Predbežné znenie
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
JEAN RICHARD DE LA TOUR
prednesené 16. mája 2024(1)
Vec C‑156/23 [Ararat](i)
K,
L,
M,
N
proti
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (súd v Haagu zasadajúci v Roermonde, Holandsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti – Návrat štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území – Smernica 2008/115/ES – Článok 5 – Zásada zákazu vyhostenia alebo vrátenia – Akt, ktorým príslušný vnútroštátny orgán odmietol povolenie na pobyt upravené vnútroštátnym právom a ktorým odkazuje na predchádzajúce rozhodnutie o návrate, ktoré nadobudlo právoplatnosť – Zákonnosť vykonania rozhodnutia o návrate – Povinnosť vykonať aktualizované hodnotenie rizík, ktoré hrozia v prípade vyhostenia – Článok 13 – Opravné prostriedky – Povinnosť súdneho orgánu prihliadnuť ex offo na porušenie zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia – Charta základných práv Európskej únie – Článok 19 ods. 2 – Ochrana v prípade vyhostenia – Článok 47 – Právo na účinný prostriedok nápravy“
I. Úvod
1. Dodržiavanie zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia v kontexte návratu neoprávnene sa zdržiavajúceho štátneho príslušníka tretej krajiny predstavuje osobitný problém vtedy, keď členský štát nevykoná rozhodnutie o návrate, ktoré voči nemu vydal, bez zbytočného odkladu. S odstupom času síce toto rozhodnutie nadobúda pre tohto štátneho príslušníka konečný charakter, avšak naopak, posúdenie, na ktorom je založené, a najmä vyhodnotenie rizík, ktoré tomuto štátnemu príslušníkovi hrozia v prípade vyhostenia do predpokladanej cieľovej krajiny, sa stáva neaktuálnym.
2. V tejto súvislosti sudca Ledi Bianku pôsobiaci na Európskom súde pre ľudské práva uviedol, že „otázka zákazu vyhostenia alebo vrátenia a úlohy súdov pri jeho uplatňovaní [je predmetom] osobitnej obťažnosti, pretože sa vzťahuje na záležitosti týkajúce sa najmä absolútnych práv chránených [Dohovorom o ochrane ľudských práv a základných slobôd(2)]. Vnútroštátne alebo medzinárodné súdy musia navyše rozhodovať o veľmi vzdialených situáciách, o ktorých nemusia mať nevyhnutne priamu a úplnú znalosť. Okrem toho záležitosti zákazu vyhostenia alebo vrátenia sú vo všeobecnosti veci, ktoré sa týkajú premenlivých, meniacich sa situácií“(3).
3. Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článkov 5 a 13 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území(4), ktoré zaručujú dodržiavanie zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia, ako aj účinnú súdnu ochranu týchto štátnych príslušníkov.
4. Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi K, L, M a N, arménskymi štátnymi príslušníkmi, na jednej strane a Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (štátny tajomník pre spravodlivosť a bezpečnosť, Holandsko) (ďalej len „štátny tajomník“) na druhej strane vo veci zákonnosti aktu, ktorým tento štátny tajomník zamietol ich žiadosť o povolenie na pobyt upravené holandským právom a v ktorom tento štátny tajomník odkázal, na účely pokračovania v konaní o návrate, na skoršie rozhodnutie o návrate, ktoré nadobudlo právoplatnosť.
5. Uvedený návrh obsahuje v podstate dve otázky.
6. Po prvé sa Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (súd v Haagu zasadajúci v Roermonde, Holandsko) pýta Súdneho dvora, či v situácii, v ktorej príslušný vnútroštátny orgán konštatuje neoprávnenosť pobytu štátneho príslušníka tretej krajiny, voči ktorému bolo prijaté predchádzajúce rozhodnutie o návrate, ktoré nadobudlo právoplatnosť, je tento orgán pred pokračovaním konania o návrate povinný vykonať aktualizované posúdenie rizík, ktoré tomuto štátnemu príslušníkovi hrozia v prípade návratu do zamýšľanej cieľovej krajiny.
7. Po druhé sa vnútroštátny súd Súdneho dvora pýta, či je súdny orgán v rámci preskúmania zákonnosti, ktoré mu bolo predložené na prejednanie, a na základe skutočností, ktoré má k dispozícii, povinný prihliadnuť ex offo na porušenie zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia, ak príslušný vnútroštátny orgán takéto posúdenie nevykonal.
8. V týchto návrhoch navrhnem Súdnemu dvoru, aby rozhodol, že v situácii, v ktorej bolo konanie o návrate prerušené na značné obdobie, je príslušný vnútroštátny orgán povinný pred vykonaním predchádzajúceho rozhodnutia o návrate určiť, či situácia štátneho príslušníka tretej krajiny nebola zmenená takým spôsobom, že existujú závažné a preukázané dôvody domnievať sa, že v prípade výkonu tohto rozhodnutia by bol tento štátny príslušník v zamýšľanej cieľovej krajine vystavený riziku mučenia alebo neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania alebo trestania. Vysvetlím tiež dôvody, pre ktoré sa domnievam, že v prípade neexistencie takéhoto posúdenia je vnútroštátny súd povinný prihliadnuť ex offo na porušenie zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia, na ktoré sa tento štátny príslušník neodvolával, pokiaľ má k dispozícii informácie v tomto zmysle.
II. Právny rámec
A. Právo Únie
9. Smernica 2008/115 v článku 5 stanovuje, že „pri vykonávaní tejto smernice členské štáty zoberú náležite do úvahy… zásadu zákazu vyhostenia alebo vrátenia“.
