Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JEAN RICHARD DE LA TOUR
esitatud 16. mail 2024(1)
Kohtuasi C‑156/23 [Ararat](i)
K,
L,
M,
N
versus
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Haagi esimese astme kohus, Roermondi kohtumaja, Madalmaad))
Eelotsusetaotlus – Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala – Liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmine – Direktiiv 2008/115/EÜ – Artikkel 5 – Tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõte – Otsus, millega liikmesriigi pädev asutus jätab rahuldamata riigisiseses õiguses ette nähtud elamisloa taotluse ja viitab varasemale jõustunud tagasisaatmisotsusele – Tagasisaatmisotsuse täitmise õiguspärasus – Kohustus viia läbi isikut väljasaatmise korral ähvardavate ohtude ajakohastatud hindamine – Artikkel 13 – Õiguskaitsevahendid – Kohtu kohustus tuvastada omal algatusel, et tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet on rikutud – Euroopa Liidu põhiõiguste harta – Artikli 19 lõige 2 – Kaitse väljasaatmise korral – Artikkel 47 – Õigus tõhusale õiguskaitsevahendile
I. Sissejuhatus
1. Tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte järgimine liikmesriigis ebaseaduslikult viibiva kolmanda riigi kodaniku tagasisaatmise kontekstis tekitab ühe erilise probleemi, kui liikmesriik ei täida kiiresti tagasisaatmisotsust, mille ta on selle isiku suhtes teinud. Kuigi aja möödudes see otsus jõustub selle kodaniku suhtes, aegub seevastu hinnang, millel otsus rajaneb, ja eelkõige hinnang ohtudele, mis teda kavandatavasse sihtriiki väljasaatmise korral ähvardavad.
2. Euroopa Inimõiguste Kohtu kohtunik Ledi Bianku on selles küsimuses märkinud, et „tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse ning kohtute selle elluviimises etendatava rolli küsimus [on teema, millega seoses] tekib üks eriline raskus, sest see puudutab juhtumeid, mis puudutavad eelkõige [Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga(2)] kaitstud õigusi. Lisaks peavad riigisisesed ja rahvusvahelised kohtud seisukoha võtma väga kaugete olukordade kohta, mida nad tingimata otseselt ja täielikult ei tunne. Ka on tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse asjad tavaliselt asjad, mis puudutavad kõikuvaid või muutuvaid olukordi“.(3)
3. Eelotsusetaotluses palutakse tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivi 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel(4) artikleid 5 ja 13, mis tagavad vastavalt tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte järgimise ning tõhusa kohtuliku kaitse nendele kodanikele.
4. See eelotsusetaotlus on esitatud vaidluse raames, mille pooled on ühelt poolt Armeenia kodanikud K, L, M ja N ning teiselt poolt Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (justiits‑ ja julgeolekuküsimuste riigisekretär, Madalmaad) (edaspidi „riigisekretär“) ning mis puudutab niisuguse otsuse õiguspärasust, millega viimane jättis rahuldamata nende isikute Madalmaade õiguses ette nähtud elamisloa taotluse ja milles ta viitas tagasisaatmismenetluse jätkamiseks varasemale jõustunud tagasisaatmisotsusele.
5. See eelotsusetaotlus sisaldab sisuliselt kahte küsimust.
6. Esiteks küsib rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Haagi esimese astme kohus, Roermondi kohtumaja, Madalmaad) Euroopa Kohtult, kas olukorras, kus liikmesriigi pädev asutus tuvastab, et kolmanda riigi kodanik, kelle suhtes on varem tehtud jõustunud tagasisaatmisotsus, viibib riigis ebaseaduslikult, on see asutus kohustatud enne tagasisaatmismenetluse jätkamist viima läbi nende ohtude ajakohastatud hindamise, mis seda kolmanda riigi kodanikku kavandatavasse sihtriiki väljasaatmise korral ähvardavad.
7. Teiseks küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult, kas kohus on õiguspärasuse kontrolli raames, mida ta peab tegema, ja tema käsutuses oleva teabe põhjal kohustatud tuvastama omal algatusel, et on rikutud tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet, kui liikmesriigi pädev asutus ei viinud niisugust hindamist läbi.
8. Soovitan käesolevas ettepanekus Euroopa Kohtul otsustada, et olukorras, kus tagasisaatmismenetlus peatati märkimisväärseks ajavahemikuks, on liikmesriigi pädev asutus kohustatud enne varasema tagasisaatmisotsuse täitmist kindlaks tegema, ega kolmanda riigi kodaniku olukord ei ole muutunud nõnda, et on ilmnenud mõjuv põhjus arvata, et teda ähvardaks selle otsuse täitmise korral kavandatavas sihtriigis piinamise või ebainimliku või väärikust alandava kohtlemise või karistamise oht. Esitan ka põhjused, miks ma arvan, et niisuguse hindamise puudumise korral on liikmesriigi kohus kohustatud tuvastama omal algatusel, et on rikutud tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet, millele see kolmanda riigi kodanik ei ole pruukinud tugineda, kui tema käsutuses on vastav teave.
II. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
9. Direktiivi 2008/115 artiklis 5 on nähtud ette, et „[k]äesoleva direktiivi rakendamisel […] järgivad [liikmesriigid] mittetagasisaatmise põhimõtet“.
10. Selle direktiivi artikli 6 lõiked 1 ja 6 on sõnastatud järgmiselt:
„1. Ilma et see piiraks lõigetes 2 kuni 5 sätestatud erandite kohaldamist, väljastavad liikmesriigid tagasisaatmisotsuse iga kolmanda riigi kodaniku kohta, kes viibib nende territooriumil ebaseaduslikult.
