Laikina versija
GENERALINIO ADVOKATO
JEAN RICHARD DE LA TOUR IŠVADA,
pateikta 2024 m. gegužės 16 d.(1)
Byla C‑156/23 [Ararat](i)
K,
L,
M,
N
prieš
Staatssecretaris van Justitie Veiligheid
(Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Rurmonde posėdžiaujantis Hagos apylinkės teismas, Nyderlandai) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Laisvės, saugumo ir teisingumo erdvė – Neteisėtai šalyje esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimas – Direktyva 2008/115/EB – 5 straipsnis – Negrąžinimo principas – Aktas, kuriuo kompetentinga nacionalinė institucija atmeta prašymą išduoti nacionalinėje teisėje numatytą leidimą gyventi šalyje ir nurodo galutiniu tapusį ankstesnį sprendimą grąžinti – Sprendimo grąžinti įgyvendinimo teisėtumas – Pareiga atlikti atnaujintą išsiuntimo iš šalies atveju kylančios rizikos vertinimą – 13 straipsnis – Teisių gynimo būdai – Teisminės institucijos pareiga ex officio nustatyti negrąžinimo principo pažeidimą – Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartija – 19 straipsnio 2 dalis – Apsauga išsiuntimo atveju – 47 straipsnis – Teisė į veiksmingą teisinės gynybos priemonę“
I. Įvadas
1. Negrąžinimo principo laikymasis grąžinant neteisėtai šalyje esantį trečiosios šalies pilietį kelia ypatingų problemų, kai valstybė narė per trumpą laiką neįvykdo savo priimto sprendimo grąžinti šį asmenį. Laikui bėgant, nors šis sprendimas įgyja galutinį pobūdį šio piliečio atžvilgiu, vertinimas, kuriuo jis grindžiamas, ir ypač rizikos, kuri jam kyla išsiuntimo į numatytą paskirties šalį atveju, įvertinimas tampa nebeaktualus.
2. Šiuo klausimu Europos Žmogaus Teisių Teismo teisėja Ledi Bianku pažymėjo, kad „negrąžinimo klausimas ir teismų vaidmuo jį įgyvendinant yra ypač sudėtinga [tema], nes ji susijusi su bylomis, kuriose daugiausia nagrinėjamos absoliučios teisės, saugomos pagal [Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvenciją(2)]. Be to, nacionaliniai ar tarptautiniai teismai turi priimti sprendimus dėl labai tolimų situacijų, apie kurias jie nebūtinai turi tiesioginių ir išsamių žinių. Dar reikia pasakyti, kad negrąžinimo bylos paprastai yra bylos, susijusios su nepastoviomis, kintančiomis situacijomis“(3).
3. Šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl 2008 m. gruodžio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2008/115/EB dėl bendrų nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo standartų ir tvarkos valstybėse narėse(4) 5 ir 13 straipsnių, kuriais atitinkamai užtikrinamas negrąžinimo principo laikymasis ir veiksminga tokių piliečių teisminė apsauga, išaiškinimo.
4. Šis prašymas buvo pateiktas nagrinėjant Armėnijos piliečių K, L, M ir N ir Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Teisingumo ir saugumo valstybės sekretorius, Nyderlandai) (toliau – valstybės sekretorius) ginčą dėl akto, kuriuo pastarasis atmetė jų prašymą suteikti leidimą gyventi šalyje pagal Nyderlandų teisę ir kuriame jis, siekdamas atnaujinti grąžinimo procedūrą, rėmėsi anksčiau priimtu sprendimu grąžinti, kuris tapo galutinis, teisėtumo.
5. Šiame prašyme iš esmės pateikti du klausimai.
6. Pirma, Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Rurmonde posėdžiaujantis Hagos apylinkės teismas, Nyderlandai) kreipėsi į Teisingumo Teismą su klausimu, ar tuo atveju, kai kompetentinga nacionalinė institucija nustato, kad trečiosios šalies piliečio, kurio atžvilgiu anksčiau priimtas sprendimas grąžinti tapo galutinis, buvimas šalyje yra neteisėtas, ši institucija, prieš atnaujindama grąžinimo procedūrą, privalo atlikti atnaujintą rizikos, kuri šiam asmeniui kiltų grąžinus jį į numatytą paskirties šalį, vertinimą.
7. Antra, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas Teisingumo Teismo klausia, ar teisminė institucija, atlikdama teisėtumo kontrolę ir remdamasi jai pateiktais įrodymais, privalo ex officio nustatyti negrąžinimo principo pažeidimą, kai kompetentinga nacionalinė institucija tokio vertinimo neatliko.
8. Siūlau Teisingumo Teismui nuspręsti, kad tokioje situacijoje, kai grąžinimo procedūra buvo sustabdyta ilgesniam laikui, kompetentinga nacionalinė institucija, prieš vykdydama ankstesnį sprendimą grąžinti, turi nustatyti, ar trečiosios šalies piliečio padėtis nepasikeitė tiek, kad būtų rimtas pagrindas manyti, jog įvykdžius šį sprendimą numatytoje paskirties šalyje jam kiltų kankinimo ir nežmoniško ar žeminančio elgesio arba baudimo grėsmė. Taip pat išdėstysiu motyvus, kodėl manau, kad nesant tokio vertinimo nacionalinis teismas privalo ex officio nustatyti, ar buvo pažeistas negrąžinimo principas, kuriuo šis pilietis nesirėmė, jeigu turi tai patvirtinančių įrodymų.
II. Teisinis pagrindas
A. Sąjungos teisė
9. Direktyvos 2008/115 5 straipsnyje numatyta, kad „valstybės narės, įgyvendindamos šią direktyvą, <...> laikosi negrąžinimo principo“.
