stödet i princip försvann från marknaden och att det inte förfogade över mer än resttillgångar, vilket medförde att Koiviston Auto, i egenskap av faktisk stödmottagare enligt kommissionen, blev det enda företag som stödet kunde återkrävas från.
58. För det andra kan det synsätt som jag föreslår att domstolen ska anlägga inte ändra, vilket kommissionen har påstått, den bilaterala karaktären av det formella granskningsförfarandet mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten, såsom detta beskrivs i domstolens fasta praxis. Tvärtom syftar bestämmelsen till att säkerställa iakttagandet av de skyldigheter som enligt artikel 108.2 FEUF och artikel 6.1 i förordning 2015/1589 uttryckligen åligger kommissionen vad gäller de rättigheter som berörda parter tillerkänns genom dessa bestämmelser.
59. För det tredje kan den omständigheten att kommissionen har befogenhet att anta konnexa och kompletterande beslut avseende den faktiska mottagaren av ett stöd, såsom kommissionen har gjort gällande, inte påverka den tidigare bedömningen. Jag konstaterar nämligen att så inte var fallet i förevarande mål, i vilket kommissionen efter det formella granskningsförfarandet beslutade att uttala sig om stödmottagaren direkt i det omtvistade beslutet. Jag konstaterar vidare att den faktiska stödmottagaren, vid antagandet av konnexa och kompletterande beslut, kan yttra sig över den ekonomiska kontinuiteten med ett annat företag, vilket definitivt inte har skett i förevarande fall.
60. Härav följer att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den i punkt 41 i den överklagade domen fann att kommissionen inte var skyldig att offentliggöra ett kompletterande beslut om att inleda förfarandet till följd av överlåtelsen av verksamheten från gamla HelB till Koiviston Auto.
61. Mot denna bakgrund anser jag att överklagandet ska bifallas såvitt avser den första grundens första del, vilket bör föranleda domstolen att upphäva den överklagade domen, utan att det är nödvändigt att pröva denna grunds övriga två delar eller Koiviston Autos andra grund.
62. Jag erinrar dessutom om att domstolen, enligt artikel 61 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, själv slutligt kan avgöra målet när målet är färdigt för avgörande.
63. Eftersom talan om ogiltigförklaring vid tribunalen i förevarande fall byggde på grunder som varit föremål för ett kontradiktoriskt förfarande vid tribunalen och vars prövning enligt min mening inte kräver någon ytterligare åtgärd för processledning eller bevisupptagning, anser jag att domstolen slutligt kan avgöra förevarande tvist.
64. Jag påpekar nämligen att den första grund till stöd för talan om ogiltigförklaring som vad som nu är Koiviston Auto anförde vid tribunalen avsåg ett väsentligt förfarandefel, eftersom det omtvistade beslutet påstods ha antagits i strid med Koiviston Autos processuella rättigheter.
65. Det framgår av domstolens praxis att skyldigheten att ge berörda parter tillfälle att yttra sig i samband med att det formella granskningsförfarandet inleds utgör en väsentlig formföreskrift och att utelämnandet, i beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet, av en relevant omständighet i den mening som avses i artikel 6.1 i förordning 2015/1589 ska anses utgöra ett åsidosättande av en sådan formföreskrift, som medför att beslutet ska ogiltigförklaras.(31)
66. En sådan konsekvens ska naturligtvis erkännas, på samma villkor, för det fall kommissionen felaktigt har underlåtit att offentliggöra ett kompletterande beslut om att inleda förfarandet till följd av att det uppkommit en ny omständighet som utgör en relevant omständighet i den mening som avses i artikel 6.1 i förordning 2015/1589.
67. I den mån kommissionens underlåtenhet att offentliggöra ett kompletterande beslut om att inleda förfarandet utgjorde ett åsidosättande av en väsentlig formföreskrift, ska talan om ogiltigförklaring bifallas såvitt avser den första grund som Koiviston Auto åberopade vid tribunalen och ska det omtvistade beslutet, i enlighet med de yrkanden som Koiviston Auto framställde i samband med sin talan, ogiltigförklaras.
