null
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
TAMARY ĆAPETA
přednesené dne 16. května 2024(1)
Věc C‑188/23
Land Niedersachsen
proti
Conti 11. Container Schiffahrts-GmbH & Co. KG MS „MSC Flaminia“
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Oberlandesgericht München (Vrchní zemský soud v Mnichově, Německo)]
„Řízení o předběžné otázce – Životní prostředí – Basilejská úmluva o kontrole pohybu nebezpečných odpadů přes hranice států a jejich zneškodňování – Nařízení (ES) č. 1013/2006 – Rozsah působnosti – Odpad vzniklý v důsledku chemického požáru a výbuchů na volném moři – Výklad rozsudku ze dne 16. května 2019 ve věci Conti 11. Container Schiffahrt (C‑689/17, EU:C:2019:420)“
I. Úvod
1. Je dne 14. července 2012, 05:42 hodin ráno. Kontejnerová loď Flaminia je na cestě z Charlestonu (Spojené státy) do Antverp (Belgie), když uprostřed Atlantiku vypukne chemický požár a dojde k výbuchům. Vzniká rozsáhlá škoda a loď je kontaminována nebezpečnými a toxickými zbytky. Několik členů posádky umírá. Požár a výbuchy trvají několik dní. Nejbližší přístav je vzdálen několik set námořních mil. Po týdnech pokusů o záchranné práce a odmítnutí vstupu do několika okolních přístavů byla loď nakonec odtažena do Wilhelmshavenu (Německo).
2. Příslušné německé orgány Land Niedersachsen (spolková země Dolní Sasko, Německo) (dále jen „spolková země“) nařídily, aby byl před odtažením lodi Flaminia do Mangalie (Rumunsko) za účelem odstranění (části) nebezpečného a toxického odpadu a opravy lodi zahájen postup oznámení a souhlasu ve smyslu nařízení (ES) č. 1013/2006 (2).
3. Společnost Conti, žalobkyně v původním řízení, vykládá rozsudek Soudního dvora z roku 2017 ve věci Conti 11. Container Schiffahrt(3) v tom smyslu, že uvedený postup není vyžadován, a požaduje od spolkové země náhradu nákladů s tím spojených.
4. Spolková země v podstatě tvrdí, že z hlediska ochrany životního prostředí nebylo možné povolit, aby loď převážející přibližně 30 000 tun toxických odpadních vod a dalších materiálů odplula z Wilhelmshavenu do Mangalie, aniž byl proveden dotčený postup oznámení a souhlasu. Má za to, že jednou z povinností vyplývajících z Basilejské úmluvy(4), jejímiž smluvními stranami jsou Evropská unie a její členské státy, je stanovit takový postup právě pro pohyb takových nebezpečných odpadů. Pokud by podle nařízení o přepravě odpadů nebylo nezbytné oznámení tohoto druhu pohybu, jak soud prvního stupně vykládal rozsudek ve věci Conti 11. Container Schiffahrt, spolková země se domnívá, že Evropská unie by nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z Basilejské úmluvy.
5. Hlavní otázka předložená Soudnímu dvoru se tedy týká výkladu jeho rozsudku ve věci Conti 11. Container Schiffahrt: může tento rozsudek vést k možné neslučitelnosti nařízení o přepravě odpadů se závazky Evropské unie vyplývajícími z Basilejské úmluvy? A pokud tomu tak není, uložila spolková země společnosti Conti správně povinnost provést postup oznámení a souhlasu stanovený nařízením o přepravě odpadů?
II. Právní a skutkové okolnosti projednávané věci a předběžné otázky
6. Společnost Conti je německá společnost se sídlem v Hamburku (Německo). V době rozhodné z hlediska skutkového stavu vlastnila kontejnerovou loď, která byla organizována jako zvláštní účelová jednotka s jedním plavidlem a plula pod názvem Flaminia.
7. V listopadu roku 2000 pronajala společnost Conti loď Flaminia švýcarské společnosti MSC se sídlem v Ženevě (Švýcarsko).
8. Přibližně od listopadu roku 2000 do června roku 2012 převážela loď Flaminia tisíce nákladních kontejnerů do přístavů po celém světě a z nich, včetně přístavu New Orleans (Spojené státy).
9. V červnu roku 2012 požádal americký výrobce chemikálií o přepravu tří cisternových kontejnerů obsahujících 80 % divinylbenzenu (dále jen „DVB“) z New Orleans. DVB je chemická sloučenina, která se používá při čištění vody.
10. DVB musí být uchováván pod určitou teplotou, aby se zabránilo chemickému procesu zvanému „autopolymerizace“, který má za následek rychlé zvýšení teploty a emisi hořlavých par(5).
11. Dne 14. července 2012, když se loď Flaminia nacházela uprostřed Atlantiku na cestě z Charlestonu (Spojené státy) do Antverp, došlo v kontejnerech přepravujících DVB k výbuchu, který vedl k rozsáhlému požáru na palubě.
12. Tři členové posádky přišli o život. Byly zničeny stovky kontejnerů a na lodi vznikly rozsáhlé škody.
13. Není jasné, co přesně vedlo k požáru a výbuchům(6).
14. Poté, co posádka a cestující opustili loď, zůstala loď Flaminia unášena v oblasti středního Atlantiku. Požáry pokračovaly(7). Následoval další výbuch(8).
15. Společnost Conti si najala záchranné skupiny. Záchranné skupiny kropily loď mořskou vodou, aby dostaly požár pod kontrolu a zachránily loď a náklad. Jedním z důsledků tohoto postupu bylo, že poté, co se požár dostal pod kontrolu, zůstalo v nákladovém prostoru lodi Flaminia přibližně 30 000 tun hasicí vody, která byla kontaminována nebezpečnými a toxickými zbytky.
16. Později se ukázalo, že i po vypuštění většiny hasicí vody zůstalo na palubě lodi 30 500 tun odpadního materiálu(9), který se skládal mimo jiné z kalů, pevného nákladu poškozeného požárem, kontaminované vody a ocelového šrotu.
17. V době výbuchu se loď Flaminia nacházela mezi Kanadou a Spojeným královstvím, přibližně 650 nm od nejbližšího přístavu (San Miguel, Azory, Portugalsko), a plavila se směrem na východ(10).
