Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
J. RICHARD DE LA TOUR
представено на 16 май 2024 година(1)
Дело C‑156/23 [Ararat](i)
K,
L,
M,
N
срещу
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(Преюдициално запитване, отправено от Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Първоинстанционен съд Хага, заседаващ в Рурмонд, Нидерландия)
„Преюдициално запитване — Пространство на свобода, сигурност и правосъдие — Връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни — Директива 2008/115/ЕО — Член 5 — Принцип на забрана за връщане — Акт, с който компетентният национален орган отхвърля молба за издаване на разрешение за пребиваване съгласно националното право и се позовава на станало окончателно предходно решение за връщане — Законосъобразност на изпълнението на решение за връщане — Задължение за извършване на актуална преценка на риска от връщане — Член 13 — Способи за защита — Задължение на съдебния орган да разгледа служебно неспазването на принципа на забрана за връщане — Харта на основните права на Европейския съюз — Член 19, параграф 2 — Защита в случай на извеждане — Член 47 — Право на ефективни правни средства за защита“
I. Въведение
1. Спазването на принципа на забрана за връщане в контекста на връщането на незаконно пребиваващ гражданин на трета страна поставя особена проблематика, когато държавата членка не изпълнява в кратки срокове решението за връщане, което е издала по отношение на него. Всъщност с течение на времето, ако това решение придобие окончателен характер за този гражданин, преценката, на която то се основава, и по-специално оценката на рисковете, на които въпросният гражданин може да бъде изложен в случай на извеждане към предвидената държава на местоназначение, става неактуална.
2. В това отношение Ledi Bianku, съдия в Европейския съд по правата на човека, отбелязва, че „въпросът за забраната за връщане и ролята на съдилищата при прилагането ѝ [е тема], свързана с особени трудности, тъй като се отнася до дела, които се занимават най-вече с абсолютните права, защитени от [Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи(2)]. В допълнение, националните или международните съдилища трябва да се произнасят по много отдалечени във времето случаи, които не познават непременно непосредствено и напълно. Освен това делата с предмет забрана за връщане по принцип са дела, които се отнасят до неясни и променящи се ситуации“(3).
3. Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 5 и 13 от Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни(4), които гарантират съответно зачитането на принципа на забрана за връщане и ефективна съдебна защита на тези граждани.
4. Запитването е отправено в рамките на спор между K, L, M и N, арменски граждани, и Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (държавен секретар по правосъдието и сигурността, Нидерландия, наричан по-нататък „държавният секретар“) във връзка със законосъобразността на акт, с който последният отхвърля молбата им за издаване на разрешение за пребиваване съгласно нидерландското право и се позовава на станало окончателно предходно решение за връщане за целите на възобновяването на процедурата за връщане.
5. По същество запитването съдържа два въпроса.
6. Първо, Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Първоинстанционен съд Хага, заседаващ в Рурмонд, Нидерландия) иска от Съда да уточни дали когато компетентният национален орган установява незаконността на пребиваването на гражданин на трета страна, по отношение на когото е издадено станало окончателно предходно решение за връщане, преди възобновяването на процедурата за връщане този орган е длъжен да направи актуална преценка на рисковете, на които този гражданин може да бъде изложен в случай на връщане в предвидената държава на местоназначение.
7. Второ, запитващата юрисдикция иска от Съда да установи дали в рамките на контрола за законосъобразност, който съдебният орган следва да извършва, и въз основа на данните, с които разполага, този орган е задължен да разгледа служебно неспазването на принципа на забрана за връщане, когато компетентният национален орган не е направил такава оценка.
8. В настоящото заключение ще предложа на Съда да постанови, че когато процедурата за връщане е била спряна за дълъг период от време, компетентният национален орган е длъжен преди изпълнението на предходното решение за връщане да определи дали положението на гражданин на трета страна не се е променило, така че да са налице сериозни и потвърдени основания да се счита, че в случай на изпълнение на въпросното решение съответният гражданин би бил изложен на опасност от изтезание или нечовешко или унизително отношение или наказание в предвидената държава на местоназначение. Ще изложа и причините, поради които считам, че при липсата на такава оценка националният съд е задължен да разгледа служебно непосочено от този гражданин неспазване на принципа на забрана за връщане, когато разполага с данни в този смисъл.
II. Правна уредба
А. Правото на Съюза
9. Директива 2008/115 предвижда в член 5, че „[п]ри прилагането на настоящата директива държавите членки […] спазват принципа на „забрана за връщане“.
