Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. JEAN RICHARD DE LA TOUR
presentadas el 16 de mayo de 2024 (1)
Asunto C‑156/23 [Ararat] (i)
K,
L,
M,
N
contra
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
[Petición de decisión prejudicial planteada por el rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Roermond, Países Bajos)]
«Procedimiento prejudicial — Espacio de libertad, seguridad y justicia — Retorno de nacionales de terceros países en situación irregular — Directiva 2008/115/CE — Artículo 5 — Principio de no devolución — Acto por el que la autoridad nacional competente deniega una solicitud de permiso de residencia basada en el Derecho nacional y se remite a una decisión de retorno anterior que ha adquirido firmeza — Legalidad de la ejecución de la decisión de retorno — Obligación de realizar una evaluación actualizada de los riesgos que corre la persona afectada en caso de expulsión — Artículo 13 — Vías de recurso — Obligación que pesa sobre la autoridad judicial de poner de manifiesto de oficio la violación del principio de no devolución — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Artículo 19, apartado 2 — Protección en caso de expulsión — Artículo 47 — Derecho a la tutela judicial efectiva»
I. Introducción
1. El respeto del principio de no devolución en el contexto del retorno de un nacional de un tercer país en situación irregular plantea una problemática particular cuando el Estado miembro de que se trate no ejecuta en un plazo breve la decisión de retorno que ha emitido respecto de esa persona. En efecto, con el paso del tiempo, si bien esa decisión adquiere firmeza respecto a dicho nacional de un tercer país, la apreciación en la que se basa y, en particular, la evaluación de los riesgos que este corre en caso de expulsión al país de destino previsto, queda obsoleta.
2. A este respecto, el Sr. Ledi Bianku, juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, señaló que «la cuestión de la no devolución y la función que desempeñan los tribunales en su aplicación [es un tema] especialmente peliagudo, puesto que se plantea en asuntos que versan principalmente sobre derechos absolutos protegidos por el [Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (2)]. Por otro lado, los jueces, ya sean nacionales o internacionales, deben pronunciarse sobre situaciones que les son ajenas, de las que no tienen necesariamente un conocimiento directo y completo. Además, los asuntos de no devolución se refieren generalmente a situaciones fluctuantes, esto es, situaciones cambiantes». (3)
3. La presente petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 5 y 13 de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, (4) que garantizan, respectivamente, el respeto del principio de no devolución y la tutela judicial efectiva de dichos nacionales.
4. Dicha petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre K, L, M y N, nacionales armenios, y el Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Secretario de Estado de Justicia y Seguridad, Países Bajos) (en lo sucesivo, «Secretario de Estado») en relación con la legalidad de un acto mediante el cual el Secretario de Estado denegó la solicitud de permiso de residencia presentada por dichos nacionales al amparo del Derecho neerlandés y en el que se remitió a una decisión de retorno anterior, que había adquirido firmeza, a efectos de reanudar el procedimiento de retorno.
5. La petición de decisión prejudicial contiene, en esencia, dos cuestiones.
6. En primer término, el rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Roermond, Países Bajos) pregunta al Tribunal de Justicia si, en una situación en la que una autoridad nacional competente constata el carácter irregular de la estancia de un nacional de un tercer país respecto del cual ha adquirido firmeza una decisión de retorno anterior, dicha autoridad tiene la obligación, antes de reanudar el procedimiento de retorno, de efectuar una evaluación actualizada de los riesgos que corre ese nacional de un tercer país en caso de regresar al país de destino previsto.
7. En segundo término, el órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia si la autoridad judicial está obligada, en el contexto del control de legalidad que lleva a cabo y sobre la base de los elementos que se han puesto en su conocimiento, a poner de manifiesto de oficio la violación del principio de no devolución cuando la autoridad nacional competente no haya efectuado tal evaluación de los riesgos.
8. En las presentes conclusiones propongo al Tribunal de Justicia que declare que, en una situación en la que el procedimiento de retorno ha sido suspendido durante un largo período de tiempo, la autoridad nacional competente tiene la obligación de determinar, antes de la ejecución de la decisión de retorno anterior, si la situación del nacional de un tercer país no ha cambiado de modo tal que existan motivos fundados para creer que, de ejecutarse dicha decisión, este correría el riesgo de ser sometido a tortura o a penas o tratos inhumanos o degradantes en el país de destino previsto. Asimismo, expondré las razones por las que considero que, a falta de tal evaluación de los riesgos, el órgano jurisdiccional nacional está obligado a poner de manifiesto de oficio la violación del principio de no devolución que no haya sido invocada por dicho nacional de un tercer país, siempre que disponga de elementos en ese sentido.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
9. La Directiva 2008/115 dispone, en su artículo 5, que, «al aplicar la presente Directiva, los Estados miembros […] respetarán el principio de no devolución».
10. El artículo 6, apartados 1 y 6, de dicha Directiva está redactado en los siguientes términos:
«1. Los Estados miembros dictarán una decisión de retorno contra cualquier nacional de un tercer país que se encuentre en situación irregular en su territorio, sin perjuicio de las excepciones contempladas en los apartados 2 a 5.
