null
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
JEANA RICHARDA DE LA TOUR
přednesené dne 16. května 2024(1)
Věc C‑156/23 [Ararat](i)
K,
L,
M,
N
proti
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (soud v Haagu, zasedající v Roermondu, Nizozemsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Prostor svobody, bezpečnosti a práva – Navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí – Směrnice 2008/115/ES – Článek 5 – Zásada nenavracení – Akt, kterým příslušný vnitrostátní orgán zamítl žádost o povolení k pobytu upravené vnitrostátním právem a odkázal na dřívější rozhodnutí o navrácení, které se stalo konečným – Legalita provedení rozhodnutí o navrácení – Povinnost provést aktualizované posouzení rizik v případě vyhoštění – Článek 13 – Prostředky právní nápravy – Povinnost soudního orgánu konstatovat i bez návrhu porušení zásady nenavracení – Listina základních práv Evropské unie – Článek 19 odst. 2 – Ochrana v případě vyhoštění – Článek 47 – Právo na účinnou právní ochranu“
I. Úvod
1. Dodržování zásady nenavracení v souvislosti s navracením neoprávněně pobývajícího státního příslušníka třetí země vyvolává specifický problém, pokud členský stát nevykoná rozhodnutí o navrácení tohoto státního příslušníka v krátké době. Pokud se totiž s odstupem času stane toto rozhodnutí ve vztahu k tomuto státnímu příslušníkovi konečným, posouzení, na němž je toto rozhodnutí založeno, a zejména posouzení rizik, kterým je tento státní příslušník vystaven v případě vyhoštění do země, do níž má být navrácen, již naproti tomu není aktuální.
2. Soudce Evropského soudu pro lidská práva Ledi Bianku v tomto ohledu poznamenal, že „otázka nenavrácení a úlohy soudů při jejím provádění [je otázka, která] je obzvláště obtížná, protože se týká věcí, které se týkají především absolutních práv chráněných [Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod(2)]. Soudci, ať už vnitrostátní nebo mezinárodní, navíc musí rozhodovat o situacích, které jsou velmi vzdálené a o nichž nemají nutně přímé a úplné znalosti. Věci, které se týkají nenavracení, se mimoto obvykle týkají proměnlivých situací, které se v průběhu času mění“(3).
3. Projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 5 a 13 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí(4), které těmto státním příslušníkům zaručují dodržování zásady nenavracení, jakož i účinnou soudní ochranu.
4. Projednávaná žádost byla podána v rámci sporu mezi K, L, M a N, arménskými státními příslušníky, a Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (státní tajemník pro spravedlnost a bezpečnost, Nizozemsko) (dále jen „státní tajemník“), týkajícího se legality aktu, kterým tento státní tajemník zamítl jejich žádost o povolení k pobytu upravené nizozemským právem a v němž odkázal na dřívější rozhodnutí o navrácení, které se stalo konečným, za účelem pokračování v řízení o navrácení.
5. Uvedená žádost obsahuje v podstatě dvě otázky.
6. Zaprvé se rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (soud v Haagu, zasedající v Roermondu, Nizozemsko) táže Soudního dvora, zda v situaci, kdy příslušný vnitrostátní orgán zjistí, že pobyt státního příslušníka třetí země, vůči němuž bylo vydáno předchozí rozhodnutí o navrácení, které se stalo konečným, je neoprávněný, je tento orgán povinen před pokračováním v řízení o navrácení provést aktualizované posouzení rizik, kterým by byl tento státní příslušník vystaven v případě návratu do země, do níž má být navrácen.
7. Zadruhé se předkládající soud táže Soudního dvora, zda je soudní orgán povinen v rámci přezkumu legality, který má provést, a na základě důkazů, které mu byly předloženy, i bez návrhu konstatovat porušení zásady nenavracení, pokud příslušný vnitrostátní orgán takové posouzení neprovedl.
8. V tomto stanovisku navrhnu, aby Soudní dvůr rozhodl, že v situaci, kdy bylo řízení o navrácení po značnou dobu přerušeno, je příslušný vnitrostátní orgán povinen před výkonem dřívějšího rozhodnutí o navrácení určit, zda se situace státního příslušníka třetí země nezměnila tak, že existují závažné a prokazatelné důvody se domnívat, že v případě výkonu tohoto rozhodnutí by byl v zemi, do níž má být navrácen, vystaven nebezpečí mučení nebo nelidského či ponižujícího zacházení nebo trestu. Uvedu rovněž důvody, proč se domnívám, že v případě neprovedení takového posouzení je vnitrostátní soud povinen i bez návrhu uplatnit porušení zásady nenavracení, které se tento státní příslušník nedovolával, pokud má v tomto smyslu důkazy.
II. Právní rámec
A. Unijní právo
9. Směrnice 2008/115 v článku 5 stanoví, že „[p]ři provádění této směrnice členské státy [...] dodržují zásadu nenavracení“.
10. Článek 6 odst. 1 a 6 této směrnice zní takto:
„1. Členské státy vydají rozhodnutí o navrácení každému státnímu příslušníkovi třetí země, který pobývá neoprávněně na jejich území, aniž jsou dotčeny výjimky uvedené v odstavcích 2 až 5.