10. Член 6, параграфи 1 и 6 от тази директива гласи:
„1. Държавите членки издават решение за връщане на всеки гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на тяхна територия, без да се засягат изключенията, посочени в параграфи 2—5.
[…]
6. Настоящата директива не препятства държавите членки да приемат решение за прекратяване на законния престой, заедно с решение за връщане и/или решение за извеждане и/или забрана за влизане в рамките на едно административно или съдебно решение или акт, съгласно националното им законодателство, без да се засягат процедурните гаранции, предвидени в глава III и в други приложими разпоредби на общностното и националното законодателство“.
11. Член 9, параграф 1, буква а) от посочената директива гласи:
„Държавите членки отлагат извеждането:
a) когато това би нарушило принципа на „забрана за връщане“ […]“.
12. Накрая, член 13, параграфи 1 и 2 от същата директива има следния текст:
„1. Засегнатият гражданин на трета страна има право на ефективни средства за защита, които му позволяват да обжалва или да иска преразглеждане на решенията, свързани с връщане, посочени в член 12, параграф 1, пред компетентен съдебен или административен орган, или пред компетентен орган, съставен от членове, които са безпристрастни и чиято независимост е гарантирана.
2. Посоченият в параграф 1 орган има правомощието да преразглежда решенията за връщане, посочени в член 12, параграф 1, включително възможността за временно спиране на принудителното им изпълнение, освен ако временното спиране не е вече приложимо съгласно националното законодателство“.
Б. Нидерландското право
13. Член 8:69 от Algemene wet bestuursrecht (Общ административен закон)(5) от 4 юни 1992 г. гласи:
„1. Сезираният съд се произнася въз основа на жалбата, представените доказателства, предварителното и съдебното следствие.
2. Съдът допълва служебно правните основания.
3. Съдът може да допълва служебно фактите“.
III. Фактите по спора в главното производство и преюдициалните въпроси
14. На 16 март 2011 г. жалбоподателите — семейство, състоящо се от две сестри, K и L, и от техните родители M и N, всички с арменско гражданство, подават молба за международна закрила. Молбата е отхвърлена с решение от 9 август 2012 г. Освен това жалбоподателите са уведомени за решение за връщане, издадено след преценка на рисковете, на които може да бъдат изложени в случай на извеждане към Армения. Това решение е придобило окончателен характер.
15. На 10 май 2016 г. жалбоподателите подават молба за издаване на разрешение за пребиваване съгласно нидерландското право. Молбата е отхвърлена с решение от 16 юни 2016 г., което също е станало окончателно след отхвърлянето на жалбите им.
16. На 18 февруари 2019 г. жалбоподателите искат да им бъде предоставено друго разрешение за пребиваване, също предвидено в нидерландското право, в полза на дългосрочно пребиваващи деца („afsluitingsregeling langdurig verblijvende kinderen“ (окончателен режим за дългосрочно пребиваващи деца)(6). С акт от 8 октомври 2019 г. държавният секретар отхвърля молбата им и установява, от една страна, незаконността на пребиваването им и от друга страна, валидността на издаденото на 9 август 2012 г. по отношение на тях решение за връщане (наричано по-нататък „спорният акт“). Този акт е потвърден на 12 ноември 2020 г. след отхвърляне на жалбата по административен ред, подадена от жалбоподателите.
17. Жалбоподателите обжалват отказа пред Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Първоинстанционен съд Хага, заседаващ в Рурмонд), който решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Трябва ли член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз[(7)], във връзка с член 4 [и] член 19, параграф 2 от нея, както и член 5 от Директива [2008/115] да се тълкуват в смисъл, че съдилищата — въз основа на известните им по делото обстоятелства, допълнени или изяснени в състезателно производство пред тях — са задължени служебно да проверяват за възможното неспазване на принципа на забрана за връщане? Зависи ли обхватът на посоченото задължение от това дали състезателното производство е свързано с молба за международна закрила, и съответно различен ли е обхватът на това задължение, когато рискът от връщане се преценява в контекста на приемане в държава членка и когато той се преценява в контекста на връщане?
2) Трябва ли член 5 от Директива [2008/115] във връзка с член 19, параграф 2 от [Хартата] да се тълкува в смисъл, че когато решение за връщане се приема в производство, което не е свързано с молба за международна закрила, преценката дали принципът на забраната за връщане не допуска връщане, трябва да се направи преди приемането на решението за връщане? Съответно пречи ли установен риск от връщане на приемането на решение за връщане, или при това положение такъв риск представлява пречка за извеждане?