10. Šios direktyvos 6 straipsnio 1 ir 6 dalys suformuluotos taip:
„1. Valstybės narės priima sprendimą grąžinti kiekvieno trečiosios šalies piliečio, neteisėtai esančio jų teritorijoje, atžvilgiu, nepažeisdamos 2–5 dalyse nurodytų išimčių.
<...>
6. Šia direktyva valstybėms narėms neužkertamas kelias vienu administraciniu ar teismo sprendimu ar aktu priimti sprendimą užbaigti teisėtą buvimą kartu su sprendimu grąžinti ir (arba) sprendimu dėl išsiuntimo ir (arba) sprendimu uždrausti atvykti, kaip tai numatyta jų nacionalinės teisės aktuose, nepažeidžiant III skyriuje numatytų procesinės apsaugos priemonių arba kitų Bendrijos ir nacionalinėje teisėje numatytų atitinkamų nuostatų.“
11. Minėtos direktyvos 9 straipsnio 1 dalies a punkte nustatyta:
„Valstybės narės atideda išsiuntimą:
a) tuo atveju, jei jis pažeistų negrąžinimo principą <...>“.
12. Tos pačios direktyvos 13 straipsnio 1 ir 2 dalys išdėstytos taip:
„1. Atitinkamam trečiosios šalies piliečiui suteikiama veiksminga teisių gynimo priemonė siekiant apskųsti ar peržiūrėti sprendimus, susijusius su grąžinimu, kaip nurodyta 12 straipsnio 1 dalyje, kompetentingame teisme arba kitoje administracinėje institucijoje ar kompetentingoje įstaigoje, sudarytoje iš narių, kurie yra nešališki ir naudojasi nepriklausomumo apsaugos priemonėmis [garantijomis].
2. 1 dalyje minėta institucija ar įstaiga turi įgaliojimus peržiūrėti sprendimus, susijusius su grąžinimu, kaip nurodyta 12 straipsnio 1 dalyje, įskaitant galimybę laikinai sustabdyti jų vykdymą, išskyrus atvejus, kai laikinas sustabdymas jau taikomas pagal nacionalinės teisės aktus.“
B. Nyderlandų teisė
13. 1992 m. birželio 4 d. Algemene wet bestuursrecht (Bendrasis administracinės teisės įstatymas)(5) 8:69 straipsnyje nustatyta:
„1. Bylą nagrinėjantis teismas priima sprendimą remdamasis skundu, pateiktais dokumentais, pirminiu tyrimu ir bylos nagrinėjimu teismo posėdyje.
2. Teismas papildo teisinius pagrindus savo iniciatyva.
3. Teismas gali savo iniciatyva papildyti faktines aplinkybes.“
III. Faktinės pagrindinės bylos aplinkybės ir prejudiciniai klausimai
14. 2011 m. kovo 16 d. pareiškėjai – šeima, kurią sudaro dvi seserys K ir L bei jų tėvai M ir N, visi Armėnijos piliečiai, – pateikė tarptautinės apsaugos prašymą. 2012 m. rugpjūčio 9 d. sprendimu šis prašymas buvo atmestas. Be to, pareiškėjams buvo pranešta apie sprendimą grąžinti, kuris buvo priimtas įvertinus riziką, kuri jiems kiltų išsiuntimo į Armėniją atveju. Šis sprendimas tapo galutinis.
15. 2016 m. gegužės 10 d. pareiškėjai pateikė prašymą išduoti leidimą gyventi šalyje pagal Nyderlandų teisę. Šis prašymas buvo atmestas 2016 m. birželio 16 d. sprendimu, kuris irgi tapo galutinis atmetus jų apeliacinius skundus.
16. 2019 m. vasario 18 d. pareiškėjai paprašė suteikti kitokį leidimą gyventi šalyje, irgi numatytą Nyderlandų teisėje, skirtą ilgą laiką šalyje gyvenantiems vaikams (afsluitingsregeling langdurig verblijvende kinderen (ilgą laiką šalyje gyvenantiems vaikams taikoma galutinė tvarka))(6). 2019 m. spalio 8 d. aktu valstybės sekretorius atmetė jų prašymą ir konstatavo, pirma, kad jų buvimas šalyje yra neteisėtas, ir, antra, kad 2012 m. rugpjūčio 9 d. priimtas sprendimas juos grąžinti buvo galiojantis (toliau – ginčijamas aktas). Šis aktas buvo patvirtintas 2020 m. lapkričio 12 d., atmetus pareiškėjų skundą.
17. Šiomis aplinkybėmis Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Rurmonde posėdžiaujantis Hagos apylinkės teismas) nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos[(7)] 47 straipsnis, siejamas su [Chartijos] 4 straipsniu ir 19 straipsnio 2 dalimi ir [su Direktyvos 2008/115] 5 straipsniu, turi būti aiškinamas taip, kad teismas, remdamasis turimais bylos duomenimis, kurie buvo papildyti arba paaiškinti per jo vykdomą rungimosi principu grindžiamą procesą, turi ex officio konstatuoti, kad nebuvo laikomasi negrąžinimo principo? Ar šios pareigos apimčiai reikšminga aplinkybė, kad rungimosi principu grindžiamas procesas buvo pradėtas dėl tarptautinės apsaugos prašymo, ir ar šios pareigos apimtis vertinant grąžinimo riziką per priėmimo procedūrą yra kitokia, nei ją vertinant per priverstinio grąžinimo procedūrą?
2. Ar [Direktyvos 2008/115] 5 straipsnis, siejamas su [Chartijos] 19 straipsnio 2 dalimi, turi būti aiškinamas taip, kad tokiu atveju, kai sprendimas grąžinti priimamas per procedūrą, kuri buvo pradėta ne pagal tarptautinės apsaugos prašymą, vertinimas, ar negrąžinimo principas prieštarauja priverstiniam grąžinimui, turi būti atliekamas iki sprendimo grąžinti priėmimo, ir ar tuomet nustatyta grąžinimo rizika prieštarauja sprendimo grąžinti priėmimui, o gal ji esant tokiai situacijai yra kliūtis išsiuntimui?