[...]
6. Tato směrnice nebrání členským státům v přijetí rozhodnutí o ukončení oprávněného pobytu společně s rozhodnutím o navrácení či rozhodnutím o vyhoštění nebo o zákazu vstupu v rámci jednoho správního nebo soudního rozhodnutí nebo aktu na základě svých vnitrostátních předpisů, aniž je tím dotčena procesní ochrana poskytovaná podle kapitoly III nebo podle jiných příslušných ustanovení práva Společenství nebo vnitrostátního práva“.
11. Článek 9 odst. 1 písm. a) uvedené směrnice stanoví:
„Členské státy vyhoštění odloží,
a) pokud by jím byla porušena zásada nenavracení [...]“
12. Konečně čl. 13 odst. 1 a 2 téže směrnice zní následovně:
„1. Dotčený státní příslušník třetí země musí mít možnost využít účinný prostředek právní nápravy ve formě odvolání proti rozhodnutí týkajícímu se navrácení uvedenému v čl. 12 odst. 1 nebo návrhu na jeho přezkum příslušným soudním nebo správním orgánem nebo příslušným subjektem, jehož členové jsou nestranní a jejichž nezávislost je zaručena.
2. Orgán nebo subjekt uvedený v odstavci 1 musí mít pravomoc přezkoumávat rozhodnutí týkající se navrácení a uvedená v čl. 12 odst. 1, včetně možnosti dočasně pozastavit jejich výkon, jestliže nelze dočasné pozastavení uplatnit již podle vnitrostátních právních předpisů.“
B. Nizozemské právo
13. Článek 8:69 Algemene wet bestuursrecht (obecný zákon o správním právu)(5) ze dne 4. června 1992 stanoví:
„1. Soud, jemuž byla věc předložena, rozhodne na základě žaloby, předložených písemností, přípravného řízení a projednání věci na jednání.
2. Soud doplní právní důvody z moci úřední.
3. Soud může doplnit skutečnosti z moci úřední.“
III. Skutkový stav sporu v původním řízení a předběžné otázky
14. Dne 16. března 2011 podali žalobci, rodina složená ze dvou sester K a L a jejich rodičů M a N, všichni arménské státní příslušnosti, žádost o mezinárodní ochranu. Tato žádost byla zamítnuta rozhodnutím ze dne 9. srpna 2012. Dále bylo žalobcům oznámeno rozhodnutí o navrácení, které bylo přijato po posouzení rizik, kterým by byli vystaveni v případě vyhoštění do Arménie. Toto rozhodnutí se stalo konečným.
15. Dne 10. května 2016 podali žalobci žádost o povolení k pobytu upravené nizozemským právem. Tato žádost byla zamítnuta rozhodnutím ze dne 16. června 2016, které se stalo rovněž konečným po zamítnutí jejich odvolání.
16. Dne 18. února 2019 podali žalobci žádost o jiné povolení k pobytu, rovněž upravené nizozemským právem, pro dlouhodobě pobývající děti [„afsluitingsregeling langdurig verblijvende kinderen“ (konečný režim týkající se dlouhodobě pobývajících dětí)](6). Aktem ze dne 8. října 2019 státní tajemník jejich žádost zamítl a konstatoval, že jednak jejich pobyt je neoprávněný a jednak rozhodnutí o jejich navrácení, které vůči nim bylo přijato dne 9. srpna 2012 (dále jen „sporný akt“), je platné. Tento akt byl potvrzen dne 12. listopadu 2020 poté, co byla zamítnuta stížnost podaná žalobci.
17. Proti tomuto zamítnutí podali žalobci žalobu k rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (soud v Haagu, zasedající v Roermondu), který se rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Musí být článek 47 Listiny základních práv Evropské unie[(7)], ve spojení s článkem 4 [a] čl. 19 odst. 2 [Listiny], jakož i [s článkem] 5 směrnice [2008/115] vykládán v tom smyslu, že soud musí i bez návrhu konstatovat na základě informací, které získal ze spisu a které byly doplněny nebo objasněny v kontradiktorním řízení probíhajícím u tohoto soudu, možné nedodržení zásady nenavracení? Závisí rozsah této povinnosti na tom, zda toto kontradiktorní řízení bylo zahájeno prostřednictvím žádosti o mezinárodní ochranu, takže rozsah této povinnosti je při posuzování rizika vyplývajícího z navrácení v rámci přijetí jiný než při posuzování tohoto rizika v rámci navrácení?
2) Musí být článek 5 směrnice [2008/115] ve spojení s čl. 19 odst. 2 [Listiny] vykládán v tom smyslu, že pokud je rozhodnutí o navrácení přijato v řízení, které nebylo zahájeno prostřednictvím žádosti o mezinárodní ochranu, musí být posouzení, zda zásada nenavracení brání navrácení, provedeno před přijetím rozhodnutí o navrácení, a brání pak zjištěné riziko vyplývající z navrácení vydání rozhodnutí o navrácení, nebo představuje v této situaci překážku vyhoštění?
