Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL JEAN RICHARD DE LA TOUR
prezentate la 16 mai 2024(1)
Cauza C‑156/23 [Ararat](i)
K,
L,
M,
N
împotriva
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
[cerere de decizie preliminară formulată de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Tribunalul din Haga, sediul din Roermond, Țările de Jos)]
„Trimitere preliminară – Spațiul de libertate, securitate și justiție – Returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală – Directiva 2008/115/CE – Articolul 5 – Principiul nereturnării – Act prin care autoritatea națională competentă respinge o cerere de permis de ședere prevăzut de dreptul național și face trimitere la o decizie de returnare anterioară, rămasă definitivă – Legalitatea punerii în aplicare a deciziei de returnare – Obligația de a efectua o evaluare actualizată a riscurilor pe care le presupune îndepărtarea – Articolul 13 – Căi de atac – Obligația autorității judiciare de a invoca din oficiu încălcarea principiului nereturnării – Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Articolul 19 alineatul (2) – Protecția în caz de îndepărtare – Articolul 47 – Dreptul la o cale de atac efectivă”
I. Introducere
1. Respectarea principiului nereturnării în contextul returnării unui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală ridică o problematică deosebită atunci când statul membru nu execută decizia de returnare pe care a pronunțat‑o în privința sa în termen scurt. Astfel, odată cu trecerea timpului, deși decizia menționată dobândește un caracter definitiv pentru resortisantul respectiv, în schimb, aprecierea pe care se întemeiază aceasta și, în special, evaluarea riscurilor la care este expus acesta din urmă în cazul îndepărtării către țara de destinație avută în vedere devine desuetă.
2. În această privință, judecătorul Curții Europene a Drepturilor Omului Ledi Bianku arăta că „problema nereturnării și a rolului instanțelor în punerea sa în aplicare [este un subiect care] prezintă o dificultate deosebită, întrucât privește cauze care se referă în special la drepturi absolute protejate de [Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale(2)]. În plus, instanțele, naționale sau internaționale, trebuie să se pronunțe cu privire la situații foarte îndepărtate și despre care nu au neapărat cunoștințe directe și complete. În plus, cauzele privind nereturnarea sunt în general cauze care privesc situații fluctuante, situații care se schimbă”(3).
3. Prezenta cerere de decizie preliminară privește interpretarea articolelor 5 și 13 din Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală(4), care garantează acestor resortisanți respectarea principiului nereturnării, precum și, respectiv, o protecție jurisdicțională efectivă.
4. Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între K, L, M și N, resortisanți armeni, pe de o parte, și Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (secretarul de stat pentru justiție și securitate, Țările de Jos) (denumit în continuare „secretarul de stat”), pe de altă parte, în legătură cu legalitatea unui act prin care acesta din urmă le‑a respins cererea de permis de ședere prevăzut de dreptul neerlandez și în care el a făcut trimitere la o decizie de returnare anterioară, rămasă definitivă, în vederea reluării procedurii de returnare.
5. Cererea menționată conține în esență două întrebări.
6. În primul rând, rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Tribunalul din Haga, sediul în Roermond, Țările de Jos) solicită Curții să stabilească dacă, într‑o situație în care o autoritate națională competentă constată ilegalitatea șederii unui resortisant al unei țări terțe în privința căruia a fost adoptată o decizie de returnare anterioară, rămasă definitivă, această autoritate este obligată, înainte de reluarea procedurii de returnare, să efectueze o evaluare actualizată a riscurilor la care este expus acesta din urmă în cazul returnării către țara de destinație avută în vedere.
7. În al doilea rând, instanța de trimitere solicită Curții să stabilească dacă autoritatea judiciară este obligată, în cadrul controlului de legalitate cu care este sesizată și pe baza elementelor de care dispune, să invoce din oficiu încălcarea principiului nereturnării atunci când autoritatea națională competentă nu a efectuat o astfel de evaluare.
8. În prezentele concluzii, vom propune Curții să declare că, într‑o situație în care procedura de returnare a fost suspendată pentru o perioadă considerabilă, autoritatea națională competentă este obligată să stabilească, înainte de executarea deciziei de returnare anterioare, dacă situația resortisantului unei țări terțe nu s‑a modificat astfel încât să existe motive serioase și întemeiate de a crede că, în cazul executării deciziei respective, acesta ar fi expus unui risc de tortură sau de pedepse ori tratamente inumane sau degradante în țara de destinație avută în vedere. Vom prezenta de asemenea motivele pentru care considerăm că, în lipsa unei astfel de evaluări, instanța națională este obligată să invoce din oficiu încălcarea principiului nereturnării care nu a fost invocată de resortisantul respectiv, din moment ce dispune de elemente în acest sens.
II. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii
9. Directiva 2008/115 prevede la articolul 5 că, „[l]a punerea în aplicare a prezentei directive, statele membre […] respectă principiul nereturnării”.
10. Articolul 6 alineatele (1) și (6) din această directivă are următorul cuprins:
„(1) Statele membre emit o decizie de returnare împotriva oricărui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor, fără a aduce atingere excepțiilor menționate la alineatele (2)-(5).