10. Článok 6 ods. 1 a 6 tejto smernice znie takto:
„1. Členské štáty vydajú rozhodnutie o návrate každého štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území bez toho, aby boli dotknuté výnimky uvedené v odsekoch 2 až 5.
…
6. Táto smernica nebráni členským štátom prijať rozhodnutie o ukončení legálneho pobytu spolu s rozhodnutím o návrate a/alebo rozhodnutím o odsune [vyhostení – neoficiálny preklad] a/alebo o zákaze vstupu v jednom správnom alebo súdnom rozhodnutí alebo akte v zmysle ustanovení ich vnútroštátnych právnych predpisov, a to bez toho, aby boli dotknuté procesné záruky ustanovené v kapitole III a v iných príslušných ustanoveniach práva Spoločenstva a vnútroštátneho práva.“
11. Článok 9 ods. 1 písm. a) uvedenej smernice stanovuje:
„Členské štáty odložia odsun [vyhostenie – neoficiálny preklad]:
a) ak by sa ním porušila zásada zákazu vyhostenia alebo vrátenia…“
12. Článok 13 ods. 1 a 2 tej istej smernice znie takto:
„1. Dotknutému štátnemu príslušníkovi tretej krajiny sa poskytne účinný opravný prostriedok, o ktorom rozhoduje príslušný súdny alebo správny orgán, alebo príslušný orgán zložený z členov, ktorí sú nestranní a majú zaručenú nezávislosť, na odvolanie sa proti rozhodnutiam vzťahujúcim sa na návrat uvedeným v článku 12 ods. 1 alebo na ich preskúmanie.
2. Orgán uvedený v odseku 1 má právomoc preskúmať rozhodnutia vzťahujúce sa na návrat uvedené v článku 12 ods. 1 vrátane možnosti dočasného pozastavenia ich výkonu, pokiaľ sa dočasné pozastavenie výkonu už neuplatňuje na základe vnútroštátnych právnych predpisov.“
B. Holandská právna úprava
13. V § 8:69 Algemene wet bestuursrecht (všeobecný zákon o správnom práve)(5) zo 4. júna 1992 sa stanovuje:
„1. Konajúci súd rozhodne na základe opravného prostriedku, predložených dokumentov, predbežného vyšetrovania a prejednania na verejnom zasadnutí.
2. Súd doplní právne dôvody z úradnej moci.
3. Súd môže aj bez návrhu doplniť skutkové okolnosti.“
III. Skutkový stav sporu vo veci samej a prejudiciálne otázky
14. Dňa 16. marca 2011 žalobcovia, rodina zložená z dvoch sestier, K a L, ako aj ich rodičov, M a N, všetci arménski štátni príslušníci, podali žiadosť o medzinárodnú ochranu. Táto žiadosť bola zamietnutá rozhodnutím z 9. augusta 2012. Okrem toho bolo žiadateľom oznámené rozhodnutie o návrate, ktoré bolo prijaté po posúdení rizík, ktorým sú vystavení v prípade vyhostenia do Arménska. Toto rozhodnutie nadobudlo právoplatnosť.
15. Dňa 10. mája 2016 žalobcovia podali žiadosť o povolenie na pobyt podľa holandského práva. Táto žiadosť bola zamietnutá rozhodnutím vydaným 16. júna 2016, ktoré tiež nadobudlo právoplatnosť po zamietnutí ich odvolaní.
16. Dňa 18. februára 2019 žalobcovia požiadali o ďalšie povolenie na pobyt, rovnako upravené holandským právom, v prospech detí, ktoré sa dlhodobo zdržiavajú na území [„afsluitingsregeling langdurig verblijvende kinderen“ (konečný režim týkajúci sa detí, ktoré sa dlhodobo zdržiavajú na území)](6). Aktom z 8. októbra 2019 štátny tajomník ich žiadosť zamietol a na jednej strane konštatoval protiprávnu povahu ich pobytu a na druhej strane platnosť rozhodnutia o návrate prijatého voči nim 9. augusta 2012 (ďalej len „sporný akt“). Tento akt bol potvrdený 12. novembra 2020, po zamietnutí sťažnosti podanej žalobcami.
17. Žalobcovia podali proti tomuto zamietnutiu žalobu na Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (súd v Haagu zasadajúci v Roermonde), ktorý rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Má sa článok 47 Charty základných práv Európskej únie [(7)] v spojení s článkom 4 a článkom 19 ods. 2 [Charty] [a článkom] 5 smernice [2008/115] vykladať v tom zmysle, že súd ex offo na základe informácií v spise, ktoré mu boli oznámené, tak ako boli doplnené alebo zdôraznené v prebiehajúcom kontradiktórnom konaní, musí preskúmať možné nedodržanie zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia? Závisí rozsah tejto povinnosti od toho, či kontradiktórne konanie začalo na žiadosť o medzinárodnú ochranu, a je rozsah tejto povinnosti preto v prípade posúdenia rizika vyplývajúceho z vyhostenia v rámci prijatia iný ako v prípade jeho posúdenia v rámci návratu?
2. Má sa článok 5 smernice [2008/115] v spojení s článkom 19 ods. 2 [Charty] vykladať v tom zmysle, že ak je rozhodnutie o návrate vydané v konaní, ktoré nezačalo žiadosťou o medzinárodnú ochranu, má sa pred vydaním rozhodnutia o návrate posúdiť, či zákaz vyhostenia alebo vrátenia bráni návratu a či zistené riziko vyhostenia bráni vydaniu rozhodnutia o návrate alebo v tejto situácii predstavuje prekážku vyhostenia?