[…]
6. Käesolev direktiiv ei takista liikmesriikidel võtta vastu otsust seadusliku riigisviibimise lõpetamise kohta koos tagasisaatmis- ja/või väljasaatmisotsusega ja/või sisenemiskeeluga oma siseriiklikus õiguses ettenähtud haldus- või kohtuotsuse või haldus- või kohtuaktiga, ilma et see piiraks III peatükis ning ühenduse ja siseriikliku õiguse muude asjakohaste sätete kohaselt sätestatud menetluslikke tagatisi.“
11. Selle direktiivi artikli 9 lõike 1 punktis a on sätestatud:
„Liikmesriigid lükkavad väljasaatmise edasi, kui:
a) see oleks vastuolus mittetagasisaatmise põhimõttega […]“.
12. Lõpuks on sama direktiivi artikli 13 lõiked 1 ja 2 sõnastatud järgmiselt:
„1. Kolmanda riigi kodanikule võimaldatakse tõhusad õiguskaitsevahendid artikli 12 lõikes 1 osutatud tagasisaatmisega seotud otsuste vaidlustamiseks või nende läbivaatamise taotlemiseks pädevas kohtu- või haldusasutuses või pädevas organis, mis koosneb liikmetest, kes on erapooletud ja kelle sõltumatus on tagatud.
2. Lõikes 1 nimetatud pädeval asutusel või organil on volitused vaadata läbi artikli 12 lõikes 1 osutatud tagasisaatmisega seotud otsused, sealhulgas võimalus nende täitmine ajutiselt peatada, välja arvatud juhul, kui siseriikliku õiguse kohaselt juba kohaldatakse ajutist peatamist.“
B. Madalmaade õigus
13. 4. juuni 1992. aasta haldusõiguse üldosa seaduse (Algemene wet bestuursrecht)(5) artiklis 8.69 on sätestatud:
„1. Asja läbi vaatav kohus lähtub otsuse tegemisel kaebusest, esitatud tõenditest ning eelmenetluse käigus ja kohtuistungil ilmnenust.
2. Kohus täiendab õigusküsimusi puudutavaid väiteid omal algatusel.
3. Kohus võib omal algatusel koguda täiendavaid tõendeid faktiliste asjaolude kohta.“
III. Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
14. Kaebajad, kelleks on perekond, mis koosneb kahest õest, K‑st ja L‑ist, ning nende vanematest M‑ist ja N‑ist, kes kõik on Armeenia kodanikud, esitasid 16. märtsil 2011 rahvusvahelise kaitse taotluse. See taotlus jäeti 9. augusti 2012. aasta otsusega rahuldamata. Lisaks tehti kaebajatele teatavaks tagasisaatmisotsus, mille tegemisel oli hinnatud ohte, mis neid Armeeniasse väljasaatmise korral ähvardavad. See otsus on jõustunud.
15. Kaebajad esitasid 10. mail 2016 Madalmaade õiguses ette nähtud elamisloa taotluse. See taotlus jäeti rahuldamata 16. juunil 2016 tehtud otsusega, mis on samuti jõustunud pärast seda, kui nende kaebus jäeti rahuldamata.
16. Kaebajad taotlesid 18. veebruaril 2019 teist elamisluba, mis on samuti Madalmaade õiguses ette nähtud lastele, kes on pikaajalised residendid („afsluitingsregeling langdurig verblijvende kinderen“ (riigis pikka aega elanud lapsi käsitlev regulatsioon)).(6) Riigisekretär jättis nende taotluse 8. oktoobri 2019. aasta otsusega rahuldamata ning tuvastas esiteks, et nad viibivad riigis ebaseaduslikult, ja teiseks, et nende suhtes 9. augustil 2012 tehtud tagasisaatmisotsus (edaspidi „vaidlusalune otsus“) on kehtiv. See otsus jäeti 12. novembril 2020 muutmata pärast seda, kui kaebajate vaie jäeti rahuldamata.
17. Kaebajad esitasid selle rahuldamata jätmise otsuse peale kaebuse rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermondile (Haagi esimese astme kohus, Roermondi kohtumaja), kes otsustas menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas Euroopa Liidu põhiõiguste harta[(7)] artiklit 47 koostoimes harta artikliga 4 ja artikli 19 lõikega 2 ning [direktiivi 2008/115] artikliga 5 tuleb tõlgendada nii, et tuginedes kohtule esitatud toimiku materjalidele, mida on kohtus pooleli oleva võistleva menetluse käigus täiendatud või selgitatud, peab kohus tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte võimalikku rikkumist omal algatusel uurima? Kas kõnealuse kohustuse ulatus sõltub sellest, kas võistlev menetlus algatati rahvusvahelise kaitse taotluse alusel, ja kas sellest tulenevalt on kõnealuse kohustuse ulatus erinev, olenedes sellest, kas tagasisaatmisega seotud ohtu hinnatakse vastuvõtmise raames või tagasisaatmise raames?
2. Kas [direktiivi 2008/115] artiklit 5 koostoimes […] harta artikli 19 lõikega 2 tuleb tõlgendada nii, et kui lahkumisettekirjutus tehakse menetluses, mida ei ole algatatud rahvusvahelise kaitse taotluse alusel, tuleb enne lahkumisettekirjutuse tegemist hinnata, kas tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõte välistab tagasisaatmise, ja kas sellisel juhul ei võimalda tagasisaatmisega seotud ohu tuvastamine lahkumisettekirjutust teha või takistab sellises olukorras väljasaatmist?