3. Ar sprendimo grąžinti galiojimas atnaujinamas, kai jo vykdymas buvo sustabdytas dėl naujos procedūros, pradėtos ne pagal tarptautinės apsaugos prašymą, o gal [Direktyvos 2008/115] 5 straipsnis, siejamas su [Chartijos] 19 straipsnio 2 dalimi, turi būti aiškinamas taip, kad turi būti atliekamas naujausias grąžinimo rizikos vertinimas, jei per procedūrą, pagal kurią galiausiai dar kartą buvo konstatuotas neteisėtas buvimas šalyje, ši rizika nebuvo vertinama, ir ar tuomet turi būti priimamas naujas sprendimas grąžinti? Ar į šį klausimą reikėtų atsakyti kitaip, jei būtų kalbama ne apie sprendimą grąžinti, kurio vykdymas buvo sustabdytas, o apie sprendimą grąžinti, kurio ilgą laiką nevykdė nei trečiosios šalies piliečiai, nei institucijos?“
18. Rašytines pastabas pateikė Nyderlandų, Vokietijos ir Šveicarijos vyriausybės bei Europos Komisija. Nyderlandų vyriausybė ir Komisija kartu su pareiškėjais ir Danijos vyriausybe dalyvavo 2024 m. kovo 21 d. vykusiame posėdyje, per kurį jie taip pat žodžiu atsakė į Teisingumo Teismo pateiktus klausimus.
IV. Pirminė pastaba
19. Prieš pradėdamas nagrinėti prejudicinius klausimus, norėčiau pateikti preliminarią pastabą dėl jų dalyko, priimtinumo ir tvarkos, kuria juos nagrinėsiu.
20. Visų pirma manau, kad svarbu atsakyti į trečiąjį klausimą, susijusį su administraciniu grąžinimo proceso etapu. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausia, kokie yra trečiosios šalies piliečio naujo prašymo išduoti nacionalinėje teisėje numatytą leidimą gyventi šalyje pateikimo padariniai anksčiau pradėtai šio asmens grąžinimo procedūrai ir, visų pirma, ar kompetentinga nacionalinė institucija turi pareigą atlikti atnaujintą išsiuntimo atveju kylančios rizikos vertinimą.
21. Po to reikės atsakyti į pirmąjį klausimą, kuris konkrečiau susijęs su grąžinimo procedūros teismine stadija ir teisminės institucijos pareiga atliekant teisėtumo patikrinimą ex officio nustatyti galimą negrąžinimo principo pažeidimą. Nors šiomis aplinkybėmis nacionalinis teismas prašo Teisingumo Teismo išaiškinti Direktyvos 2008/115 5 straipsnį atsižvelgiant į Chartijos 4 straipsnį ir 19 straipsnio 2 dalį, aš siūlau šį klausimą nagrinėti atsižvelgiant į šios direktyvos 13 straipsnį, kuriame įtvirtinta teisė į veiksmingą teisminę gynybą vykdant šią procedūrą.
22. Galiausiai manau, kad antrojo prejudicinio klausimo nagrinėti nereikia, nes jo formuluotė yra paini ir jis, atrodo, neturi jokio ryšio su pagrindinės bylos dalyku. Nacionalinis teismas prašo Teisingumo Teismo išaiškinti tam tikras procedūras, susijusias su negrąžinimo principo laikymusi tuo atveju, kai sprendimas grąžinti dar nepriimtas. Šioje byloje neginčijama, kad 2012 m. rugpjūčio 9 d. buvo priimtas sprendimas grąžinti pareiškėjus. Šis sprendimas tapo galutinis. Taigi ginčas pagrindinėje byloje yra susijęs su šio principo laikymusi ne priimant sprendimą grąžinti, o veikiau jį vykdant tuo metu, kai galimai buvo tęsiamas grąžinimo procesas.
23. Iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos matyti, kad šis klausimas yra nepriimtinas, nes juo Teisingumo Teismas raginamas pareikšti patariamąją nuomonę hipotetiniu klausimu, nepaisant pagal SESV 267 straipsnyje įtvirtintą teismų bendradarbiavimo sistemą jam patikėtos užduoties(8).
V. Analizė
24. Reikia apibrėžti aptariamo akto, kurio teisėtumas ginčijamas teisminėje institucijoje, dalyką.
25. Ginčijamas aktas yra tam tikras hibridas. Jis patenka į Nyderlandų teisės taikymo sritį, nes juo atsisakyta suteikti pareiškėjams šioje teisėje numatytą leidimą gyventi šalyje, ir į Sąjungos teisės taikymo sritį, nes pagal ją turi būti atnaujinta jų atžvilgiu iš pradžių pradėta grąžinimo procedūra, konstatuojant, kad 2012 m. rugpjūčio 9 d. priimtas sprendimas grąžinti galioja(9).
26. Teisingumo Teismui pateikti klausimai susiję tik su šio sprendimo vykdymo teisėtumu tiek, kiek jis yra sprendimas grąžinti, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2008/115 3 straipsnio 4 dalį(10).
A. Dėl kompetentingos nacionalinės institucijos pareigos atlikti atnaujintą išsiuntimo atveju kylančios rizikos vertinimą (trečiasis prejudicinis klausimas)
27. Trečiuoju klausimu nacionalinis teismas iš esmės klausia Teisingumo Teismo, ar tuo atveju, kai kompetentinga nacionalinė institucija nustato, jog trečiosios šalies piliečio, kurio atžvilgiu ankstesnis sprendimas grąžinti tapo galutinis, gyvenimas šalyje yra neteisėtas, Direktyvos 2008/115 5 straipsnis, siejamas su Chartijos 19 straipsnio 2 dalimi, turi būti aiškinamas taip, kad ši institucija turi atnaujinti grąžinimo procedūrą šio sprendimo vykdymo stadijoje, ar taip, kad pirmiausia ji turi atlikti atnaujintą rizikos, kuri šiam piliečiui kiltų išsiunčiant jį į numatytą paskirties šalį, įvertinimą, turėdama omenyje, kad ši procedūra buvo sustabdyta ilgą laiką.