[…]
(6) Prezenta directivă nu interzice statelor membre să adopte o decizie privind încetarea șederii legale, împreună cu o decizie de returnare și/sau o decizie de îndepărtare și/sau o interdicție de intrare în cadrul unei singure decizii sau act administrativ sau judiciar, conform prevederilor legislațiilor lor naționale, fără a aduce atingere garanțiilor procedurale disponibile în temeiul capitolului III și în temeiul altor dispoziții pertinente din dreptul comunitar și național.”
11. Articolul 9 alineatul (1) litera (a) din directiva menționată prevede:
„Statele membre amână îndepărtarea:
(a) în cazul în care aceasta ar încălca principiul nereturnării […]”
12. În sfârșit, articolul 13 alineatele (1) și (2) din aceeași directivă are următorul cuprins:
„(1) Resortisantului în cauză al unei țări terțe i se acordă posibilitatea unei căi de atac efective împotriva deciziilor referitoare la returnare, astfel cum se menționează la articolul 12 alineatul (1), în fața unei autorități judiciare sau administrative competente sau în fața unui organ competent alcătuit din membri imparțiali și care beneficiază de garanții de independență.
(2) Autoritatea sau organul menționate la alineatul (1) dețin competențe în ceea ce privește revizuirea deciziilor referitoare la returnare, astfel cum se menționează la articolul 12 alineatul (1), inclusiv posibilitatea suspendării temporare a executării acestora, cu excepția cazului în care suspendarea este deja aplicabilă în temeiul legislației naționale.”
B. Dreptul neerlandez
13. Articolul 8:69 din Algemene wet bestuursrecht (Legea generală privind dreptul administrativ)(5) din 4 iunie 1992 prevede:
„1. Instanța sesizată se pronunță întemeindu‑se pe acțiune, pe înscrisurile prezentate, pe cercetarea prealabilă și pe cercetarea cauzei în ședință.
2. Instanța completează din oficiu motivele de drept.
3. Instanța poate completa din oficiu situația de fapt.”
III. Situația de fapt din litigiul principal și întrebările preliminare
14. La 16 martie 2011, reclamanții, o familie compusă din două surori, K și L, precum și din părinții lor, M și N, toți de cetățenie armeană, au depus o cerere de protecție internațională. Această cerere a fost respinsă printr‑o decizie din 9 august 2012. În plus, reclamanților li s‑a notificat o decizie de returnare care a fost adoptată după o apreciere a riscurilor la care sunt expuși aceștia din urmă în cazul îndepărtării către Armenia. Această decizie a dobândit caracter definitiv.
15. La 10 mai 2016, reclamanții au introdus o cerere de permis de ședere prevăzut de dreptul neerlandez. Această cerere a fost respinsă printr‑o decizie adoptată la 16 iunie 2016, rămasă de asemenea definitivă ca urmare a respingerii căilor de atac formulate de aceștia.
16. La 18 februarie 2019, reclamanții au solicitat un alt permis de ședere, de asemenea prevăzut de dreptul neerlandez, în favoarea copiilor care sunt rezidenți pe termen lung [„afsluitingsregeling langdurig verblijvende kinderen” (regimul final referitor la copiii aflați în situație de ședere pe termen lung)](6). Printr‑un act din data de 8 octombrie 2019, secretarul de stat le‑a respins cererea și a constatat, pe de o parte, caracterul ilegal al șederii lor și, pe de altă parte, validitatea deciziei de returnare adoptate în privința lor la 9 august 2012 (denumit în continuare „actul în litigiu”). Acest act a fost confirmat la 12 noiembrie 2020 ca urmare a respingerii contestației introduse de reclamanți.
17. Reclamanții au introdus o acțiune împotriva acestei respingeri la rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Tribunalul din Haga, sediul din Roermond), care a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene[(7)] coroborat cu articolul 4 [și] cu articolul 19 alineatul (2) din [cartă] și cu articolul 5 din Directiva [2008/115] trebuie interpretat în sensul că o autoritate judiciară trebuie să constate din oficiu eventuala nerespectare a principiului nereturnării, pe baza datelor din dosar care i‑au fost aduse la cunoștință, astfel cum au fost completate sau clarificate în procedura contradictorie desfășurată în fața acesteia? Întinderea acestei obligații depinde de împrejurarea dacă procedura contradictorie desfășurată a fost inițiată cu o cerere de protecție internațională, prin urmare întinderea acestei obligații diferă în cazul în care riscul de returnare se evaluează în cadrul admisiei sau în cadrul returnării?
2) Articolul 5 din Directiva [2008/115] coroborat cu articolul 19 alineatul (2) din [cartă] trebuie interpretat în sensul că, dacă o decizie de returnare este luată într‑o procedură care nu este inițiată cu o cerere de protecție internațională, aprecierea dacă principiul nereturnării se opune acesteia trebuie să aibă loc înainte de adoptarea unei decizii de returnare, iar în acest caz un risc de returnare constatat se opune adoptării unei decizii de returnare sau, în această situație, un risc de returnare constatat reprezintă un obstacol în calea îndepărtării?