[…]
6. La presente Directiva no impedirá a los Estados miembros adoptar una decisión sobre la finalización de la situación regular, unida a una decisión de retorno y/o de expulsión y/o a una prohibición de entrada, en una única decisión o acto de naturaleza administrativa o judicial, si así lo dispone su legislación nacional, sin perjuicio de las garantías procedimentales previstas en el Capítulo III y otras disposiciones pertinentes del Derecho comunitario y nacional.»
11. El artículo 9, apartado 1, letra a), de la citada Directiva establece lo siguiente:
«Los Estados miembros aplazarán la expulsión:
a) cuando esta vulnere el principio de no devolución […]»
12. Por último, el artículo 13, apartados 1 y 2, de la misma Directiva tiene el siguiente tenor:
«1. Se concederá al nacional de un tercer país de que se trate el derecho efectivo a interponer recurso contra las decisiones relativas al retorno o pidiendo que se revisen estas, conforme a lo dispuesto en el artículo 12, apartado 1, ante un órgano jurisdiccional, una autoridad administrativa u otro órgano competente compuesto por miembros imparciales y con garantías de independencia.
2. La autoridad u órgano mencionados en el apartado 1 serán competentes para revisar las decisiones relativas al retorno a que se refiere el artículo 12, apartado 1, pudiendo asimismo suspender temporalmente su ejecución, salvo cuando la suspensión temporal sea ya de aplicación en virtud de la legislación nacional.»
B. Derecho neerlandés
13. El artículo 8:69 de la Algemene wet bestuursrecht (Ley General de Derecho Administrativo), (5) de 4 de junio de 1992, dispone:
«1. El órgano jurisdiccional se pronunciará sobre la base del escrito de recurso, de los documentos presentados, de las actuaciones en la fase de instrucción y del examen del asunto en la vista.
2. El órgano jurisdiccional completará de oficio los fundamentos de Derecho.
3. El órgano jurisdiccional podrá completar de oficio los antecedentes de hecho.»
III. Hechos del litigio principal y cuestiones prejudiciales
14. El 16 de marzo de 2011, los demandantes, una familia compuesta por dos hermanas, K y L, y sus padres, M y N, todos ellos de nacionalidad armenia, presentaron una solicitud de protección internacional. Dicha solicitud fue denegada mediante resolución de 9 de agosto de 2012. Además, se notificó a los demandantes una decisión de retorno que fue adoptada previa evaluación de los riesgos que estos corrían en caso de ser expulsados a Armenia. Esta decisión adquirió firmeza.
15. El 10 de mayo de 2016, los demandantes presentaron una solicitud de permiso de residencia basada en el Derecho neerlandés. Esta solicitud fue denegada mediante decisión de 16 de junio de 2016, que también adquirió firmeza a raíz de la desestimación de los subsiguientes recursos interpuestos por los interesados.
16. El 18 de febrero de 2019, los demandantes presentaron una nueva solicitud de residencia, también prevista en el Derecho neerlandés, a favor de los menores en situación de estancia irregular de larga duración [«afsluitingsregeling langdurig verblijvende kinderen» (régimen definitivo relativo a los menores en situación de estancia irregular de larga duración)]. (6) Mediante un acto de 8 de octubre de 2019, el Secretario de Estado denegó su solicitud y declaró, por una parte, la situación irregular de su estancia y, por otra, la validez de la decisión de retorno adoptada respecto a ellos el 9 de agosto de 2012 (en lo sucesivo, «acto controvertido»). Dicho acto fue confirmado el 12 de noviembre de 2020 a raíz de la desestimación del recurso administrativo interpuesto por los demandantes.
17. Los demandantes interpusieron recurso contra esta última decisión ante el rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Tribunal de Primera Instancia La Haya, sede de Roermond), el cual decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Debe interpretarse el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea [ (7)] en relación con los artículos 4 y 19, apartado 2, de la Carta, y con el artículo 5 de la Directiva [2008/115], en el sentido de que un órgano jurisdiccional debe apreciar de oficio el incumplimiento, en su caso, del principio de no devolución sobre la base de los elementos de los autos que se hayan puesto en su conocimiento, completados o esclarecidos durante el procedimiento contradictorio sustanciado ante él? ¿Depende el alcance de esta obligación de si el procedimiento contradictorio se ha iniciado con una solicitud de protección internacional y, por lo tanto, es el alcance de esta obligación diferente si el riesgo de devolución se evalúa en el contexto de la admisión o si se evalúa en el contexto del retorno de los interesados?
2) ¿Debe interpretarse el artículo 5 de la Directiva [2018/115] en relación con el artículo 19, apartado 2, de la [Carta] en el sentido de que, si se adopta una decisión de retorno en un procedimiento que no se ha iniciado con una solicitud de protección internacional, la evaluación de si la prohibición de devolución se opone al retorno debe efectuarse antes de que se adopte una decisión de retorno? ¿Impide, por consiguiente, un riesgo de devolución constatado que se adopte una decisión de retorno, o en esa situación un riesgo de devolución constatado es un obstáculo para la expulsión?