3. Kas lahkumisettekirjutus kuulub taas täitmisele, kui selle peatamise alus oli uus menetlus, mida ei algatatud rahvusvahelise kaitse taotluse alusel, või tuleb [direktiivi 2008/115] artiklit 5 koostoimes Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 19 lõikega 2 tõlgendada nii, et kui tagasisaatmisega seotud oht jäetakse menetluses, mille tulemusel tehakse taas riigis ebaseaduslikult elamise otsus, hindamata, siis tuleb seda ohtu uuesti hinnata, ja kas sellisel juhul tuleb teha uus lahkumisettekirjutus? Kas vastus sellele küsimusele on teistsugune, kui lahkumisettekirjutust ei ole peatatud, vaid kolmanda riigi kodanik või ametiasutused ei ole lahkumisettekirjutust märkimisväärse aja vältel täitnud?“
18. Kirjalikud seisukohad esitasid Madalmaade, Saksamaa ja Šveitsi valitsus ning Euroopa Komisjon. Madalmaade valitsus ja komisjon, kellele lisandusid kaebajad ja Taani valitsus, osalesid kohtuistungil, mis toimus 21. märtsil 2024 ja millel nad vastasid ka Euroopa Kohtu suuliseks vastamiseks esitatud küsimustele.
IV. Sissejuhatav märkus
19. Enne eelotsuse küsimuste analüüsimist näib mulle vajalik teha sissejuhatav märkus, mis puudutab nende eset, vastuvõetavust ja järjekorda, milles ma neid analüüsin.
20. Kõigepealt leian, et on tarvis vastata kolmandale küsimusele, mis käsitleb tagasisaatmismenetluse halduslikku etappi. Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib, missugused tagajärjed on sellel, kui kolmanda riigi kodanik esitab uue riigisiseses õiguses ette nähtud elamisloa taotluse, varem tema suhtes algatatud tagasisaatmismenetlusele ja muu hulgas küsimusele, kas liikmesriigi pädeval asutusel on kohustus viia läbi seda isikut väljasaatmise korral ähvardavate ohtude ajakohastatud hindamine.
21. Seejärel on vaja vastata esimesele küsimusele, mis puudutab konkreetsemalt tagasisaatmismenetluse kohtulikku etappi ja kohtu kohustust tuvastada õiguspärasuse kontrolli raames, mida ta peab tegema, omal algatusel, et võib olla rikutud tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet. Kuigi eelotsusetaotluse esitanud kohus palub seejuures Euroopa Kohtul tõlgendada direktiivi 2008/115 artiklit 5, lähtudes harta artiklist 4 ja artikli 19 lõikest 2, teen ettepaneku analüüsida seda küsimust, lähtudes direktiivi artiklist 13, milles on sätestatud õigus tõhusale kohtulikule kaitsele selle menetluse läbiviimise käigus.
22. Lõpuks leian, et teist eelotsuse küsimust ei ole vaja käsitleda, sest lisaks sellele, et see on segaselt sõnastatud, ei tundu sel olevat mingit seost põhikohtuasja esemega. Eelotsusetaotluse esitanud kohus palub Euroopa Kohtul nimelt täpsustada tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte järgimise teatavaid viise juhul, kui tagasisaatmisotsust ei ole veel tehtud. Käesolevas kohtuasjas on aga selge, et kaebajate suhtes on tehtud tagasisaatmisotsus ja seda 9. augustil 2012. See otsus on jõustunud. Põhikohtuasi puudutab seega nimetatud põhimõtte järgimist mitte tagasisaatmisotsuse tegemise kontekstis, vaid pigem selle otsuse täitmise kontekstis tagasisaatmismenetluse võimaliku jätkumise korral.
23. Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et see küsimus on seega vastuvõetamatu, sest sellega palutakse Euroopa Kohtul anda nõuandev arvamus hüpoteetilises küsimuses, eirates ELTL artikliga 267 loodud kohtute koostöö raames Euroopa Kohtule antud ülesannet.(8)
V. Õiguslik analüüs
24. Tuleb piiritleda selle vaidlusaluse otsuse ese, mille õiguspärasus on kohtus vaidlustatud.
25. Vaidlusalune otsus on hübriidotsus. See kuulub nii Madalmaade õiguse kohaldamisalasse – osas, milles kaebajatele keeldutakse andmast Madalmaade õiguses ette nähtud elamisluba, – kui ka liidu õiguse kohaldamisalasse – osas, milles see eeldab nende suhtes algul algatatud tagasisaatmismenetluse jätkamist, sest selles on tuvastatud, et 9. augustil 2012 tehtud tagasisaatmisotsus on kehtiv.(9)
26. Euroopa Kohtule esitatud küsimused puudutavad ainult selle otsuse täitmise õiguspärasust osas, milles see kujutab endast tagasisaatmisotsust direktiivi 2008/115 artikli 3 punkti 4(10) tähenduses.