68. Mot bakgrund av det ovan anförda är det endast i andra hand, och i dem mån domstolen väljer att inte följa mina tidigare förslag, som jag kortfattat kommer att pröva förevarande grunds andra och tredje del.
Den andra delgrunden: Tribunalens kvalificering av åsidosättandet av artikel 108.2 FEUF som ett förfarandefel
69. Genom den första grundens andra del har Koiviston Auto gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig bedömning när den fann att åsidosättandet av Koiviston Autos rätt att delta i det administrativa förfarandet inte utgjorde ett åsidosättande av en väsentlig formföreskrift, utan endast ett förfarandefel, som endast kunde leda till ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet om det fastställdes att sistnämnda beslut hade kunnat få ett annat innehåll om denna oegentlighet inte hade förelegat.
70. Kommissionen har bestritt dessa argument. Även om kommissionen delar tribunalens slutsats att det inte föreligger något åsidosättande av en väsentlig formföreskrift i förfarandet, anser kommissionen att domstolen bör ersätta domskälen i den överklagade domen, eftersom kommissionen anser att den inte har gjort sig skyldig till något fel genom att inte låta Koiviston Auto delta i det formella granskningsförfarandet.
71. Till att börja med påpekar jag att denna delgrund bygger på premissen att kommissionen, i motsats till den slutsats som följer av min bedömning ovan, inte var skyldig att offentliggöra ett kompletterande beslut om att inleda förfarandet efter det att verksamheten i det gamla HelB hade överlåtits till Koiviston Auto. Ett sådant konstaterande utesluter emellertid inte att kommissionen ändå var skyldig att låta Koiviston Auto delta i förfarandet med stöd av artikel 108.2 FEUF.
72. Tribunalen fann i detta avseende, i punkt 48 i den överklagade domen, att de särskilda omständigheterna i det aktuella fallet motiverade att kommissionen, eftersom den avsåg att pröva frågan om ekonomisk kontinuitet mellan det gamla och det nya HelB:s verksamhet, i högre grad sammankopplade Koiviston Auto i egenskap av faktisk mottagare av de omtvistade åtgärderna, med förfarandet. Genom att inte ge Koiviston Auto tillfälle att yttra sig över frågan om ekonomisk kontinuitet åsidosatte kommissionen – enligt tribunalen – den rättighet som garanteras genom artikel 108.2 FEUF.
73. Vad för det första gäller kommissionens yrkande om att ersätta domskälen delar jag tribunalens bedömning att Koiviston Auto i högre grad borde ha deltagit i det formella granskningsförfarandet, vilket innebär att avsaknaden av ett sådant deltagande har gjort att Koiviston Autos processuella rättigheter har åsidosatts.
74. Såsom anges i punkt 47 i förevarande förslag till avgörande har domstolen nämligen slagit fast att det finns omständigheter under vilka fastställandet av nya eller andra faktiska omständigheter jämfört med dem som anges i beslutet att inleda förfarandet kan kräva att berörda parter involveras ytterligare.(32)
75. I förevarande fall gjorde tribunalen en riktig bedömning när den, mot bakgrund av ovannämnda rättspraxis, fann att överlåtelsen av gamla HelB:s verksamhet till det nya HelB utgjorde en omständighet som motiverade att Koiviston Auto deltog i det formella granskningsförfarandet, bland annat med hänsyn till att kommissionen hade prövat frågan om ekonomisk kontinuitet mellan det gamla och det nya HelB:s verksamhet under detta förfarande och till att den grundade skälen och artikeldelen i det omtvistade beslutet på de slutsatser som dragits av en sådan prövning.