3) ¿Recobra efecto una decisión de retorno si ha sido suspendida en un nuevo procedimiento que no se ha iniciado con una solicitud de protección internacional o debe interpretarse el artículo 5 de la Directiva [2018/115], en relación con el artículo 19, apartado 2, de la [Carta], en el sentido de que si el riesgo de devolución no ha sido evaluado en el procedimiento que concluye con la confirmación de la irregularidad de la estancia, debe efectuarse una evaluación actualizada del riesgo de devolución y debe adoptarse una nueva decisión de retorno? ¿Debe darse una respuesta diferente a esta cuestión si no se trata de una decisión de retorno suspendida, sino de una decisión de retorno que no ha sido ejecutada por el nacional de un tercer Estado ni por las autoridades durante un largo período de tiempo?»
18. Han presentado observaciones escritas los Gobiernos neerlandés, alemán y suizo y la Comisión Europea. El Gobierno neerlandés y la Comisión, así como los demandantes y el Gobierno danés, asistieron a la vista celebrada el 21 de marzo de 2024, durante la cual también respondieron a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia para su respuesta oral.
IV. Observación preliminar
19. Antes de abordar el análisis de las cuestiones prejudiciales, me parece útil formular una observación preliminar relativa a su objeto, su admisibilidad y el orden en que las examinaré.
20. Para empezar, considero que es preciso responder a la tercera cuestión prejudicial, que se refiere a la fase administrativa del procedimiento de retorno. En efecto, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta sobre los efectos que produce en un procedimiento de retorno ya iniciado en relación con un nacional de un tercer país la presentación por este de una nueva solicitud de permiso de residencia basada en el Derecho nacional, y, en particular, sobre la existencia, para la autoridad nacional competente, de la obligación de llevar a cabo una evaluación actualizada de los riesgos que corre esa persona en caso de expulsión.
21. A continuación, procederá responder a la primera cuestión prejudicial, que se refiere más concretamente a la fase jurisdiccional del procedimiento de retorno y a la obligación de la autoridad judicial de poner de manifiesto de oficio la violación, en su caso, del principio de no devolución con ocasión del control de legalidad que lleva a cabo. Si bien, en este contexto, el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia que interprete el artículo 5 de la Directiva 2008/115, a la luz de los artículos 4 y 19, apartado 2, de la Carta, propongo analizar esta cuestión a la luz de las disposiciones establecidas en el artículo 13 de la citada Directiva, que consagra el derecho a la tutela judicial efectiva durante la tramitación de este procedimiento.
22. Por último, en mi opinión, no procede examinar la segunda cuestión prejudicial en la medida en que, más allá del carácter confuso de su enunciado, no parece guardar relación con el objeto del litigio principal. En efecto, el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia que aclare determinadas modalidades relativas al respeto del principio de no devolución en el supuesto de que aún no se haya adoptado una decisión de retorno. Sin embargo, en el presente asunto, consta que los demandantes son objeto de una decisión de retorno que fue adoptada el 9 de agosto de 2012. Esta decisión adquirió firmeza. Por consiguiente, el litigio principal se refiere al respeto de este principio no ya en el contexto de la adopción de una decisión de retorno, sino en el de la ejecución de esa decisión cuando, en su caso, siga su curso un procedimiento de retorno.
23. De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que esta cuestión es, por tanto, inadmisible, ya que invita al Tribunal de Justicia a emitir una opinión consultiva sobre una cuestión hipotética, incumpliendo el cometido del Tribunal de Justicia en el marco de la cooperación judicial establecida por el artículo 267 TFUE. (8)
V. Análisis
24. Es preciso delimitar el objeto del acto controvertido, cuya legalidad se cuestiona ante la autoridad judicial.
25. El acto controvertido es un acto híbrido. Está comprendido en el ámbito de aplicación tanto del Derecho neerlandés, en la medida en que deniega a los demandantes el disfrute de un permiso de residencia previsto por dicho Derecho, como del Derecho de la Unión, en la medida en que conlleva la reactivación del procedimiento de retorno que se había iniciado inicialmente contra ellos, por cuanto confirma la validez de la decisión de retorno adoptada el 9 de agosto de 2012. (9)
26. Las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia se refieren únicamente a la legalidad de la ejecución de esta decisión en la medida en que constituye una decisión de retorno en el sentido del artículo 3, punto 4, de la Directiva 2008/115. (10)
A. Sobre la obligación de la autoridad nacional competente de llevar a cabo una evaluación actualizada de los riesgos que corre la persona afectada en caso de expulsión (tercera cuestión prejudicial)
27. Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta en esencia al Tribunal de Justicia si, en una situación en la que una autoridad nacional competente declara el carácter irregular de la estancia de un nacional de un tercer país sobre el que pesa una decisión de retorno anterior que ha adquirido firmeza, el artículo 5 de la Directiva 2008/115, en relación con el artículo 19, apartado 2, de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que dicha autoridad está obligada a reanudar el procedimiento de retorno en la fase de ejecución de esa decisión o bien si, antes de reanudar dicho procedimiento, habida cuenta del largo período de tiempo durante el cual ha sido suspendido, tiene la obligación de efectuar una evaluación actualizada de los riesgos que corre ese nacional en caso de ser expulsado al país de destino previsto.
