Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE
MME TAMARA ĆAPETA
présentées le 16 mai 2024 (1)
Affaire C‑188/23
Land Niedersachsen
contre
Conti 11. Container Schiffahrts–GmbH & Co. KG MS « MSC Flamina »
[demande de décision préjudicielle formée par l’Oberlandesgericht München (tribunal régional supérieur de Munich, Allemagne)]
« Renvoi préjudiciel – Environnement – Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination – Règlement (CE) no 1013/2006 – Champ d’application – Déchets provenant d’un incendie de produits chimiques et d’explosions en haute mer – Interprétation de l’arrêt du 16 mai 2019, Conti 11. Container Schiffahrtonti 11. (C‑689/17, EU:C:2019:420) »
I. Introduction
1. Il est 05 h 42, le 14 juillet 2012. Le Flaminia, un porte‑conteneurs, fait route entre Charleston (États-Unis) et Anvers (Belgique), lorsque, au milieu de l’océan Atlantique, un incendie de produits chimiques se déclare et des explosions s’en suivent. D’importants dommages sont causés et le navire est contaminé par des résidus dangereux et toxiques. Plusieurs membres de l’équipage décèdent. L’incendie et les explosions se poursuivent pendant quelques jours. Le port le plus proche est situé à plusieurs centaines de milles nautiques. Après des semaines au cours desquelles des opérations de secours sont menées et plusieurs ports environnants refusent l’entrée du navire, celui-ci est finalement remorqué vers Wilhelmshaven (Allemagne).
2. Les autorités allemandes compétentes du Land Niedersachsen (Land de Basse-Saxe, Allemagne, ci-après le « Land ») ordonnent que la procédure de notification et de consentement, au sens du règlement (CE) no 1013/2006 (2), soit engagée avant que le Flaminia ne puisse être remorqué jusqu’à Mangalia (Roumanie) en vue de l’élimination (d’une partie) des déchets dangereux et toxiques et de la réparation du navire.
3. Interprétant l’arrêt rendu en 2017 dans l’affaire Conti 11. Container Schiffahrt (3) en ce sens que, selon la Cour, une telle procédure n’était pas requise, Conti, la partie requérante au principal, demande au Land le versement de dommages-intérêts pour les coûts supportés se rapportant à cette procédure.
4. Pour sa part, le Land soutient, en substance, qu’il n’aurait pas été possible, du point de vue de la protection de l’environnement, de permettre à un navire transportant environ 30 000 tonnes d’eaux usées et d’autres matériaux toxiques de partir de Wilhelmshaven vers Mangalia sans appliquer la procédure de notification et de consentement en cause. Il estime que l’une des obligations découlant de la convention de Bâle (4), à laquelle l’Union et ses États membres sont parties, est de prévoir une telle procédure précisément pour des mouvements comme celui dont il est ici question de déchets dangereux de ce type. Selon le Land, si le règlement concernant les transferts de déchets n’exigeait pas de notification pour ce type de mouvement, conformément à l’analyse faite par la juridiction de première instance de l’arrêt Conti 11. Container Schiffahrt, l’Union manquerait aux obligations qui lui incombent en vertu de la convention de Bâle.
5. La question primordiale dont la Cour est saisie est donc une question portant sur l’interprétation de son arrêt Conti 11. Container Schiffahrt : cet arrêt expose-t-il le règlement concernant les transferts de déchets à une potentielle incompatibilité avec les obligations qui incombent à l’Union en vertu de la convention de Bâle ? De plus, si tel n’est pas le cas, est-ce à juste titre que le Land a imposé à Conti la procédure de notification et de consentement prévue par ledit règlement ?
II. Le contexte juridique et factuel de la présente affaire et les questions préjudicielles
6. Conti est une société allemande établie à Hambourg (Allemagne). À l’époque des faits pertinents, cette société était propriétaire d’un porte-conteneurs, au moyen d’une structure prenant la forme d’une société de projet constituée aux fins de l’exploitation d’un navire, portant le nom de Flaminia.
7. En novembre 2000, MSC, une société suisse établie à Genève (Suisse), a affrété le Flaminia auprès de Conti.
8. De novembre 2000 à juin 2012, approximativement, le Flaminia a transporté des milliers de conteneurs à destination et en provenance de ports du monde entier, notamment du port de la Nouvelle-Orléans (États-Unis).
9. En juin 2012, un fabricant américain de produits chimiques a demandé que trois conteneurs-citernes de divinylbenzène (ci-après le « DVB ») à 80 % soient transportés au départ de la Nouvelle-Orléans. Le DVB est un composé chimique utilisé pour la purification de l’eau.
10. Le DVB doit être maintenu en dessous d’une certaine température afin d’éviter un processus chimique appelé « autopolymérisation », qui entraîne des augmentations de température rapides et des émissions de vapeurs inflammables (5).