76. Eftersom kommissionen inte vid något tillfälle har låtit Koiviston Auto, i egenskap av faktisk mottagare av de omtvistade åtgärderna, delta i förfarandet, trots att kommissionen i slutet av förfarandet beslutade att utsträcka skyldigheten att återkräva det aktuella stödet till att omfatta detta förfarande, har kommissionen inte iakttagit sina processuella skyldigheter gentemot Koiviston Auto.
77. Jag anser följaktligen att tribunalen gjorde en riktig bedömning när den kom fram till att kommissionen har åsidosatt de rättigheter som Koiviston Auto garanteras i artikel 108.2 FEUF.
78. Kommissionens yrkande om att ersätta domskälen ska enligt min mening underkännas.
79. Vad för det andra gäller de rättsliga konsekvenserna av kommissionens åsidosättande av sina processuella skyldigheter gentemot Koiviston Auto, betecknade tribunalen, i punkterna 49–51 i den överklagade domen, detta åsidosättande som ett förfarandefel.
80. Tribunalen fann i huvudsak att det åsidosättande som kommissionen hade gjort sig skyldig till genom att inte låta Koiviston Auto delta i det formella granskningsförfarandet inte avsåg kommissionens skyldigheter vid den tidpunkt då detta förfarande inleddes, vilket skulle ha föranlett kommissionen att konstatera att en väsentlig formföreskrift hade åsidosatts, utan de skyldigheter som åligger kommissionen på grund av en särskild omständighet till följd av en händelse som inträffat efter det att de berörda parterna hade getts tillfälle att yttra sig och innan det omtvistade beslutet antogs. Tribunalen stödde sig härvidlag på domen kommissionen/Freistaat Bayern m.fl.(33)
81. Mot denna bakgrund slog tribunalen fast att det endast var möjligt att helt eller delvis ogiltigförklara det omtvistade beslutet om det var styrkt att beslutet hade kunnat få ett annat innehåll om denna oegentlighet inte hade förelegat.
82. Enligt min mening bygger emellertid den åtskillnad som tribunalen gjort för att konstatera att en väsentlig formföreskrift har åsidosatts, eller alternativt ett förfarandefel har begåtts, på konstlade premisser, eftersom ett åsidosättande av de berörda parternas processuella rättigheter inte kan beivras på olika sätt beroende på vid vilken tidpunkt åsidosättandet skedde. I annat fall skulle, såsom Koiviston Auto har gjort gällande, de berörda parter som förvärvat denna ställning innan det formella granskningsförfarandet inleddes gynnas i förhållande till de berörda parter som senare – såsom i förevarande fall, till följd av en händelse som inträffat efter inledandet av förfarandet – omfattas av en strängare bevisbörda när det gäller att få den berörda rättsakten ogiltigförklarad.
83. Såsom angetts i punkt 48 i förevarande förslag till avgörande är däremot den enda avgörande omständigheten för att konstatera att en väsentlig formföreskrift har åsidosatts att kommissionen, åtminstone inte i ett första skede, inte har gett de berörda parterna möjlighet att uttala sig om en ”relevant omständighet”, i den mening som avses i artikel 6.1 i förordning 2015/1589, som senare använts i det slutliga beslutet, oberoende av huruvida denna omständighet hänför sig till tiden före inledandet av det formella granskningsförfarandet eller inte.
84. Detta gäller i än högre grad när, som i förevarande fall, den berörda part vars synpunkter inte har inhämtats av kommissionen är just det bolag som ska återbetala hela det stöd som i det omtvistade beslutet har bedömts vara olagligt och oförenligt med den gemensamma marknaden.
85. Som svar på en fråga från domstolen vid förhandlingen bekräftade kommissionen att ordalydelsen i det omtvistade beslutet utgjorde hinder för att ompröva Koiviston Autos egenskap av faktisk stödmottagare och att anpassa det stödbelopp som det enligt det omtvistade beslutet skulle återbetala till Finland. Koiviston Auto har å sin sida bekräftat att såväl de myndigheter som ansvarar för att genomföra det omtvistade beslutet på statlig nivå som de högsta nationella domstolarna har agerat i enlighet med denna tolkning av beslutet.