3) Dojde k obnovení rozhodnutí o navrácení, pokud byl jeho výkon pozastaven z důvodu nového řízení, které nebylo zahájeno prostřednictvím žádosti o mezinárodní ochranu, nebo musí být článek 5 směrnice [2008/115] ve spojení s čl. 19 odst. 2 [Listiny] vykládán v tom smyslu, že při neposouzení rizika vyplývajícího z navrácení v řízení, které vede k opětovnému konstatování neoprávněného pobytu, musí být provedeno aktualizované posouzení tohoto rizika, a musí pak být přijato nové rozhodnutí o navrácení? Bude odpověď na tuto otázku jiná, pokud nedošlo k pozastavení výkonu rozhodnutí o navrácení, nýbrž se jedná o rozhodnutí o navrácení, které státní příslušník třetí země po delší dobu nedodržoval ani příslušné orgány jeho splnění nevynucovaly?“
18. Písemná vyjádření předložily nizozemská, německá a švýcarská vláda a Evropská komise. Nizozemská vláda a Komise se spolu s žalobci a dánskou vládou zúčastnili jednání, které se konalo dne 21. března 2024, během něhož rovněž odpověděli na otázky k ústnímu zodpovězení položené Soudním dvorem.
IV. Úvodní poznámka
19. Před posouzením předběžných otázek považuji za užitečné učinit úvodní poznámku k jejich předmětu, přípustnosti a pořadí, ve kterém je přezkoumám.
20. Nejprve je podle mého názoru třeba odpovědět na třetí otázku, která se týká správní fáze řízení o navrácení. Předkládající soud se totiž zabývá otázkou účinků podání nové žádosti o povolení k pobytu upravené vnitrostátním právem státním příslušníkem třetí země na dříve zahájené řízení o jeho navrácení, a zejména na existenci povinnosti příslušného vnitrostátního orgánu provést aktualizované posouzení rizik hrozících v případě vyhoštění.
21. Dále bude třeba odpovědět na první otázku, která se týká konkrétně soudní fáze řízení o navrácení a povinnosti soudního orgánu uplatnit i bez návrhu případné porušení zásady nenavracení v rámci přezkumu legality, který mu byl předložen. Jelikož se v této souvislosti předkládající soud táže Soudního dvora na výklad článku 5 směrnice 2008/115 ve světle článku 4 a čl. 19 odst. 2 Listiny, navrhuji tuto otázku přezkoumat s ohledem na ustanovení uvedená v článku 13 této směrnice, který zakotvuje právo na účinný prostředek právní nápravy během provádění tohoto řízení.
22. Konečně se domnívám, že není třeba zkoumat druhou předběžnou otázku, neboť se jeví, že kromě toho, že její znění je zmatené, nemá žádný vztah k předmětu sporu v původním řízení. Předkládající soud totiž žádá Soudní dvůr, aby upřesnil některá pravidla týkající se dodržování zásady nenavracení v případě, že rozhodnutí o navrácení ještě nebylo přijato. V projednávané věci je přitom nesporné, že na žalobce se vztahuje rozhodnutí o navrácení, které bylo přijato dne 9. srpna 2012. Toto rozhodnutí se stalo konečným. Spor v původním řízení se tedy týká dodržení této zásady nikoli v souvislosti s přijetím rozhodnutí o navrácení, ale spíše s jeho výkonem při případném pokračování v řízení o navrácení.
23. Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že tato otázka je tedy nepřípustná, neboť vyzývá Soudní dvůr, aby poskytl poradní stanovisko k hypotetické otázce, což je v rozporu s úkolem Soudního dvora, jenž mu byl v rámci soudní spolupráce zavedené článkem 267 SFEU svěřen(8).
V. Analýza
24. Je třeba určit předmět sporného aktu, jehož legalita je zpochybněna u soudního orgánu.
25. Sporný akt je hybridním aktem. Spadá jak do působnosti nizozemského práva v rozsahu, v němž žalobcům odepírá nárok na povolení k pobytu upravené tímto právem, tak do působnosti unijního práva v rozsahu, v němž vyžaduje reaktivaci řízení o navrácení, které bylo původně vůči nim zahájeno, a určuje platnost rozhodnutí o navrácení přijatého dne 9. srpna 2012(9).
26. Otázky položené Soudnímu dvoru se týkají pouze legality výkonu tohoto rozhodnutí v rozsahu, v němž představuje rozhodnutí o navrácení ve smyslu čl. 3 bodu 4 směrnice 2008/115(10).
A. K povinnosti příslušného vnitrostátního orgánu provést aktualizované posouzení rizik hrozících v případě vyhoštění (třetí předběžná otázka)
27. Podstatou třetí otázky položené předkládajícím soudem Soudnímu dvoru je, zda v situaci, kdy příslušný vnitrostátní orgán shledá, že pobyt státního příslušníka třetí země, vůči němuž bylo přijato dřívější rozhodnutí o navrácení, které se stalo konečným, je neoprávněný, musí být článek 5 směrnice 2008/115 ve spojení s čl. 19 odst. 2 Listiny vykládán v tom smyslu, že tento orgán je povinen pokračovat v řízení o navrácení ve fázi výkonu tohoto rozhodnutí, nebo zda je předtím povinen provést aktualizované posouzení rizik, kterým by byl tento státní příslušník vystaven v případě vyhoštění do země, do níž má být navrácen, vzhledem ke značné době, po kterou bylo toto řízení přerušeno.