18. Po předložení plavebního plánu záchranné skupiny odtáhly loď Flaminia přes Lamanšský průliv do Wilhelmshavenu, který byl jediným dostupným nouzovým přístavem(11), jak ukazuje následující mapa(12), kterou vypracoval německý spolkový úřad pro vyšetřování námořních nehod:
19. Loď dorazila do přístavu Wilhelmshaven dne 9. září 2012(13).
20. Dopisem ze dne 30. listopadu 2012 Niedersächsisches Ministerium für Umwelt, Energie und Klimaschutz (ministerstvo životního prostředí, energetiky a ochrany klimatu pro Dolní Sasko, Německo) informovalo společnost Conti, že vodu použitou k hašení požáru na palubě, jakož i kal a kovový šrot nacházející se na lodi, je třeba kvalifikovat jako „odpad“ ve smyslu nařízení o přepravě odpadů. Před vyplutím lodi do Rumunska proto musel být proveden postup oznámení a souhlasu, jak je stanoven v uvedeném nařízení.
21. Gewerbeaufsichtsamt Oldenburg (inspektorát práce v Oldenburgu, Německo) nařídil dne 4. prosince 2012 i přes námitky společnosti Conti provedení postupu oznámení a souhlasu pro účely přepravy do Rumunska. Vydal rovněž zákaz přemístit loď před provedením tohoto postupu a předložením schválené strategie na odstranění odpadu.
22. Žalobkyně musela provést dva postupy oznámení.
23. Předmětem prvního postupu oznámení byla přeprava části hasicí vody nacházející se na palubě lodi Flaminia z Wilhelmshavenu do Odense (Dánsko)(14).
24. Druhý postup oznámení se týkal přepravy zbývajícího odpadu na lodi Flaminia z Wilhelmshavenu do Mangalie(15).
25. Právě tento druhý postup je základem žaloby společnosti Conti podané u předkládajícího soudu.
26. Ačkoli to nebylo zjevné ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, zúčastnění na jednání potvrdili, že v Mangalii nebyl vypuštěn všechen zbývající odpadní materiál. Namísto toho se uskutečnila další plavba do Aarhusu (Dánsko) a následně do Odense (Dánsko), kde bylo odstraněno celkem přibližně 28 400 tun odpadního materiálu(16).
27. Jak bylo potvrzeno na jednání, společnost Conti pro tuto plavbu provedla postup oznámení u rumunských orgánů.
28. Po skončení odstraňování odpadu v Dánsku se loď Flaminia vydala z Odense do Mangalie, kde byly provedeny opravy.
29. Požár a výbuchy na palubě lodi Flaminia vedly k podání vícero žalob u soudů různých jurisdikcí.
30. Zaprvé bylo podáno několik žalob k United States District Court for the Southern District of New York (Okresní soud pro jižní obvod New Yorku, Spojené státy). V červenci roku 2018 tento soud rozhodl, že výrobce nádrží a výrobce DVB je odpovědný za požár na palubě lodi Flaminia. V červnu roku 2023 United States Court of Appeal for the Second Circuit (Odvolací soud Spojených států, druhý obvod) potvrdil toto rozhodnutí „ve všech podstatných bodech“(17).
31. Zadruhé smlouva o pronájmu lodi uzavřená mezi společnostmi Conti a MSC obsahovala rozhodčí doložku, která stanovila, že všechny spory vyplývající z této smlouvy měly být rozhodovány v Londýně (Spojené království). Zatímco tedy probíhal soudní spor v New Yorku (Spojené státy), společnost Conti rovněž uplatňovala své nároky v rozhodčím řízení na základě smlouvy o pronájmu. Rozhodčím nálezem ze dne 30. července 2021, opraveným dne 1. září 2021, rozhodl rozhodčí senát zřízený na základě uvedené smlouvy, že společnost MSC porušila smlouvu o pronájmu lodi a nese odpovědnost za škodu ve výši přibližně 200 milionů amerických dolarů (USD) (184 milionů eur) (dále jen „rozhodčí nález“). Před United States District Court for the Eastern District of Louisiana (Obvodní soud pro východní obvod Louisiany) (Spojené státy) probíhá řízení o žalobě na potvrzení tohoto nálezu podle Úmluvy o uznání a výkonu cizích rozhodčích nálezů(18) (známé též jako „Newyorská úmluva“)(19). Samostatná žaloba podaná společností MSC, jíž se domáhala omezení své odpovědnosti za škodu a snížení náhrady škody na přibližně 28,2 milionu GBP (32,9 milionu eur), byla u High Court of Justice (England & Wales) [Vrchní soud (Anglie a Wales)] a Court of Appeal (England & Wales) [Odvolací soud (Anglie a Wales)] zamítnuta(20). Povolení k podání opravného prostředku k Supreme Court of the United Kingdom (Nejvyšší soud Spojeného království) bylo uděleno dne 19. prosince 2023(21), přičemž v době dokončování mého stanoviska toto řízení ještě probíhalo.
32. Konečně správní rozhodnutí, kterým bylo nařízeno provedení postupu oznámení a souhlasu předtím, než společnost Conti mohla přemístit loď Flaminia do Rumunska, vedlo k podání projednávané žaloby u německých soudů. Landgericht München I (Zemský soud Mnichov I, Německo) jakožto prvostupňový soud požádal Soudní dvůr o výklad nařízení o přepravě odpadů. Po obdržení odpovědi na svou otázku v rozsudku ve věci Conti 11. Container Schiffahrt, uvedený soud přiznal společnosti Conti náhradu škody, přičemž uvedl, že nařízení o přepravě odpadů nevyžadovalo provedení postupu oznámení a souhlasu. Proti tomuto rozsudku soudu prvního stupně byl podán opravný prostředek k předkládajícímu soudu v projednávané věci.
33. Mezitím se loď Flaminia vrátila do provozu. V současné době pluje pod názvem „CMA CGM San Francisco“ pod vlajkou Libérie.