3) O decizie de returnare se reînnoiește atunci când [ea] este suspendată printr‑o nouă procedură care nu este inițiată cu o cerere de protecție internațională sau articolul 5 din Directiva [2008/115] coroborat cu articolul 19 alineatul (2) din [cartă] trebuie interpretat în sensul că, în cazul în care riscul de returnare nu este evaluat în procedura care determină constatarea din nou a șederii ilegale, trebuie să urmeze o evaluare actualizată a riscului de returnare și trebuie adoptată, prin urmare, o nouă decizie de returnare? Răspunsul la această întrebare diferă în cazul în care nu este vorba despre o decizie de returnare suspendată, ci despre o decizie de returnare pe care resortisantul țării terțe și autoritățile nu au pus‑o în aplicare o lungă perioadă?”
18. Guvernele neerlandez, german și elvețian, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise. Guvernul neerlandez și Comisia, la care s‑au adăugat reclamanții, precum și guvernul danez, au participat la ședința care a avut loc la 21 martie 2024, în cursul căreia au răspuns de asemenea la întrebările cu solicitare de răspuns oral adresate de Curte.
IV. Observație introductivă
19. Înainte de a examina întrebările preliminare, apreciem că este util să facem o observație introductivă referitoare la obiectul lor, la admisibilitatea lor, precum și la ordinea în care le vom examina.
20. Mai întâi, considerăm că trebuie să se răspundă la a treia întrebare, care privește etapa administrativă a procedurii de returnare. Astfel, instanța de trimitere ridică problema efectelor pe care le generează introducerea de către un resortisant al unei țări terțe a unei noi cereri de permis de ședere prevăzut de dreptul național asupra procedurii de returnare inițiate anterior în privința sa și, în special, a existenței unei obligații, în sarcina autorității naționale competente, de a efectua o evaluare actualizată a riscurilor pe care le presupune îndepărtarea.
21. În continuare, va fi necesar să se răspundă la prima întrebare, care privește în special etapa jurisdicțională a procedurii de returnare și obligația care revine autorității judiciare de a invoca din oficiu eventuala încălcare a principiului nereturnării în cadrul controlului de legalitate cu care este sesizată. Deși instanța de trimitere solicită Curții, în acest context, să interpreteze articolul 5 din Directiva 2008/115 în lumina articolului 4 și a articolului 19 alineatul (2) din cartă, propunem să se examineze această întrebare în raport cu dispozițiile prevăzute la articolul 13 din directiva menționată, care consacră dreptul la protecție jurisdicțională efectivă în cadrul punerii în aplicare a acestei proceduri.
22. În sfârșit, considerăm că nu este necesar să se examineze a doua întrebare preliminară în măsura în care, dincolo de caracterul confuz al formulării sale, aceasta pare să nu aibă nicio legătură cu obiectul litigiului principal. Astfel, instanța de trimitere solicită Curții să precizeze anumite modalități de respectare a principiului nereturnării în ipoteza în care nu a fost încă adoptată o decizie de returnare. Or, în prezenta cauză, este cert că reclamanții fac obiectul unei decizii de returnare, care a fost adoptată la 9 august 2012. Această decizie a dobândit caracter definitiv. Litigiul principal nu privește, așadar, respectarea acestui principiu în contextul adoptării unei decizii de returnare, ci mai degrabă în contextul executării sale în cadrul eventualei continuări a unei proceduri de returnare.
23. Rezultă din jurisprudența Curții că această întrebare este, prin urmare, inadmisibilă întrucât invită Curtea să formuleze o opinie consultativă cu privire la o chestiune ipotetică, contrar misiunii atribuite acesteia în cadrul cooperării jurisdicționale instituite prin articolul 267 TFUE(8).
V. Analiză
24. Trebuie să se identifice obiectul actului în litigiu a cărui legalitate este contestată în fața autorității judiciare.
25. Actul în litigiu este un act hibrid. El intră atât în domeniul de aplicare al dreptului neerlandez, în măsura în care prin acesta li se refuză reclamanților beneficiul unui permis de ședere prevăzut de dreptul respectiv, cât și al dreptului Uniunii, în măsura în care implică reactivarea procedurii de returnare care fusese inițiată inițial în privința lor, constatând validitatea deciziei de returnare adoptate la 9 august 2012(9).
26. Întrebările adresate Curții privesc numai legalitatea executării acestei decizii în măsura în care constituie o decizie de returnare în sensul articolului 3 punctul 4 din Directiva 2008/115(10).
A. Cu privire la obligația autorității naționale competente de a efectua o evaluare actualizată a riscurilor pe care le presupune îndepărtarea (a treia întrebare preliminară)
27. Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere solicită în esență Curții să stabilească dacă, într‑o situație în care o autoritate națională competentă constată ilegalitatea șederii unui resortisant al unei țări terțe în privința căruia a fost adoptată o decizie de returnare anterioară, rămasă definitivă, articolul 5 din Directiva 2008/115 coroborat cu articolul 19 alineatul (2) din cartă trebuie interpretat în sensul că autoritatea respectivă este obligată să reia procedura de returnare în stadiul executării deciziei menționate sau dacă, în prealabil, aceasta este obligată să efectueze o evaluare actualizată a riscurilor la care este expus resortisantul respectiv în cazul îndepărtării către țara de destinație avută în vedere, ținând seama de durata considerabilă în care a fost suspendată această procedură.