28. Úvodem poznamenávám, že unijní právo, zejména směrnice 2008/115, neobsahuje ustanovení, která by výslovně určovala účinky, které má mít podání žádosti o povolení k pobytu upravené vnitrostátním právem státním příslušníkem třetí země a její následné zamítnutí na dříve přijaté rozhodnutí o jeho navrácení.
29. Ačkoli Soudní dvůr stanovil určité zásady v rozsudku ze dne 15. února 2016, N(11)., tento rozsudek byl vydán v odlišném skutkovém kontextu. Ve věci, v níž byl vydán uvedený rozsudek, bylo totiž řízení o navrácení zahájené proti dotčené osobě přerušeno z důvodu podání nikoli žádosti o povolení k pobytu upravené vnitrostátním právem, ale žádosti o mezinárodní ochranu. Ve své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce Raad van State (Státní rada, Nizozemsko) zdůraznila, že podle její judikatury podání takové žádosti vede k tomu, že ze zákona pozbývá platnosti jakékoliv rozhodnutí o navrácení, které bylo přijato dříve v rámci tohoto řízení. Soudní dvůr měl však naopak za to, že pokud bylo řízení zahájené na základě směrnice 2008/115, v jehož rámci bylo přijato rozhodnutí o navrácení, přerušeno z důvodu podání nové žádosti o mezinárodní ochranu, jsou členské státy povinny po zamítnutí této žádosti v tomto řízení pokračovat nikoli od začátku, ale od stadia, v němž bylo přerušeno(12). Soudní dvůr založil své posouzení na požadavcích na účinnost uložených unijním normotvůrcem při provedení řízení o navrácení, a zejména na povinnosti členských států provést vyhoštění v co nejkratší době.
30. Ve věci v původním řízení se jeví, že státní tajemník pokračoval v dříve zahájeném řízení o navrácení ve vztahu k žalobcům nikoliv od jeho začátku, ale ve stadiu, v němž bylo přerušeno, když určil platnost dřívějšího rozhodnutí o navrácení.
31. V takové situaci přitom uplatnění zásady uvedené v rozsudku ze dne 15. února 2016, N(13)., sice splňuje požadavky na účinnost stanovené zejména v bodě 4 odůvodnění směrnice 2008/115, avšak neumožňuje zajistit dodržení zásady nenavracení.
32. Zaprvé tato skutečnost souvisí s povahou povolení k pobytu, o které se žádá. I když je příslušný vnitrostátní orgán při posuzování žádosti o mezinárodní ochranu povinen dodržovat v souladu s čl. 21 odst. 1 směrnice 2011/95/EU(14) zásadu nenavracení, podle informací předkládajícího soudu naproti tomu není v nizozemské právní praxi obvyklé provádět i bez návrhu posouzení rizik, kterým by byla osoba vystavena v případě vyhoštění po zamítnutí žádosti o povolení k pobytu upravené nizozemským právem.
33. Zadruhé tato skutečnost souvisí s dobou trvání přerušení řízení o navrácení. V projednávané věci sice státní tajemník přijal rozhodnutí o navrácení v době, kdy bylo vyhoštění žalobců do země jejich původu legální z hlediska zásady nenavracení, s ohledem na informace od předkládajícího soudu se nicméně jeví, že toto řízení bylo přerušeno po dobu sedmi let, tedy po značně dlouhou dobu, než v něm bylo pokračováno po zamítnutí poslední žádosti o povolení k pobytu. Je zřejmé, že v takovém časovém úseku pravděpodobně dojde ke změnám v situaci dotčeného státního příslušníka nebo v okolnostech panujících v zemi, do níž má být navrácen.
34. Cílem směrnice 2008/115 je přitom zavést politiku pro vyhošťování a repatriaci, která bude nejen účinná, ale bude prováděna i při plném respektování základních práv a důstojnosti dotčených osob(15).
35. Jakékoli rozhodnutí o navrácení přijaté na základě čl. 6 odst. 1 směrnice 2008/115 a vykonané na základě čl. 8 odst. 1 této směrnice musí dodržovat práva zaručená Listinou, mezi něž patří článek 4 a čl. 19 odst. 2 Listiny(16). Posledně uvedené články zakazují mučení a nelidské či ponižující zacházení nebo tresty, jakož i vyhoštění do státu, v němž této osobě hrozí vážné nebezpečí, že bude takovému zacházení vystavena(17). Podle Soudního dvora takový zákaz zakotvuje „jednu ze základních hodnot Unie a jejích členských států“ a má absolutní povahu, neboť je těsně spjat s respektováním lidské důstojnosti podle článku 1 Listiny(18).
36. V této souvislosti článek 5 směrnice 2008/115 vyžaduje, aby členské státy dodržovaly zásadu nenavrácení „ve všech fázích řízení“(19), a to až do vyhoštění (totiž fyzického dopravení mimo území dotyčného členského státu(20)) dotčené osoby. Podle judikatury Soudního dvora jsou členské státy povinny umožnit dotyčným osobám dovolávat se jakékoli změny okolnosti, která nastala po přijetí rozhodnutí o navrácení, která by mohla mít významný dopad na posouzení jejich situace z hlediska této směrnice, zejména jejího článku 5(21), přičemž čl. 9 odst. 1 písm. a) uvedené směrnice vyžaduje, aby členské státy odložily vyhoštění, „pokud by jím byla porušena zásada nenavracení“.