3. Obnoví sa rozhodnutie o návrate opäť vtedy, ak bolo odložené z dôvodu nového konania, ktoré nezačalo prostredníctvom žiadosti o medzinárodnú ochranu, alebo sa článok 5 smernice [2008/115] v spojení s článkom 19 ods. 2 [Charty] má vykladať v tom zmysle, že pri neposúdení rizika vyplývajúceho z vyhostenia v konaní, ktoré vedie k opätovnému určeniu nelegálneho pobytu, sa toto riziko musí aktuálne posúdiť, a potom sa má vydať nové rozhodnutie o návrate? Je odpoveď na túto otázku iná, ak neexistuje žiadne odložené rozhodnutie o návrate, ale len rozhodnutie o návrate, ktoré nebolo vykonané dlhší čas ani príslušníkom tretej krajiny, ani úradmi?“
18. Písomné pripomienky predložili holandská, nemecká a švajčiarska vláda, ako aj Európska komisia. Holandská vláda a Komisia, ku ktorým sa pridali žalobcovia, ako aj dánska vláda, sa zúčastnili na pojednávaní, ktoré sa konalo 21. marca 2024 a počas ktorého tiež odpovedali na otázky položené Súdnym dvorom na ústne zodpovedanie.
IV. Úvodné pripomienky
19. Pred pristúpením ku preskúmaniu prejudiciálnych otázok považujem za užitočné uviesť úvodnú poznámku týkajúcu sa ich predmetu, prípustnosti, ako aj poradia, v akom ich preskúmam.
20. Predovšetkým považujem za dôležité odpovedať na tretiu otázku, ktorá sa týka administratívnej fázy konania o návrate. Vnútroštátny súd sa totiž pýta na účinky, ktoré má podanie, štátnym príslušníkom tretej krajiny, novej žiadosti o povolenie na pobyt upraveného vnútroštátnym právom na konanie o návrate, ktoré bolo voči nemu predtým začaté, a najmä na existenciu povinnosti príslušného vnútroštátneho orgánu vykonať aktualizované posúdenie rizík hroziacich v prípade vyhostenia.
21. Ďalej bude potrebné odpovedať na prvú otázku, ktorá sa konkrétne týka súdnej fázy konania o návrate a povinnosti súdneho orgánu prihliadnuť ex offo na prípadné porušenie zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia v rámci preskúmania zákonnosti rozhodnutia, ktoré mu bolo predložené na rozhodnutie. Hoci vnútroštátny súd v tomto kontexte žiada Súdny dvor o výklad článku 5 smernice 2008/115 s prihliadnutím na článok 4 a článok 19 ods. 2 Charty, navrhujem preskúmať túto otázku z hľadiska ustanovení uvedených v článku 13 tejto smernice, ktorý zakotvuje právo na účinnú súdnu ochranu pri vedení tohto konania.
22. Napokon sa domnievam, že nie je potrebné preskúmať druhú prejudiciálnu otázku, keďže sa zdá, že okrem zmätočnej formulácie nemá žiadnu súvislosť s predmetom sporu vo veci samej. Vnútroštátny súd totiž žiada Súdny dvor, aby spresnil určité podmienky týkajúce sa dodržania zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia v prípade, že rozhodnutie o návrate ešte nebolo prijaté. V prejednávanej veci je pritom nesporné, že na žalobcov sa vzťahuje rozhodnutie o návrate, ktoré bolo prijaté 9. augusta 2012. Toto rozhodnutie nadobudlo právoplatnosť. Spor vo veci samej sa teda netýka dodržiavania tejto zásady v kontexte prijatia rozhodnutia o návrate, ale skôr jeho výkonu pri prípadnom pokračovaní konania o návrate.
23. Z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že táto otázka je preto neprípustná, pretože vyzýva Súdny dvor, aby vydal poradný názor na hypotetickú otázku, čo by bolo v rozpore s úlohou priznanou Súdnemu dvoru v rámci súdnej spolupráce zavedenej článkom 267 ZFEÚ.(8)
V. Analýza
24. Treba vymedziť predmet sporného aktu, ktorého zákonnosť je napadnutá na súdnom orgáne.
25. Sporný akt je hybridným aktom. Patrí tak do pôsobnosti holandského práva, a to v rozsahu, v akom zamieta žalobcom povolenie na pobyt upravené týmto právom, ako aj do pôsobnosti práva Únie, a to v rozsahu, v akom vedie k opätovnej aktivácii konania o návrate, ktoré sa voči nim pôvodne začalo, pričom konštatuje platnosť rozhodnutia o návrate prijatého 9. augusta 2012.(9)
26. Otázky položené Súdnemu dvoru sa týkajú len zákonnosti výkonu tohto rozhodnutia v rozsahu, v akom predstavuje rozhodnutie o návrate v zmysle článku 3 ods. 4 smernice 2008/115.(10)
A. O povinnosti príslušného vnútroštátneho orgánu vykonať aktualizované posúdenie rizík, ktoré hrozia v prípade vyhostenia (tretia prejudiciálna otázka)
27. Svojou treťou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate Súdneho dvora pýta, či v situácii, v ktorej príslušný vnútroštátny orgán konštatuje neoprávnenosť pobytu štátneho príslušníka tretej krajiny, voči ktorému bolo prijaté skoršie rozhodnutie o návrate, ktoré nadobudlo právoplatnosť, sa má článok 5 smernice 2008/115 v spojení s článkom 19 ods. 2 Charty vykladať v tom zmysle, že tento orgán je povinný obnoviť konanie o návrate v štádiu výkonu tohto rozhodnutia, alebo či je najprv povinný vykonať aktualizované posúdenie rizík, ktoré podstupuje tento štátny príslušník v prípade vyhostenia do zamýšľanej cieľovej krajiny, vzhľadom na značnú dobu, počas ktorej bolo toto konanie prerušené.