28. De la bun început, arătăm că dreptul Uniunii, în special Directiva 2008/115, nu conține dispoziții care să stabilească în mod expres efectele pe care trebuie să le aibă introducerea de către un resortisant al unei țări terțe a unei cereri de permis de ședere prevăzut de dreptul național și respingerea subsecventă a acesteia asupra unei decizii de returnare adoptate anterior în privința sa.
29. Deși Curtea a stabilit anumite principii în Hotărârea din 15 februarie 2016, N.(11), această hotărâre a fost pronunțată într‑un context factual diferit. Astfel, în cauza în care s‑a pronunțat hotărârea menționată, procedura de returnare inițiată împotriva persoanei în cauză a fost întreruptă nu ca urmare a introducerii unei cereri de permis de ședere prevăzut de dreptul național, ci a unei cereri de protecție internațională. În cererea sa de decizie preliminară, Raad van State (Consiliul de Stat, Țările de Jos) sublinia că, în conformitate cu jurisprudența sa, formularea unei astfel de cereri avea ca efect caducitatea de plin drept a oricărei decizii de returnare care a fost adoptată anterior în contextul acestei proceduri. Or, Curtea a considerat dimpotrivă că, atunci când o procedură inițiată în temeiul Directivei 2008/115, în cadrul căreia a fost adoptată o decizie de returnare, a fost întreruptă ca urmare a formulării unei noi cereri de protecție internațională, statele membre sunt obligate, din momentul respingerii acestei cereri, să reia procedura menționată nu de la începutul său, ci din stadiul în care a fost întreruptă(12). Curtea și‑a întemeiat aprecierea pe cerințele de eficacitate impuse de legiuitorul Uniunii în cadrul punerii în aplicare a unei proceduri de returnare și, în special, pe obligația care le revine statelor membre de a efectua îndepărtarea în cel mai scurt termen.
30. În cauza principală, secretarul de stat pare să fi reluat procedura de returnare inițiată anterior în privința reclamanților nu de la începutul său, ci chiar din stadiul în care a fost întreruptă, constatând validitatea deciziei de returnare anterioare.
31. Or, într‑o asemenea situație, punerea în aplicare a principiului stabilit în Hotărârea din 15 februarie 2016, N.(13), deși îndeplinește cerințele de eficacitate enunțate printre altele în considerentul (4) al Directivei 2008/115, nu permite să se asigure respectarea principiului nereturnării.
32. În primul rând, acest lucru este legat de natura permisului de ședere solicitat. Deși, în cadrul examinării unei cereri de protecție internațională, autoritatea națională competentă este obligată să respecte principiul nereturnării, în conformitate cu articolul 21 alineatul (1) din Directiva 2011/95/UE(14), în schimb, potrivit indicațiilor instanței de trimitere, nu ar fi obișnuit în practica juridică neerlandeză să se efectueze din oficiu o evaluare a riscurilor la care este expusă o persoană în cazul îndepărtării în urma respingerii unei cereri de permis de ședere prevăzut de dreptul neerlandez.
33. În al doilea rând, acest lucru este legat de durata suspendării procedurii de returnare. În speță, deși secretarul de stat a adoptat decizia de returnare într‑un moment în care îndepărtarea reclamanților către țara lor de origine era legală în raport cu principiul nereturnării, rezultă, având în vedere indicațiile instanței de trimitere, că această procedură a fost întreruptă timp de șapte ani, și anume o perioadă considerabilă, înainte de a fi reluat cursul procedurii menționate în urma respingerii ultimei cereri de permis de ședere. Este evident că o astfel de trecere a timpului implică probabil schimbări în ceea ce privește situația resortisantului în cauză și/sau împrejurările existente în țara de destinație avută în vedere.
34. Or, Directiva 2008/115 urmărește instituirea unei politici de îndepărtare și de returnare care să fie nu numai eficientă, ci și aplicată cu respectarea deplină a drepturilor fundamentale, precum și a demnității persoanelor în cauză(15).
35. Orice decizie de returnare adoptată în temeiul articolului 6 alineatul (1) din Directiva 2008/115 și executată în temeiul articolului 8 alineatul (1) din aceasta trebuie să respecte drepturile garantate de cartă, printre care figurează articolul 4 și articolul 19 alineatul (2) din aceasta(16). Acestea din urmă interzic tortura, precum și pedepsele și tratamentele inumane sau degradante, respectiv îndepărtarea către un stat unde există un risc serios ca o persoană să fie supusă unor asemenea tratamente(17). Potrivit Curții, o astfel de interdicție consacră „una dintre valorile fundamentale ale Uniunii și ale statelor sale membre” și are un caracter absolut în condițiile în care este strâns legată de respectarea demnității umane, vizată la articolul 1 din cartă(18).