28. Iš pradžių norėčiau pabrėžti, kad ES teisėje, visų pirma Direktyvoje 2008/115, nėra nuostatų, kuriose būtų aiškiai apibrėžtos pasekmės, kurios turi kilti trečiosios šalies piliečiui pateikus prašymą suteikti nacionalinėje teisėje numatytą leidimą gyventi ir vėliau jį atmetus remiantis anksčiau jo atžvilgiu priimtu sprendimu.
29. Nors Teisingumo Teismas 2016 m. vasario 15 d. sprendime byloje N.(11) nustatė tam tikrus principus, šis sprendimas buvo priimtas esant kitokioms faktinėms aplinkybėms. Iš tiesų byloje, kurioje buvo priimtas minėtas sprendimas, suinteresuotojo asmens grąžinimo procedūra buvo sustabdyta, nes jis pateikė ne prašymą suteikti leidimą gyventi šalyje pagal nacionalinę teisę, o tarptautinės apsaugos prašymą. Savo prašyme priimti prejudicinį sprendimą Raad van State (Valstybės Taryba, Nyderlandai) pabrėžė, kad, remiantis jos jurisprudencija, pateikus tokį prašymą bet koks sprendimas grąžinti, anksčiau priimtas vykstant šiai procedūrai, automatiškai tampa negaliojančiu. Vis dėlto Teisingumo Teismas, atvirkščiai, nusprendė, kad kai pagal Direktyvą 2008/115 pradėta procedūra, kurioje buvo priimtas sprendimas grąžinti, sustabdoma dėl to, kad buvo pateiktas naujas tarptautinės apsaugos prašymas, valstybės narės privalo, kai tik šis prašymas atmetamas, atnaujinti šią procedūrą ne nuo jos pradžios, o nuo jos sustabdymo momento(12). Savo vertinimą Teisingumo Teismas grindė veiksmingumo reikalavimais, kuriuos ES teisės aktų leidėjas kelia vykdydamas grąžinimo procedūrą, ir ypač valstybių narių pareiga kuo greičiau įvykdyti išsiuntimą.
30. Pagrindinėje byloje valstybės sekretorius, atrodo, anksčiau pradėtą pareiškėjų grąžinimo procedūrą atnaujino ne nuo jos pradžios, o nuo momento, kai ji buvo sustabdyta, konstatuodamas, kad ankstesnis sprendimas grąžinti galioja.
31. Tokioje situacijoje taikant 2016 m. vasario 15 d. sprendime N.(13) nustatytą principą laikomasi veiksmingumo reikalavimų, be kita ko, nustatytų Direktyvos 2008/115 4 konstatuojamojoje dalyje, bet neužtikrinamas negrąžinimo principo laikymasis.
32. Visų pirma, tai susiję su prašomo leidimo gyventi šalyje pobūdžiu. Nors nagrinėdama tarptautinės apsaugos prašymą kompetentinga nacionalinė institucija privalo laikytis negrąžinimo principo, kaip numatyta Direktyvos 2011/95/ES(14) 21 straipsnio 1 dalyje, vis dėlto, remiantis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pateikta informacija, Nyderlandų teisinėje praktikoje neįprasta ex officio vertinti riziką, kuri asmeniui kiltų atmetus jo prašymą išduoti Nyderlandų teisėje numatytą leidimą gyventi ir jį išsiuntus.
33. Antra, tai susiję su grąžinimo procedūros sustabdymo laikotarpiu. Nors nagrinėjamu atveju, valstybės sekretoriaus sprendimas grąžinti pareiškėjus buvo priimtas tuo metu, kai jų išsiuntimas į kilmės šalį atsižvelgiant į negrąžinimo principą buvo teisėtas, iš prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nuorodų matyti, kad ši procedūra buvo sustabdyta septyneriems metams, t. y. ilgam laikui, ir atnaujinta po to, kai buvo atmestas pastarasis prašymas suteikti leidimą gyventi šalyje. Akivaizdu, kad praėjus tokiam laikotarpiui tikėtina, jog atitinkamo piliečio padėtis ir (arba) numatytoje paskirties šalyje vyraujančios aplinkybės gali būti pasikeitusios.
34. Direktyvos 2008/115 tikslas – įgyvendinti išsiuntimo ir repatriacijos politiką, kuri būtų ne tik veiksminga, bet ir vykdoma visapusiškai gerbiant atitinkamų asmenų pagrindines teises ir orumą(15).
35. Bet koks sprendimas grąžinti, priimtas remiantis Direktyvos 2008/115 6 straipsnio 1 dalimi ir vykdomas remiantis jos 8 straipsnio 1 dalimi, turi atitikti pagal Chartiją garantuojamas teises, įskaitant tas, kurios nurodytos jos 4 straipsnyje ir 19 straipsnio 2 dalyje(16). Šiomis nuostatomis draudžiamas ir nežmoniškas ar žeminantis elgesys arba baudimas, taip pat išsiuntimas į valstybę, kurioje asmeniui kyla rimtas pavojus patirti tokį elgesį(17). Teisingumo Teismo teigimu, tokiu draudimu įtvirtinta „viena iš pagrindinių Sąjungos ir jos valstybių narių vertybių“ ir jis yra absoliutus, nes glaudžiai susijęs su Chartijos 1 straipsnyje minima pagarba žmogaus orumui(18).