37. V situaci, kdy bylo řízení o navrácení přerušeno po značnou dobu, je nezbytné, aby příslušný vnitrostátní orgán před pokračováním v řízení o navrácení provedl nové posouzení rizik, kterým by byla dotyčná osoba vystavena v případě vyhoštění, odlišné od posouzení provedeného při přijetí dřívějšího rozhodnutí o navrácení. Přerušení řízení na tak dlouhou dobu totiž znamená, že příslušný vnitrostátní orgán nemůže učinit konečný závěr o rizicích, kterým by byla tato osoba vystavena v zemi, do níž má být navrácena, neboť jinak by nedodržel zásadu nenavracení(22). V případě neprovedení takového posouzení by existovalo riziko, že povinnost navrácení již nesplní podmínky legality vyžadované unijním právem a byla by provedena, přestože by existovaly závažné a prokazatelné důvody se domnívat, že dotyčné osobě v případě vyhoštění do této země hrozí skutečné nebezpečí mučení nebo nelidského či ponižujícího zacházení nebo trestu.
38. Pokud toto nové posouzení potvrdí závěry, k nimž příslušný vnitrostátní orgán dospěl při přijetí dřívějšího rozhodnutí o navrácení, je povinen pokračovat v řízení o navrácení od stadia, v němž bylo přerušeno, a přikročit k výkonu povinnosti navrácení.
39. V opačném případě by byl příslušný vnitrostátní orgán povinen odložit vyhoštění dotyčné osoby do země, do níž má být tato osoba navrácena v souladu s čl. 9 odst. 1 písm. a) směrnice 2008/115(23). Nic mu však nebrání v tom, aby v souladu s ustanoveními vnitrostátního práva přezkoumal dřívější rozhodnutí o navrácení nebo přijal nové rozhodnutí o navrácení, pokud dodrží hmotněprávní a procesní záruky stanovené touto směrnicí(24).
40. S ohledem na všechny tyto skutečnosti se domnívám, že v situaci, kdy příslušný vnitrostátní orgán konstatuje, že pobyt státního příslušníka třetí země, vůči němuž bylo přijato dřívější rozhodnutí o navrácení, které se stalo konečným, je neoprávněný, musí být článek 5 směrnice 2008/115 ve spojení s čl. 19 odst. 2 Listiny vykládán v tom smyslu, že tento orgán je povinen před pokračováním v řízení o navrácení určit, zda se s ohledem na značnou dobu, po kterou bylo řízení přerušeno, situace tohoto státního příslušníka nezměnila tak, že existují závažné a prokazatelné důvody se domnívat, že v případě výkonu tohoto rozhodnutí by byl v zemi, do níž má být navrácen, vystaven nebezpečí mučení nebo nelidského či ponižujícího zacházení nebo trestu.
B. K povinnosti soudního orgánu konstatovat i bez návrhu porušení zásady nenavracení (první předběžná otázka)
41. Podstatou první otázky položené předkládajícím soudem Soudnímu dvoru je, zda v situaci, kdy má soud provést přezkum legality aktu, kterým příslušný vnitrostátní orgán pokračuje v řízení o navrácení přerušené po značnou dobu, avšak neprovedl aktualizované posouzení rizik, kterým by byl státní příslušník třetí země vystaven v případě vyhoštění, musí být čl. 13 odst. 1 směrnice 2008/115 ve spojení s článkem 5 této směrnice a s článkem 4, čl. 19 odst. 2 a článkem 47 Listiny vykládán v tom smyslu, že vnitrostátní soud je povinen v rámci tohoto přezkumu na základě informací ze spisu, které mu byly předloženy a doplněny nebo objasněny v kontradiktorním řízení před ním, i bez návrhu konstatovat porušení zásady nenavracení, kterého se tento státní příslušník nedovolával.
42. Podle předkládajícího soudu je totiž nemyslitelné, že by se soudní orgán nevyjádřil, pokud by riziko porušení zásady nenavracení mohlo bezprostředně hrozit nebo nebylo posouzeno, a že by si státní příslušníci třetích zemí, jako ve věci v původním řízení, nebyli vědomi tohoto rizika a neuplatnili jej na podporu své žádosti o povolení k pobytu nebo v rámci zpochybnění rozhodnutí, kterým se konstatuje neoprávněnost jejich pobytu, nebo rozhodnutí o navrácení(25).
43. Tento soud rovněž žádá Soudní dvůr, aby objasnil, zda se rozsah této povinnosti liší podle toho, zda je rozhodnutí o navrácení odůvodněno zamítnutím žádosti o mezinárodní ochranu nebo zamítnutím žádosti o povolení k pobytu upravené vnitrostátním právem.