28. Na úvod chcem poukázať na to, že právo Únie, najmä smernica 2008/115, neobsahuje ustanovenia, ktoré by výslovne určovali účinky, ktoré sa musia spájať s podaním žiadosti štátneho príslušníka tretej krajiny o povolenie na pobyt podľa vnútroštátneho práva a s jej následným zamietnutím, ktoré nasleduje po rozhodnutí o návrate, ktoré bolo skôr prijaté voči tomuto štátnemu príslušníkovi tretej krajiny.
29. Hoci Súdny dvor stanovil určité zásady v rozsudku z 15. februára 2016, N.(11), tento rozsudok bol vydaný v odlišnom skutkovom kontexte. Vo veci, v ktorej bol vydaný uvedený rozsudok, bolo totiž konanie o návrate začaté proti dotknutej osobe prerušené nie z dôvodu, že bola podaná žiadosť o povolenie na pobyt podľa vnútroštátneho práva, ale preto, že bola podaná žiadosť o medzinárodnú ochranu. Raad van State (Štátna rada, Holandsko) vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania zdôraznila, že v súlade s jej judikatúrou malo podanie takejto žiadosti za následok automatický zánik platnosti každého rozhodnutia o návrate, ktoré bolo predtým prijaté v rámci tohto konania. Súdny dvor sa naopak domnieval, že pokiaľ bolo konanie začaté na základe smernice 2008/115, v rámci ktorého bolo prijaté rozhodnutie o návrate, prerušené z dôvodu podania novej žiadosti o medzinárodnú ochranu, členské štáty majú povinnosť, len čo bola táto žiadosť zamietnutá, uskutočniť konanie nie od začiatku, ale v ňom pokračovať v štádiu, v ktorom bolo prerušené.(12) Súdny dvor založil svoje posúdenie na požiadavkách efektívnosti uloženej normotvorcom Únie pri uskutočňovaní konania o návrate, a najmä na povinnosti uloženej členským štátom uskutočniť vyhostenie v čo najskoršom termíne.
30. V spore vo veci samej sa zdá, že štátny tajomník pokračoval v konaní o návrate, ktoré sa predtým začalo vo vzťahu k žalobcom, a to nie od jeho začiatku, ale v štádiu, v ktorom bolo prerušené, pričom konštatoval platnosť predchádzajúceho rozhodnutia o návrate.
31. V takejto situácii uplatnenie zásady uvedenej v rozsudku z 15. februára 2016, N.(13), hoci spĺňa požiadavky efektívnosti stanovené najmä v odôvodnení 4 smernice 2008/115, neumožňuje zaručiť dodržanie zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia.
32. Po prvé to súvisí s povahou požadovaného povolenia na pobyt. Hoci je príslušný vnútroštátny orgán pri posudzovaní žiadosti o medzinárodnú ochranu povinný dodržiavať zásadu zákazu vyhostenia alebo vrátenia v súlade s článkom 21 ods. 1 smernice 2011/95/EÚ(14), podľa informácií vnútroštátneho súdu nie je v holandskej právnej praxi obvyklé vykonávať ex offo posúdenie rizík, ktorým je osoba vystavená v prípade vyhostenia po zamietnutí žiadosti o povolenie na pobyt podľa holandského práva.
33. Po druhé to súvisí s trvaním prerušenia konania o návrate. Hoci v prejednávanej veci štátny tajomník prijal rozhodnutie o návrate v čase, keď bolo vyhostenie žalobcov do ich krajiny pôvodu prípustné z hľadiska zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia, vzhľadom na informácie vnútroštátneho súdu sa zdá, že toto konanie bolo prerušené na sedem rokov, teda značne dlho, pričom pokračovalo po zamietnutí poslednej žiadosti o povolenie na pobyt. Je zrejmé, že v takomto časovom úseku pravdepodobne došlo ku zmenám v situácii dotknutého štátneho príslušníka a/alebo v okolnostiach prevládajúcich v zamýšľanej cieľovej krajine.
34. Cieľom smernice 2008/115 je pritom zaviesť politiku vyhostenia a návratu, ktorá je nielen účinná, ale aj vykonávaná pri plnom rešpektovaní základných práv a dôstojnosti dotknutých osôb.(15)
35. Akékoľvek rozhodnutie o návrate prijaté na základe článku 6 ods. 1 smernice 2008/115 a vykonané na základe článku 8 ods. 1 tejto smernice musí rešpektovať práva zaručené Chartou, medzi ktorými sú článok 4 a článok 19 ods. 2 Charty.(16) Tieto ustanovenia zakazujú mučenie, ako aj neľudské alebo ponižujúce zaobchádzanie alebo tresty, rovnako ako aj vyhostenie do štátu, v ktorom existuje vážne riziko, že osoba bude takému zaobchádzaniu vystavená.(17) Podľa Súdneho dvora taký zákaz zakotvuje „jednu zo základných hodnôt Únie a jej členských štátov“ a má absolútnu povahu, keďže je úzko spojený s rešpektovaním ľudskej dôstojnosti upravenej v článku 1 Charty.(18)
36. V tomto kontexte článok 5 smernice 2008/115 vyžaduje od členských štátov, aby dodržiavali zásadu zákazu vyhostenia alebo vrátenia „vo všetkých fázach konania“(19), a to až do vyhostenia (teda až do fyzického transportu z členského štátu(20)) dotknutej osoby. V súlade s judikatúrou Súdneho dvora tak musia dotknutým osobám umožniť odvolať sa na všetky zmeny okolností, ktoré nastali po prijatí rozhodnutia o návrate a ktoré by mohli mať významný vplyv na posúdenie situácie dotknutej osoby so zreteľom na smernicu 2008/115 a obzvlášť jej článok 5,(21) pričom článok 9 ods. 1 písm. a) uvedenej smernice vyžaduje, aby členské štáty odložili odsun „ak by sa ním porušila zásada zákazu vyhostenia alebo vrátenia“.