36. Šiomis aplinkybėmis pagal Direktyvos 2008/115 5 straipsnį reikalaujama, kad valstybės narės laikytųsi negrąžinimo principo „visuose <...> procedūros etapuose“(19) iki pat atitinkamo asmens išsiuntimo (t. y. fizinio išvežimo iš valstybės narės(20)). Taigi, remiantis Teisingumo Teismo jurisprudencija, valstybės narės privalo atitinkamiems asmenims leisti remtis bet kokiu aplinkybių pasikeitimu, atsiradusiu jau priėmus šį sprendimą grąžinti, kuris turėtų reikšmingą poveikį vertinant suinteresuotojo asmens situaciją atsižvelgiant į Direktyvą 2008/115, visų pirma jos 5 straipsnį(21), nes pagal šios direktyvos 9 straipsnio 1 dalies a punktą reikalaujama atidėti išsiuntimą, „tuo atveju, jei jis pažeistų negrąžinimo principą“.
37. Tuo atveju, kai grąžinimo procedūra buvo sustabdyta ilgesniam laikui, kompetentinga nacionalinė institucija, prieš atnaujindama grąžinimo procedūrą, turi atlikti naują rizikos, kuri atitinkamam asmeniui kyla išsiuntimo atveju, vertinimą, atskirą nuo to, kuris buvo atliktas priimant ankstesnį sprendimą grąžinti. Iš tikrųjų sustabdžius procedūrą tokiam ilgam laikotarpiui, kompetentinga nacionalinė institucija negali padaryti galutinės išvados dėl rizikos, kurią šis asmuo patirtų numatomoje paskirties šalyje, dėl ko galėtų būti pažeistas negrąžinimo principas(22). Neatlikus tokio vertinimo, prievolė grįžti galėtų nebeatitikti Sąjungos teisėje nustatytų teisėtumo sąlygų ir galėtų būti įvykdyta net jei būtų rimtų ir pagrįstų priežasčių manyti, jog išsiuntimo į šią šalį atveju suinteresuotajam asmeniui iškiltų reali kankinimo ir nežmoniško ar žeminančio elgesio arba baudimo grėsmė.
38. Jei šiuo nauju vertinimu būtų patvirtintos išvados, kurias kompetentinga nacionalinė institucija padarė priimdama ankstesnį sprendimą grąžinti, ji turi atnaujinti grąžinimo procedūrą tame etape, kuriame ji buvo nutraukta, ir pradėti vykdyti prievolę grįžti.
39. Priešingu atveju kompetentinga nacionalinė institucija turėtų atidėti suinteresuotojo asmens išsiuntimą į numatytą paskirties šalį, kaip numatyta Direktyvos 2008/115 9 straipsnio 1 dalies a punkte(23). Vis dėlto niekas jai nedraudžia pagal nacionalinės teisės nuostatas peržiūrėti ankstesnį sprendimą grąžinti arba priimti naują sprendimą grąžinti, jeigu paisoma šioje direktyvoje numatytų materialinių ir procesinių garantijų(24).
40. Atsižvelgdamas į visas šias aplinkybes, manau, kad tuo atveju, kai kompetentinga nacionalinė institucija nustato, jog trečiosios šalies piliečio, kurio atžvilgiu anksčiau priimtas įsiteisėjęs sprendimas grąžinti, gyvenimas šalyje yra neteisėtas, Direktyvos 2008/115 5 straipsnis, siejamas su Chartijos 19 straipsnio 2 dalimi, turi būti aiškinamas taip, kad ši institucija privalo prieš tęsdama grąžinimo procedūrą nustatyti, ar, atsižvelgiant į ilgą laikotarpį, kuriuo ši procedūra buvo sustabdyta, šio piliečio padėtis nepasikeitė taip, kad yra rimto pagrindo manyti, jog tuo atveju, jei šis sprendimas būtų įvykdytas, numatytoje paskirties šalyje jam kiltų kankinimo ir nežmoniško ar žeminančio elgesio arba baudimo grėsmė.
B. Dėl teisminės institucijos pareigos ex officio konstatuoti negrąžinimo principo pažeidimą (pirmasis pateiktas klausimas)
41. Pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės klausia Teisingumo Teismo, ar tokiu atveju, kai teismo prašoma patikrinti akto, kuriuo kompetentinga nacionalinė institucija atnaujina ilgam laikui sustabdytą grąžinimo procedūrą, bet neatlieka atnaujinto rizikos, trečiosios šalies piliečiui kylančios jo išsiuntimo atveju, įvertinimo, teisėtumą, Direktyvos 2008/115 13 straipsnio 1 dalis, siejama su šios direktyvos 5 straipsniu ir Chartijos 4 straipsniu, 19 straipsnio 2 dalimi ir 47 straipsniu, turi būti aiškinama taip, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas privalo, remdamasis turimais bylos duomenimis, kurie buvo papildyti arba paaiškinti per jo vykdomą rungimosi principu grindžiamą procesą, ex officio nustatyti, ar buvo pažeistas negrąžinimo principas, kuriuo šis pilietis nesirėmė.
42. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo teigimu, neįsivaizduojama, kad teisminė institucija tylėtų, jei negrąžinimo principo pažeidimo rizika būtų neišvengiama arba nebuvo įvertinta, ir kad tokiu atveju, koks nagrinėjamas pagrindinėje byloje, trečiųjų šalių piliečiai nesuvoktų šios rizikos ir ja nesiremtų grįsdami savo prašymą suteikti leidimą gyventi šalyje arba ginčydami sprendimą, kuriuo jų buvimas šalyje pripažintas neteisėtu, arba sprendimą grąžinti(25).
43. Be to, šis teismas prašo Teisingumo Teismo išaiškinti, ar šios prievolės apimtis skiriasi priklausomai nuo to, ar sprendimas grąžinti grindžiamas tarptautinės apsaugos prašymo, ar prašymo suteikti nacionalinėje teisėje numatytą leidimą gyventi šalyje atmetimu.