36. În acest context, articolul 5 din Directiva 2008/115 impune statelor membre să respecte principiul nereturnării „în toate stadiile procedurii”(19), până la îndepărtarea (cu alte cuvinte transportul fizic în afara statului membru(20)) a persoanei în cauză. Conform jurisprudenței Curții, acestea din urmă trebuie astfel să permită persoanelor în cauză să se prevaleze de orice schimbare a circumstanțelor intervenită după adoptarea deciziei de returnare, care ar fi de natură să aibă un impact semnificativ asupra aprecierii situației lor în raport cu directiva respectivă, în special cu articolul 5 din aceasta(21), articolul 9 alineatul (1) litera (a) din directiva menționată impunând ca ele să amâne îndepărtarea „în cazul în care aceasta ar încălca principiul nereturnării”.
37. Într‑o situație în care procedura de returnare a fost suspendată pentru o perioadă considerabilă, este indispensabil ca autoritatea națională competentă să efectueze, înainte de reluarea procedurii de returnare, o nouă evaluare a riscurilor la care este expusă persoana în cauză în cazul îndepărtării, distinctă de cea realizată la momentul adoptării deciziei de returnare anterioare. Astfel, o suspendare a procedurii pentru o perioadă atât de lungă exclude posibilitatea ca autoritatea națională competentă să tragă o concluzie definitivă cu privire la riscurile la care este expusă această persoană în țara de destinație avută în vedere, în caz contrar existând riscul de a încălca principiul nereturnării(22). În lipsa unei asemenea evaluări, obligația de returnare ar risca să nu mai îndeplinească condițiile de legalitate impuse de dreptul Uniunii și să fie executată, deși ar exista motive serioase și întemeiate de a crede că persoana în cauză ar fi expusă unui risc real de a fi supusă torturii sau unor pedepse ori tratamente inumane sau degradante în cazul îndepărtării către această țară.
38. În ipoteza în care această nouă evaluare ar confirma concluziile la care a ajuns autoritatea națională competentă în cadrul adoptării deciziei de returnare anterioare, acesteia îi revine sarcina de a relua procedura de returnare din stadiul în care a întrerupt‑o și de a executa obligația de returnare.
39. În ipoteza inversă, autoritatea națională competentă ar fi obligată să amâne îndepărtarea persoanei în cauză către țara de destinație avută în vedere în conformitate cu articolul 9 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2008/115(23). Însă nimic nu se opune ca aceasta să revizuiască, în conformitate cu dispozițiile prevăzute de dreptul național, decizia de returnare anterioară sau să adopte o nouă decizie de returnare, cu condiția să respecte garanțiile materiale și procedurale prevăzute de această directivă(24).
40. Având în vedere ansamblul acestor elemente, apreciem că, într‑o situație în care o autoritate națională competentă constată ilegalitatea șederii unui resortisant al unei țări terțe în privința căruia a fost adoptată o decizie de returnare anterioară, rămasă definitivă, articolul 5 din Directiva 2008/115 coroborat cu articolul 19 alineatul (2) din cartă trebuie interpretat în sensul că această autoritate este obligată, înainte de reluarea procedurii de returnare, să stabilească dacă, ținând seama de perioada considerabilă în care aceasta a fost suspendată, situația resortisantului respectiv nu a fost modificată astfel încât să existe motive serioase și întemeiate de a crede că, în cazul executării deciziei menționate, acesta ar fi expus unui risc de tortură sau de pedepse ori tratamente inumane sau degradante în țara de destinație avută în vedere.
B. Cu privire la obligația autorității judiciare de a invoca din oficiu încălcarea principiului nereturnării (prima întrebare preliminară)
41. Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită în esență Curții să stabilească dacă, într‑o situație în care o instanță este sesizată cu controlul de legalitate a unui act prin care autoritatea națională competentă reia cursul unei proceduri de returnare suspendate pentru o perioadă considerabilă, fără să fi efectuat însă o evaluare actualizată a riscurilor la care este expus resortisantul unei țări terțe în cazul îndepărtării, articolul 13 alineatul (1) din Directiva 2008/115 coroborat cu articolul 5 din această directivă, precum și cu articolul 4, cu articolul 19 alineatul (2) și cu articolul 47 din cartă trebuie interpretat în sensul că instanța națională este obligată să invoce din oficiu, în cadrul acestui control, pe baza elementelor din dosar aduse la cunoștința sa și completate sau precizate în procedura în contradictoriu cu care este sesizată, încălcarea principiului nereturnării care nu a fost invocată de acest resortisant.
42. Potrivit instanței de trimitere, ar fi astfel de neconceput ca autoritatea judiciară să păstreze tăcerea în cazul în care un risc de încălcare a principiului nereturnării poate fi iminent sau nu a fost evaluat și ca resortisanții țărilor terțe, precum în cauza principală, să nu își dea seama de acest risc și să nu îl invoce în susținerea cererii lor de permis de ședere sau în cadrul contestării de către aceștia a deciziei prin care se constată ilegalitatea șederii lor sau a deciziei de returnare(25).
43. În plus, această instanță solicită Curții să precizeze dacă întinderea obligației menționate diferă după cum decizia de returnare este motivată prin respingerea unei cereri de protecție internațională sau prin cea a unei cereri de permis de ședere prevăzut de dreptul național.