A. Liikmesriigi pädeva asutuse kohustus viia läbi isikut väljasaatmise korral ähvardavate ohtude ajakohastatud hindamine (kolmas eelotsuse küsimus)
27. Kolmanda küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul sisuliselt selgitada, kas olukorras, kus liikmesriigi pädev asutus tuvastab, et riigis viibib ebaseaduslikult kolmanda riigi kodanik, kelle suhtes on varem tehtud jõustunud tagasisaatmisotsus, tuleb direktiivi 2008/115 artiklit 5 koostoimes harta artikli 19 lõikega 2 tõlgendada nii, et see asutus on kohustatud jätkama selle otsuse täitmise etapis tagasisaatmismenetlust või on ta enne kohustatud viima läbi seda isikut kavandatavasse sihtriiki väljasaatmise korral ähvardavate ohtude ajakohastatud hindamise, võttes arvesse seda, kui pikaks ajaks oli see menetlus peatatud.
28. Märgin kohe alguses, et liidu õiguses ja muu hulgas direktiivis 2008/115 ei ole sätteid, millega määrataks spetsiaalselt kindlaks tagajärjed, mille peaks varem tema suhtes tehtud tagasisaatmisotsuse suhtes tooma kaasa see, kui kolmanda riigi kodanik esitab riigisiseses õiguses ette nähtud elamisloa taotluse, ja see jäetakse rahuldamata.
29. Kuigi Euroopa Kohus on mõned põhimõtted kindlaks määranud 15. veebruari 2016. aasta kohtuotsuses N.(11), tehti see kohtuotsus teistsuguste asjaolude suhtes. Kohtuasjas, milles tehti see kohtuotsus, oli asjaomase isiku suhtes algatatud tagasisaatmismenetlus katkestatud mitte riigisiseses õiguses ette nähtud elamisloa taotluse esitamise tõttu, vaid rahvusvahelise kaitse taotluse esitamise tõttu. Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) rõhutas oma eelotsusetaotluses, et tema kohtupraktika kohaselt toob niisuguse taotluse esitamine kaasa selle, et varem selle menetluse kontekstis tehtud ükskõik missugune tagasisaatmisotsus kaotab kehtivuse. Euroopa Kohus leidis aga vastupidi, et kui direktiivi 2008/115 alusel algatatud menetlus, milles tehti tagasisaatmisotsus, katkestati uue rahvusvahelise kaitse taotluse esitamise tõttu, on liikmesriigid kohustatud kohe selle taotluse rahuldamata jätmise korral jätkama seda menetlust mitte alates algusest, vaid etapist, milles see katkestati.(12) Euroopa Kohus rajas oma hinnangu tõhususe nõuetele, mille liidu seadusandja on kehtestanud tagasisaatmismenetluse läbiviimisel, ja eelkõige liikmesriikide kohustusele viia väljasaatmine läbi nii kiiresti kui võimalik.
30. Põhikohtuasjas näib riigisekretär olevat jätkanud varem kaebajate suhtes algatatud tagasisaatmismenetlust mitte algusest, vaid etapist, milles see katkestati, ja seda seetõttu, et ta tuvastas, et varasem tagasisaatmisotsus on kehtiv.
31. Niisuguses olukorras ei võimalda 15. veebruari 2016. aasta kohtuotsuses N.(13) kindlaks määratud põhimõtte kohaldamine, mis vastab küll muu hulgas direktiivi 2008/115 põhjenduses 4 nimetatud tõhususe nõuetele, tagada tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte järgimist.
32. Esiteks on see seotud taotletava elamisloa laadiga. Kuigi rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamisel on liikmesriigi pädev asutus kohustatud järgima tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet kooskõlas direktiivi 2011/95/EL(14) artikli 21 lõikega 1, ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohtu antud teabe põhjal Madalmaade õiguspraktikas kombeks hinnata omal algatusel ohte, mis isikut tema Madalmaade õiguses ette nähtud elamisloa taotluse rahuldamata jätmise järel väljasaatmise korral ähvardavad.
33. Teiseks on see seotud tagasisaatmismenetluse peatamise kestusega. Käsitletaval juhul on nii, et kuigi riigisekretär tegi tagasisaatmisotsuse hetkel, mil kaebajate väljasaatmine nende päritoluriiki oli tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõttest lähtudes seaduslik, on eelotsusetaotluse esitanud kohtu antud teabe põhjal teada, et see menetlus oli katkestatud seitsmeks aastaks, st märkimisväärseks ajavahemikuks enne, kui see pärast viimase elamisloa taotluse rahuldamata jätmist jätkus. On ilmne, et niisuguse aja möödumisega kaasnevad tõenäoliselt muutused asjaomase kolmanda riigi kodaniku olukorras ja/või kavandatavas sihtriigis valitsevates asjaoludes.
34. Direktiivi 2008/115 eesmärk on aga kehtestada tõhus väljasaatmis‑ ja repatrieerimispoliitika, mis austab asjaomaste isikute põhiõigusi ja väärikust.(15)
35. Iga direktiivi 2008/115 artikli 6 lõike 1 alusel tehtud tagasisaatmisotsusega, mida täidetakse direktiivi artikli 8 lõike 1 alusel, tuleb austada hartaga tagatud õigusi, mille hulgas on harta artiklis 4 ja artikli 19 lõikes 2 sätestatud õigused.(16) Need keelavad piinamise ning ebainimliku või väärikust alandava karistamise või kohtlemise, samuti väljasaatmise riiki, kus valitseb tõsine oht, et isikule saab osaks niisugune kohtlemine.(17) Euroopa Kohtu hinnangul väljendab niisugune keeld „liidu ja liikmesriikide [üht] põhiväärtus[t]“ ja on absoluutne, sest on tihedalt seotud harta artiklis 1 nimetatud inimväärikuse austamisega.(18)
36. Selles kontekstis on direktiivi 2008/115 artiklis 5 liikmesriikidelt nõutud, et nad järgiksid tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet „kõikides […]menetluse etappides“(19) ja kuni asjaomase isiku väljasaatmiseni (füüsilise transpordini liikmesriigist välja(20)). Euroopa Kohtu praktika kohaselt on liikmesriigid kohustatud võimaldama asjaomastel isikutel tugineda kõigile pärast tagasisaatmisotsuse tegemist aset leidnud asjaolude muudatustele, mis oma olemuselt võivad oluliselt mõjutada huvitatud isiku olukorra hindamist seoses selle direktiiviga, eelkõige selle artikliga 5,(21) kusjuures direktiivi artikli 9 lõike 1 punktis a on nõutud, et nad lükkaksid väljasaatmise edasi, kui „see oleks vastuolus mittetagasisaatmise põhimõttega“.