3) Възобновява ли се изпълнението на решение за връщане, ако то е спряно заради ново производство, което не е свързано с молба за международна закрила, или член 5 от Директива [2008/115] във връзка с член 19, параграф 2 от [Хартата] трябва да се тълкува в смисъл, че ако в производството, в резултат на което отново е установено незаконно пребиваване, не е извършена преценка относно риска от връщане, трябва да се извърши актуална преценка на този риск и да се издаде ново решение за връщане? Различен ли е отговорът на този въпрос, ако е налице не спряно изпълнение на решение за връщане, а решение за връщане, което за дълъг период от време е останало неизпълнено от гражданина на трета страна или от органите?“.
18. Писмени становища представят нидерландското, германското и швейцарското правителство и Европейската комисия. Нидерландското правителство и Комисията, заедно с жалбоподателите и датското правителство, участват в съдебното заседание, проведено на 21 март 2024 г., в хода на което отговарят и на поставените от Съда въпроси за устен отговор.
IV. Предварителна бележка
19. Преди да пристъпя към разглеждането на преюдициалните въпроси, считам за уместно да направя уводна бележка относно техния предмет и допустимост и реда, в който ще ги разгледам.
20. Най-напред, считам, че е важно да се отговори на третия въпрос, който се отнася до административната фаза на процедурата за връщане. Всъщност запитващата юрисдикция иска да се установи какви са последиците от подаването от гражданин на трета страна на нова молба за издаване на разрешение за пребиваване съгласно националното право за започнатата преди това по отношение на него процедура за връщане, и по-специално за наличието на задължение да се направи актуална преценка на рисковете в случай на извеждане, възложено на компетентния национален орган.
21. На следващо място трябва да се отговори на първия въпрос, който се отнася по-конкретно до съдебната фаза на процедурата за връщане и задължението на съдебния орган да разгледа служебно възможното неспазване на принципа на забрана за връщане в рамките на контрола за законосъобразност, който следва да извърши. В този контекст, макар запитващата юрисдикция да иска от Съда тълкуване на член 5 от Директива 2008/115 с оглед на член 4 и член 19, параграф 2 от Хартата, предлагам този въпрос да се разгледа в светлината на разпоредбите на член 13 от тази директива, който прогласява правото на ефективна съдебна защита при провеждането на тази процедура.
22. Накрая, считам, че вторият преюдициален въпрос не следва да се разглежда, тъй като, освен неясната си формулировка, изглежда, няма никаква връзка с предмета на спора в главното производство. Всъщност запитващата юрисдикция иска от Съда да уточни някои условия за зачитането на принципа на забрана за връщане, в случай че все още не е издадено решение за връщане. В настоящия случай обаче е безспорно, че жалбоподателите са адресати на решение за връщане, което е издадено на 9 август 2012 г. Това решение е придобило окончателен характер. Следователно спорът в главното производство се отнася до зачитането на този принцип, но не в контекста на приемане на решение за връщане, а по-скоро на неговото изпълнение при евентуалното продължаване на процедурата за връщане.
23. Видно от практиката на Съда, този въпрос следователно е недопустим, тъй като се приканва Съдът да даде консултативно становище по хипотетичен въпрос в разрез със задачата, поверена на Съда в рамките на въведеното с член 267 ДФЕС съдебно сътрудничество(8).
V. Анализ
24. Следва да се очертае предметът на спорния акт, чиято законосъобразност се оспорва пред съдебния орган.
25. Спорният акт е хибриден акт. Този акт попада както в приложното поле на нидерландското право, тъй като с него се отказва на жалбоподателите да се ползват от предвидено съгласно това право разрешение за пребиваване, така и в приложното поле на правото на Съюза, доколкото този акт предполага възобновяването на първоначално започнатата спрямо тях процедура за връщане, като се констатира валидността на решението за връщане, издадено на 9 август 2012 г.(9)
26. Въпросите, отправени до Съда, се отнасят единствено до законосъобразността на изпълнението на това решение, доколкото то представлява решение за връщане по смисъла на член 3, параграф 4 от Директива 2008/115(10).
А. По задължението на компетентния национален орган да направи актуална преценка на рисковете в случай на извеждане (трети преюдициален въпрос)
27. С третия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество от Съда да уточни дали когато компетентен национален орган установява незаконността на пребиваването на гражданин на трета страна, по отношение на когото е издадено предходно решение за връщане, което е станало окончателно, член 5 от Директива 2008/115 във връзка с член 19, параграф 2 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че този орган е длъжен да възобнови процедурата за връщане от етапа на изпълнението на това решение или преди това е длъжен да направи актуална преценка на рисковете, на които този гражданин може да бъде изложен в случай на извеждане към предвидената държава на местоназначение, предвид продължителния период, през който тази процедура е била спряна.