28. De entrada, quisiera señalar que el Derecho de la Unión, en particular la Directiva 2008/115, no contiene disposición alguna que determine de forma expresa los efectos que deben atribuirse a la presentación por un nacional de un tercer país de una solicitud de permiso de residencia al amparo del Derecho nacional y a la posterior denegación de esa solicitud sobre la base de una decisión de retorno adoptada previamente respecto de esa misma persona.
29. Si bien el Tribunal de Justicia estableció determinados principios en la sentencia de 15 de febrero de 2016, N., (11) dicha sentencia se dictó en un contexto fáctico diferente. En efecto, en el asunto que dio lugar a la referida sentencia, el procedimiento de retorno incoado contra el interesado se había interrumpido no ya porque este hubiera presentado una solicitud de permiso de residencia basada en el Derecho nacional, sino porque solicitó la protección internacional. En su petición de decisión prejudicial, el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos) señaló que, de conformidad con su jurisprudencia, la presentación de tal solicitud tenía como efecto la nulidad de pleno derecho de toda decisión de retorno anteriormente adoptada en el contexto de dicho procedimiento. Pues bien, el Tribunal de Justicia consideró, por el contrario, que, cuando un procedimiento iniciado con arreglo a la Directiva 2008/115, en cuyo marco se ha adoptado una decisión de retorno, quede interrumpido por la presentación de una nueva solicitud de protección internacional, los Estados miembros están obligados a reanudar el procedimiento, una vez que esa nueva solicitud haya sido denegada, no desde su inicio, sino en la fase en que fue interrumpido. (12) El Tribunal de Justicia basó su apreciación en las exigencias de eficacia impuestas por el legislador de la Unión al aplicar un procedimiento de retorno y, en particular, en la obligación de los Estados miembros de proceder a la expulsión lo antes posible.
30. En el asunto examinado en el procedimiento principal, parece que el Secretario de Estado no reanudó el procedimiento de retorno previamente incoado respecto de los demandantes desde su inicio, sino en la fase en la que fue interrumpido, declarando la validez de la orden de retorno anterior.
31. No obstante, en tal situación, si bien la aplicación del principio establecido en la sentencia de 15 de febrero de 2016, N. (13) cumple las exigencias de eficacia enunciadas, en particular, en el considerando 4 de la Directiva 2008/115, no permite garantizar el respeto del principio de no devolución.
32. En primer término, ello es así atendiendo a la naturaleza del permiso de residencia solicitado. Si bien las autoridades nacionales competentes tienen, conforme al artículo 21, apartado 1, de la Directiva 2011/95/UE, (14) la obligación de respetar el principio de no devolución al examinar una solicitud de protección internacional, en la práctica jurídica neerlandesa no es habitual, según indica el órgano jurisdiccional remitente, realizar de oficio una evaluación de los riesgos que corre una persona en caso de ser expulsada tras la denegación de una solicitud de permiso de residencia basada en el Derecho neerlandés.
33. En segundo término, ello es así atendiendo a la duración de la suspensión del procedimiento de retorno. En el caso de autos, si bien el Secretario de Estado adoptó la decisión de retorno en un momento en que la expulsión de los demandantes a su país de origen era lícita a la luz del principio de no devolución, de las indicaciones facilitadas por el juez remitente se desprende que dicho procedimiento fue interrumpido durante siete años —esto es, un largo período de tiempo— hasta que se reanudó su curso tras la denegación de la solicitud de permiso de residencia presentada en último lugar. Por supuesto, tal lapso de tiempo conlleva seguramente una serie de cambios en la situación del interesado o en las circunstancias imperantes en el país de destino previsto.
34. Pues bien, la Directiva 2008/115 tiene por objeto establecer una política de expulsión y repatriación no solo eficaz, sino también plenamente respetuosa de los derechos fundamentales y la dignidad de las personas afectadas. (15)
35. Toda decisión de retorno adoptada y ejecutada sobre la base, respectivamente, del artículo 6, apartado 1, y el artículo 8, apartado 1, de la Directiva 2008/115 debe respetar los derechos garantizados por la Carta, entre ellos, los consagrados en los artículos 4 y 19, apartado 2, de esta. (16) Estos últimos prohíben la tortura y las penas o los tratos inhumanos o degradantes, así como la expulsión a un Estado en el que la persona de que se trate corra un grave riesgo de ser sometida a ellos. (17) Según el Tribunal de Justicia, tal prohibición consagra «uno de los valores fundamentales de la Unión y de sus Estados miembros» y tiene carácter absoluto, ya que es indisociable del respeto de la dignidad humana, recogido en el artículo 1 de la Carta. (18)
36. En este contexto, el artículo 5 de la Directiva 2008/115 obliga a los Estados miembros a respetar el principio de no devolución «en todas las fases del procedimiento» (19) y hasta la expulsión (esto es, el transporte físico fuera del Estado miembro (20)) de la persona de que se trate. Así pues, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los Estados miembros deben permitir a las personas afectadas invocar cualquier cambio de circunstancias que se produzca después de la adopción de la decisión de retorno, que pueda incidir de forma significativa en la apreciación de su situación de conformidad con dicha Directiva, en particular, con su artículo 5, (21) ya que el artículo 9, apartado 1, letra a), de la citada Directiva les obliga a aplazar la expulsión «cuando esta vulnere el principio de no devolución».