37. V situácii, v ktorej bolo konanie o návrate prerušené na značné obdobie, je nevyhnutné, aby príslušný vnútroštátny orgán pred pokračovaním konania o návrate vykonal nové posúdenie rizík, ktorým je vystavená dotknutá osoba v prípade vyhostenia, odlišné od posúdenia vykonaného v čase prijatia skoršieho rozhodnutia o návrate. Prerušenie konania počas tak dlhého obdobia totiž vylučuje, aby mohol príslušný vnútroštátny orgán robiť konečné závery, pokiaľ ide o riziká, ktorým je vystavená táto osoba v zamýšľanej cieľovej krajine, čo vyvoláva riziko porušenia zákazu vyhostenia alebo vrátenia.(22) Pri nevykonaní takého posúdenia hrozí, že povinnosť návratu už nebude spĺňať podmienku zákonnosti vyžadovanú právom Únie a že bude vynútená napriek tomu, že existujú vážne a preukázané dôvody domnievať sa, že dotknutá osoba bude vystavená skutočnému riziku mučenia alebo neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania alebo trestania v prípade vyhostenia do tejto krajiny.
38. Ak toto nové posúdenie potvrdí závery, ku ktorým dospel príslušný vnútroštátny orgán pri prijímaní predchádzajúceho rozhodnutia o návrate, musí obnoviť konanie o návrate v štádiu, v ktorom bolo prerušené, a pristúpiť k vymáhaniu povinnosti návratu.
39. V opačnom prípade bude vnútroštátny orgán povinný odložiť vyhostenie dotknutej osoby do zamýšľanej cieľovej krajiny v súlade s článkom 9 ods. 1 písm. a) smernice 2008/115.(23) Nič však nebráni tomu, aby pristúpil, v súlade s ustanoveniami upravenými vnútroštátnym právom, k opätovnému preskúmaniu predchádzajúceho rozhodnutia o návrate alebo aby prijal nové rozhodnutie o návrate, pod podmienkou dodržania hmotnoprávnych a procesnoprávnych záruk upravených touto smernicou.(24)
40. Vzhľadom na všetky tieto skutočnosti sa domnievam, že v situácii, keď príslušný vnútroštátny orgán konštatuje neoprávnenosť pobytu štátneho príslušníka tretej krajiny, voči ktorému bolo prijaté predchádzajúce rozhodnutie o návrate, ktoré nadobudlo právoplatnosť, článok 5 smernice 2008/115 v spojení s článkom 19 ods. 2 Charty sa má vykladať v tom zmysle, že tento orgán je povinný pred pokračovaním konania o návrate určiť, či vzhľadom na značné obdobie, počas ktorého bolo toto konanie prerušené, nedošlo ku zmene situácie tohto štátneho príslušníka tak, že by existovali vážne a preukázané dôvody domnievať sa, že v prípade výkonu tohto rozhodnutia by bol tento štátny príslušník v zamýšľanej cieľovej krajine vystavený riziku mučenia alebo neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania alebo trestu.
B. O povinnosti súdneho orgánu prihliadnuť ex offo na porušenie zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia (prvá prejudiciálna otázka)
41. Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd Súdneho dvora v podstate pýta, či v situácii, keď súd rozhoduje o preskúmaní zákonnosti aktu, ktorým príslušný vnútroštátny orgán pokračuje v konaní o návrate, ktoré bolo počas značného obdobia prerušené, avšak bez toho, aby vykonal aktualizované posúdenie rizík, ktorým je vystavený štátny príslušník tretej krajiny v prípade vyhostenia, sa má článok 13 ods. 1 smernice 2008/115 v spojení s článkom 5 tejto smernice, ako aj s článkom 4, článkom 19 ods. 2 a článkom 47 Charty vykladať v tom zmysle, že vnútroštátny súd je povinný v rámci tohto preskúmania, na základe dôkazov v spise, s ktorými sa oboznámil a ktoré boli doplnené alebo spresnené v kontradiktórnom konaní vedenom pred ním, prihliadnuť ex offo na porušenie zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia, na ktoré sa tento štátny príslušník neodvolával.
42. Podľa vnútroštátneho súdu by totiž bolo nemysliteľné, aby súdny orgán mlčal, ak by mohlo hroziť bezprostredné riziko porušenia zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia alebo ak nebolo toto riziko posúdené a štátni príslušníci tretích krajín, ako je to vo veci samej, si toto riziko neuvedomili a neodvolali sa na naň na podporu svojej žiadosti o povolenie na pobyt alebo v rámci podania opravného prostriedku proti rozhodnutiu, ktorým sa konštatuje neoprávnenosť ich pobytu, alebo proti rozhodnutiu o návrate.(25)
43. Okrem toho tento súd žiada Súdny dvor, aby spresnil, či sa rozsah tejto povinnosti líši podľa toho, či je rozhodnutie o návrate odôvodnené zamietnutím žiadosti o medzinárodnú ochranu alebo zamietnutím žiadosti o povolenie na pobyt podľa vnútroštátneho práva.