28. В самото начало следва да се отбележи, че правото на Съюза, и по-специално Директива 2008/115, не съдържа разпоредби, определящи изрично последиците, които трябва да произтекат от подаването от гражданин на трета страна на молба за издаване на разрешение за пребиваване съгласно националното право и от последващото ѝ отхвърляне въз основа на прието преди това спрямо него решение за връщане.
29. Макар в решение от 15 февруари 2016 г., N .(11), Съдът да е извел някои принципи, това решение е постановено в различен фактически контекст. Всъщност по делото, по което е постановено посоченото решение, процедурата за връщане, започната срещу заинтересования, е била прекъсната не поради подаването на молба за разрешение за пребиваване съгласно националното право, а на молба за международна закрила. В преюдициалното си запитване Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия) подчертава, че съгласно неговата практика с подаването на такава молба автоматично изгубва действие всяко евентуално вече взето в тази процедура решение за връщане. Обратно, Съдът приема, че когато образуваната по реда на Директива 2008/115 процедура, в рамките на която е взето решение за връщане, е била прекъсната поради подаването на нова молба за международна закрила, държавите членки са длъжни да възобновят тази процедура не от самото начало, а от етапа, на който е била прекъсната, веднага щом тази молба бъде отхвърлена(12). Съдът основава анализа си на изискванията за ефективност, наложени от законодателя на Съюза при изпълнението на процедура за връщане, и в частност на задължението на държавите членки да извеждат съответните лица в най-кратки срокове.
30. В главното производство държавният секретар, изглежда, е възобновил предишната процедура за връщане, започната по отношение на жалбоподателите, не от самото начало, а от етапа, на който е била прекъсната, като обявява за валидно предходното решение за връщане.
31. В такъв случай обаче прилагането на принципа, изведен в решение от 15 февруари 2016 г., N .(13), макар да отговаря на изискванията за ефективност, споменати по-конкретно в съображение 4 от Директива 2008/115, не позволява да се осигури спазването на принципа на забрана за връщане.
32. Първо, това е свързано с естеството на поисканото разрешение за пребиваване. Макар при разглеждането на молба за международна закрила компетентният национален орган да е длъжен да спазва принципа на забрана за връщане в съответствие с член 21, параграф 1 от Директива 2011/95/ЕС(14), съгласно информацията на запитващата юрисдикция в нидерландската правна практика обаче не е обичайно служебно да се прави оценка на рисковете, на които дадено лице може да бъде изложено в случай на извеждане вследствие на отхвърлянето на молба за издаване на разрешение за пребиваване съгласно нидерландското право.
33. Второ, това е свързано с продължителността на спирането на процедурата за връщане. В случая, макар държавният секретар да е издал решението за връщане в момент, в който извеждането на жалбоподателите в страната им на произход е законосъобразно от гледна точка на принципа на забрана за връщане, с оглед на информацията на запитващата юрисдикция изглежда, че тази процедура е била прекъсната в продължение на седем години, тоест за дълъг период от време, преди да бъде възобновена след отхвърлянето на последната молба за издаване на разрешение за пребиваване. Очевидно е, че този изтекъл период от време вероятно предполага промени в положението на съответния гражданин и/или на преобладаващите в предвидената държава на местоназначение обстоятелства.
34. Директива 2008/115 обаче има за цел да се установи политика за извеждане и репатриране, която да е не само ефективна, но и да се провежда при пълно зачитане на основните права и достойнството на засегнатите лица(15).
35. Всяко решение за връщане, прието на основание член 6, параграф 1 от Директива 2008/115 и изпълнено на основание член 8, параграф 1 от нея, трябва да зачита гарантираните от Хартата права, сред които са правата, залегнали в член 4 и член 19, параграф 2 от нея(16). Тези разпоредби забраняват изтезанието и нечовешкото или унизително отношение или наказание, както и извеждането към държава, в която съществува сериозен риск дадено лице да бъде подложено на такова отношение(17). Според Съда с тази забрана се установява „една от основните ценности на Съюза и неговите държави членки“ и тя има абсолютен характер, тъй като е тясно свързана със зачитането на посоченото в член 1 от Хартата човешко достойнство(18).