1. K existenci povinnosti
44. Unijní právo v zásadě nevyžaduje, aby vnitrostátní soud zkoumal i bez návrhu důvod vycházející z porušení ustanovení unijního práva, jestliže by jej posouzení takového důvodu donutilo vykročit z rámce sporu vymezeného účastníky řízení. Toto omezení pravomoci vnitrostátního soudu je odůvodněno zásadou, podle které iniciativa v řízení přísluší účastníkům řízení. Podle ustálené judikatury Soudního dvora proto tento soud může jednat i bez návrhu pouze ve výjimečných případech, kdy veřejný zájem vyžaduje jeho zásah(26).
45. Pokud jde o směrnici 2008/115, Soudní dvůr uznal povinnost přezkumu vnitrostátního soudu i bez návrhu ohledně podmínek legality zajištění, které bylo nařízeno při provádění řízení o navrácení. V rozsudku ze dne 8. listopadu 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Přezkum zajištění z moci úřední)(27)– na který předkládající soud výslovně odkazuje – rozhodl Soudní dvůr, že soudní orgán musí přihlédnout ke všem okolnostem, zejména skutkovým, které mu byly předloženy, jak jsou doplněny nebo objasněny v rámci procesních opatření, která považuje za nezbytné přijmout na základě svého vnitrostátního práva, a na základě těchto okolností případně uplatnit nesplnění podmínky legality plynoucí z unijního práva, i když toto nesplnění nebylo uplatněno dotyčnou osobou. Za tímto účelem Soudní dvůr odkázal na význam práva na svobodu zaručeného v článku 6 Listiny, jakož i na závažnost zásahu do tohoto práva, kterým je zajištění, a na požadavek soudní ochrany na vysoké úrovni(28). Mimoto odlišil spory týkající se zajištění státního příslušníka třetí země, pro které stanovil unijní normotvůrce striktní rámec, od správních sporů, v nichž jsou iniciativa a vymezení sporu ponechány na účastnících řízení(29).
46. Domnívám se, že takové úvahy lze rozšířit i na situaci, kdy soud na základě jemu předložených informací konstatuje, že výkon rozhodnutí o navrácení přijatého vůči státnímu příslušníkovi třetí země porušuje zásadu nenavracení. Z důvodů podobných těm, které jsem uvedl ve svém stanovisku ve věci, v níž byl vydán uvedený rozsudek(30), totiž ochrana této zásady vyžaduje, aby vnitrostátní soud mohl i bez návrhu konstatovat, že příslušný vnitrostátní orgán neprovedl aktualizované posouzení rizik, která by hrozila v případě vyhoštění do země určení uvedené v rozhodnutí o navrácení.
47. V bodech 35 a 36 tohoto stanoviska jsem připomněl povahu a rozsah zásady nenavracení v souvislosti s prováděním řízení o navrácení. Poukázal jsem na její kogentní povahu a zdůraznil její význam. Připomněl jsem rovněž, že členské státy jsou povinny zaručit dodržování této zásady „ve všech fázích řízení“, tj. jak ve správní fázi řízení, během níž jsou přijímána rozhodnutí týkající se navracení, tak ve fázi soudní, během níž je přezkoumávána legalita těchto rozhodnutí, přičemž řízení o navrácení končí teprve tehdy, když je dotyčná osoba skutečně vyhoštěna do země svého původu, země tranzitu nebo jiné země.
48. Dodávám, že podle článku 47 Listiny musí členské státy zajistit účinnou soudní ochranu individuálních práv vyplývajících z unijního právního řádu(31). Z hlediska přezkumu legality rozhodnutí týkajících se navrácení čl. 13 odst. 1 směrnice 2008/115 vyžaduje, aby členské státy stanovily pro dotčenou osobu účinný prostředek právní nápravy u příslušného soudního nebo správního orgánu. Podle judikatury Soudního dvora platí, že znaky tohoto prostředku právní nápravy musí být definovány v souladu s článkem 47 Listiny a při dodržení zásady nenavracení zaručené v článku 18 a v čl. 19 odst. 2 Listiny(32). Podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že aby byly ve vztahu k dotyčnému státnímu příslušníkovi třetí země splněny požadavky plynoucí z čl. 19 odst. 2 a z článku 47 Listiny, musí mít opravný prostředek odkladný účinek, pokud je podán proti rozhodnutí o navrácení, jehož výkon by mohl vystavit tohoto státního příslušníka skutečnému riziku nelidského nebo ponižujícího zacházení(33).
49. Mimoto čl. 13 odst. 2 směrnice 2008/115 stanoví, že soudní nebo správní orgán, u něhož je zpochybněna legalita rozhodnutí týkajícího se navrácení, musí mít pravomoc přezkoumávat toto rozhodnutí, a případně odložit vyhoštění(34). Jedná se o kogentní ustanovení, což dokazuje použití výrazu „shall have the power“ (a nikoli „may have the power“) ve verzi v anglickém jazyce.
50. Účelem procesních pravidel takto vymezených v čl. 13 odst. 1 a 2 směrnice 2008/115 je zajistit, aby osoba, ve vztahu k níž bylo přijato rozhodnutí o navrácení, nebyla vyhoštěna do země, do níž má být navrácena, pokud podmínky legality stanovené v článku 5 této směrnice, včetně dodržení zásady nenavracení, nejsou nebo již nejsou splněny z důvodu okolností, které nastaly po přijetí tohoto rozhodnutí.