11. Le 14 juillet 2012, alors que le Flaminia se trouvait au milieu de l’océan Atlantique, sur un trajet reliant Charleston à Anvers, une explosion a eu lieu dans les conteneurs transportant le DVB, ce qui a causé à un vaste incendie à bord.
12. Trois membres d’équipage ont perdu la vie. Des centaines de conteneurs ont été détruits et d’importants dommages ont été causés au navire.
13. Les circonstances précises ayant causé l’incendie et les explosions ne sont pas clairement établies (6).
14. Après que l’équipage et les passagers ont abandonné le navire, le Flaminia a été laissé à la dérive au milieu de l’océan Atlantique. L’incendie a continué (7). Une autre explosion s’en est suivie (8).
15. Conti a engagé des sauveteurs. Pour maîtriser l’incendie et sauver le navire et la cargaison, les sauveteurs ont pulvérisé le navire d’eau de mer. Il en a résulté qu’environ 30 000 tonnes d’eau utilisées pour lutter contre l’incendie, contaminées par des résidus dangereux et toxiques, sont restées dans les cales du Flaminia après que l’incendie a été maîtrisé.
16. Il apparaîtrait par la suite que, même après le déchargement de la majorité des eaux utilisées pour lutter contre l’incendie, 30 500 tonnes de déchets restaient à bord du navire (9), consistant notamment en de la boue, des cargaisons solides endommagées par l’incendie, des eaux contaminées et de la ferraille d’acier.
17. Au moment de l’explosion, le Flaminia se trouvait entre le Canada et le Royaume-Uni, à environ 650 milles nautiques du port le plus proche (São Miguel, Açores, Portugal) en faisant cap vers l’est (10).
18. Après la présentation d’un plan de passage, les sauveteurs ont remorqué le Flaminia par la Manche jusqu’à Wilhelmshaven, qui était le seul port de refuge disponible (11), comme le montre la carte ci‑dessous (12), établie par le bureau fédéral des enquêtes sur les accidents maritimes :
19. Le navire est arrivé dans le port de Wilhelmshaven le 9 septembre 2012 (13).
20. Par lettre du 30 novembre 2012, le Niedersächsisches Ministerium für Umwelt, Energie und Klimaschutz (ministère de l’Environnement, de l’Énergie et de la Protection du climat du Land de Basse-Saxe, Allemagne) a informé Conti que l’eau d’extinction qui était à bord, ainsi que les boues et la ferraille qui s’y trouvaient, devaient être qualifiés de « déchets », au sens du règlement concernant les transferts de déchets. Par conséquent, une procédure de notification et de consentement, telle que prévue par ce règlement, devait être conduite avant que le bateau ne puisse partir pour la Roumanie.
21. Malgré l’opposition de Conti, le Gewerbeaufsichtsamt Oldenburg (inspection du travail de Oldenburg, Allemagne) a ordonné, le 4 décembre 2012, la conduite de la procédure de notification et de consentement pour le transfert vers la Roumanie. Elle a également émis une interdiction d’éloignement du navire avant la clôture de cette procédure et la présentation d’un projet d’élimination des déchets qui puisse être vérifié.
22. La requérante a dû conduire deux procédures de notification.
23. L’objet de la première procédure de notification était le transfert d’une partie de l’eau d’extinction se trouvant à bord du Flaminia de Wilhelmshaven vers Odense (Danemark) (14).
24. La seconde procédure de notification concernait le transport par le Flaminia du reste des déchets, de Wilhelmshaven à Mangalia (15).
25. C’est cette seconde procédure qui est à l’origine de la demande formée par Conti devant la juridiction de renvoi.
26. Alors que cette information n’apparaît pas dans la décision de renvoi, les parties ont confirmé, lors de l’audience, que tous les déchets restants n’ont pas été déchargés à Mangalia. Au lieu de cela, un autre voyage été effectué vers Aarhus (Danemark), puis Odense, où un total d’environ 28 4000 tonnes de déchets ont été enlevées (16).
27. Comme il a été confirmé lors de l’audience, pour ce voyage, Conti a conduit la procédure de notification auprès des autorités roumaines.
28. Une fois qu’il a été procédé à l’enlèvement des déchets au Danemark, le Flaminia a quitté Odense pour Mangalia, où des réparations ont été effectuées.
29. À la suite de l’incendie et des explosions à bord du Flaminia, de multiples demandes ont été formées devant les juridictions de différents États.
30. Premièrement, un certain nombre de demandes ont été introduites devant l’United States District Court for the Southern District of New York (tribunal de district des États-Unis pour le district sud de New York, États-Unis). En juillet 2018, cette juridiction a établi la responsabilité du fabricant des citernes et du fabricant du DVB pour l’incendie à bord du Flaminia. En juin 2023, cette décision a été confirmée « pour tous les aspects pertinents » par l’United States Court of Appeals for the Second Circuit (cour d’appel des États-Unis pour le deuxième circuit) (17).