1. Existencia povinnosti
44. Právo Únie v zásade od vnútroštátneho súdu nevyžaduje, aby preskúmaval ex offo dôvod založený na porušení ustanovení práva Únie, ak by ho preskúmanie tohto dôvodu nútilo ísť nad rámec sporu, tak ako ho vymedzili účastníci konania. Toto obmedzenie právomoci vnútroštátneho súdu je odôvodnené zásadou, podľa ktorej procesná iniciatíva prináleží účastníkom konania. V dôsledku toho podľa ustálenej judikatúry môže súd konať ex offo iba vo výnimočných prípadoch, keď si verejný záujem vyžaduje jeho zásah.(26)
45. Pokiaľ ide o smernicu 2008/115, Súdny dvor uznal povinnosť vnútroštátneho súdu preskúmať ex offo podmienky zákonnosti opatrenia zaistenia nariadeného počas konania o návrate. V rozsudku z 8. novembra 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Preskúmanie zaistenia ex offo)(27) – na ktorý vnútroštátny súd výslovne odkazuje – Súdny dvor rozhodol, že súdny orgán je povinný zohľadniť všetky okolnosti, najmä skutkové, ktoré mu boli oznámené, a tak ako boli doplnené alebo objasnené v rámci procesných opatrení, ktoré považoval za potrebné prijať na základe svojho vnútroštátneho práva, pričom na základe týchto okolností musí prípadne prihliadnuť na nesplnenie podmienky zákonnosti vyplývajúcej z práva Únie, a to aj v prípade, že toto nesplnenie nebolo dotknutou osobou namietané. Na tento účel Súdny dvor poukázal na dôležitosť práva na slobodu zaručeného v článku 6 Charty, ako aj na závažnosť zásahu do tohto práva, ktorý predstavuje zaistenie osôb, a na požiadavku vysokej úrovne súdnej ochrany.(28) Okrem toho rozlíšil medzi sporom, ktorý sa týka zaistenia štátneho príslušníka tretieho štátu, prísne vymedzeného normotvorcom Únie, a správnym sporom, v ktorom podnet na začatie konania a vymedzenie sporu prináleží účastníkom konania.(29)
46. Domnievam sa, že takéto odôvodnenie možno rozšíriť aj na situáciu, v ktorej súd vzhľadom na skutočnosti, o ktorých sa dozvedel, konštatuje, že výkon rozhodnutia o návrate prijatého voči štátnemu príslušníkovi tretej krajiny porušuje zásadu zákazu vyhostenia alebo vrátenia. Z dôvodov podobných tým, ktoré som uviedol vo svojich návrhoch prednesených vo veci, v ktorej bol vydaný uvedený rozsudok,(30) totiž ochrana tejto zásady vyžaduje, aby vnútroštátny súd mohol vyhodnotiť ex offo skutočnosť, že príslušný vnútroštátny orgán nevykonal aktualizované posúdenie rizík hroziacich v prípade vyhostenia do cieľovej krajiny uvedenej v rozhodnutí o návrate.
47. V bodoch 35 a 36 vyššie som pripomenul povahu a význam zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia v kontexte vedenia konania o návrate. Poukázal som na jeho imperatívnu povahu a trval na jeho význame. Tiež som pripomenul, že členské štáty sú povinné zabezpečiť dodržiavanie tejto zásady „vo všetkých fázach konania“, teda tak v rámci správneho konania, v ktorom sa prijímajú rozhodnutia týkajúce sa návratu, ako aj v rámci súdnej fázy, v ktorej sa skúma zákonnosť týchto rozhodnutí, pričom konanie o návrate sa končí až v okamihu skutočného vyhostenia dotknutej osoby do jej krajiny pôvodu, krajiny tranzitu alebo inej krajiny.
48. Dodávam, že na základe článku 47 Charty musia členské štáty zabezpečiť účinnú súdnu ochranu individuálnych práv odvodených z právneho poriadku Únie.(31) Pokiaľ ide o preskúmanie zákonnosti rozhodnutí vzťahujúcich sa na návrat, článok 13 ods. 1 smernice 2008/115 vyžaduje, aby členské štáty dali dotknutej osobe k dispozícii účinný opravný prostriedok na príslušnom súdnom alebo správnom orgáne. V súlade s judikatúrou Súdneho dvora musia byť vlastnosti týchto opravných prostriedkov určené v súlade s článkom 47 Charty a pri dodržaní zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia zaručenej v článku 18 a článku 19 ods. 2 Charty.(32) V súlade s ustálenou judikatúrou Súdneho dvora tak musí mať opravný prostriedok automaticky odkladný účinok, ak je podaný proti rozhodnutiu o návrate, ktorého výkon môže tohto štátneho príslušníka tretej krajiny vystaviť reálnemu riziku, že bude vystavený neľudskému alebo ponižujúcemu zaobchádzaniu, čím sa vo vzťahu k tomuto štátnemu príslušníkovi zabezpečí splnenie požiadaviek článku 19 ods. 2 a článku 47 Charty.(33)
49. Okrem toho článok 13 ods. 2 smernice 2008/115 stanovuje, že súdny alebo správny orgán, na ktorom sa napáda zákonnosť rozhodnutia týkajúceho sa návratu má právomoc preskúmať toto rozhodnutie a má právomoc prípadne odložiť vyhostenie.(34) Ide o kogentné ustanovenie, ako to preukazuje použitie výrazu „shall have the power“ (a nie „may have the power“) v anglickej jazykovej verzii.