86. Härav följer att Koiviston Auto varken har haft möjlighet att inkomma med synpunkter till kommissionen, eftersom kommissionen inte gav Koiviston Auto en sådan möjlighet, eller till de nationella myndigheterna. I det sistnämnda fallet beror detta på att skälen och artikeldelen i det omtvistade beslutet inte gav dessa myndigheter något utrymme för skönsmässig bedömning avseende den faktiska fördel som Koiviston Auto fått till följd av överlåtelsen av gamla HelB:s verksamhet.
87. Även om jag kan förstå de pragmatiska överväganden som ligger till grund för aktuell rättspraxis angående kravet på att visa att ett angripet beslut skulle ha kunnat få en annan utgång efter det att ett förfarandefel har konstaterats – det vill säga behovet av att inte i onödan förhindra kommissionens administrativa förfaranden – anser jag följaktligen inte att Koiviston Autos situation i förevarande mål stöds av ett sådant synsätt, vars förenlighet med artikel 41 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna enligt min mening förefaller mycket diskutabelt.
88. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska slå fast att åsidosättandet av Koiviston Autos rätt att delta i förfarandet utgör ett åsidosättande av en väsentlig formföreskrift, vilket i sig medför att det omtvistade beslutet ska ogiltigförklaras, utan att Koiviston Auto behöver lägga fram någon ytterligare bevisning.
89. I likhet med vad som angetts i punkt 58 ovan påpekar jag dessutom att det synsätt som jag föreslår att domstolen ska anlägga inte påverkar den bilaterala karaktär som präglar det formella granskningsförfarandet mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten. Beslutet syftar tvärtom till att ge Koiviston Auto, i egenskap av berörd part som inte har haft någon som helst möjlighet att yttra sig över en av de avgörande omständigheter i det omtvistade beslutet, som det direkt berörs av, ett adekvat rättsligt skydd för de processuella rättigheter som garanteras i artikel 108 FEUF.
90. Detta synsätt strider inte heller mot domen i målet kommissionen/Freistaat Bayern m.fl., som tribunalen har hänvisat till stöd för sitt resonemang. I denna dom slog domstolen nämligen fast att utelämnandet av en sådan omständighet i beslutet om att inleda det formella granskningsförfarandet ska anses utgöra ett åsidosättande av en väsentlig formföreskrift. Domstolen har dock inte på något sätt uteslutit möjligheten att inte bara vid inledandet av det formella granskningsförfarandet utan även under detta förfarande kvalificera kommissionens åsidosättande av den rättighet som garanteras i artikel 108.2 FEUF på detta sätt.
91. Slutligen strider det föreslagna synsättet inte heller mot domstolens domar i målen kommissionen/Gmina Miasto Gdynia och Port Lotniczy Gdynia Kosakowo(34)och Autostrada Wielkopolska/kommissionen och Polen,(35) som det också hänvisas till i den överklagade domen. De mål som avgjordes genom dessa två domar rörde en ändring av den rättsliga ramen under det formella granskningsförfarandet av stödåtgärden. Domstolen har, mot bakgrund av sin tidigare rättspraxis,(36) slagit fast att när rättsliga bestämmelser ändras efter det att kommissionen har gett berörda parter tillfälle att yttra sig och innan ett slutligt beslut om ett planerat stöd antas, kan den omständigheten att de berörda parterna inte har fått yttra sig på nytt inte i sig medföra att detta beslut ogiltigförklaras. I förevarande mål måste det, till skillnad från de omständigheter som följer av dessa domar, på nytt konstateras att Koiviston Auto inte har getts någon som helst möjlighet att inkomma med synpunkter till kommissionen.
92. Mot denna bakgrund anser jag att överklagandet ska bifallas såvitt avser den första grundens andra del.
93. Eftersom bifallandet av överklagandet på denna delgrund får samma rättsliga följder för det omtvistade beslutet som bifallandet av överklagandet på den första delgrunden, vilket jag har föreslagit, är dessutom övervägandena i punkterna 62–67 i förevarande förslag till avgörande också tillämpliga.