34. Na základě výše popsaných skutečností rozhodl Oberlandesgericht München (Vrchní zemský soud v Mnichově, Německo) ve fázi rozhodování o opravném prostředku v rámci řízení, které bylo zahájeno na základě žaloby společnosti Conti na náhradu škody vzniklé v důsledku údajně zbytečného postupu oznámení, o přerušení řízení a o předložení následujících předběžných otázek Soudnímu dvoru:
„1) Je výjimka z oznamovací povinnosti stanovená v čl. 1 odst. 3 písm. b) [nařízení o přepravě odpadů] kvůli rozporu s ustanoveními [Basilejské úmluvy] neplatná v rozsahu, v němž z povinnosti provést oznámení vyjímá i takový nebezpečný odpad, který vznikl v důsledku havárie na palubě lodi a je podle rozsudku Soudního dvora Evropské unie ze dne 16. května 2019 ve věci C‑689/17 třeba považovat za odpad ve smyslu tohoto ustanovení o výjimce?
b) Je-li odpověď na první otázku záporná, musí být výjimka stanovená v čl. 1 odst. 3 písm. b) [nařízení o přepravě odpadů] s ohledem na požadavky [Basilejské úmluvy]vykládána restriktivně v tom smyslu, že zbytky v podobě kovového šrotu a hasicí vody kontaminované kaly a takovými zbytky nákladu, jaké jsou dotčeny v původním řízení, které jsou důsledkem havárie na palubě lodí, nelze považovat za odpad vzniklý na palubě lodí ve smyslu tohoto ustanovení?“
35. Dne 7. února 2024 předkládající soud informoval Soudní dvůr, že na základě shodného návrhu společnosti Conti a spolkové země nařídil přerušení řízení, které před ním probíhalo. V pozdější komunikaci se soudní kanceláří Soudního dvora však uvedený soud rovněž upřesnil, že řízení, které před ním probíhá, může kdykoli pokračovat, takže projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se nestala bezpředmětnou a požadovaný výklad je i nadále nezbytný.
36. Písemné připomínky předložily Soudnímu dvoru společnost Conti, spolková země, Evropský parlament, Rada, jakož i Komise. Na jednání, které se konalo dne 27. února 2024, přednesli ústní vyjádření uvedení zúčastnění a francouzská vláda.
III. Analýza
37. Hlavním podnětem pro podání projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce byl rozsudek Soudního dvora ve věci Conti 11. Container Schiffahrt; nebo spíše to, jak tento rozsudek pochopil a uplatnil Landgericht München I (Zemský soud Mnichov I) při rozhodování o projednávaném sporu v prvním stupni.
38. Předmětem žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, která vedla k vydání rozsudku ve věci Conti 11. Container Schiffahrt, byl výklad výrazu „odpad vzniklý na palubě lodí“, jak je uveden v čl. 1 odst. 3 písm. b) nařízení o přepravě odpadů. Toto ustanovení vylučuje z oblasti působnosti uvedeného nařízení „odpad vzniklý v motorových vozidlech a vlacích a na palubě letadel a lodí, dokud tento odpad není vyložen za účelem jeho využití nebo odstranění“.
39. Soudní dvůr měl za to, že tento výraz musí být vykládán v tom smyslu, že zahrnuje i odpad vzniklý v důsledku havárie, k níž došlo na palubě lodi plující na volném moři(22). Z toho plyne, že odpad takového druhu, který vznikl v důsledku požáru a výbuchů na palubě lodi Flaminia, je vyloučen z rozsahu působnosti nařízení o přepravě odpadů, dokud není vyložen za účelem jeho využití nebo odstranění(23).
40. Důsledkem kvalifikace situace jako situace spadající do působnosti čl. 1 odst. 3 písm. b) nařízení o přepravě odpadů je, že se postup oznámení a souhlasu, na němž je toto nařízení založeno, nepoužije. V takovém případě se tedy provedení postupu oznámení a souhlasu, který uvedené nařízení ukládá mimo jiné pro přepravu odpadu mezi dvěma členskými státy, nenařizuje, dokud není tento odpad vyložen za účelem jeho využití nebo odstranění. V souladu s touto logikou Landgericht München I (Zemský soud Mnichov I) uvedl, že žaloba společnosti Conti na náhradu škody podaná vůči spolkové zemi může být úspěšná.
41. Předkládající soud si však klade otázku, zda by z toho plynoucí neuplatnění postupu oznámení a souhlasu pro přepravu odpadů z německého do rumunského přístavu bylo v rozporu s Basilejskou úmluvou.
42. Podstatou první otázky předkládajícího soudu tudíž je, aby Soudní dvůr prohlásil, že čl. 1 odst. 3 písm. b) nařízení o přepravě odpadů je neplatný v rozsahu, v němž umožňuje odchýlit se od systému zavedeného Basilejskou úmluvou. Má za to, že ačkoliv se Soudní dvůr touto otázkou ve svém rozsudku ve věci Conti 11. Container Schiffahrt nezabýval , odpověď na ni bude relevantní pro řešení sporu, který projednává, neboť společnost Conti by byla oprávněna požadovat náhradu škody pouze v případě, že by se vyloučení vyplývající z čl. 1 odst. 3 písm. b) nařízení o přepravě odpadů uplatnilo v její prospěch.
43. Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, aby Soudní dvůr vyložil čl. 1 odst. 3 písm. b) nařízení o přepravě odpadů v souladu s Basilejskou úmluvou tak, aby bylo toto nařízení uvedeno do souladu s povinnostmi Evropské unie vyplývajícími z uvedené úmluvy.
44. Obě otázky tedy ve své podstatě směřují ke konstatování, že provedení postupu oznámení a souhlasu, který uložila spolková země, bylo v případě lodě Flaminia odůvodněné.
45. Mám za to, že se skutečně jedná o povinnost, kterou nařízení o přepravě odpadů ukládá za konkrétních okolností projednávané věci. Tento názor však nezastávám z důvodu tvrzené neplatnosti čl. 1 odst. 3 písm. b) uvedeného nařízení, ale naopak z důvodu nepoužitelnosti tohoto ustanovení v dotčené situaci. Jak totiž ukáži níže, rozsudek ve věci Conti 11. Container Schiffahrtnevede k odlišnému závěru.
46. Mé stanovisko je strukturováno následovně. Nejprve objasním, že Basilejská úmluva se vztahuje na okolnosti projednávané věci a vyžaduje zahájení dotčeného postupu oznámení a souhlasu. Nařízení o přepravě odpadů bylo přijato s cílem organizovat přepravu odpadů v Evropské unii tak, aby byla mimo jiné v souladu s Basilejskou úmluvou. Soudní dvůr by měl tedy vykládat pravidla nařízení o přepravě odpadů v souladu s Basilejskou úmluvou (A).