37. Olukorras, kus tagasisaatmismenetlus oli peatatud märkimisväärseks ajavahemikuks, on tingimata vajalik, et liikmesriigi pädev asutus viiks enne tagasisaatmismenetluse jätkamist läbi uue nende ohtude hindamise, mis asjaomast isikut väljasaatmise korral ähvardavad, – hindamine, mis erineb varasema tagasisaatmisotsuse tegemise hetkel läbi viidud hindamisest. Nimelt välistab menetluse peatamine nii pikaks ajaks selle, et liikmesriigi pädev asutus võib teha lõpliku järelduse nende ohtude osas, mis seda isikut kavandatavas sihtriigis ähvardavad, millega võidakse rikkuda tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet.(22) Niisuguse hindamise tegemata jätmise korral võib tagasipöördumiskohustus mitte vastata enam liidu õiguses nõutud õiguspärasuse tingimustele ja see võidakse täita, ehkki on ilmnenud mõjuv põhjus arvata, et selle otsuse täitmise korral ähvardaks asjaomast isikut kavandatavas sihtriigis piinamise või ebainimliku või väärikust alandava kohtlemise või karistamise oht.
38. Juhul, kui see uus hindamine kinnitab järeldusi, millele liikmesriigi pädev asutus jõudis varasema tagasisaatmisotsuse tegemisel, peab ta jätkama tagasisaatmismenetlust alates etapist, milles ta selle katkestas, ja täitma tagasisaatmiskohustuse.
39. Vastasel juhul oleks liikmesriigi pädev asutus kohustatud lükkama asjaomase isiku väljasaatmise kavandatud sihtriiki direktiivi 2008/115 artikli 9 lõike 1 punkti a kohaselt edasi.(23) Miski ei takista tal siiski kooskõlas riigisisese õigusega varasemat tagasisaatmisotsust uuesti läbi vaadata või teha uut tagasisaatmisotsust, tingimusel et ta järgib selles direktiivis ette nähtud materiaalõiguslikke ja menetluslikke tagatisi.(24)
40. Kõikide eelnevate asjaolude põhjal leian, et olukorras, kus liikmesriigi pädev asutus tuvastab, et riigis viibib ebaseaduslikult kolmanda riigi kodanik, kelle suhtes on varem tehtud jõustunud tagasisaatmisotsus, tuleb direktiivi 2008/115 artiklit 5 koostoimes harta artikli 19 lõikega 2 tõlgendada nii, et see asutus on kohustatud enne tagasisaatmismenetluse jätkamist kindlaks tegema, ega selle isiku olukord ei ole, arvestades märkimisväärset ajavahemikku, mille jooksul on see menetlus olnud peatatud, muutunud nõnda, et on ilmnenud mõjuv põhjus arvata, et asjaomast isikut ähvardaks selle otsuse täitmise korral kavandatavas sihtriigis piinamise või ebainimliku või väärikust alandava kohtlemise või karistamise oht.
B. Kohtu kohustus tuvastada omal algatusel, et on rikutud tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet (esimene eelotsuse küsimus)
41. Esimese küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul sisuliselt selgitada, kas olukorras, kus kohus peab kontrollima niisuguse otsuse õiguspärasust, millega liikmesriigi pädev asutus jätkab tagasisaatmismenetlust, mis oli peatatud märkimisväärseks ajavahemikuks, ilma et ta oleks siiski teinud nende ohtude ajakohastatud hindamist, mis seda kolmanda riigi kodanikku väljasaatmise korral ähvardavad, tuleb direktiivi 2008/115 artikli 13 lõiget 1 koostoimes direktiivi artikliga 5 ning harta artikli 4, artikli 19 lõikega 2 ja artikliga 47 tõlgendada nii, et liikmesriigi kohus on kohustatud tuvastama selle kontrolli raames talle esitatud toimiku materjalide põhjal, mida on täiendatud või selgitatud selles kohtus toimuvas võistlevas menetluses, omal algatusel, et on rikutud tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet, millele see kolmanda riigi kodanik ei ole tuginenud.
42. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu hinnangul on nimelt mõeldamatu, et kohus ei reageeri, kui tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte rikkumise oht on suur või seda ei hinnatud ning et kolmandate riikide kodanikud ei anna nagu põhikohtuasjas endale aru ohust ega tugine sellele, kui vaidlustavad otsuse, millega tuvastati, et nad viibivad riigis ebaseaduslikult, või tagasisaatmisotsuse.(25)
43. Lisaks palub see kohus Euroopa Kohtul täpsustada, kas selle kohustuse ulatus on erinev olenevalt sellest, kas tagasisaatmisotsust põhjendatakse rahvusvahelise kaitse taotluse või riigisiseses õiguses ette nähtud elamisloa taotluse rahuldamata jätmisega.