50. Cieľom procesných pravidiel takto definovaných v článku 13 ods. 1 a 2 smernice 2008/115 je zabezpečiť, aby osoba, voči ktorej bolo prijaté rozhodnutie o návrate, nebola vyhostená do zamýšľanej cieľovej krajiny, ak nie sú splnené, alebo ak už nie sú splnené, podmienky zákonnosti uvedené v článku 5 tejto smernice, medzi ktoré patrí dodržanie zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia, a to z dôvodu okolností, ktoré nastali po prijatí tohto rozhodnutia.
51. Súdna ochrana vyžadovaná článkom 47 Charty by pritom nebola účinná ani úplná, ak by vnútroštátny súd nemal povinnosť ex offo konštatovať porušenie zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia, pokiaľ dôkazy, ktoré má k dispozícii, preukazujú, že rozhodnutie o návrate by bolo založené na zastaranom posúdení rizík a nemal by povinnosť ex offo vyvodiť z toho všetky dôsledky pre výkon tohto rozhodnutia tým, že od príslušného vnútroštátneho orgánu bude vyžadovať, aby vykonal aktualizované posúdenie týchto rizík pred vykonaním tohto rozhodnutia. V opačnom prípade by obmedzenie jeho úradnej povinnosti mohlo mať za následok vykonanie takéhoto rozhodnutia, zatiaľ čo dotknutej osobe by hrozilo, že bude v zamýšľanej cieľovej krajine podrobená mučeniu alebo inému neľudskému alebo ponižujúcemu zaobchádzaniu alebo trestu, čo je konanie, ktoré článok 4 Charty absolútne zakazuje.
52. V tejto súvislosti holandská vláda vo svojich pripomienkach tvrdila, že súdny orgán by mal vrátiť konanie o dotknutej osobe orgánu zodpovednému za posúdenie žiadostí o medzinárodnú ochranu – teda „rozhodujúc[emu] orgán[u]“ v zmysle článku 2 písm. f) smernice 2013/32/EÚ(35) – aby tento orgán posúdil riziká, ktoré môže vyvolať vyhostenie. Hoci voľba príslušného vnútroštátneho orgánu na tento účel patrí do procesnej autonómie každého členského štátu a hoci je pravda, ako uviedla táto vláda, že rozhodujúci orgán má primerané prostriedky a pracovníkov s kompetenciami v tejto veci, nemožno od dotknutej osoby požadovať, aby podala žiadosť o medzinárodnú ochranu s cieľom zaručiť plné dodržiavanie zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia zakotvenej v článku 5 smernice 2008/115.
53. Okrem toho zdôrazňujem, že takýto postup nevyhnutne znamená, že súdny orgán je schopný konštatovať porušenie zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia a je vo veľkej miere schopný posúdiť povahu a závažnosť zaobchádzania, ktorému môže byť dotknutá osoba vystavená v zamýšľanej cieľovej krajine, predtým, ako ju vyzve na podanie žiadosti o medzinárodnú ochranu. Ak by aj totiž, ako uviedla holandská vláda na pojednávaní, takáto žiadosť bola prednostná,(36) nič to nemení na tom, že v prejednávanej veci by viedla k opätovnému prerušeniu konania o návrate začatého voči dotknutej osobe(37) a k predĺženiu obdobia, počas ktorého sa táto osoba nachádza v prechodnej situácii na území členského štátu, bez práva alebo povolenia na pobyt.
54. Vzhľadom na všetky tieto skutočnosti sa domnievam, že v situácii, keď súd rozhoduje o preskúmaní zákonnosti aktu, ktorým príslušný vnútroštátny orgán pokračuje v konaní o návrate, ktoré bolo počas značného obdobia prerušené, avšak bez toho, aby vykonal aktualizované posúdenie rizík, ktorým je vystavený štátny príslušník tretej krajiny v prípade vyhostenia, sa má článok 13 ods. 1 smernice 2008/115 v spojení s článkom 5 tejto smernice, ako aj s článkom 4, článkom 19 ods. 2 a článkom 47 Charty vykladať v tom zmysle, že vnútroštátny súd je povinný v rámci tohto preskúmania na základe dôkazov v spise, s ktorými sa oboznámil a ktoré boli doplnené alebo spresnené v kontradiktórnom konaní vedenom pred ním, prihliadnuť ex offo na porušenie zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia, na ktoré sa tento štátny príslušník neodvolával.
2. O rozsahu povinnosti
55. Vnútroštátny súd žiada Súdny dvor, aby spresnil, či sa rozsah povinnosti prihliadnuť ex offo na porušenie zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia líši podľa toho, či je rozhodnutie o návrate odôvodnené zamietnutím žiadosti o medzinárodnú ochranu alebo zamietnutím žiadosti o povolenie na pobyt upraveného vnútroštátnym právom. Podľa tohto súdu je totiž príslušný vnútroštátny orgán povinný dodržiavať túto zásadu vždy, keď posudzuje žiadosť o medzinárodnú ochranu, a to v súlade s článkom 21 ods. 1 smernice 2011/95, nie je však naopak zvykom v holandskej právnej praxi, aby tento orgán ex offo posudzoval dodržiavanie uvedenej zásady pred zamietnutím žiadosti o povolenie na pobyt založenej na holandskom práve.
56. Domnievam sa, že úloha súdneho orgánu, ktorý rozhoduje o zákonnosti rozhodnutia o návrate prijatého voči štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, a rozsah jeho povinnosti prihliadnuť ex offo na porušenie zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia by sa nemali rozlišovať podľa povahy požadovaného povolenia na pobyt, a najmä podľa toho, či je toto rozhodnutie odôvodnené zamietnutím žiadosti o medzinárodnú ochranu alebo zamietnutím žiadosti o povolenie na pobyt na základe vnútroštátneho práva.