47. Zadruhé prokážu, že výklad přijatý v rozsudku ve věci Conti 11. Container Schiffahrtnevede k tomu, že je čl. 1 odst. 3 písm. b) nařízení o přepravě odpadů neslučitelný s požadavky Basilejské úmluvy. Podle mého názoru se odpověď Soudního dvora v uvedené věci týkala prvního úseku plavby lodi Flaminia po havárii, při níž vznikl odpad – tedy plavby z volného moře do Německa. Vyloučení této plavby z povinnosti provést postup oznámení a souhlasu stanovený v nařízení o přepravě odpadů je v souladu, jak Soudní dvůr objasnil v rozsudku ve věci Conti 11. Container Schiffahrt, s cíli ochrany životního prostředí sledovanými nařízením o přepravě odpadů, tedy s cíli, které toto nařízení sdílí s Basilejskou úmluvou (B).
48. Zatřetí se projednávaná věc netýká plavby lodi Flaminia z volného moře do Německa. Týká se naopak druhého úseku její plavby – úseku z německého přístavu Wilhelmshaven do rumunského přístavu Mangalia. Objasním, žečl. 1 odst. 3 písm. b) nařízení o přepravě odpadů se nevztahuje na tuto přepravu odpadů, a to ani tehdy, když se jedná o odpad „vzniklý [...] na palubě [...] a lodí“. Postup oznámení a souhlasu stanovený v nařízení o přepravě odpadů se tedy uplatní (C).
49. Nakonec, než budu pokračovat, je třeba zdůraznit, že není sporné, že ustanovení nařízení o přepravě odpadů a Basilejské úmluvy se vztahují na druh odpadu, který byl přepraven z Německa do Rumunska na palubě lodi Flaminia: to znamená na zbytky v podobě kovového šrotu a hasicí vody kontaminované kaly a zbytky nákladu(24). Pro účely své analýzy budu proto vycházet z předpokladu, že se tyto nástroje použijí ratione materiae.
A. Nařízení o přepravě odpadů a Basilejská úmluva
50. Proč je výklad Basilejské úmluvy Soudním dvorem nezbytný pro účely projednávané věci?
51. Unijní právní předpisy upravující přepravu nebezpečných odpadů mezi členskými státy existují od roku 1984(25).
52. Poté, co Evropská unie v roce 1989 podepsala Basilejskou úmluvu(26), usilovala prostřednictvím nařízení č. 259/93 o to, aby uvedla do souladu svou stávající právní úpravu s touto úmluvou(27).
53. Nařízení o přepravě odpadů, jehož výklad je předmětem projednávané věci, zrušilo a nahradilo nařízení č. 259/93 v roce 2006(28). To však nezrušilo úmysl uvést unijní právo do souladu s Basilejskou úmluvou.
54. Bod 3 odůvodnění nařízení o přepravě odpadů vysvětluje, že toto nařízení je „[navrženo] kromě jiného k uvedení dosavadního systému Společenství pro dozor nad přepravou odpadů a její kontrolu do souladu s požadavky Basilejské úmluvy“(29).
55. Tímto bodem odůvodnění zamýšlel unijní normotvůrce dát najevo, že Evropská unie chce dostát svým závazkům vyplývajícím z Basilejské úmluvy(30) a přijímá v ní stanovené základní zásady, jako je požadavek snížit přepravu nebezpečných odpadů na minimum(31) a právo každé strany Basilejské úmluvy zakázat dovoz nebezpečných odpadů na své území(32).
56. Nařízení o přepravě odpadů i Basilejská úmluva mají stejný cíl, jímž je ochrana lidského zdraví a životního prostředí.
57. Bod 1 odůvodnění nařízení o přepravě odpadů tak uvádí, že „hlavním a rozhodujícím cílem a předmětem“ nařízení o přepravě odpadů „je ochrana životního prostředí“, přičemž jakékoliv dopady „na mezinárodní obchod jsou podružné“(33).
58. Podobně první bod odůvodnění preambule Basilejské úmluvy vysvětluje, že její signatářské strany přijaly tuto úmluvu „vědomy si nebezpečí poškození lidského zdraví a životního prostředí způsobeného nebezpečnými odpady a jinými odpady a jejich pohybem přes hranice států“(34).
59. Cílem Basilejské úmluvy je tedy vytvořit globální rámec pro kontrolu pohybu nebezpečných odpadů nebo jiných odpadů, počínaje minimalizací vzniku těchto odpadů a podporou nakládání s nimi způsobem šetrným k životnímu prostředí, zejména pokud jsou uvedené odpady přepravovány přes hranice. Na úrovni mezinárodního práva životního prostředí tak uvedená úmluva zakotvuje myšlenku, že původce odpadu nese konečnou odpovědnost za tento odpad, a to od jeho prvotního vzniku až po jeho odstranění, přičemž cílem je dosáhnout regulace obchodu s odpady „od kolébky až po hrob“(35).
60. Impuls k posunu směrem ke globální harmonizaci některých pravidel v oblasti přepravy odpadů pravděpodobně vzešel na základě nehody lodě Khian Sea. V roce 1986 tato loď naložila toxický popel ve Filadelfii (Spojené státy), byla odmítnuta na Bahamách, vysypala 4 000 tun tohoto popela na pláž v Gonaives (Haiti), dalších 16 měsíců se plavila ve světových mořích, a nakonec vysypala zbývajících 10 000 tun do Atlantiku a Indického oceánu(36).
61. Na pozadí čerstvé vzpomínky na tuto událost byla přijata Basilejská úmluva, která upravuje „přeshraniční pohyb“ „nebezpečných odpadů“(37).
62. Pojem „pohyb přes hranice států“ je definován v čl. 2 odst. 3 Basilejské úmluvy jako „jakýkoli pohyb nebezpečných odpadů nebo jiných odpadů z oblasti pod vnitrostátní jurisdikcí jednoho státu do oblasti nebo přes oblast pod vnitrostátní jurisdikcí jiného státu, nebo do oblasti nebo přes oblast, která nepodléhá pod vnitrostátní jurisdikci žádného státu, za předpokladu, že se pohyb týká alespoň dvou států“(38).