51. Soudní ochrana požadovaná článkem 47 Listiny by přitom nebyla účinná, ani úplná, pokud by vnitrostátní soud nebyl povinen i bez návrhu konstatovat nedodržení zásady nenavracení, pokud by důkazy, které měl k dispozici, nasvědčovaly tomu, že rozhodnutí o navrácení bylo založeno na neaktuálním posouzení rizik, a vyvodit z toho veškeré důsledky pro výkon tohoto rozhodnutí tím, že by uložil příslušnému vnitrostátnímu orgánu, aby před jeho provedením provedl aktualizované posouzení těchto rizik. Pokud by tomu tak nebylo, mohlo by omezení jeho úřední povinnosti vést k tomu, že by takové rozhodnutí bylo vykonáno, třebaže dotčená osoba by mohla být v zemi, do níž má být navrácena, vystavena mučení nebo jinému nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestu, což jsou činy, které článek 4 Listiny absolutně zakazuje.
52. V tomto ohledu nizozemská vláda ve svém vyjádření tvrdila, že soudní orgán by měl dotyčnou osobu odkázat na orgán příslušný k posuzování žádostí o mezinárodní ochranu, tedy „rozhodující orgán“ ve smyslu čl. 2 písm. f) směrnice 2013/32/EU(35), aby tento orgán posoudil rizika hrozící v případě vyhoštění. Ačkoli je výběr příslušného vnitrostátního orgánu za tímto účelem věcí procesní autonomie každého členského státu a ačkoli je pravda, jak uvedla tato vláda, že rozhodující orgán je vybaven vhodnými prostředky a kompetentními zaměstnanci, přesto nelze po dotyčné osobě požadovat, aby podala žádost o mezinárodní ochranu proto, aby byl zajištěn plný soulad se zásadou nenavracení zakotvenou v článku 5 směrnice 2008/115.
53. Kromě toho zdůrazňuji, že takový přístup nutně vyžaduje, aby byl soudní orgán schopen konstatovat, že nebyla dodržena zásada nenavracení, a aby byl schopen do značné míry posoudit povahu a závažnost zacházení, kterému může být dotyčná osoba vystavena v zemi, do níž má být navrácena, před tím, než ji vyzve k podání žádosti o mezinárodní ochranu. Ačkoli, jak nizozemská vláda tvrdila na jednání, by taková žádost byla v takovém případě prioritní(36), nic to totiž nemění na tom, že by v projednávané věci vedla k tomu, že by řízení o navrácení dotčené osoby bylo opětovně přerušeno(37) a byla prodloužena doba, během které by se dotčená osoba nacházela v přechodné situaci na území členského státu, bez jakéhokoli práva nebo povolení k pobytu.
54. S ohledem na všechny tyto skutečnosti se domnívám, že v situaci, kdy má soud provést přezkum legality aktu, kterým příslušný vnitrostátní orgán pokračuje v řízení o navrácení přerušené po značnou dobu, aniž však provedl aktualizované posouzení rizik, kterým by byl státní příslušník třetí země vystaven v případě vyhoštění, musí být čl. 13 odst. 1 směrnice 2008/115 ve spojení s článkem 5 této směrnice a s článkem 4, čl. 19 odst. 2 a článkem 47 Listiny vykládán v tom smyslu, že vnitrostátní soud je povinen v rámci tohoto přezkumu na základě informací ze spisu, které mu byly předloženy a doplněny nebo objasněny v kontradiktorním řízení před ním, i bez návrhu konstatovat porušení zásady nenavracení, kterého se tento státní příslušník nedovolával.
2. K rozsahu povinnosti
55. Předkládající soud žádá Soudní dvůr, aby objasnil, zda se rozsah povinnosti i bez návrhu konstatovat porušení zásady nenavracení liší podle toho, zda je rozhodnutí o navrácení odůvodněno zamítnutím žádosti o mezinárodní ochranu nebo zamítnutím žádosti o povolení k pobytu upravené vnitrostátním právem. Podle tohoto soudu je totiž příslušný vnitrostátní orgán povinen dodržet tuto zásadu vždy, když posuzuje žádost o mezinárodní ochranu, a to v souladu s čl. 21 odst. 1 směrnice 2011/95; naproti tomu v nizozemské právní praxi není obvyklé, aby tento orgán před zamítnutím žádosti o povolení k pobytu založené na nizozemském právu i bez návrhu posuzoval, zda byla uvedená zásada dodržena.
56. Domnívám se, že úlohu soudního orgánu, který rozhoduje o legalitě rozhodnutí o navrácení přijatého ve vztahu ke státnímu příslušníkovi třetí země, a rozsah jeho povinnosti i bez návrhu konstatovat porušení zásady nenavracení nelze rozlišovat podle povahy požadovaného povolení k pobytu a zvláště podle toho, zda je toto rozhodnutí odůvodněno zamítnutím žádosti o mezinárodní ochranu nebo zamítnutím žádosti o povolení k pobytu upravené vnitrostátním právem.