37. En una situación en la que el procedimiento de retorno ha sido suspendido durante un largo período de tiempo, es indispensable que la autoridad nacional competente lleve a cabo, antes de reanudar el procedimiento de retorno, una nueva evaluación de los riesgos que corre la persona afectada en caso de expulsión, distinta de la realizada en el momento en que se adoptó la decisión de retorno anterior. En efecto, la suspensión del procedimiento durante un período de tiempo tan largo excluye que la autoridad nacional competente pueda extraer una conclusión definitiva en cuanto a los riesgos que corre esa persona en el país de destino previsto, so pena de vulnerar el principio de no devolución. (22) A falta de tal evaluación, la obligación de retorno podría dejar de reunir los requisitos de legalidad exigidos por el Derecho de la Unión y, aun así, ser ejecutada, cuando existirían motivos fundados para considerar que el interesado correría un riesgo real de ser sometido a tortura o tratos inhumanos o degradantes en caso de ser expulsado a ese país.
38. En el supuesto de que esta nueva evaluación confirme las conclusiones que alcanzó la autoridad nacional competente al adoptar la decisión de retorno anterior, corresponde a dicha autoridad reanudar el procedimiento de retorno en la fase en la que fue interrumpido y ejecutar la obligación de retorno.
39. En el supuesto contrario, la autoridad nacional competente debe aplazar la expulsión del interesado al país de destino previsto de conformidad con el artículo 9, apartado 1, letra a), de la Directiva 2008/115. (23) Sin embargo, nada se opone a que, de conformidad con las disposiciones previstas por el Derecho nacional, la referida autoridad revise la decisión de retorno anterior o adopte una nueva, siempre que respete las garantías materiales y procedimentales establecidas por dicha Directiva. (24)
40. A la luz de todos estos elementos, considero que, en una situación en la que una autoridad nacional competente declara el carácter irregular de la estancia de un nacional de un tercer país sobre el que pesa una decisión de retorno anterior que ha adquirido firmeza, el artículo 5, de la Directiva 2008/115, en relación con el artículo 19, apartado 2, de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que dicha autoridad tiene la obligación, antes de reanudar el procedimiento de retorno, de determinar si, habida cuenta del largo período de tiempo durante el cual ha sido suspendido dicho procedimiento, la situación de ese nacional de un tercer país no ha cambiado de modo tal que existan motivos fundados para creer que, de ejecutarse dicha decisión, este correría el riesgo de ser sometido a tortura o a penas o tratos inhumanos o degradantes en el país de destino previsto.
B. Obligación de la autoridad judicial de poner de manifiesto de oficio la violación del principio de no devolución (primera cuestión prejudicial)
41. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, al Tribunal de Justicia si, en una situación en la que un órgano jurisdiccional lleva a cabo el control de legalidad de un acto por el que la autoridad nacional competente reanuda el curso de un procedimiento de retorno suspendido durante un largo período de tiempo sin haber efectuado, no obstante, una evaluación actualizada de los riesgos que corre el nacional de un tercer país en caso de expulsión, el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2008/115, en relación con el artículo 5 de dicha Directiva y con los artículos 4, 19, apartado 2, y 47 de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que el juez nacional está obligado a poner de manifiesto de oficio, en el contexto de ese control de legalidad sobre la base de los elementos de los autos que se hayan puesto en su conocimiento, completados o esclarecidos durante el procedimiento contradictorio sustanciado ante él, la violación del principio de no devolución que no ha sido invocada por dicho nacional.
42. Según el órgano jurisdiccional remitente, sería, en efecto, inconcebible que la autoridad judicial guardase silencio en el supuesto de que existiese un riesgo inminente de violación del principio de no devolución o si dicho riesgo no hubiese sido evaluado y, como sucede en el asunto principal, los nacionales de un tercer país no percibiesen dicho riesgo y no lo invocasen en apoyo de su solicitud de permiso de residencia o con ocasión de la impugnación ya sea de la decisión por la que se declara la situación irregular de su estancia o de la decisión de retorno. (25)
43. Además, dicho órgano jurisdiccional solicita al Tribunal de Justicia que aclare si el alcance de la referida obligación es distinto en función de si la decisión de retorno viene motivada por la denegación de una solicitud de protección internacional o por la denegación de una solicitud de permiso de residencia basada en el Derecho nacional.