63. Při výkladu v dobré víře a v souladu s jejím obvyklým významem(39) je zřejmé, že Basilejská úmluva prostřednictvím této definice, a zejména pomocí slova „jakékoliv“, zamýšlela pokrýt co nejširší rozsah cest do signatářských států, z nich, mezi nimi a přes ně.
64. Takový pohyb nebezpečných odpadů a jiných odpadů z Německa do Rumunska, jako je pohyb dotčený v projednávané věci, proto spadá do územní působnosti Basilejské úmluvy.
65. Článek 1 Basilejské úmluvy však nicméně vylučuje dva druhy přeshraničního pohybu nebezpečných odpadů a jiných odpadů z působnosti uvedené úmluvy, a tím i z výsledného postupu oznámení a souhlasu. Prvním takovým pohybem je pohyb radioaktivního odpadu podléhajícího jiným mezinárodním úmluvám (čl. 1 odst. 3 uvedené úmluvy). Druhým druhem pohybu je pohyb odpadu pocházejícího z „běžného“ provozu lodí, jehož vypouštění je upraveno v jiné mezinárodní listině (čl. 1 odst. 4 úmluvy)(40).
66. S výhradou potvrzení je nesporné, že odpad dotčený v projednávané věci není radioaktivním odpadem, ani nevznikl při „běžném“ provozu lodi Flaminia(41). Jeho pohyb tudíž spadá do působnosti Basilejské úmluvy.
67. Vzhledem k tomu, že sporný odpad spadá do působnosti uvedené úmluvy, nelze jej přemístit z jednoho státu do druhého bez předchozího informovaného souhlasu státu dovozu.
68. V tomto ohledu čl. 6 odst. 1 Basilejské úmluvy, který upravuje pohyb odpadů přes hranice států mezi smluvními stranami této úmluvy, vyžaduje, aby stát vývozu, nebo producent či vývozce prostřednictvím příslušného orgánu státu vývozu, oznámil příslušným orgánům zúčastněných států takový pohyb odpadů. Toto oznámení musí být tedy učiněno také vůči státu dovozu a těm státům, přes jejichž území loď proplouvá.
69. Článek 6 odst. 3 Basilejské úmluvy kromě toho zakazuje státu vývozu, aby povolil zahájení pohybu předmětných odpadů přes hranice států, dokud neobdrží písemné potvrzení, že stát dovozu dal souhlas s tímto pohybem, jakož i potvrzení o existenci smlouvy se zneškodňovatelem odpadů, která specifikuje nakládání s dotyčnými odpady způsobem šetrným k životnímu prostředí.
70. Stručně řečeno, Basilejská úmluva nařizuje, aby byl proveden postup oznámení a souhlasu předtím, než může dojít k jakémukoliv pohybu takového druhu odpadů, který není vyloučen z její působnosti, přes hranice států.
71. To se týká i pohybu takového druhu odpadu, který je dotčen v projednávané věci, z Německa do Rumunska.
72. Pokud jde o pohyb těchto odpadů do Evropské unie a jejích členských států, z Evropské unie a jejích členských států, na jejich území, v rámci nich a přes jejich území, postup oznámení a souhlasu upravuje nařízení o přepravě odpadů(42).
73. Evropská unie oznámila Sekretariátu Basilejské úmluvy nařízení o přepravě odpadů jako regionální „ujednání“ podle čl. 11 odst. 1 Basilejské úmluvy. Toto ustanovení v relevantní části stanoví, že „smluvní strany [mohou] uzavírat dvoustranné, mnohostranné nebo regionální dohody nebo ujednání týkající se pohybu nebezpečných odpadů nebo jiných odpadů přes hranice států se stranami nebo státy, jež nejsou smluvními stranami této úmluvy, za podmínky, že se tyto dohody nebo ujednání neodchýlí od nakládání s nebezpečnými odpady a jinými odpady způsobem šetrným k životnímu prostředí, které vyžaduje tato úmluva“.
74. Nařízení o přepravě odpadů se z územního hlediska vztahuje na čtyři druhy pohybu odpadů: i) přeprava mezi členskými státy, ať již tranzitem přes třetí zemi nebo bez tohoto tranzitu; ii) dovoz odpadů do Evropské unie ze třetí země; iii) vývoz odpadů z Evropské unie do třetí země; a iv) tranzit odpadu přes Evropskou unii v rámci přepravy mezi třetími zeměmi(43).
75. Vzhledem k tomu, že nařízení o přepravě odpadů rozděluje přepravu do různých kategorií, a upravuje tak „postupy a kontrolní režimy pro přepravu odpadů“ mimo jiné v závislosti na „určení a trase přepravy“, musí být chápáno tak, že stanoví možnost odlišného zacházení s jednotlivými úseky plavby lodi přepravující odpad, který spadá do působnosti uvedeného nařízení(44).
76. Z hlediska nařízení o přepravě odpadů představuje pohyb odpadů, o který se jedná v projednávané věci, z Wilhelmshavenu do Mangalie přepravu uvnitř EU, jak je popsána v čl. 1 odst. 2 písm. a) a upravena v hlavě II uvedeného nařízení.
77. Články 4 až 17 nařízení o přepravě odpadů podrobně upravují postup předchozího písemného oznámení a souhlasu, který musí být dodržen při přepravě odpadů za účelem jejich odstranění i jejich využití.
78. Na základě tohoto postupu musí „oznamovatel“ – fyzická nebo právnická osoba(45), jež může zahrnovat „držitele“, jako je původce odpadu nebo osoba, která jej má v držení(46) – zahájit postup oznámení a souhlasu se zamýšlenou přepravou prostřednictvím příslušného orgánu místa odeslání a orgánu pro tranzit(47). Tato osoba musí rovněž získat souhlas, ať už s uložením podmínek nebo bez jejich uložení, od orgánů místa určení této přepravy(48).
79. Proto byla tato společnost před zahájením své plavby z Wilhelmshavenu do Mangalie povinna jako „oznamovatel“ podle nařízení o přepravě odpadů zahájit prostřednictvím příslušných německých orgánů postup oznámení a souhlasu a získat nezbytný souhlas rumunských orgánů.