1. Cu privire la existența obligației
44. Dreptul Uniunii nu impune în principiu instanței naționale să examineze din oficiu un motiv întemeiat pe încălcarea unor dispoziții ale Uniunii atunci când examinarea acestui motiv ar obliga‑o să depășească limitele litigiului astfel cum acesta din urmă a fost delimitat de părți. Această limitare a competenței instanței naționale se justifică prin principiul potrivit căruia inițiativa unui proces aparține părților. În consecință, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, această instanță nu poate acționa din oficiu decât în cazuri excepționale în care interesul public impune intervenția sa(26).
45. În ceea ce privește Directiva 2008/115, obligația de examinare din oficiu a instanței naționale a fost recunoscută de Curte în ceea ce privește condițiile de legalitate a unei măsuri de luare în custodie publică dispuse în cadrul punerii în aplicare a unei proceduri de returnare. În Hotărârea din 8 noiembrie 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Examinare din oficiu a măsurii de luare în custodie publică)(27)– la care se referă în mod expres instanța de trimitere –, Curtea a statuat că autoritatea judiciară este obligată să ia în considerare toate elementele, în special faptele, aduse la cunoștința sa, completate sau clarificate în cadrul măsurilor procedurale pe care ar considera necesar să le adopte în temeiul dreptului său intern, și, dacă este cazul, să constate, pe baza acestor elemente, nerespectarea unei condiții de legalitate care decurge din dreptul Uniunii, chiar dacă această nerespectare nu a fost invocată de persoana în cauză. În acest sens, Curtea s‑a referit la importanța dreptului la libertate garantat la articolul 6 din cartă, precum și la gravitatea ingerinței în acest drept pe care o constituie luarea în custodie publică și la cerința unei protecții jurisdicționale de nivel ridicat(28). În plus, ea a făcut distincție între contenciosul referitor la luarea în custodie publică a unui resortisant al unei țări terțe, încadrat în mod strict de legiuitorul Uniunii, și contenciosul administrativ în care inițiativa și stabilirea obiectului litigiului aparțin părților(29).
46. Considerăm că un asemenea raționament poate fi extins la situația în care instanța constată, având în vedere elementele aduse la cunoștința sa, că executarea unei decizii de returnare adoptate în privința unui resortisant al unei țări terțe încalcă principiul nereturnării. Astfel, pentru motive similare celor pe care le‑am expus în concluziile noastre prezentate în cauza în care s‑a pronunțat această hotărâre(30), protecția acestui principiu impune ca instanța națională să poată invoca din oficiu faptul că autoritatea națională competentă nu a efectuat o evaluare actualizată a riscurilor pe care le presupune îndepărtarea către țara de destinație avută în vedere în decizia de returnare.
47. La punctele 35 și 36 din prezentele concluzii am amintit natura și domeniul de aplicare al principiului nereturnării în contextul punerii în aplicare a unei proceduri de returnare. Am evocat caracterul său imperativ și am insistat asupra importanței sale. Am amintit de asemenea că statele membre sunt obligate să garanteze respectarea acestui principiu „în toate stadiile procedurii”, cu alte cuvinte, atât în cadrul etapei administrative a acesteia, în cursul căreia sunt adoptate deciziile referitoare la returnare, cât și în cadrul etapei sale jurisdicționale, în cursul căreia este examinată legalitatea acestor decizii, procedura de returnare încheindu‑se abia la momentul îndepărtării efective a persoanei în cauză către țara de origine, către o țară de tranzit sau către o altă țară.
48. Adăugăm că, în temeiul articolului 47 din cartă, statele membre trebuie să asigure o protecție jurisdicțională efectivă a drepturilor individuale derivate din ordinea juridică a Uniunii(31). În ceea ce privește controlul de legalitate a deciziilor referitoare la returnare, articolul 13 alineatul (1) din Directiva 2008/115 impune statelor membre să pună la dispoziția persoanei în cauză o cale de atac efectivă în fața unei autorități judiciare sau administrative competente. Conform jurisprudenței Curții, caracteristicile acestei căi de atac trebuie determinate în conformitate cu articolul 47 din cartă și cu respectarea principiului nereturnării garantat la articolul 18 și la articolul 19 alineatul (2) din cartă(32). Astfel, conform jurisprudenței constante a Curții, o cale de atac trebuie să aibă în mod necesar un efect suspensiv atunci când este exercitată împotriva unei decizii de returnare a cărei executare îl poate expune pe resortisantul în cauză al unei țări terțe unui risc real de a fi supus unor tratamente inumane sau degradante, asigurând astfel, în privința acestui resortisant, respectarea cerințelor articolului 19 alineatul (2) și ale articolului 47 din cartă(33).
49. În plus, articolul 13 alineatul (2) din Directiva 2008/115 prevede că autoritatea judiciară sau administrativă în fața căreia este contestată legalitatea unei decizii referitoare la returnare are competența de a revizui această decizie și de a amâna, dacă este cazul, îndepărtarea(34). Este vorba despre o dispoziție imperativă, astfel cum demonstrează utilizarea, în versiunea în limba engleză, a expresiei „shall have the power” (iar nu „may have the power”).