36. В този контекст член 5 от Директива 2008/115 изисква от държавите членки да спазват принципа на забрана за връщане „във всички етапи на процедурата“(19) до извеждането (тоест до физическото транспортиране извън държавата членка(20)) на съответното лице. Така съгласно практиката на Съда държавите членки трябва да позволят на съответните лица да се позоват на всяка промяна в обстоятелствата, настъпила след приемането на решението за връщане, която би могла да окаже значително въздействие върху преценката на положението им с оглед на тази директива, и по-специално на член 5 от нея(21), като член 9, параграф 1, буква a) от посочената директива изисква държавите членки да отлагат извеждането, „когато това би нарушило принципа на „забрана за връщане“.
37. Когато процедурата за връщане е била спряна за дълъг период от време, преди възобновяването ѝ е необходимо компетентният национален орган да направи нова оценка на рисковете, на които съответното лице може да бъде изложено в случай на извеждане, различна от направената към момента на приемане на предходното решение за връщане. Всъщност спирането на процедурата за толкова дълъг период от време изключва възможността компетентният национален орган да направи окончателен извод относно рисковете, на които това лице може да бъде изложено в предвидената държава на местоназначение, като има опасност от незачитане на принципа на забрана за връщане(22). При липсата на такава оценка е възможно задължението за връщане вече да не отговаря на изискваните от правото на Съюза условия за законност и да бъде изпълнено, въпреки че съществуват сериозни и потвърдени основания да се смята, че заинтересованото лице би било изложено на реален риск от изтезание или нечовешко или унизително отношение или наказание в случай на извеждане в тази държава.
38. В случай че тази нова оценка потвърди изводите, до които е стигнал компетентният национален орган при издаването на предходното решение за връщане, той трябва да възобнови процедурата за връщане от етапа, на който тя е била прекъсната, и да пристъпи към изпълнение на задължението за връщане.
39. В обратната хипотеза, компетентният национален орган е длъжен да отложи извеждането на заинтересованото лице към предвидената държава на местоназначение съгласно член 9, параграф 1, буква а) от Директива 2008/115(23). Нищо обаче не пречи на компетентния национален орган да преразгледа в съответствие с предвидените в националното право разпоредби предходното решение за връщане или да издаде ново решение за връщане, при условие че се спазват предвидените в тази директива материални и процесуални гаранции(24).
40. С оглед на всички тези обстоятелства считам, че когато компетентният национален орган установява незаконността на пребиваването на гражданин на трета страна, по отношение на когото е издадено предходно решение за връщане, което е станало окончателно, член 5 от Директива 2008/115 във връзка с член 19, параграф 2 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че преди да възобнови процедурата за връщане, този орган е длъжен да определи дали положението на този гражданин не се е променило, предвид продължителния период от време, през който процедурата е била спряна, така че да са налице сериозни и потвърдени основания да се счита, че в случай на изпълнение на това решение той би бил изложен на риск от изтезание или нечовешко или унизително отношение или наказание в предвидената държава на местоназначение.
Б. По задължението на съдебния орган да разгледа служебно неспазването на принципа на забрана за връщане (първи преюдициален въпрос)
41. С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество от Съда да уточни дали когато съдът, който трябва да осъществи контрол за законосъобразност на акт, с който компетентният национален орган възобновява процедура за връщане, спряна за дълъг период от време, без обаче да е направил актуална оценка на рисковете, на които гражданин на трета страна може да бъде изложен в случай на извеждане, член 13, параграф 1 от Директива 2008/115 във връзка с член 5 от тази директива и с член 4, член 19, параграф 2 и член 47 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че националният съд — в рамките на този контрол въз основа на известните му по делото обстоятелства, допълнени или изяснени в състезателно производство пред него — е задължен да разгледа служебно непосочено от този гражданин неспазване на принципа на забрана за връщане.
42. Според запитващата юрисдикция всъщност би било немислимо съдебният орган да запази мълчание, ако съществува непосредствен риск от неспазване на принципа на забрана за връщане или той не е бил преценен и гражданите на трети страни, както в главното производство, да не осъзнават този риск и да не го посочват в подкрепа на молбата си за издаване на разрешение за пребиваване или при оспорване на решението, с което се установява незаконността на пребиваването им, или на решението за връщане(25).
43. Освен това запитващата юрисдикция иска от Съда да изясни дали обхватът на посоченото задължение е различен в зависимост от това дали решението за връщане се основава на отхвърлянето на молба за международна закрила, или на отхвърлянето на молба за разрешение за пребиваване съгласно националното право.