1. Kohustuse olemasolu
44. Liidu õigus ei nõua põhimõtteliselt liikmesriigi kohtult, et ta analüüsiks omal algatusel väidet, et on rikutud liidu õigust, kui selle väite kontroll kohustaks teda väljuma vaidluse raamest niisugusena, nagu menetlusosalised on vaidluse piiritlenud. Seda liikmesriigi kohtu pädevuse piirangut õigustab põhimõte, et menetluse initsiatiiv tuleb menetlusosalistelt. Järelikult saab see kohus Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt omal algatusel tegutseda ainult erakorralistel juhtudel, mil avalik huvi nõuab tema sekkumist.(26)
45. Seoses direktiiviga 2008/115 on Euroopa Kohus liikmesriigi kohtu omal algatusel kontrollimise kohustust tunnustanud tagasisaatmismenetluse läbiviimise ajal kinnipidamise õiguspärasuse tingimuste suhtes. 8. novembri 2022. aasta kohtuotsuses Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (kinnipidamise kontroll omal algatusel)(27)– millele eelotsusetaotluse esitanud kohus sõnaselgelt viitab – otsustas Euroopa Kohus, et kohus peab arvesse võtma kõiki talle esitatud andmeid, sealhulgas faktilisi asjaolusid, mida on täiendatud ja selgitatud menetlustoimingute käigus, mida ta on pidanud riigisisese õiguse järgi vajalikuks läbi viia, ning nende andmete alusel põhjendatuse korral tuvastama liidu õigusest tuleneva õiguspärasuse tingimuse rikkumise, isegi kui puudutatud isik ei ole sellisele rikkumisele tuginenud. Sellega seoses on Euroopa Kohus märkinud, kui oluline on harta artikliga 6 tagatud õigus vabadusele, kui raske on nimetatud õiguse rikkumine, mida kinnipidamine endast kujutab, ja kui kõrgel tasemel kohtulik kaitse on nõutav.(28) Ta on lisaks eristanud liidu seadusandja kehtestatud ranget raamistikku kolmanda riigi kodaniku kinnipidamise ja selle jätkamise suhtes ning halduskohtumenetlust, milles vaidluse alustamine ja piiritlemine on poolte otsustada.(29)
46. Leian, et niisugust arutluskäiku võib laiendada olukorrale, kus kohus tuvastab talle esitatud asjaolude põhjal, et kolmanda riigi kodaniku suhtes tehtud tagasisaatmisotsuse täitmisega on rikutud tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet. Samasugustel põhjustel, nagu ma esitasin juba oma ettepanekus kohtuasjas, milles tehti see kohtuotsus(30), nõuab selle põhimõtte kaitse, et liikmesriigi kohus võiks tuvastada omal algatusel, et liikmesriigi pädev asutus ei ole viinud läbi nende ohtude ajakohastatud hindamist, mis isikut väljasaatmise korral tagasisaatmisotsuses kavandatud sihtriiki ähvardavad.
47. Käesoleva ettepaneku punktides 35 ja 36 meenutasin tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte laadi ja ulatust tagasisaatmismenetluse läbiviimise raames. Märkisin, et see on kohustuslik, ja rõhutasin selle tähtsust. Meenutasin ka, et liikmesriigid on kohustatud tagama selle põhimõtte järgimise „kõikides menetluse etappides“, st nii selle haldusetapis, mille jooksul tehakse tagasisaatmisega seotud otsuseid, kui ka selle kohtulikus etapis, mille vältel kontrollitakse nende otsuste õiguspärasust, ning tagasisaatmismenetlus lõpeb alles hetkel, mil asjaomane isik saadetakse tõesti tema päritoluriiki, transiitriiki või muusse riiki välja.
48. Lisan, et harta artikli 47 kohaselt peavad liikmesriigid tagama liidu õiguskorrast tulenevate individuaalsete õiguste tõhusa kohtuliku kaitse.(31) Mis puudutab tagasisaatmisega seotud otsuste õiguspärasuse kontrolli, siis direktiivi 2008/115 artikli 13 lõikes 1 on liikmesriikidelt nõutud, et asjaomasele isikule võimaldatakse tõhusad õiguskaitsevahendid pädevas kohtu- või haldusasutuses. Euroopa Kohtu praktika kohaselt peavad selle õiguskaitsevahendi omadused olema kindlaks määratud kooskõlas harta artikliga 47 ning kooskõlas tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõttega, mis on tagatud harta artiklis 18 ja artikli 19 lõikes 2.(32) Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt peab tagasisaatmisotsuse peale esitatud kaebusel selleks, et tagada asjaomase kolmanda riigi kodaniku suhtes harta artikli 19 lõikest 2 ja artiklist 47 tulenevate nõuete järgimine, seega olema täitmist peatav toime, kui tagasisaatmisotsuse täitmine võib muu hulgas tuua selle kodaniku jaoks kaasa reaalse ebainimliku või väärikust alandava kohtlemise ohu.(33)
49. Lisaks on direktiivi 2008/115 artikli 13 lõikes 2 ette nähtud, et kohtul või haldusasutusel, kus on tagasisaatmisega seotud otsus vaidlustatud, on volitused vaadata see otsus läbi, et väljasaatmine edasi lükata.(34) Tegemist on imperatiivse sättega, nagu näitab asjaolu, et selle ingliskeelses versioonis on kasutatud väljendit „shall have the power“ (mitte „may have the power“).