50. Modalitățile procedurale astfel definite la articolul 13 alineatele (1) și (2) din Directiva 2008/115 au ca finalitate să garanteze că o persoană în privința căreia a fost adoptată o decizie de returnare nu este îndepărtată către țara de destinație avută în vedere, atunci când condițiile de legalitate prevăzute la articolul 5 din această directivă, printre care respectarea principiului nereturnării, nu sunt sau nu mai sunt îndeplinite din cauza unor împrejurări ulterioare adoptării acestei decizii.
51. Or, protecția jurisdicțională impusă de articolul 47 din cartă nu ar fi nici efectivă, nici completă dacă instanța națională nu ar avea obligația de a constata din oficiu încălcarea principiului nereturnării din moment ce elementele puse la dispoziția sa ar tinde să demonstreze că decizia de returnare s‑ar întemeia pe o apreciere desuetă a riscurilor și de a deduce toate consecințele asupra executării deciziei respective impunând autorității naționale competente să efectueze o evaluare actualizată a acestora din urmă înainte de a o pune în aplicare. În caz contrar, o limitare a atribuțiilor sale ar putea avea drept consecință executarea unei astfel de decizii, deși persoana în cauză ar risca să fie supusă, în țara de destinație avută în vedere, torturii sau altor pedepse ori tratamente inumane sau degradante care sunt acte interzise în mod absolut de articolul 4 din cartă.
52. În această privință, guvernul neerlandez a susținut în observațiile sale că autoritatea judiciară ar trebui să trimită persoana în cauză la autoritatea responsabilă de examinarea cererilor de protecție internațională – și anume la „autoritatea decizională”, în sensul articolului 2 litera (f) din Directiva 2013/32/UE(35) – pentru ca aceasta să evalueze riscurile pe care le presupune îndepărtarea. Deși alegerea autorității naționale competente în acest scop ține de autonomia procedurală a fiecărui stat membru și deși este adevărat, astfel cum a arătat acest guvern, că autoritatea decizională dispune de mijloace adecvate și de un personal competent în materie, nu i se poate impune totuși persoanei în cauză să depună o cerere de protecție internațională pentru a se asigura respectarea deplină a principiului nereturnării consacrat la articolul 5 din Directiva 2008/115.
53. În plus, subliniem că un asemenea demers implică în mod necesar ca autoritatea judiciară să fie în măsură să constate încălcarea principiului nereturnării și să fie capabilă să aprecieze, într‑o mare măsură, natura și gravitatea tratamentelor la care aceasta din urmă riscă să fie expusă în țara de destinație avută în vedere înainte de a o invita să depună o cerere de protecție internațională. Astfel, deși, după cum a susținut guvernul neerlandez în ședință, o asemenea cerere ar fi atunci prioritară(36), nu este mai puțin adevărat că, în speță, ea ar conduce la suspendarea din nou a procedurii de returnare inițiate împotriva persoanei în cauză(37) și la prelungirea perioadei în care aceasta din urmă s‑ar afla într‑o situație intermediară, pe teritoriul statului membru, fără drept sau permis de ședere.
54. Având în vedere ansamblul acestor elemente, considerăm că, într‑o situație în care o instanță este sesizată cu controlul de legalitate a unui act prin care autoritatea națională competentă reia cursul unei proceduri de returnare suspendate pentru o perioadă considerabilă, fără să fi efectuat însă o apreciere actualizată a riscurilor la care este expus resortisantul unei țări terțe în cazul îndepărtării, articolul 13 alineatul (1) din Directiva 2008/115 coroborat cu articolul 5 din această directivă, precum și cu articolul 4, cu articolul 19 alineatul (2) și cu articolul 47 din cartă trebuie interpretat în sensul că instanța națională este obligată să invoce din oficiu, în cadrul acestui control pe baza elementelor din dosar aduse la cunoștința sa și completate sau precizate în procedura în contradictoriu cu care este sesizată, încălcarea principiului nereturnării care nu a fost invocată de acest resortisant.
2. Cu privire la întinderea obligației
55. Instanța de trimitere solicită Curții să precizeze dacă întinderea obligației de a invoca din oficiu încălcarea principiului nereturnării diferă după cum decizia de returnare este motivată prin respingerea unei cereri de protecție internațională sau prin cea a unei cereri de permis de ședere prevăzut de dreptul național. Astfel, potrivit acestei instanțe, autoritatea națională competentă este obligată să respecte acest principiu de fiecare dată când examinează o cerere de protecție internațională, în conformitate cu articolul 21 alineatul (1) din Directiva 2011/95, în schimb, nu este obișnuit în practica juridică neerlandeză ca această autoritate să aprecieze din oficiu respectarea principiului menționat anterior respingerii unei cereri de permis de ședere întemeiate pe dreptul neerlandez.
56. Considerăm că rolul autorității judiciare, care statuează cu privire la legalitatea unei decizii de returnare adoptate în privința unui resortisant al unei țări terțe, și întinderea obligației care îi revine de a invoca din oficiu o încălcare a principiului nereturnării nu ar trebui diferențiate în funcție de natura permisului de ședere solicitat și, în special, după cum această decizie este motivată prin respingerea unei cereri de protecție internațională sau prin cea a unei cereri de permis de ședere întemeiat pe dreptul național.