1. Dėl prievolės egzistavimo
44. Pagal Sąjungos teisę iš principo nereikalaujama, kad nacionalinis teismas ex officio išnagrinėtų su Sąjungos nuostatų pažeidimu siejamą pagrindą, jeigu jį nagrinėjant jam tektų peržengti šalių nustatytas ginčo ribas. Šis nacionalinio teismo įgaliojimų apribojimas pateisinamas principu, kad iniciatyva procese priklauso bylos šalims. Vadinasi pagal Teisingumo Teismo suformuotą jurisprudenciją šis teismas ex officio gali veikti tik išimtiniais atvejais, kai jo įsikišimo reikalauja viešasis interesas(26).
45. Kalbant apie Direktyvą 2008/115, Teisingumo Teismas pripažino nacionalinio teismo pareigą ex officio išnagrinėti sulaikymo priemonės, paskirtos vykdant grąžinimo procedūrą, teisėtumo sąlygas. 2022 m. lapkričio 8 d. sprendime Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid ir X (Teismo iniciatyva atliekama sulaikymo patikra)(27), kuriuo aiškiai remiasi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, Teisingumo Teismas nurodė, kad teisminė institucija privalo atsižvelgti į visas jai žinomas aplinkybes, ypač faktines, papildytas ar paaiškintas taikant procesines priemones, kurias ji mano esant būtina taikyti pagal nacionalinę teisę, ir remdamasi tomis aplinkybėmis prireikus nustatyti, kad nesilaikyta iš Sąjungos teisės kylančios teisėtumo sąlygos, nors atitinkamas asmuo ir nesirėmė šios sąlygos nesilaikymu. Šiuo tikslu Teisingumo Teismas rėmėsi Chartijos 6 straipsnyje garantuojamos teisės į laisvę svarba, taip pat šios teisės suvaržymo sulaikant asmenį sunkumu ir aukšto lygio teisminės gynybos reikalavimu(28). Be to, jis atskyrė ginčą dėl trečiosios šalies piliečio sulaikymo, griežtai reglamentuojamą Sąjungos teisės aktų leidėjo, nuo administracinio ginčo, kurio iniciatyva ir ribų apibrėžimas priklauso bylos šalims(29).
46. Manau, kad tokie argumentai gali būti taikomi ir tuo atveju, kai teismas, atsižvelgdamas į jam pateiktą informaciją, nustato, jog vykdant sprendimą grąžinti trečiosios šalies pilietį pažeidžiamas negrąžinimo principas. Dėl priežasčių, panašių į tas, kurias nurodžiau savo išvadoje byloje, kurioje buvo priimtas šis sprendimas(30), šio principo apsauga reikalauja, kad nacionalinis teismas galėtų ex officio konstatuoti, jog kompetentinga nacionalinė institucija neatliko atnaujinto rizikos, kylančios išsiuntimo į sprendime grąžinti numatytą paskirties šalį atveju, vertinimo.
47. Šios išvados 35 ir 36 punktuose priminiau negrąžinimo principo pobūdį ir taikymo sritį vykdant grąžinimo procedūrą. Paminėjau jo imperatyvų pobūdį ir pabrėžiau jo svarbą. Taip pat priminiau, kad valstybės narės privalo užtikrinti šio principo laikymąsi „visuose procedūros etapuose“, t. y. tiek administraciniame procedūros etape, kuriame priimami su grąžinimu susiję sprendimai, tiek teisminiame etape, kuriame nagrinėjamas šių sprendimų teisėtumas, o grąžinimo procedūra baigiasi tik tada, kai atitinkamas asmuo faktiškai išsiunčiamas į jo kilmės šalį, tranzito šalį ar kitą šalį.
48. Norėčiau pridurti, kad pagal Chartijos 47 straipsnį valstybės narės privalo užtikrinti veiksmingą iš Sąjungos teisinės sistemos kylančių individualių teisių teisminę gynybą(31). Kalbant apie sprendimų grąžinti teisėtumo peržiūrą, Direktyvos 2008/115 13 straipsnio 1 dalyje reikalaujama, kad valstybės narės suteiktų atitinkamam asmeniui galimybę pasinaudoti veiksminga teisių gynimo priemone kompetentingoje teisminėje arba administracinėje institucijoje. Pagal Teisingumo Teismo jurisprudenciją nustatant, kas turi būti būdinga šiai teisių gynimo priemonei, reikia atsižvelgti į Chartijos 47 straipsnį ir paisyti Chartijos 18 straipsnyje bei 19 straipsnio 2 dalyje nustatyto negrąžinimo principo(32). Taigi, pagal Teisingumo Teismo suformuotą jurisprudenciją, stabdomąjį poveikį būtinai turi turėti teisių gynimo priemonė, kuria galima pasinaudoti dėl sprendimo grąžinti, kai jį įvykdžius atitinkamam trečiosios šalies piliečiui galėtų kilti grėsmė, kad jam bus skirta mirties bausmė, jis bus kankinamas, patirs nežmonišką ar žeminantį elgesį arba bus šitaip baudžiamas, nes taip užtikrinama, kad nebūtų pažeisti Chartijos 19 straipsnio 2 dalies ir 47 straipsnio reikalavimai(33).
49. Be to, Direktyvos 2008/115 13 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad teisminė ar administracinė institucija, kurioje ginčijamas su grąžinimu susijusio sprendimo teisėtumas, turi teisę peržiūrėti šį sprendimą ir prireikus atidėti išsiuntimą(34). Tai privaloma nuostata, kaip matyti iš to, kad jos versijoje anglų kalba vartojama formuluotė „shall have the power“ (o ne „may have the power“).