50. Direktiivi 2008/115 artikli 13 lõigetes 1 ja 2 nii kindlaks määratud menetluskorra eesmärk on tagada, et isikut, kelle suhtes on tehtud tagasisaatmisotsus, ei saadetakse välja kavandatavasse sihtriiki, kui selle direktiivi artiklis 5 sätestatud õiguspärasuse tingimused, mille hulgas on tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte järgimine, ei ole täidetud selle otsuse tegemisest hilisemate faktiliste asjaolude tõttu.
51. Harta artiklis 47 nõutud kohtulik kaitse ei oleks aga ei tõhus ega täielik, kui liikmesriigi kohtul ei oleks kohustust tuvastada omal algatusel tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte rikkumine olukorras, kus tema käsutusse antud teave kaldub näitama, et tagasisaatmisotsus põhineb ohtude aegunud hindamisel, ja teha sellest kõik järeldused selle otsuse täitmise kohta, nõudes liikmesriigi pädevalt asutuselt, et viimane teeks enne otsuse täitmisele pööramist nende ohtude ajakohastatud hindamise. Vastasel korral võib tema rolli piiramine tuua kaasa selle, et niisugune otsus täidetakse, kuigi asjaomast isikut ohustab kavandatavas sihtriigis piinamine või ebainimlik või väärikust alandav karistamine või kohtlemine, mis on harta artikliga 4 absoluutselt keelatud teod.
52. Selles küsimuses on Madalmaade valitsus oma seisukohtades väitnud, et kohus peaks saatma asjaomase isiku tagasi asutusse, kes vastutab rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamise eest – st „menetlevasse ametiasutusse“ direktiivi 2013/32/EL(35) artikli 2 punkti f tähenduses –, et see asutus hindaks ohte, mis isikut väljasaatmise korral ähvardavad. Kuigi liikmesriigi pädeva asutuse valik seejuures kuulub iga liikmesriigi menetlusautonoomia valdkonda ja kuigi menetleval ametiasutusel ei ole – nagu see valitsus märkis – tõesti selleks sobivaid vahendeid ja pädevaid töötajaid, ei saa asjaomaselt isikult siiski nõuda, et ta esitaks rahvusvahelise kaitse taotluse, et tagada direktiivi 2008/115 artiklis 5 sätestatud tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte täielik järgimine.
53. Rõhutan ka, et niisugune toimimisviis eeldab tingimata, et kohus on suuteline tuvastama tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte rikkumise ning saab suurel määral hinnata selle kohtlemise laadi ja tõsidust, mis võib isikule kavandatavas suhtriigis osaks saada, enne kui soovitab tal esitada rahvusvahelise kaitse taotluse. Kuigi niisugune taotlus on – nagu Madalmaade valitsus kohtuistungil väitis – siis prioriteetne,(36) viib see käsitletaval juhul siiski selleni, et asjaomase isiku suhtes algatatud tagasisaatmismenetlus on taas peatatud,(37) ja periood, mille jooksul on see isik liikmesriigi territooriumil vahepealses olukorras ilma elamisõiguse ja ‑loata, pikeneb.
54. Kõikide nende asjaolude põhjal leian, et olukorras, kus kohus peab kontrollima niisuguse otsuse õiguspärasust, millega liikmesriigi pädev asutus jätkab tagasisaatmismenetlust, mis oli peatatud märkimisväärseks ajavahemikuks, ilma et ta oleks siiski läbi viinud nende ohtude ajakohastatud hindamist, mis kolmanda riigi kodanikku väljasaatmise korral ähvardavad, tuleb direktiivi 2008/115 artikli 13 lõiget 1 koostoimes direktiivi artikliga 5 ning harta artikli 4, artikli 19 lõike 2 ja artikliga 47 tõlgendada nii, et liikmesriigi kohus on kohustatud tuvastama selle kontrolli raames talle esitatud toimiku materjalide põhjal, mida on täiendatud ja selgitatud selles kohtus toimuvas võistlevas menetluses, tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte rikkumise, millele see kolmanda riigi kodanik ei ole tuginenud.
2. Kohustuse ulatus
55. Eelotsusetaotluse esitanud kohus palub Euroopa Kohtul täpsustada, kas tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte rikkumise omal algatusel tuvastamise kohustuse ulatus on erinev olenevalt sellest, kas tagasisaatmisotsust on põhjendatud rahvusvahelise kaitse taotluse või riigisiseses õiguses ette nähtud elamisloa taotluse rahuldamata jätmisega. Selle kohtu hinnangul on liikmesriigi pädev asutus kohustatud seda põhimõtet järgima iga kord, kui ta vaatab läbi rahvusvahelise kaitse taotlust ja seda direktiivi 2011/95 artikli 21 lõike 1 kohaselt, seevastu Madalmaade õiguspraktikas ei ole kombeks, et see asutus hindab nimetatud põhimõtte järgimist omal algatusel enne, kui jätab Madalmaade õigusel rajaneva elamisloa taotluse rahuldamata.
56. Leian, et selle kohtu roll, kes teeb otsuse kolmanda riigi kodaniku suhtes langetatud tagasisaatmisotsuse õiguspärasuse kohta, ja tema tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte rikkumise omal algatusel tuvastamise kohustuse ulatus ei tohiks varieeruda olenevalt taotletava elamisloa laadist ja eelkõige sellest, kas otsust on põhjendatud rahvusvahelise kaitse taotluse või riigisiseses õiguses ette nähtud elamisloa taotluse rahuldamata jätmisega.