57. Astfel, din însuși modul de redactare a articolului 19 alineatul (2) din cartă și, în special, din expresia „[n]imeni nu poate fi strămutat” reiese că protecția împotriva returnării se aplică pe deplin tuturor resortisanților țărilor terțe, indiferent de statutul lor sau de motivele care se află la originea returnării lor.
58. În plus, Curtea a amintit în Hotărârea din 3 iunie 2021, Westerwaldkreis(38), că domeniul de aplicare al Directivei 2008/115 este definit prin referire numai la situația de ședere ilegală în care se află un resortisant al unei țări terțe, independent de motivele aflate la originea acestei situații sau de măsurile care pot fi adoptate în privința acestui resortisant(39). Astfel, din articolul 6 alineatul (6) din Directiva 2008/115 și din cuprinsul punctului 60 din Hotărârea din 19 iunie 2018, Gnandi(40), rezultă că, deși decizia de returnare poate fi adoptată simultan sau imediat după decizia de respingere a unei cereri de protecție internațională, este vorba despre două decizii distincte, orice decizie de returnare trebuind să respecte garanțiile procedurale prevăzute în capitolul III din această directivă, precum și celelalte dispoziții pertinente ale dreptului Uniunii și ale dreptului național.
59. Hotărârea din 6 iulie 2023, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Refugiat care a săvârșit o infracțiune gravă)(41), este o ilustrare perfectă a acestui lucru. Astfel, în această hotărâre, Curtea a statuat că nu se poate considera că revocarea statutului de refugiat, în aplicarea articolului 14 alineatul (4) din Directiva 2011/95, implică o luare de poziție cu privire la problema distinctă referitoare la posibilitatea îndepărtării acestei persoane în țara sa de origine și că consecințele, pentru resortisantul în cauză al unei țări terțe, ale unei eventuale returnări a acestuia în țara sa de origine nu au vocația de a fi luate în considerare la adoptarea deciziei de revocare a statutului de refugiat, ci, dacă este cazul, atunci când autoritatea competentă intenționează să adopte o decizie de returnare în privința respectivului resortisant al unei țări terțe(42).
60. Rezultă că principiul nereturnării trebuie respectat de fiecare dată când un stat membru constată ilegalitatea șederii unui resortisant al unei țări terțe pe teritoriul său național și adoptă o decizie de returnare, indiferent de natura motivelor care stau la baza adoptării unei decizii de returnare sau de forma actului.
61. În consecință, considerăm că rolul autorității judiciare care statuează cu privire la legalitatea executării unei decizii de returnare adoptate în privința unui resortisant al unei țări terțe și întinderea obligației care îi revine de a invoca din oficiu încălcarea principiului nereturnării nu pot fi diferențiate după cum această decizie este motivată prin respingerea unei cereri de protecție internațională sau prin cea a unei cereri de permis de ședere prevăzut de dreptul național.
VI. Concluzie
62. Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Tribunalul din Haga, sediul din Roermond, Țările de Jos) după cum urmează:
1) Articolul 5 din Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală coroborat cu articolul 19 alineatul (2) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene
trebuie interpretat în sensul că
într‑o situație în care o autoritate națională competentă constată ilegalitatea șederii unui resortisant al unei țări terțe în privința căruia a fost adoptată o decizie de returnare anterioară, rămasă definitivă, această autoritate este obligată, înainte de reluarea procedurii de returnare, să stabilească dacă, ținând seama de perioada considerabilă în care aceasta a fost suspendată, situația resortisantului respectiv nu a fost modificată astfel încât să existe motive serioase și întemeiate de a crede că, în cazul executării deciziei menționate, acesta ar fi expus unui risc de tortură sau de pedepse ori tratamente inumane sau degradante în țara de destinație avută în vedere.
2) Articolul 13 alineatul (1) din Directiva 2008/115 coroborat cu articolul 5 din această directivă, precum și cu articolul 4, cu articolul 19 alineatul (2) și cu articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale
trebuie interpretat în sensul că
într‑o situație în care o instanță este sesizată cu controlul de legalitate a unui act prin care autoritatea națională competentă reia cursul unei proceduri de returnare suspendate pentru o perioadă considerabilă, fără să fi efectuat însă o evaluare actualizată a riscurilor la care este expus resortisantul unei țări terțe în cazul îndepărtării, instanța națională este obligată să invoce din oficiu, în cadrul acestui control, pe baza elementelor din dosar aduse la cunoștința sa și completate sau precizate în procedura în contradictoriu cu care este sesizată, încălcarea principiului nereturnării care nu a fost invocată de acest resortisant.
Rolul autorității judiciare care statuează cu privire la legalitatea executării unei decizii de returnare adoptate în privința unui resortisant al unei țări terțe și întinderea obligației care îi revine de a invoca din oficiu încălcarea principiului nereturnării nu pot fi diferențiate după cum această decizie este motivată prin respingerea unei cereri de protecție internațională sau prin cea a unei cereri de permis de ședere prevăzut de dreptul național.