80. Společnost Conti však uvádí, že použití čl. 1 odst. 3 písm. b) nařízení o přepravě odpadů na situaci dotčenou v projednávané věci vylučuje její povinnost provést oznámení, jelikož dotčený odpad musí být kvalifikován jako „odpad vzniklý v motorových vozidlech a vlacích a na palubě letadel a lodí, dokud tento odpad není vyložen za účelem jeho využití nebo odstranění“.
81. Jak jsem vysvětlila v bodě 71 tohoto stanoviska, Basilejská úmluva nevyjímá přepravu dotčeného odpadu z Německa do Rumunska z povinnosti provést postup oznámení a souhlasu.
82. Výklad nařízení o přepravě odpadů v souladu s Basilejskou úmluvou, jehož potřeba vyplývá z mezinárodních závazků Evropské unie přijatých podle čl. 216 odst. 2 SFEU, které odráží zásadu obecného mezinárodního práva spočívající v dodržování smluvních závazků (pacta sunt servanda)(49), by si proto vyžadoval výklad, podle něhož čl. 1 odst. 3 písm. b) uvedeného nařízení nevylučuje dotčenou přepravu z působnosti tohoto nařízení.
83. Vzhledem k tomu, že neexistují žádné indicie, z nichž by Soudní dvůr mohl vyvodit, že se Evropská unie při přijímání nařízení o přepravě odpadů chtěla odchýlit od závazků přijatých na základě Basilejské úmluvy(50), měl by vykládat ustanovení tohoto nařízení tak, aby bylo v souladu s touto mezinárodní dohodou(51).
84. Pro účely projednávané věci to znamená, že konformní výklad nařízení o přepravě odpadů by si vyžadoval výklad, podle něhož by čl. 1 odst. 3 písm. b) uvedeného nařízení nevylučoval přepravu z Německa do Rumunska z působnosti tohoto nařízení.
85. Tento cíl tedy vyžaduje, abych se vrátila k rozsudku ve věci Conti 11. Container Schiffahrt, abych vysvětlila, z jakého důvodu tento rozsudek podle mého názoru nebrání takovému výkladu, uplatní-li se na situaci dotčenou v projednávané věci.
B. Rozsudek ve věci Conti 11. Container Schiffahrt
86. Předkládající soud ve svém předkládacím rozhodnutí vysvětluje, že s ohledem na rozsudek ve věci Conti 11. Container Schiffahrt měl Landgericht München I (Zemský soud Mnichov I) za to, že spolková země neměla nařídit provedení postupu oznámení a souhlasu podle nařízení o přepravě odpadů. Posledně uvedený soud vyložil tento rozsudek v tom smyslu, že z působnosti nařízení o přepravě odpadů jsou vyloučeny odpad a zbytky, které vznikly v důsledku požáru a výbuchu na palubě lodi Flaminia. Společnost Conti tedy mohla po spolkové zemi požadovat náhradu nákladů vzniklých v důsledku nesprávného použití nařízení o přepravě odpadů.
87. Podle mého názoru se jedná o nesprávný výklad rozsudku Soudního dvora.
88. Rozsudek ve věci Conti 11. Container Schiffahrt byl formulován jako odpověď na otázku položenou v předmětné věci, v níž byl Soudní dvůr požádán, aby objasnil, zda „zbytky z havárie v podobě kovového šrotu a hasicí vody kontaminované kaly a zbytky lodního nákladu na palubě lodi“ musí být považovány za „odpad vzniklý […] na palubě […] lodí“ ve smyslu „čl. 1 odst. 3 písm. b) nařízení o přepravě odpadů“.
89. Jak je uvedeno, Landgericht München I (Zemský soud Mnichov I) se tedy nesnažil zjistit, zda je vyloučen postup oznámení a souhlasu stanovený v nařízení o přepravě odpadů, ani neupřesnil, na kterou část plavby lodi Flaminia se požadované objasnění vztahuje.
90. Soudní dvůr v rámci situace, která mu byla popsána, a s ohledem na způsob, jakým byla otázka položena, odpověděl, že na takový odpad, jako je odpad dotčený za okolností projednávané věci, je třeba pohlížet tak, že spadá pod pojem „odpad vzniklý na palubě lodí“, a je tedy vyloučen z rozsahu působnosti nařízení o přepravě odpadů, dokud není vyložen za účelem jeho využití nebo odstranění(52).
91. Jak však vyplývá z odůvodnění předloženého na podporu jeho závěrů(53), vyložil Soudní dvůr toto nařízení v kontextu prvního úseku cesty lodi Flaminie – tedy plavby z volného moře do prvního přístavu, do kterého dorazila po nehodě, kterým byl německý přístav Wilhelmshaven. Soudní dvůr například zdůraznil, že v případě odpadu vzniklého z havárie na volném moři by osoba odpovědná za loď se vší pravděpodobností „nebyla schopna […] před zakotvením v přístavu“(54) znát všechny informace vyžadované pro provedení postupu oznámení a souhlasu. Soudní dvůr s odkazem na stanovisko generálního advokáta uvedl, že toto „by mohlo zpozdit vplutí lodě do bezpečného přístavu, což by zvýšilo riziko znečištění moře“(55).
92. Tento výklad rozsudku vyplývá rovněž ze stanoviska generálního advokáta. Vysvětlil například, že „je nesporné, že touto žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce předkládající soud položil Soudnímu dvoru otázku týkající se výhradně věcné působnosti čl. 1 odst. 3 písm. b) nařízení [o přepravě odpadů] v rámci posouzení použitelnosti nařízení mezi místem havárie a Německem“(56).
93. Jak tedy plyne z rozsudku ve věci Conti 11. Container Schiffahrt, Soudní dvůr dospěl na základě jazykového a kontextového výkladu čl. 1 odst. 3 písm. b) nařízení o přepravě odpadů k závěru, že provedení postupu oznámení a souhlasu by nebylo v případě plavby z volného moře do přístavu členského státu odůvodněné, ačkoli byl tento výklad silně ovlivněn teleologickým výkladem tohoto nařízení. Ve světle jeho cíle spočívajícího v ochraně životního prostředí by v případě tohoto druhu plavby bylo v rozporu s tímto nařízením požadovat provedení předmětného postupu před tím, než by plavidlo, jako je loď Flaminia, mohlo být odtaženo do přístavu členského státu.
94. Článek 1 odst. 3 písm. b) nařízení o přepravě odpadů proto musí být výhradně v případě této plavby vykládán v tom smyslu, že neumožňuje uplatnění postupu oznámení a souhlasu, který je v uvedeném nařízení stanoven.