Den tredje delgrunden: Felaktig rättstillämpning från tribunalens sida när den fann att den administrativa oegentlighet som kommissionen gjort sig skyldig till inte kunde ha lett till ett annat beslut
94. Genom den första grundens tredje del har Koiviston Auto bestritt tribunalens slutsats att det omtvistade beslutet inte hade kunnat få ett annat innehåll om Koiviston Auto hade getts tillfälle att yttra sig över frågan om ekonomisk kontinuitet under det administrativa förfarandet. Koiviston Auto har i huvudsak gjort gällande att det hade kunnat inkomma med ytterligare synpunkter på frågan huruvida det faktiskt hade mottagit det aktuella stödet och, i synnerhet, uppgifter om överlåtelsen av verksamheten, villkoren på den berörda marknaden, inköpsprisets förenlighet med marknaden och den ekonomiska kontinuiteten.
95. Kommissionen har bestritt dessa argument. Enligt kommissionen har Koiviston Auto i praktiken bestritt tribunalen bedömning av de faktiska omständigheterna i samband med prövningen av den första grunden i den överklagade domen. Ett sådant bestridande kan emellertid inte tas upp till sakprövning i ett mål om överklagande, såvitt det inte påstås att de faktiska omständigheterna har missuppfattats, vilket enligt kommissionen inte är fallet i förevarande mål.
96. Jag påpekar inledningsvis att prövningen av denna delgrund förutsätter att domstolen anser att den omständigheten att kommissionen inte lät Koiviston Auto delta i det formella granskningsförfarandet, i likhet med vad tribunalen konstaterade i den överklagade domen, utgör ett förfarandefel och inte ett åsidosättande av en väsentlig formföreskrift.
97. Jag erinrar i detta avseende om att det följer av domstolens praxis att det inte kan krävas av en klagande som åberopar ett åsidosättande av processuella rättigheter att denna visar att kommissionens beslut skulle ha haft ett annat innehåll, utan endast att ett sådant antagande inte är helt uteslutet.(37) Vid genomförandet av denna bedömning ska det under alla omständigheter tas hänsyn till de specifika faktiska och rättsliga omständigheterna i målet.(38)
98. Av fast rättspraxis framgår vidare att den ekonomiska kontinuiteten mellan de bolag som deltar i en överföring av tillgångar ska bedömas mot bakgrund av flera faktorer i samband med föremålet för överföringen, det vill säga tillgångar och skulder, bibehållande av personal, tillgångsgrupper, priset för överlåtelsen, identiteten på aktieägarna eller ägarna av det förvärvande företaget och det företag som överlåts, tidpunkten då överföringen genomförs, det vill säga efter inledningen av undersökningen, efter inledningen av förfarandet eller efter det slutliga beslutet, samt transaktionens ekonomiska logik.(39)
99. I förevarande fall prövade tribunalen, i punkterna 52–63 i den överklagade domen, de argument som Koiviston Auto hade anfört för att visa att om bolaget hade getts tillfälle att yttra sig under det administrativa förfarande som kommissionen genomförde innan det omtvistade beslutet antogs, kunde detta ha lett till en annan bedömning av den ekonomiska kontinuiteten mellan det gamla och det nya HelB. Tribunalen drog emellertid slutsatsen att Koiviston Auto, i motsats till vad bolaget påstått, inte hade lyckats styrka detta.
100. Inom ramen för förevarande överklagande räcker det att, i likhet med kommissionen, konstatera att Koiviston Auto inte har anfört några andra argument än de argument som redan anförts vid tribunalen. Koiviston Auto har nämligen endast påstått, vilket bolaget redan gjorde i samband med sin talan om ogiltigförklaring, att det har lämnat avgörande kompletterande upplysningar till kommissionen om huruvida det aktuella stödet hade överförts till Koiviston Auto. Det har emellertid framför allt underlåtit att förklara på vilket sätt tribunalens bedömning skulle vara felaktig.