1. По наличието на задължението
44. По принцип правото на Съюза не изисква националният съд служебно да разглежда основание, изведено от нарушаването на разпоредби на правото на Съюза, когато разглеждането на това основание би го задължило да излезе извън рамките на определения от страните предмет на спора. Това ограничение на правомощията на националния съд се обосновава с принципа, че инициативата при водене на делото принадлежи на страните. Поради това съгласно постоянната практика на Съда националният съд може да действа служебно само в изключителни случаи, когато общественият интерес го изисква(26).
45. Що се отнася до Директива 2008/115, задължението на националния съд да извършва служебна проверка е признато от Съда по отношение на условията за законност на мярка за задържане, постановена при провеждането на процедура за връщане. В решение от 8 ноември 2022 г., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Служебна проверка на задържането)(27) — на което запитващата юрисдикция изрично се позовава — Съдът е постановил, че съдебният орган трябва да вземе предвид всички обстоятелства, в частност фактически, които са му известни, така както са допълнени или изяснени в рамките на процесуалните действия, които според него са нужни съгласно националното право, и въз основа на тези обстоятелства евентуално да констатира неспазването на произтичащо от правото на Съюза условие за законност, макар неспазването на въпросното условие да не е било посочено от лицето. За целта Съдът се позовава на важността на гарантираното с член 6 от Хартата право на свобода и на сериозността, с която това право се засяга със задържането, както и на изискването да се осигури високо равнище на съдебна защита(28). Освен това Съдът разграничава съдебния спор, свързан със строго регламентираното от законодателя на Съюза задържане на гражданин на трета страна, от иницииран и очертан от страните административносъдебен спор(29).
46. Считам, че такова разсъждение може да бъде приложено към положение, при което съдът установи, с оглед на известните му обстоятелства, че изпълнението на решение за връщане, издадено по отношение на гражданин на трета страна, не зачита принципа на забрана за връщане. Всъщност по съображения, аналогични с изложените в заключението ми по делото, по което е постановено това решение(30), защитата на този принцип изисква националният съд да може служебно да разгледа обстоятелството, че компетентният национален орган не е направил актуална оценка на рисковете в случай на извеждане към предвидената в решението за връщане държава на местоназначение.
47. В точки 35 и 36 от настоящото заключение припомних естеството и обхвата на принципа на забрана за връщане в контекста на провеждането на процедура за връщане. Посочих императивния му характер и подчертах значението му. Припомних и че държавите членки са длъжни да гарантират спазването на този принцип „във всички етапи на процедурата“, тоест както в рамките на административната ѝ фаза, в хода на която се издават решенията за връщане, така и в рамките на съдебната ѝ фаза, в хода на която се разглежда законосъобразността на тези решения, тъй като процедурата за връщане приключва едва в момента на ефективно проведеното извеждане на заинтересованото лице в страната му на произход, страната на транзитно преминаване или друга страна.
48. Ще добавя, че съгласно член 47 от Хартата държавите членки трябва да осигурят ефективна съдебна защита на произтичащите от правния ред на Съюза индивидуални права(31). Що се отнася до контрола за законосъобразност на решенията за връщане, член 13, параграф 1 от Директива 2008/115 изисква от държавите членки да осигурят на заинтересованото лице ефективни средства за защита пред компетентен съдебен или административен орган. Съгласно практиката на Съда характеристиките на тези средства за защита трябва да се определят в съответствие с член 47 от Хартата и при зачитане на принципа на забрана за връщане, гарантиран с член 18 и с член 19, параграф 2 от Хартата(32). В този смисъл съгласно постоянната практика на Съда жалбата следва по необходимост да има суспензивно действие тогава, когато е подадена срещу решение за връщане, чието изпълнение може да изложи съответния гражданин на трета страна на реален риск да понесе нечовешко или унизително отношение, като по този начин спрямо този гражданин се осигурява спазването на изискванията на член 19, параграф 2 и член 47 от Хартата(33).
49. Освен това член 13, параграф 2 от Директива 2008/115 предвижда, че съдебният или административният орган, пред който се оспорва законосъобразността на решение за връщане, е компетентен да преразгледа това решение и евентуално да отложи извеждането(34). Става дума за императивна разпоредба, което личи от използвания в текста на английски език израз „shall have the power“ (а не „may have the power“).