1. Sobre la existencia de la obligación
44. El Derecho de la Unión no exige, en principio, que el juez nacional examine de oficio un motivo fundado en la infracción de disposiciones de la Unión cuando el examen de este motivo le obligaría a salirse de los límites del litigio tal como ha sido circunscrito por las partes. Esta limitación de las facultades del juez nacional está justificada por el principio según el cual la iniciativa en un proceso corresponde a las partes. Por consiguiente, según una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, ese juez solo puede actuar de oficio en casos excepcionales, en los que el interés público exige su intervención. (26)
45. En relación con la Directiva 2008/115, el Tribunal de Justicia ha reconocido la obligación del juez nacional de examinar de oficio los requisitos de legalidad de una medida de internamiento ordenada en el contexto de la aplicación de un procedimiento de retorno. En su sentencia de 8 de noviembre de 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Examen de oficio del internamiento) (27) —a la que se remite expresamente el órgano jurisdiccional remitente—, el Tribunal de Justicia declaró que la autoridad judicial está obligada a tomar en consideración todos los elementos, en particular los elementos fácticos, de los que tenga conocimiento, completados o aclarados en el marco de las medidas procesales que considere necesario adoptar en virtud de su Derecho nacional, y poner de manifiesto, en su caso, sobre la base de esos elementos, el incumplimiento de un requisito de legalidad derivado del Derecho de la Unión, aun cuando ese incumplimiento no haya sido invocado por la persona afectada. Para fundamentar esta apreciación, el Tribunal de Justicia hizo referencia a la importancia del derecho a la libertad garantizado por el artículo 6 de la Carta, a la gravedad de la injerencia en ese derecho que supone el internamiento de una persona y a la exigencia de un alto nivel de tutela judicial. (28) Además, distinguió el contencioso relativo al internamiento de un nacional de un tercer país, delimitado de manera estricta por el legislador de la Unión, del contencioso administrativo en el que la iniciativa y la delimitación del litigio incumben a las partes. (29)
46. En mi opinión, tal razonamiento puede hacerse extensivo a la situación en la que el juez constata, a la luz de los elementos que le han sido comunicados, que la ejecución de una decisión de retorno adoptada respecto de un nacional de un tercer país conllevará la violación del principio de no devolución. En efecto, por razones análogas a las que expuse en mis conclusiones presentadas en el asunto que dio lugar a la citada sentencia, (30) la protección de este principio exige que el juez nacional pueda poner de manifiesto de oficio que la autoridad nacional competente no ha llevado a cabo una evaluación actualizada de los riesgos que correría la persona afectada en caso de ser expulsada al país de destino indicado en la decisión de retorno.
47. En los apartados 35 y 36 de las presentes conclusiones, he recordado la naturaleza y el alcance del principio de no devolución en el contexto de la tramitación de un procedimiento de retorno. He mencionado su carácter imperativo e insistido en su importancia. Asimismo, he recordado que los Estados miembros están obligados a garantizar el respeto del referido principio «en todas las fases del procedimiento», es decir, desde la fase administrativa, en la que se adoptan las decisiones relativas al retorno, pasando por la judicial, en la que se examina la legalidad de dichas decisiones, y hasta su conclusión, que únicamente se produce cuando el interesado es efectivamente expulsado a su país de origen, a un país de tránsito o a otro país.
48. He de añadir que, en virtud del artículo 47 de la Carta, los Estados miembros deben garantizar la tutela judicial efectiva de los derechos individuales derivados del ordenamiento jurídico de la Unión. (31) Por lo que respecta al control de legalidad de las decisiones relativas al retorno, el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2008/115 obliga a los Estados miembros a conceder a la persona afectada el derecho efectivo a interponer recurso ante un órgano jurisdiccional o una autoridad administrativa competente. Con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las características de ese recurso deben determinarse de conformidad con el artículo 47 de la Carta y el principio de no devolución, garantizado en los artículos 18 y 19, apartado 2, de la Carta. (32) Así, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, un recurso debe tener necesariamente efecto suspensivo cuando tenga por objeto una decisión de retorno cuya ejecución pueda exponer a ese nacional a un riesgo real de ser sometido a tratos inhumanos o degradantes, garantizando así, respecto de dicho nacional, el cumplimiento de las exigencias establecidas por el artículo 19, apartado 2, y por el artículo 47 de la Carta. (33)
49. Además, el artículo 13, apartado 2, de la Directiva 2008/115 establece que el órgano jurisdiccional o la autoridad administrativa ante los que se impugne la legalidad de una decisión relativa al retorno serán competentes para revisar dicha decisión y, en su caso, aplazar la expulsión. (34) Se trata de una disposición imperativa, como demuestra el uso, en la versión en lengua inglesa, de la expresión «shall have the power» (y no «may have the power»).