95. Tento výklad není v rozporu s cílem Basilejské úmluvy, který, jak jsem již vysvětlila, rovněž usiluje o ochranu životního prostředí a lidského zdraví. Krom toho, Basilejská úmluva výslovně neupravuje takové okolnosti, jako jsou okolnosti v projednávané věci, kdy odpad vznikne v důsledku havárie na moři.
96. Vzhledem k tomu, že Basilejská úmluva totiž přiznává smluvním státům určitý prostor pro zajištění toho, aby pohyb odpadů přes hranice států a jejich zneškodňování probíhaly za podmínek, které neohrožují lidské zdraví a životní prostředí(57), Soudní dvůr neměl žádný důvod posuzovat soulad čl. 1 odst. 3 písm. b) nařízení o přepravě odpadů s Basilejskou úmluvou v rámci okolností, za nichž rozhodoval.
97. V důsledku toho Soudní dvůr v rozsudku ve věci Conti 11. Container Schiffahrtnerozhodl, a tedy nepředjímal výklad, který by vyžadoval, aby poté, co loď Flaminia dorazila do prvního bezpečného přístavu v Německu, byla její následná plavba předmětem postupu oznámení a souhlasu.
98. Jinými slovy, Soudní dvůr se dosud nevyjádřil k tomu, zda se postup oznámení a souhlasu předpokládaný nařízením o přepravě odpadů vztahuje na pohyb odpadů mezi takovými dvěma přístavy členských států, jako jsou přístavy Wilhelmshaven a Mangalia, pokud je přepravovaný odpad důsledkem havárie, k níž došlo na volném moři(58).
99. Pokud jde o odpověď na první otázku předkládajícího soudu, mám tedy za to, že výklad čl. 1 odst. 3 písm. b) nařízení o přepravě odpadů poskytnutý Soudním dvorem v rozsudku ve věci Conti 11. Container Schiffahrtnevede k tomu, že by uvedené ustanovení bylo v rozporu s Basilejskou úmluvou.
100. Jak vysvětlím v následující části, jsem totiž toho názoru, že uvedené ustanovení se na plavbu lodi Flaminia z Německa do Rumunska vůbec nevztahuje.
C. Spolková země správně vyložila nařízení o přepravě odpadů
101. Jak jsem uvedla(59), nařízení o přepravě odpadů nahlíží na plavbu z Německa do Rumunska odděleně a odlišně od plavby, která byla zkoumána v rozsudku ve věci Conti 11. Container Schiffahrt(60).
102. Podstatou sporu mezi účastníky původního řízení a otázky, na kterou má Soudní dvůr odpovědět v projednávané věci, tedy je, zda lze čl. 1 odst. 3 písm. b) nařízení o přepravě odpadů použít pro vyloučenípřepravy mezi přístavy Wilhelmshaven a Mangalia z povinnosti provést postup oznámení a souhlasu stanovený v hlavě II uvedeného nařízení.
103. Podle mého názoru tomu tak v tomto případě není.
104. Ačkoliv Soudní dvůr v rozsudku ve věci Conti 11. Container Schiffahrt vyložil čl. 1 odst. 3 písm. b) nařízení o přepravě odpadů v tom smyslu, že neupravuje původ odpadů nebo jejich způsob vzniku(61), uvedené ustanovení podle všeho stanoví časový aspekt pro vyloučení odpadu, na který se vztahuje.
105. Jak totiž plyne ze znění tohoto ustanovení, vyloučení z oblasti působnosti nařízení o přepravě odpadů podle čl. 1 odst. 3 písm. b) uvedeného nařízení trvá po celou dobu, „ dokud tento odpad není vyložen za účelem jeho využití nebo odstranění“(62).
106. Je pravda, jak v podstatě tvrdí společnost Conti, že tuto formulaci lze vykládat i v tom smyslu, že se jedná o okamžik po připlutí lodi do přístavu členského státu. To by ve svém důsledku znamenalo, že pouhé (dočasné) zakotvení této lodi v přístavu členského státu by nemělo být nutně považováno za ukončení pozastavení postupu oznámení a souhlasu pro přepravu nebezpečných odpadů.
107. Z důvodů legislativního vývoje, jakož i cílů nařízení o přepravě odpadů mě však tento argument nepřesvědčil.
108. Podíváme-li se na přípravné dokumenty pro nařízení o přepravě odpadů, Komise ve svém původním legislativním návrhu z roku 2003 navrhla omezit oblast působnosti čl. 1 odst. 3 písm. b) na „[odpad vzniklý] na palubě letících civilních letadel, během celého letu do přistání“(63).
109. Během třístranných jednání bylo toto ustanovení následně nejprve změněno tak, aby se vztahovalo na odpad vzniklý v letadlech, „dokud tento odpad není vyložen za účelem jeho využití nebo odstranění“, a poté bylo rozšířeno mimo jiné na odpad vzniklý na palubě lodí(64).
110. Ačkoli nejsme zasvěceni do důvodů, které vedly ke změně této formulace, podle vysvětlení zpravodaje(65), které bylo přijato i Komisí(66), bylo v doporučení pro druhé čtení v rámci odůvodnění uvedeno, že zahrnutí odpadu vzniklého během letu letadla, plavby námořní lodi nebo jízdy vlaku po železnici do působnosti nařízení o přepravě odpadů „by bylo nepřiměřené“.
111. Ostatní případy podle čl. 1 odst. 3 nařízení o přepravě odpadů, totiž upravují situace, v nichž je určitý druh postupu zaručen jiným právním nástrojem. Nebylo tedy potřeba zavádět další úroveň povinností pro tyto druhy situací. Článek 1 odst. 3 by neměl být chápán jako úmysl unijního normotvůrce vyloučit jakýkoli druh kontroly přepravy odpadů uvnitř EU v případech, které jsou v něm uvedeny.
112. Stejně tak cílem čl. 1 odst. 3 písm. b) nebylo vyloučit jakýkoli druh kontroly přepravy odpadů. Jak v podstatě vysvětlují Evropský parlament, Rada a Komise, čl. 1 odst. 3 písm. b) nařízení o přepravě odpadů byl naopak vložen proto, aby fungoval jako „záložní“ pravidlo pro jakýkoli odpad vznikající ve vozidlech a vlacích a na palubě letadel a lodí v případech, kdy se čl. 1 odst. 3 písm. a) neuplatní a tehdy, kdy by bylo „nepřiměřené“ podat oznámení před dosažením první zastávky vozidla, vlaku, letadla nebo lodě.