50. Taigi Direktyvos 2008/115 13 straipsnio 1 ir 2 dalyse apibrėžta procesine tvarka siekiama užtikrinti, kad asmuo, dėl kurio priimtas sprendimas grąžinti, nebūtų išsiųstas į numatytą paskirties šalį, jeigu šios direktyvos 5 straipsnyje nustatytos teisėtumo sąlygos, įskaitant negrąžinimo principo laikymąsi, nėra arba nebėra tenkinamos dėl aplinkybių, atsiradusių po šio sprendimo priėmimo.
51. Pagal Chartijos 47 straipsnį reikalaujama teisminė apsauga nebūtų nei veiksminga, nei išsami, jei nacionalinis teismas neprivalėtų ex officio konstatuoti, kad buvo pažeistas negrąžinimo principas, jei jam pateikta informacija rodytų, jog sprendimas grąžinti buvo grindžiamas pasenusiu rizikos vertinimu, ir nustatyti visas iš to kylančias pasekmes šio sprendimo vykdymui, reikalaudamas, kad kompetentinga nacionalinė institucija, prieš jį įgyvendindama, atliktų atnaujintą rizikos vertinimą. To nepadarius, jo įgaliojimų apribojimas galėtų lemti tokio sprendimo vykdymą, nors suinteresuotajam asmeniui numatytoje paskirties šalyje kiltų kankinimo ir nežmoniško ar žeminančio elgesio arba baudimo grėsmė, o tai yra veiksmai, absoliučiai draudžiami pagal Chartijos 4 straipsnį.
52. Šiuo klausimu Nyderlandų vyriausybė savo pastabose nurodė, kad teisminė institucija turėtų nukreipti atitinkamą asmenį į instituciją, atsakingą už tarptautinės apsaugos prašymų nagrinėjimą – t. y. „sprendžiančiąją instituciją“, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2013/32/ES(35) 2 straipsnio f punktą, – kad ji galėtų įvertinti su išsiuntimu susijusią riziką. Nors kompetentingos nacionalinės institucijos pasirinkimas šiuo tikslu yra kiekvienos valstybės narės procesinės autonomijos klausimas ir nors, kaip nurodė ši vyriausybė, tiesa, kad už jos nustatymą atsakinga institucija turi tinkamas priemones ir kompetentingus darbuotojus, vis dėlto negalima reikalauti, kad suinteresuotas asmuo pateiktų tarptautinės apsaugos prašymą siekdamas užtikrinti visišką Direktyvos 2008/115 5 straipsnyje įtvirtinto negrąžinimo principo laikymąsi.
53. Be to, norėčiau pabrėžti, kad toks požiūris neišvengiamai reiškia, jog teisminė institucija turi sugebėti nustatyti, kad buvo pažeistas negrąžinimo principas, ir sugebėti iš esmės įvertinti atitinkamam asmeniui numatomoje paskirties šalyje gresiančio elgesio pobūdį bei rimtumą, prieš paragindama jį pateikti tarptautinės apsaugos prašymą. Nors, kaip per posėdį teigė Nyderlandų vyriausybė, tokiu atveju toks prašymas būtų prioritetinis(36), vis dėlto faktas yra tas, kad nagrinėjamu atveju dėl to būtų dar kartą sustabdyta atitinkamo asmens grąžinimo procedūra(37) ir pailgintas laikotarpis, per kurį šis asmuo būtų tarpinėje padėtyje valstybės narės teritorijoje, neturėdamas jokios teisės ar leidimo gyventi šalyje.
54. Atsižvelgdamas į visa tai, kas išdėstyta, manau, kad tokiu atveju, kai teismo prašoma patikrinti akto, kuriuo kompetentinga nacionalinė institucija atnaujina ilgam laikui sustabdytą grąžinimo procedūrą, bet neatlieka atnaujinto rizikos, trečiosios šalies piliečiui kylančios jo išsiuntimo atveju, įvertinimo, teisėtumą, Direktyvos 2008/115 13 straipsnio 1 dalis, siejama su šios direktyvos 5 straipsniu ir Chartijos 4 straipsniu, 19 straipsnio 2 dalimi ir 47 straipsniu, turi būti aiškinama taip, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas privalo, remdamasis turimais bylos duomenimis, kurie buvo papildyti arba paaiškinti per jo vykdomą rungimosi principu grindžiamą procesą, ex officio nustatyti, ar buvo pažeistas negrąžinimo principas, kuriuo šis pilietis nesirėmė.
2. Dėl pareigos apimties
55. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas prašo Teisingumo Teismo išaiškinti, ar pareigos ex fficio konstatuoti negrąžinimo principo pažeidimą apimtis skiriasi priklausomai nuo to, ar sprendimas grąžinti grindžiamas tarptautinės apsaugos prašymo, ar prašymo suteikti leidimą gyventi pagal nacionalinę teisę atmetimu. Šio teismo teigimu, kompetentinga nacionalinė institucija privalo laikytis šio principo kiekvieną kartą nagrinėdama tarptautinės apsaugos prašymą pagal Direktyvos 2011/95 21 straipsnio 1 dalį, bet Nyderlandų teisinėje praktikoje neįprasta, kad ši institucija ex fficio įvertintų atitiktį šiam principui prieš atmesdama prašymą suteikti leidimą gyventi, grindžiamą Nyderlandų teise.
56. Manau, kad teisminės institucijos vaidmuo sprendžiant dėl trečiosios šalies piliečio atžvilgiu priimto sprendimo grąžinti teisėtumo ir jai tenkančios pareigos ex fficio nustatyti negrąžinimo principo pažeidimą apimtis neturėtų būti diferencijuojami pagal prašomo leidimo gyventi pobūdį ir konkrečiai pagal tai, ar šis sprendimas priimtas atmetus prašymą suteikti tarptautinę apsaugą, ar nacionaline teise grindžiamą prašymą suteikti leidimą gyventi.