57. Zo samotného znenia článku 19 ods. 2 Charty a najmä z výrazu „nikto nesmie byť vysťahovaný, vyhostený“ totiž vyplýva, že ochrana pred vyhostením alebo vrátením sa v plnom rozsahu vzťahuje na všetkých štátnych príslušníkov tretích krajín bez ohľadu na ich postavenie alebo dôvody ich vyhostenia alebo vrátenia.
58. Okrem toho Súdny dvor v rozsudku z 3. júna 2021, Westerwaldkreis(38), pripomenul, že pôsobnosť smernice 2008/115 je definovaná len odkazom na situáciu nelegálneho pobytu, v ktorej sa nachádza štátny príslušník tretej krajiny, nezávisle od dôvodov tejto situácie alebo opatrení, ktoré môžu byť voči tomuto štátnemu príslušníkovi prijaté.(39). Z článku 6 ods. 6 smernice 2008/115 a bodu 60 rozsudku z 19. júna 2018, Gnandi(40), tak vyplýva, že hoci rozhodnutie o návrate môže byť prijaté súčasne s rozhodnutím o zamietnutí žiadosti o medzinárodnú ochranu alebo bezprostredne po tomto rozhodnutí, ide o dve odlišné rozhodnutia, pričom každé rozhodnutie o vrátení musí dodržiavať procesné záruky uvedené v kapitole III tejto smernice, ako aj ďalšie relevantné ustanovenia práva Únie alebo vnútroštátneho práva.
59. Rozsudok zo 6. júla 2023, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Utečenec, ktorý sa dopustil závažného trestného činu)(41), je toho dokonalým príkladom. V tomto rozsudku totiž Súdny dvor rozhodol, že odňatie postavenia utečenca na základe článku 14 ods. 4 smernice 2011/95 nemožno považovať za prijatie stanoviska k odlišnej otázke, či táto osoba môže byť vyhostená do svojej krajiny pôvodu, a že dôsledky prípadného návratu dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny do jeho krajiny pôvodu sa nemajú zohľadniť pri prijímaní rozhodnutia o odňatí postavenia utečenca, ale prípadne vtedy, keď príslušný orgán zamýšľa prijať rozhodnutie o návrate voči uvedenému štátnemu príslušníkovi tretej krajiny.(42)
60. Z uvedeného vyplýva, že zásada zákazu vyhostenia alebo vrátenia musí byť dodržaná vždy, keď členský štát konštatuje neoprávnenosť pobytu štátneho príslušníka tretej krajiny na svojom vnútroštátnom území a prijme rozhodnutie o návrate, a to bez ohľadu na povahu dôvodov, ktoré viedli k prijatiu rozhodnutia o návrate, alebo na formu, ktorú má akt.
61. V dôsledku uvedeného si myslím, že úlohu súdneho orgánu, ktorý rozhoduje o zákonnosti výkonu rozhodnutia o návrate prijatého voči štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, a rozsah jeho povinnosti prihliadnuť ex offo na porušenie zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia nemožno rozlišovať podľa toho, či je toto rozhodnutie odôvodnené zamietnutím žiadosti o medzinárodnú ochranu alebo zamietnutím žiadosti o povolenie na pobyt podľa vnútroštátneho práva.
VI. Návrh
62. Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy navrhujem Súdnemu dvoru, aby na prejudiciálne otázky, ktoré položil Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (súd v Haagu zasadajúci v Roermonde, Holandsko), odpovedal takto:
1. Článok 5 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území v spojení s článkom 19 ods. 2 Charty základných práv Európskej únie,
sa má vykladať v tom zmysle, že:
v situácii, keď príslušný vnútroštátny orgán konštatuje neoprávnenosť pobytu štátneho príslušníka tretej krajiny, voči ktorému bolo prijaté predchádzajúce rozhodnutie o návrate, ktoré nadobudlo právoplatnosť, je tento orgán povinný pred pokračovaním konania o návrate určiť, či vzhľadom na značné obdobie, počas ktorého bolo toto konanie prerušené, nedošlo ku zmene situácie tohto štátneho príslušníka tak, že by existovali vážne a preukázané dôvody domnievať sa, že v prípade výkonu tohto rozhodnutia by bol tento štátny príslušník v zamýšľanej cieľovej krajine vystavený riziku mučenia alebo neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania alebo trestu.
2. Článok 13 ods. 1 smernice 2008/115 v spojení s článkom 5 tejto smernice, ako aj s článkom 4, článkom 19 ods. 2 a článkom 47 Charty základných práv
sa má vykladať v tom zmysle, že:
v situácii, keď súd rozhoduje o preskúmaní zákonnosti aktu, ktorým príslušný vnútroštátny orgán pokračuje v konaní o návrate, ktoré bolo počas značného obdobia prerušené, avšak bez toho, aby vykonal aktualizované posúdenie rizík, ktorým je vystavený štátny príslušník tretej krajiny v prípade vyhostenia, je vnútroštátny súd povinný v rámci tohto preskúmania na základe dôkazov v spise, s ktorými sa oboznámil a ktoré boli doplnené alebo spresnené v kontradiktórnom konaní vedenom pred ním, prihliadnuť ex offo na porušenie zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia, na ktoré sa tento štátny príslušník neodvolával.
Úlohu súdneho orgánu, ktorý rozhoduje o zákonnosti výkonu rozhodnutia o návrate prijatého voči štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, a rozsah jeho povinnosti prihliadnuť ex offo na porušenie zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia nemožno rozlišovať podľa toho, či je toto rozhodnutie odôvodnené zamietnutím žiadosti o medzinárodnú ochranu alebo zamietnutím žiadosti o povolenie na pobyt podľa vnútroštátneho práva.