50. Las normas procesales así definidas en el artículo 13, apartados 1 y 2, de la Directiva 2008/115 tienen por objeto garantizar que una persona que haya sido objeto de una decisión de retorno no sea expulsada al país de destino previsto cuando, por circunstancias sobrevenidas a la adopción de dicha decisión, no se cumplan o hayan dejado de cumplirse los requisitos de legalidad enunciados en el artículo 5 de dicha Directiva, entre los que figura el respeto del principio de no devolución.
51. Pues bien, la tutela judicial exigida por el artículo 47 de la Carta no sería efectiva ni completa si el juez nacional no estuviera obligado a apreciar de oficio la violación del principio de no devolución cuando los elementos que se hayan puesto a su disposición demuestren que la decisión de retorno se basó en una evaluación obsoleta de los riesgos, y a extraer de esta apreciación todas las consecuencias respecto a la ejecución de dicha decisión, exigiendo a la autoridad nacional competente que lleve a cabo una evaluación actualizada de esos riesgos antes de ejecutarla. De lo contrario, limitar la función del juez podría tener como consecuencia la ejecución de tal decisión, cuando el interesado podría ser sometido, en el país de destino previsto, a tortura u otros tratos o penas inhumanos o degradantes, actos estos prohibidos con carácter absoluto por el artículo 4 de la Carta.
52. A este respecto, el Gobierno neerlandés sostuvo en sus observaciones que la autoridad judicial debe remitir al interesado ante la autoridad encargada de examinar las solicitudes de protección internacional —esto es, a la «autoridad decisoria» en el sentido del artículo 2, letra f), de la Directiva 2013/32/UE (35)— para que esta evalúe los riesgos que entraña la expulsión. Si bien es cierto que la elección de la autoridad nacional competente a tal efecto está comprendida en la autonomía procesal de cada Estado miembro y que, como ha señalado dicho Gobierno, la autoridad decisoria dispone de medios adecuados y de personal competente en la materia, no se puede, sin embargo, exigir al interesado que presente una solicitud de protección internacional para garantizar el pleno respeto del principio de no devolución consagrado en el artículo 5 de la Directiva 2008/115.
53. Por otro lado, he de señalar que tal forma de proceder implica necesariamente que la autoridad judicial esté en condiciones de constatar la violación del principio de no devolución y tenga capacidad para apreciar, en gran medida, la naturaleza y la gravedad de los tratos a los que dicho interesado podría ser sometido en el país de destino previsto antes de instarle a presentar una solicitud de protección internacional. En efecto, si bien es cierto, como sostuvo el Gobierno neerlandés en la vista, que tal solicitud tendría entonces carácter prioritario, (36) no lo es menos que, en el caso de autos, conduciría a suspender de nuevo el procedimiento de retorno incoado contra el interesado (37) y a prolongar el período durante el cual este se encontraría en el territorio del Estado miembro de que se trata en una situación intermedia, sin derecho de permanencia ni permiso de residencia en dicho Estado.
54. Habida cuenta de todo cuanto antecede, considero que, en una situación en la que un órgano jurisdiccional lleva a cabo el control de legalidad de un acto por el que la autoridad nacional competente reanuda el curso de un procedimiento de retorno suspendido durante un largo período de tiempo sin haber efectuado, no obstante, una evaluación actualizada de los riesgos que corre el nacional de un tercer país en caso de expulsión, el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2008/115, en relación con el artículo 5 de dicha Directiva y con los artículos 4, 19, apartado 2, y 47 de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que el juez nacional está obligado a poner de manifiesto de oficio, en el contexto de ese control de legalidad sobre la base de los elementos de los autos que se hayan puesto en su conocimiento, completados o esclarecidos durante el procedimiento contradictorio sustanciado ante él, la violación del principio de no devolución que no ha sido invocada por dicho nacional.
2. Sobre el alcance de la obligación
55. El órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia que aclare si el alcance de la obligación de poner de manifiesto de oficio la violación del principio de no devolución es distinto en función de si la decisión de retorno ha sido adoptada como consecuencia de la denegación de una solicitud de protección internacional o de la denegación de una solicitud de permiso de residencia basada en el Derecho nacional. En efecto, según dicho órgano jurisdiccional, si bien, de conformidad con el artículo 21, apartado 1, de la Directiva 2011/95, la autoridad nacional competente tiene la obligación de respetar este principio cada vez que examina una solicitud de protección internacional, en la práctica jurídica neerlandesa no es habitual que dicha autoridad evalúe de oficio el respeto del referido principio antes de denegar una solicitud de permiso de residencia basada en el Derecho neerlandés.
56. En mi opinión, el papel que desempeña la autoridad judicial al pronunciarse sobre la legalidad de una decisión de retorno adoptada respecto de un nacional de un tercer país y el alcance de la obligación que incumbe a dicha autoridad de poner de manifiesto de oficio la violación del principio de no devolución no deberían variar en función de la naturaleza del permiso de residencia solicitado y, en particular, en función de que esa decisión haya sido adoptada como consecuencia de la denegación de una solicitud de protección internacional o de la denegación de una solicitud de permiso de residencia basada en el Derecho nacional.