57. Iš pačių Chartijos 19 straipsnio 2 dalies nuostatų, ypač iš frazės „niekas negali būti perkeltas“, akivaizdu, kad apsauga nuo grąžinimo visapusiškai taikoma visiems trečiųjų šalių piliečiams, neatsižvelgiant į jų statusą ar grąžinimo priežastis.
58. Be to, kaip Teisingumo Teismas priminė 2021 m. birželio 3 d. Sprendime Westerwaldkreis(38), šios direktyvos taikymo sritis apibrėžta atsižvelgiant tik į tai, kad trečiosios šalies pilietis šalyje yra neteisėtai, nepaisant to, dėl kokių priežasčių susiklostė tokia situacija arba kokių priemonių galima imtis dėl šio piliečio(39). Taigi iš Direktyvos 2008/115 6 straipsnio 6 dalies ir 2018 m. birželio 19 d. Sprendimo Gnandi(40), 60 punkto matyti, kad nors sprendimas grąžinti gali būti priimtas kartu su sprendimu atmesti tarptautinės apsaugos prašymą arba iš karto po jo, iš tiesų tai yra du atskiri sprendimai, o bet kuris sprendimas grąžinti turi atitikti šios direktyvos III skyriuje nurodytas procesines garantijas ir kitas atitinkamas Sąjungos bei nacionalinės teisės nuostatas.
59. Tai puikiai atskleidžia 2023 m. liepos 6 d. Sprendimas Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Pabėgėlis, padaręs sunkų nusikaltimą)(41). Šiame sprendime Teisingumo Teismas nurodė, kad pabėgėlio statuso panaikinimas pagal Direktyvos 2011/95 14 straipsnio 4 dalį negali būti laikomas pozicijos dėl atskiro klausimo, ar šis asmuo gali būti išsiųstas į savo kilmės šalį, pareiškimu ir kad į galimo atitinkamo trečiosios šalies piliečio grąžinimo į kilmės šalį pasekmes šiam trečiosios šalies piliečiui turi būti atsižvelgiama ne priimant sprendimą panaikinti pabėgėlio statusą, o prireikus kompetentingai institucijai svarstant galimybę priimti sprendimą grąžinti šį trečiosios šalies pilietį(42).
60. Iš to matyti, kad negrąžinimo principo turi būti laikomasi visais atvejais, kai valstybė narė nustato, jog trečiosios šalies piliečio gyvenimas jos teritorijoje yra neteisėtas, ir priima sprendimą grąžinti, neatsižvelgdama į sprendimo grąžinti priėmimo priežasčių pobūdį ar akto formą.
61. Taigi manau, kad teisminės institucijos, sprendžiančios dėl trečiosios šalies piliečio atžvilgiu priimto sprendimo grąžinti vykdymo teisėtumo, vaidmuo ir jai tenkančios pareigos ex fficio konstatuoti negrąžinimo principo pažeidimą apimtis negali būti diferencijuojami atsižvelgiant į tai, ar šis sprendimas grindžiamas tarptautinės apsaugos prašymo, ar prašymo suteikti nacionalinėje teisėje numatytą leidimą gyventi atmetimu.
VI. Išvada
62. Atsižvelgdamas į išdėstytus argumentus, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Rechtbank Den Haag zittingsplaats Roermond (Rurmonde posėdžiaujantis Hagos apylinkės teismas, Nyderlandai) pateiktus prejudicinius klausimus:
1. 2008 m. gruodžio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2008/115/EB dėl bendrų nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo standartų ir tvarkos valstybėse narėse 5 straipsnis, siejamas su Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 19 straipsnio 2 dalimi,
turi būti aiškinamas taip:
tuo atveju, kai kompetentinga nacionalinė institucija nustato, jog trečiosios šalies piliečio, dėl kurio anksčiau priimtas įsiteisėjęs sprendimas grąžinti, gyvenimas šalyje yra neteisėtas, ši institucija privalo prieš tęsdama grąžinimo procedūrą nustatyti, ar, atsižvelgiant į ilgą laikotarpį, kuriuo ši procedūra buvo sustabdyta, šio piliečio padėtis nepasikeitė taip, kad yra rimto pagrindo manyti, jog tuo atveju, jei šis sprendimas būtų įvykdytas, numatytoje paskirties šalyje jam kiltų kankinimo ir nežmoniško ar žeminančio elgesio arba baudimo grėsmė.
2. Direktyvos 2008/115/EB 13 straipsnio 1 dalis, siejama su šios direktyvos 5 straipsniu ir su Pagrindinių teisių chartijos 4 straipsniu, 19 straipsnio 2 dalimi bei 47 straipsniu,
turi būti aiškinama taip:
tokiu atveju, kai teismo prašoma patikrinti akto, kuriuo kompetentinga nacionalinė institucija atnaujina ilgam laikui sustabdytą grąžinimo procedūrą, bet neatlieka atnaujinto rizikos, trečiosios šalies piliečiui kylančios jo išsiuntimo atveju, įvertinimo, teisėtumą, nacionalinis teismas privalo, remdamasis turimais bylos duomenimis, kurie buvo papildyti arba paaiškinti per jo vykdomą rungimosi principu grindžiamą procesą, ex officio nustatyti, ar buvo pažeistas negrąžinimo principas, kuriuo šis pilietis nesirėmė.
Teisminės institucijos vaidmuo sprendžiant dėl sprendimo grąžinti trečiosios šalies pilietį teisėtumo ir jai tenkančios pareigos ex officio konstatuoti negrąžinimo principo pažeidimą apimtis negali būti diferencijuojami atsižvelgiant į tai, ar šis sprendimas grindžiamas tarptautinės apsaugos prašymo, ar prašymo suteikti nacionalinėje teisėje numatytą leidimą gyventi atmetimu.