101. Mot denna bakgrund anser jag att Koiviston Auto inte har lyckats ifrågasätta slutsatsen i punkt 64 i den överklagade domen, enligt vilken Koiviston Autos synpunkter hade kunnat ändra kommissionens beslut om bolaget hade haft möjlighet att inkomma med synpunkterna under det formella granskningsförfarandet.
102. Enligt min mening kan överklagandet inte vinna bifall såvitt avser den första grundens tredje del.
Preliminär slutsats
103. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att överklagandet ska bifallas såvitt avser den första grundens första del eller, i andra hand, såvitt avser samma grunds andra del.
104. I båda fallen blir domstolen, om den bifaller överklagandet på någon av dessa delgrunder, tvungen att upphäva den överklagade domen och, i enlighet med artikel 61 i stadgan för Europeiska unionens domstol, bifalla Koiviston Autos talan om ogiltigförklaring vid tribunalen och ogiltigförklara det omtvistade beslutet.
105. Om domstolen däremot inte delar min uppfattning ovan och anser att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den första grundens första och andra del, kan överklagandet inte heller vinna bifall såvitt avser den första grundens tredje del och kan överklagandet således inte vinna bifall såvitt avser någon del av denna grund.
Den andra grunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen
106. Genom den andra grunden till stöd för överklagandet har Koiviston Auto kritiserat tribunalens beslut att underkänna den fjärde grunden till stöd för talan om ogiltigförklaring av det angripna beslutet, avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen. Vid tribunalen gjorde Koiviston Auto i huvudsak gällande att det omtvistade beslutet stred mot proportionalitetsprincipen, eftersom de finländska myndigheterna i beslutet ålades att återkräva det stöd som översteg den faktiska fördel som Koiviston Auto fått till följd av överlåtelsen av gamla HelB:s verksamhet.
107. Kommissionen har bestritt dessa argument. Kommissionen har för det första gjort gällande att det finns en skillnad mellan fastställandet av ekonomisk kontinuitet och fastställandet av hur stor andel av stödet som ska återkrävas från de olika stödmottagarna. För att fastställa den ekonomiska kontinuiteten är det enligt kommissionen således inte nödvändigt att fastställa exakt hur stor andel mottagarna av det olagliga statliga stödet ska återbetala. Kommissionen har gjort gällande att den, såsom tribunalen erinrade om i punkt 159 i den överklagade domen, inte var skyldig att avgöra i vilken mån det stöd som skulle återkrävas enligt det omtvistade beslutet skulle återkrävas från Koiviston Auto, och att det ankommer på Republiken Finland att vidta lämpliga åtgärder för att faktiskt driva in de aktuella beloppen.
108. Enligt fast rättspraxis är upphävande av ett olagligt stöd genom återkrav en logisk följd av att det har slagits fast att stödet är olagligt och syftar denna åtgärd till att återställa den tidigare situationen. Detta mål har uppnåtts i och med att stödet i fråga, i förekommande fall jämte dröjsmålsränta, har återbetalats av stödmottagaren, eller med andra ord av de företag som faktiskt har dragit fördel av stödet. Ett återkrav av detta stöd kan inte i sig anses vara en oproportionerlig åtgärd avseende målen för bestämmelserna om statligt stöd i EUF-fördraget.(40)
109. Som redan påpekats följer det även av fast rättspraxis att skyldigheten att återkräva stöd som har utbetalats till ett företag kan utsträckas till att omfatta ett nytt företag till vilket det stödmottagande företaget har överfört en del av sina tillgångar, när denna överföring gör det möjligt att konstatera att det finns en ekonomisk kontinuitet mellan de båda företagen.