113. Jakmile však odpad vznik lý na palubě lodě dorazí do bezpečného přístavu, je buď vyložen, nebo znovu naložen, přičemž v takovém případě důvody pro zrušení postupu oznámení nebo souhlasu již neexistují. Od tohoto okamžiku takový odpad by neměl být považován za „odpad vzniklý […] na palubě […] lodí“ ve smyslu čl. 1 odst. 3 písm. b) nařízení o přepravě odpadů.
114. Tyto úvahy jsou v souladu s výkladem čl. 1 odst. 3 písm. b) provedeným Soudním dvorem v rozsudku ve věci Conti 11. Container Schiffahrt. Jak zde Soudní dvůr vysvětlil, v případě vzniku odpadu na palubě lodi není vždy možné znát všechny informace nezbytné pro provedení postupu oznámení a souhlasu stanoveného v nařízení o přepravě odpadů a poskytnout je(67).
115. Současně platí, že působnost čl. 1 odst. 3 písm. b) nařízení o přepravě odpadů musí být v souladu s obecnou působností čl. 1 odst. 2, který pokrývá co nejširší rozsah přepravy odpadů do Evropské unie, z ní a v rámci ní(68). Dobu, kdy se neuplatňuje postup oznámení a souhlasu, která trvá do okamžiku „vyložení“ odpadu přepravovaného mezi unijními přístavy a představuje výjimku z obecné působnosti nařízení o přepravě odpadů, je proto třeba vykládat restriktivně(69).
116. Ve světle takového výkladu by pozastavení povinnosti provést postup oznámení a souhlasu vyplývající z uvedeného ustanovení mělo být omezeno na nejkratší možnou dobu po připlutí lodi do přístavu členského státu, a to za účelem snížení případného rizika pro životní prostředí plynoucího z této přepravy na minimum.
117. Tento způsob výkladu je možný, neboť z přípravných dokumentů k tomuto ustanovení, jeho znění ani z jeho kontextu nikterak nevyplývá, že by vyloučení povinnosti provést postup oznámení a souhlasu mělo trvat i poté, co letadlo, loď nebo vlak dorazí do členského státu.
118. Z teleologického hlediska by tento způsob výkladu byl rovněž nejvíce v souladu se základním cílem spočívajícím v ochraně životního prostředí při přepravě nebezpečných odpadů, neboť právě pro tento hlavní účel existuje v nařízení o přepravě odpadů režim dohledu a kontroly(70).
119. S ohledem na tento hlavní cíl by nemělo záležet na tom, zda je nebezpečný odpad skutečně vyložen po připlutí lodi do přístavu členského státu(71).
120. Jak francouzská vláda vysvětlila na jednání, opačný postup by mohl nutit k vykládce nebezpečného odpadu v přístavu v Evropské unii i v situaci, kdy by ve skutečnosti z důvodů infrastruktury nebo praktičnosti či stavu či umístění odpadu (např. pokud by byl spojen s trupem lodi nebo zachycen v útrobách lodi) nebyla vykládka bezpečná pro životní prostředí.
121. Společnost Conti tvrdí, že právě z toho důvodu, že infrastruktura přístavu Wilhelmshaven prakticky neumožňovala vyložit veškerý nebezpečný odpad nacházející se na palubě lodi Flaminia, se rozhodla přesunout tuto loď do přístavu Mangalia za účelem využití a odstranění (části) dotčeného odpadu.
122. Konečně, a to je stejně tak důležité, výklad, podle něhož se čl. 1 odst. 3 písm. b) nařízení o přepravě odpadů nepoužije na situaci dotčenou v projednávané věci, by byl v souladu s povinnostmi, které Evropské unii ukládá Basilejská úmluva.
123. Skutečnost, že Basilejská úmluva neobsahuje výjimku rovnocennou čl. 1 odst. 3 písm. b) nařízení o přepravě odpadů, nevede sama o sobě k závěru, že uvedené nařízení je v rozporu s Basilejskou úmluvou. Zároveň však toto ustanovení nesmí vylučovat použití postupu oznámení a souhlasu v situacích, v nichž se Basilejská úmluva jednoznačně uplatňuje.
124. Ze všech výše uvedených důvodů musí být čl. 1 odst. 3 písm. b) nařízení o přepravě odpadů vykládán v tom smyslu, že pozastavuje povinnost provést postup oznámení a souhlasu stanovený v tomto nařízení v případě odpadu vzniklého na palubě lodi v důsledku havárie až do okamžiku, kdy tato loď vpluje do přístavu členského státu.Při jakékoli následné přepravě nelze tento odpad považovat za „odpad vzniklý […] na palubě […] lodí“ ve smyslu čl. 1 odst. 3 písm. b).
125. Z toho vyplývá, že spolková země nepochybila, když dospěla k závěru, že plavba mezi přístavem Wilhelmshaven a přístavem Mangalia musí podléhat povinnosti provést postup oznámení a souhlasu stanovený v nařízení o přepravě odpadů.
IV. Závěry
126. Navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Oberlandesgericht München (Vrchní zemský soud v Mnichově, Německo) takto:
„1) Zkoumání první otázky neodhalilo žádnou skutečnost, kterou by mohla být dotčena platnost čl. 1 odst. 3 písm. b) nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1013/2006 ze dne 14. června 2006 o přepravě odpadů.
2) Článek 1 odst. 3 písm. b) nařízení č. 1013/2006
musí být vykládán v tom smyslu, že zbytky v podobě kovového šrotu a hasicí vody kontaminované kaly a zbytky lodního nákladu, které vznikly v důsledku havárie, k níž došlo na volném moři, nelze považovat za ‚odpad vzniklý […] na palubě […] lodí‘ ve smyslu tohoto ustanovení, jakmile loď přepravující takový odpad dorazí do přístavu v členském státě.
Od tohoto okamžiku podléhá jakýkoli pohyb tohoto odpadu postupu předchozího písemného oznámení a souhlasu stanovenému v nařízení č. 1013/2006.“