50. Целта на установените в член 13, параграфи 1 и 2 от Директива 2008/115 процесуални правила е да се гарантира, че лице, по отношение на което е издадено решение за връщане, няма да бъде изведено в предвидената държава на местоназначение, въпреки че посочените в член 5 от тази директива условия за законност, сред които е зачитането на принципа на забрана за връщане, не са или вече не са налице в резултат на обстоятелства, настъпили след издаването на това решение.
51. Съдебната защита, изисквана от член 47 от Хартата, не би била нито ефективна, нито пълна, ако националният съд не е задължен служебно да установи, че принципът на забрана за връщане не е спазен, щом от данните, с които разполага, се установява, че решението за връщане се основава на неактуална преценка на рисковете, и да изведе от това всички последици за изпълнението на това решение, като изиска компетентният национален орган да направи актуална оценка на рисковете, преди да го изпълни. В противен случай ограничаване на задължението му би могло да доведе до положение, при което да бъде изпълнено такова решение, въпреки че за заинтересованото лице съществува риск да бъде подложено на изтезание или на друго нечовешко или унизително отношение или наказание в предвидената държава на местоназначение, които представляват абсолютно забранени с член 4 от Хартата действия.
52. В това отношение в становището си нидерландското правителство поддържа, че съдебният орган следва да препрати заинтересованото лице пред компетентния за разглеждането на молбите за международна закрила орган, а именно пред „решаващия орган“ по смисъла на член 2, буква е) от Директива 2013/32/ЕС(35), за да направи оценка на рисковете в случай на извеждане. Въпреки че изборът на компетентния за тази цел национален орган попада в обхвата на процесуалната автономия на държавите членки и макар да е вярно, както отбелязва това правителство, че решаващият орган разполага с подходящи средства и с компетентни служители в областта, не може все пак да се изисква от заинтересованото лице да подаде молба за международна закрила, за да се гарантира пълното зачитане на принципа на забрана за връщане, залегнал в член 5 от Директива 2008/115.
53. Освен това трябва да подчертая, че такъв подход непременно предполага съдебният орган да може да установи, че принципът на забрана за връщане не е спазен и да може до голяма степен да прецени естеството и степента на сериозност на отношението, на което има риск заинтересованото лице да бъде изложено в предвидената държава на местоназначение, преди да го прикани да подаде молба за международна закрила. Всъщност, както изтъква нидерландското правителство в съдебното заседание, макар такава молба да е с приоритет(36), все пак в конкретния случай тя ще доведе още веднъж до спиране на започнатата срещу заинтересованото лице процедура за връщане(37) и до удължаване на периода, през който това лице ще се намира в междинно положение — на територията на държавата членка без право на или разрешение за пребиваване.
54. С оглед на всички тези обстоятелства считам, че когато съдът, който трябва да осъществи контрол за законосъобразност на акт, с който компетентният национален орган възобновява процедура за връщане, спряна за дълъг период от време, без обаче да е направил актуална преценка на рисковете, на които гражданин на трета страна може да бъде изложен в случай на извеждане, член 13, параграф 1 от Директива 2008/115 във връзка с член 5 от тази директива и с член 4, член 19, параграф 2 и член 47 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че националният съд — в рамките на този контрол въз основа на известните му по делото обстоятелства, допълнени или изяснени в състезателно производство пред него — е задължен да разгледа служебно непосочено от този гражданин неспазване на принципа на забрана за връщане.
2. По обхвата на задължението
55. Запитващата юрисдикция иска от Съда да уточни дали обхватът на задължението да се разгледа служебно неспазването на принципа на забрана за връщане е различен в зависимост от това дали решението за връщане се основава на отхвърлянето на молба за международна закрила, или на отхвърлянето на молба за издаване на разрешение за пребиваване съгласно националното право. Всъщност според тази юрисдикция компетентният национален орган е длъжен да спазва този принцип винаги когато разглежда молба за международна закрила в съответствие с член 21, параграф 1 от Директива 2011/95, но в нидерландската правна практика не е обичайно този орган да преценява служебно дали е спазен посоченият принцип преди да отхвърли молба за издаване на разрешение за пребиваване на основание на нидерландското право.
56. Мисля, че ролята на съдебния орган, който се произнася по законосъобразността на решение за връщане, издадено по отношение на гражданин на трета страна, и обхватът на задължението му да разгледа служебно наличието на неспазване на принципа на забрана за връщане не трябва да се разграничават в зависимост от вида на поисканото разрешение за пребиваване, и в частност в зависимост от това дали въпросното решение се основава на отхвърлянето на молба за международна закрила или на отхвърлянето на молба за издаване на разрешение за пребиваване съгласно националното право.