110. Jag erinrar först och främst om att kommissionen vid förhandlingen,(41) efter en fråga från domstolen, bekräftade att ordalydelsen i det omtvistade beslutet utgjorde hinder för att ompröva kvalificeringen av Koiviston Auto som faktisk stödmottagare och justera det stödbelopp som enligt artikeldelen i det omtvistade beslutet skulle återbetalas till Finland. Koiviston Auto har å sin sida bekräftat att såväl de myndigheter som hade till uppgift att genomföra det omtvistade beslutet på statlig nivå som de högsta nationella domstolarna hade ansett att de inte hade något utrymme för skönsmässig bedömning vid prövningen av den faktiska fördel som Koiviston Auto fått till följd av överlåtelsen av gamla HelB:s verksamhet.
111. Mot denna bakgrund konstaterar domstolen att tribunalen gjorde fel när den i punkt 159 i den överklagade domen slog fast att kommissionen inte var skyldig att fastställa i vilken mån det stöd som följer av de omtvistade åtgärderna skulle återkrävas från Koiviston Auto. Republiken Finland, till vilken det omtvistade beslutet riktade sig, hade nämligen inte möjlighet att justera det belopp som skulle återkrävas från Koiviston Auto.
112. Jag påpekar emellertid att Koiviston Auto genom sina argument ifrågasätter den bedömning som tribunalen gjorde efter sin prövning av den ekonomiska kontinuiteten och, i synnerhet, tribunalens konstateranden avseende argumentet att försäljningspriset inte korrekt speglade marknadspriset vid överlåtelsen av gamla HelB:s verksamhet.
113. Eftersom Koiviston Auto inte har bestritt tribunalens bedömning av den andra grund som anfördes i första instans, avseende kommissionens bedömning av huruvida det förelåg ekonomisk kontinuitet mellan det gamla och det nya HelB, anser jag emellertid att de konstateranden som följer av domen i detta avseende, vilka för övrigt omfattas av domslutet, har vunnit rättskraft.(42) Detta inbegriper med nödvändighet fastställandet av det stödbelopp som kommissionen har ålagt de finländska myndigheterna att återkräva från Koiviston Auto.
114. Mot denna bakgrund, och i linje med den rättspraxis som anges i punkt 108 är min slutsats att Koiviston Autos argument inte gör det möjligt att ifrågasätta huruvida återkravsbeloppet är proportionerligt
115. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att tribunalen inte gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att kommissionen inte hade åsidosatt proportionalitetsprincipen.
116. Överklagandet kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den andra grunden och ska, i den mån domstolen inte heller bifaller talan på den första grunden, således ogillas i sin helhet.
VII. Rättegångskostnader
117. Enligt artikel 137 i domstolens rättegångsregler, som är tillämplig i mål om överklagande enligt artikel 184.1 i rättegångsreglerna, ska domstolen besluta om rättegångskostnader i den dom genom vilken målet avgörs slutligt.
118. Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som också är tillämplig i mål om överklagande enligt artikel 184.1 i rättegångsreglerna, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
119. Grundat på huvudförslaget i förevarande förslag till avgörande, som återges i punkt 61 ovan, anser jag att kommissionen ska anses vara tappande part i förevarande mål om överklagande, och att kommissionen därför ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, i enlighet med Koiviston Autos yrkande.
VIII. Förslag till avgörande
120. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska
– upphäva den dom som Europeiska unionens tribunal meddelade den 14 september 2022, Helsingin Bussiliikenne/kommissionen (T‑603/19, EU:T:2022:555),
– ogiltigförklara kommissionens beslut (EU) 2020/1814 av den 28 juni 2019 om det statliga stöd SA.33846 – (2015/C) (f.d. 2014/NN) (f.d. 2011/CP) som Finland genomfört till förmån för Helsingin Bussiliikenne Oy,
– förplikta Europeiska kommissionen att bära sina kostnader för både förfarandet vid tribunalen och överklagandeförandet samt ersätta de rättegångskostnader som uppkommit för Koiviston Auto Helsinki Oy i båda dessa förfaranden.