57. Harta artikli 19 lõike 2 sõnastusest ja eelkõige väljendist „[k]edagi ei tohi tagasi saata“ ilmneb, et kaitset tagasi‑ ja väljasaatmise vastu kohaldatakse täielikult kõikide kolmandate riikide kodanike suhtes, olenemata nende staatusest või nende tagasisaatmise alustest.
58. Lisaks meenutas Euroopa Kohus 3. juuni 2021. aasta kohtuotsuses Westerwaldkreis(38), et direktiivi 2008/115 kohaldamisala on määratletud viitega üksnes kolmanda riigi kodaniku ebaseaduslikule riigis viibimisele, sõltumata selle olukorra põhjustest või selle kolmanda riigi kodaniku suhtes võetavatest meetmetest.(39) Näiteks tuleneb direktiivi 2008/115 artikli 6 lõikest 6 ja 19. juuni 2018. aasta kohtuotsuse Gnandi(40) punktist 60, et kuigi tagasisaatmisotsuse võib teha samal ajal või otsekohe pärast rahvusvahelise kaitse taotluse rahuldamata jätmise otsuse tegemist, on tegemist siiski kahe eraldi otsusega ja kõik tagasisaatmisotsused peavad järgima selle direktiivi III peatükis sätestatud menetluslikke tagatisi ning liidu ja riigisisese õiguse asjakohaseid sätteid.
59. 6. juuli 2023. aasta kohtuotsus Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (pagulane, kes on toime pannud raske kuriteo)(41) on selle suurepärane näide. Selles kohtuotsuses otsustas Euroopa Kohus, et pagulasseisundi tühistamist direktiivi 2011/95 artikli 14 lõike 4 alusel ei saa käsitada nii, et see eeldab seisukohavõttu eraldi küsimuses, kas seda isikut võib tema päritoluriiki välja saata, ning et järelikult ei saa tagajärgi, mille toob kolmanda riigi kodanikule kaasa tema võimalik päritoluriiki tagasisaatmine, arvesse võtta mitte pagulasseisundi tühistamise otsuse tegemisel, vaid vajaduse korral siis, kui pädev asutus kavatseb teha selle kolmanda riigi kodaniku suhtes tagasisaatmisotsuse.(42)
60. Sellest tuleneb, et tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet tuleb järgida iga kord, kui liikmesriik tuvastab, et kolmanda riigi kodanik viibib tema territooriumil ebaseaduslikult, ja teeb tagasisaatmisotsuse ning seda olenemata tagasisaatmisotsuse tegemise põhjustest või otsuse vormist.
61. Leian seega, et selle kohtu roll, kes teeb otsuse kolmanda riigi kodaniku suhtes langetatud tagasisaatmisotsuse täitmise õiguspärasuse kohta, ning tema tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte rikkumise omal algatusel tuvastamise kohustuse ulatus ei tohiks varieeruda olenevalt sellest, kas otsust on põhjendatud rahvusvahelise kaitse taotluse või riigisiseses õiguses ette nähtud elamisloa taotluse rahuldamata jätmisega.
VI. Ettepanek
62. Kõigi eelnevate kaalutluste põhjal teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermondi (Haagi esimese astme kohus, Roermondi kohtumaja, Madalmaad) eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivi 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel artiklit 5, tõlgendatuna koostoimes Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 19 lõikega 2,
tuleb tõlgendada nii, et
olukorras, kus liikmesriigi pädev asutus tuvastab, et riigis viibib ebaseaduslikult kolmanda riigi kodanik, kelle suhtes on varem tehtud jõustunud tagasisaatmisotsus, on see asutus kohustatud enne tagasisaatmismenetluse jätkamist kindlaks tegema, ega selle isiku olukord ei ole, arvestades märkimisväärset ajavahemikku, mille jooksul on see menetlus olnud peatatud, muutunud nõnda, et on ilmnenud mõjuv põhjus arvata, et asjaomast isikut ähvardaks selle otsuse täitmise korral kavandatavas sihtriigis piinamise või ebainimliku või väärikust alandava kohtlemise või karistamise oht.
2. Direktiivi 2008/115 artikli 13 lõiget 1, tõlgendatuna koostoimes selle direktiivi artikliga 5 ning harta artikli 4, artikli 19 lõike 2 ja artikliga 47,
tuleb tõlgendada nii, et
olukorras, kus kohus peab kontrollima niisuguse otsuse õiguspärasust, millega liikmesriigi pädev asutus jätkab tagasisaatmismenetlust, mis oli peatatud märkimisväärseks ajavahemikuks, ilma et ta oleks siiski läbi viinud nende ohtude ajakohastatud hindamist, mis kolmanda riigi kodanikku väljasaatmise korral ähvardavad, on liikmesriigi kohus kohustatud tuvastama selle kontrolli raames talle esitatud toimiku materjalide põhjal, mida on täiendatud ja selgitatud selles kohtus toimuvas võistlevas menetluses, tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte rikkumise, millele see kolmanda riigi kodanik ei ole tuginenud.
Selle kohtu roll, kes teeb otsuse kolmanda riigi kodaniku suhtes langetatud tagasisaatmisotsuse täitmise õiguspärasuse kohta, ning tema tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte rikkumise omal algatusel tuvastamise kohustuse ulatus ei tohiks varieeruda olenevalt sellest, kas otsust on põhjendatud rahvusvahelise kaitse taotluse või riigisiseses õiguses ette nähtud elamisloa taotluse rahuldamata jätmisega.