57. En efecto, del propio tenor del artículo 19, apartado 2, de la Carta, y en particular de la expresión «nadie podrá ser devuelto», se desprende que la protección contra la devolución se aplica plenamente a todos los nacionales de terceros países, cualquiera que sea su estatuto o los motivos subyacentes a su devolución.
58. Además, el Tribunal de Justicia recordó en la sentencia de 3 de junio de 2021, Westerwaldkreis, (38) que el ámbito de aplicación de la Directiva 2008/115 se define en relación únicamente con la situación irregular en la que se encuentra un nacional de un tercer país, con independencia de los motivos en los que se base dicha situación o de las medidas que puedan adoptarse respecto de ese individuo. (39) En este sentido, del artículo 6, apartado 6, de la Directiva 2008/115 y del apartado 60 de la sentencia de 19 de junio de 2018, Gnandi, (40) se desprende que, si bien la decisión de retorno puede adoptarse simultáneamente a la denegación de una solicitud de protección internacional o inmediatamente después de esa denegación, se trata de dos decisiones distintas, debiendo toda decisión de retorno respetar las garantías procedimentales previstas en el capítulo III de dicha Directiva, así como las demás disposiciones pertinentes del Derecho de la Unión y del Derecho nacional.
59. La sentencia de 6 de julio de 2023, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Refugiado que ha cometido un delito grave), (41) es perfectamente ilustrativa al respecto. En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que no puede considerarse que la revocación del estatuto de refugiado, en aplicación del artículo 14, apartado 4, de la Directiva 2011/95, implique tomar posición sobre una cuestión distinta, como es determinar si esa persona puede ser expulsada a su país de origen, y que las consecuencias, para el nacional de un tercer país de que se trate, de un eventual retorno de este a su país de origen no han de tenerse en cuenta en el momento de la adopción de la decisión de revocar el estatuto de refugiado, sino, en su caso, cuando la autoridad competente tenga intención de adoptar una decisión de retorno con respecto a dicho nacional de un tercer país. (42)
60. De lo anterior deriva que el principio de no devolución debe respetarse cada vez que un Estado miembro compruebe el carácter irregular de la estancia de un nacional de un tercer país, con independencia de la naturaleza de los motivos subyacentes a la adopción de una decisión de retorno o de la forma que revista el acto en cuestión.
61. En mi opinión, el papel que desempeña la autoridad judicial al pronunciarse sobre la legalidad de una decisión de retorno adoptada respecto de un nacional de un tercer país y el alcance de la obligación que incumbe a dicha autoridad de apreciar de oficio la violación del principio de no devolución no pueden variar en función de que esa decisión haya sido adoptada como consecuencia de la denegación de una solicitud de protección internacional o de la denegación de una solicitud de permiso de residencia basada en el Derecho nacional.
VI. Conclusión
62. Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el rechtbank den Haag, zittingsplaats Roermond (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Roermond, Países Bajos) de la siguiente manera:
«1) El artículo 5 de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, en relación con el artículo 19, apartado 2, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea,
debe interpretarse en el sentido de que:
en una situación en la que una autoridad nacional competente declara el carácter irregular de la estancia de un nacional de un tercer país que ha sido objeto de una decisión de retorno anterior que ha adquirido firmeza, dicha autoridad tiene la obligación, antes de reanudar el procedimiento de retorno, de determinar si, habida cuenta del largo período de tiempo durante el cual ha sido suspendido dicho procedimiento, la situación de ese nacional de un tercer país no ha cambiado de modo tal que existan motivos fundados para creer que, de ejecutarse dicha decisión, este correría el riesgo de ser sometido a tortura o a penas o tratos inhumanos o degradantes en el país de destino previsto.
2) El artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2008/115, en relación con el artículo 5 de dicha Directiva y con los artículos 4, 19, apartado 2, y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales,
debe interpretarse en el sentido de que:
en una situación en la que un órgano jurisdiccional lleva a cabo el control de legalidad de un acto por el que la autoridad nacional competente reanuda el curso de un procedimiento de retorno suspendido durante un largo período de tiempo sin haber efectuado, no obstante, una evaluación actualizada de los riesgos que corre el nacional de un tercer país en caso de ser expulsado, el juez nacional está obligado a apreciar de oficio, en el contexto de ese control de legalidad sobre la base de los elementos de los autos que se hayan puesto en su conocimiento, completados o esclarecidos durante el procedimiento contradictorio sustanciado ante él, la violación del principio de no devolución que no ha sido invocada por dicho nacional.
El papel que desempeña la autoridad judicial al pronunciarse sobre la legalidad de una decisión de retorno adoptada respecto de un nacional de un tercer país y el alcance de la obligación que incumbe a dicha autoridad de apreciar de oficio la violación del principio de no devolución no pueden variar en función de que esa decisión haya sido adoptada como consecuencia de la denegación de una solicitud de protección internacional o de la denegación de una solicitud de permiso de residencia basada en el Derecho nacional.»