57. Всъщност, видно от самия текст на член 19, параграф 2 от Хартата, и по-конкретно от израза „[н]икой не може да бъде принудително отведен“, закрилата срещу връщането се прилага изцяло за всички граждани на трети страни, независимо от техния статут или основанията за връщането им.
58. Освен това в решение от 3 юни 2021 г., Westerwaldkreis(38), Съдът припомня, че приложното поле на Директива 2008/115 се определя единствено от наличието на незаконен престой на гражданин на трета страна, независимо от причините за това положение или от мерките, които могат да бъдат приети спрямо този гражданин(39). Така от член 6, параграф 6 от Директива 2008/115 и от точка 60 от решение от 19 юни 2018 г., Gnandi(40), следва, че макар решението за връщане да може да се издава едновременно с или веднага след решението за отхвърляне на молба за международна закрила, става въпрос за две отделни решения, като всяко решение за връщане трябва да отговаря на процедурните гаранции, предвидени в глава III от тази директива, както и на останалите относими разпоредби на правото на Съюза и на националното право.
59. Решение от 6 юли 2023 г., Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Бежанец, извършил тежко престъпление)(41), е отличен пример за това. В това решение Съдът всъщност приема, че не би могло да се счита, че отнемането на статута на бежанец на основание член 14, параграф 4 от Директива 2011/95 предполага изразяване на становище по различния въпрос дали лицето може да бъде изведено към държавата си на произход и че последиците за съответния гражданин на трета държава от евентуалното му връщане в държавата на произход се вземат предвид не при приемането на решението за отнемане на статута на бежанец, а евентуално когато компетентният орган предвижда да издаде решение за връщане на въпросния гражданин(42).
60. От това следва, че принципът на забрана за връщане трябва да се спазва винаги когато дадена държава членка установява незаконността на пребиваването на гражданин на трета страна на своя територия и издава решение за връщане, при това независимо от естеството на основанията за издаването на решение за връщане или от формата на акта.
61. Следователно според мен ролята на съдебния орган, който се произнася по законосъобразността на изпълнението на решение за връщане, издадено по отношение на гражданин на трета страна, и обхватът на задължението му да разгледа служебно неспазването на принципа на забрана за връщане не трябва да се разграничават в зависимост от това дали въпросното решение се основава на отхвърлянето на молба за международна закрила или на отхвърлянето на молба за издаване на разрешение за пребиваване съгласно националното право.
VI. Заключение
62. С оглед на всички гореизложени съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Първоинстанционен съд Хага, заседаващ в Рурмонд, Нидерландия) преюдициални въпроси по следния начин:
„1) Член 5 от Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни, във връзка с член 19, параграф 2 от Хартата на основните права на Европейския съюз
трябва да се тълкува в смисъл, че
когато компетентният национален орган установява незаконността на пребиваването на гражданин на трета страна, по отношение на когото е издадено предходно решение за връщане, което е станало окончателно, преди да възобнови процедурата за връщане, този орган е длъжен да определи дали положението на този гражданин не се е променило, предвид продължителния период от време, през който процедурата е била спряна, така че да са налице сериозни и потвърдени основания да се счита, че в случай на изпълнение на това решение той би бил изложен на риск от изтезание или нечовешко или унизително отношение или наказание в предвидената държава на местоназначение.
2) Член 13, параграф 1 от Директива 2008/115 във връзка с член 5 от тази директива, както и с член 4, член 19, параграф 2 и член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз
трябва да се тълкува в смисъл, че
когато съдът, който трябва да осъществи контрол за законосъобразност на акт, с който компетентният национален орган възобновява процедура за връщане, спряна за дълъг период от време, без обаче да е направил актуална оценка на рисковете, на които гражданин на трета страна може да бъде изложен в случай на извеждане, националният съд — в рамките на този контрол въз основа на известните му по делото обстоятелства, допълнени или изяснени в състезателно производство пред него — е задължен да разгледа служебно непосочено от този гражданин неспазване на принципа на забрана за връщане.
Ролята на съдебния орган, който се произнася по законосъобразността на изпълнението на решение за връщане, издадено по отношение на гражданин на трета страна, и обхватът на задължението му да разгледа служебно неспазването на принципа на забрана за връщане не трябва да се разграничават в зависимост от това дали въпросното решение се основава на отхвърлянето на молба за международна закрила, или на отхвърлянето на молба за разрешение за пребиваване съгласно националното право“.