57. Ze samotného znění čl. 19 odst. 2 Listiny, a zejména z výrazu „[n]ikdo nesmí být vyhoštěn“ totiž vyplývá, že ochrana před navrácením se vztahuje v plném rozsahu na všechny státní příslušníky třetích zemí bez ohledu na jejich postavení nebo důvody jejich navrácení.
58. Soudní dvůr mimoto připomněl v rozsudku ze dne 3. června 2021, Westerwaldkreis(38), že působnost směrnice 2008/115 je definována pouze odkazem na situaci neoprávněného pobytu, v níž se nachází státní příslušník třetí země, nezávisle na důvodech této situace nebo opatřeních, která mohou být vůči tomuto příslušníkovi přijata(39). Z článku 6 odst. 6 směrnice 2008/115 a z bodu 60 rozsudku ze dne 19. června 2018, Gnandi(40), tak vyplývá, že ačkoli rozhodnutí o navrácení může být přijato současně s rozhodnutím o zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu nebo bezprostředně po něm, jedná se o dvě odlišná rozhodnutí, přičemž jakékoli rozhodnutí o navrácení musí respektovat procesní záruky stanovené v kapitole III této směrnice, jakož i další relevantní ustanovení unijního práva a vnitrostátního práva.
59. Rozsudek ze dne 6. července 2023, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Uprchlík, který spáchal vážný zločin)(41), je toho dokonalým příkladem. V tomto rozsudku totiž Soudní dvůr rozhodl, že na odnětí postavení uprchlíka podle čl. 14 odst. 4 směrnice 2011/95 nelze nahlížet tak, že znamená zaujetí stanoviska k odlišné otázce, a sice zda tato osoba může být vyhoštěna do země svého původu, a že důsledky případného navrácení státního příslušníka třetí země do země jeho původu vyplývající pro tohoto státního příslušníka se nemají zohledňovat při přijímání rozhodnutí o odnětí postavení uprchlíka, ale případně když příslušný orgán zamýšlí přijmout rozhodnutí o navrácení uvedeného státního příslušníka třetí země(42).
60. Z toho vyplývá, že zásada nenavracení musí být dodržena vždy, když členský stát konstatuje, že pobyt státního příslušníka třetí země na jeho území je neoprávněný, a přijme rozhodnutí o navrácení, a to bez ohledu na povahu důvodů pro přijetí rozhodnutí o navrácení nebo formu tohoto aktu.
61. V důsledku toho se domnívám, že úlohu soudního orgánu, který rozhoduje o legalitě výkonu rozhodnutí o navrácení přijatého ve vztahu ke státnímu příslušníkovi třetí země, a rozsah jeho povinnosti i bez návrhu konstatovat porušení zásady nenavracení nelze rozlišovat podle toho, zda je toto rozhodnutí odůvodněno zamítnutím žádosti o mezinárodní ochranu nebo zamítnutím žádosti o povolení k pobytu upravené vnitrostátním právem.
VI. Závěry
62. S ohledem na všechny výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (soud v Haagu, zasedající v Roermondu, Nizozemsko) následovně:
„1) Článek 5 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, ve spojení s čl. 19 odst. 2 Listiny základních práv Evropské unie,
musí být vykládán v tom smyslu, že
v situaci, kdy příslušný vnitrostátní orgán konstatuje, že pobyt státního příslušníka třetí země, vůči němuž bylo přijato dřívější rozhodnutí o navrácení, které se stalo konečným, je neoprávněný, je tento orgán povinen před pokračováním v řízení o navrácení určit, zda se s ohledem na značnou dobu, po kterou bylo řízení přerušeno, situace tohoto státního příslušníka nezměnila tak, že existují závažné a prokazatelné důvody se domnívat, že v případě výkonu tohoto rozhodnutí by byl v zemi, do níž má být navrácen, vystaven nebezpečí mučení nebo nelidského či ponižujícího zacházení nebo trestu.
2) Článek 13 odst. 1 směrnice 2008/115 ve spojení s článkem 5 této směrnice a článkem 4, čl. 19 odst. 2 a článkem 47 Listiny základních práv
musí být vykládán v tom smyslu, že
v situaci, kdy má soud provést přezkum legality aktu, kterým příslušný vnitrostátní orgán pokračuje v řízení o navrácení přerušené po značnou dobu, aniž však provedl aktualizované posouzení rizik, kterým by byl státní příslušník třetí země vystaven v případě vyhoštění, je vnitrostátní soud povinen v rámci tohoto přezkumu na základě informací ze spisu, které mu byly předloženy a doplněny nebo objasněny v kontradiktorním řízení před ním, i bez návrhu konstatovat porušení zásady nenavracení, kterého se tento státní příslušník nedovolával.
Úlohu soudního orgánu, který rozhoduje o legalitě výkonu rozhodnutí o navrácení přijatého ve vztahu ke státnímu příslušníkovi třetí země, a rozsah jeho povinnosti i bez návrhu konstatovat porušení zásady nenavracení nelze rozlišovat podle toho, zda je rozhodnutí odůvodněno zamítnutím žádosti o mezinárodní ochranu nebo zamítnutím žádosti o povolení k pobytu upravené vnitrostátním právem.“