31. Deuxièmement, le contrat d’affrètement conclu entre Conti et MSC contenait une clause compromissoire en vertu de laquelle tous les litiges nés de ce contrat devaient faire l’objet d’un arbitrage à Londres (Royaume-Uni). Ainsi, pendant que la procédure suivait son cours à New York (États-Unis), Conti a également introduit des demandes en arbitrage au titre du contrat d’affrètement. Par sentence du 30 juillet 2021, rectifiée le 1er septembre 2021, le tribunal arbitral constitué en vertu dudit contrat a considéré que MSC avait violé le contrat d’affrètement et serait responsable à hauteur d’environ 200 millions de dollars des États-Unis (USD) (184 millions d’euros) (ci-après la « sentence arbitrale »). Une action en confirmation de cette sentence au titre de la convention pour la reconnaissance et l’exécution des sentences arbitrales étrangères (18) (également appelée « convention de New York ») est pendante devant l’United States District Court for the Eastern District of Louisiana (tribunal de district des États-Unis pour le district est de Louisiane) (19). Une action distincte de MSC visant à ce que sa responsabilité soit limitée à environ 28,2 millions de livres sterling (GBP) (32,9 millions d’euros) a été rejetée devant la High Court of Justice (England & Wales) [Haute Cour de justice (Angleterre et pays de Galles)] et la Court of Appeal (England & Wales) [Cour d’appel (Angleterre et pays de Galles)] (20). L’autorisation de former un pourvoi devant la Supreme Court of the United Kingdom (Cour suprême du Royaume-Uni, Royaume-Uni) a été accordée le 19 décembre 2023 (21), cette affaire étant pendante au moment de la finalisation des présentes conclusions.
32. Enfin, la décision administrative ordonnant que la procédure de notification et de consentement soit accomplie avant que Conti ne puisse déplacer le Flaminia vers la Roumanie a été à l’origine du recours dans la présente affaire devant les juridictions allemandes. En première instance, le Landgericht München I (tribunal régional de Munich I, Allemagne) a demandé à la Cour d’interpréter le règlement concernant les transferts de déchets. Après avoir reçu la réponse à sa question au moyen de l’arrêt Conti 11. Container Schiffahrt, cette juridiction, estimant que la procédure de notification et de consentement n’était pas requise en vertu du règlement concernant les transferts de déchets, a accordé des dommages-intérêts à Conti. Ce jugement rendu en première instance a fait l’objet d’un appel devant la juridiction de renvoi dans la présente affaire.
33. Entre-temps, le Flaminia a repris du service. Il navigue actuellement sous le nom de « CMA CGM San Francisco », battant pavillon du Liberia.
34. Dans le contexte décrit ci-dessus, au stade de l’appel dans le cadre de la procédure engagée par la demande de dommages-intérêts de Conti pour la procédure de notification prétendument non nécessaire en cause, l’Oberlandesgericht München (tribunal régional supérieur de Munich, Allemagne) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« a) La dérogation à l’obligation de notification prévue à l’article 1er, paragraphe 3, sous b), du règlement [concernant les transferts de déchets], est-elle invalide du fait de la violation des dispositions de la [convention de Bâle] dans la mesure où la dérogation exclut également de l’obligation de notification les déchets dangereux résultant d’une avarie survenue à bord d’un navire et qui, d’après l’arrêt [Conti 11. Container Schiffahrt], doivent être considérés comme des déchets au sens de cette disposition dérogatoire ?
b) En cas de réponse négative à la question a), l’exception prévue à l’article 1er, paragraphe 3, sous b), du règlement [concernant les transferts de déchets] doit-elle, eu égard à la [convention de Bâle], être interprétée de manière restrictive en ce sens que des résidus sous forme de ferraille et d’eau d’extinction mélangée à des boues et à des résidus de cargaison, tels que ceux en cause au principal, qui sont imputables à une avarie survenue à bord de navires, ne doivent pas être considérés comme des déchets produits à bord de navires au sens de cette disposition ? »
35. Le 7 février 2024, la juridiction de renvoi a indiqué à la Cour qu’elle avait ordonné la suspension de la procédure dont elle était saisie, sur demande concordante de Conti et du Land. Toutefois, dans une communication ultérieure adressée au greffe de la Cour, elle a également précisé que cette procédure pouvait reprendre à tout moment, de sorte que le renvoi préjudiciel dans la présente affaire n’était pas devenu sans objet et que l’interprétation sollicitée demeurait nécessaire.
36. Des observations écrites ont été déposées devant la Cour par Conti, le Land, le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne ainsi que par la Commission européenne. Ces parties, ainsi que le gouvernement français, ont été entendues en leurs plaidoiries lors de l’audience qui s’est tenue le 27 février 2024.
III. Analyse
37. Le principal élément déclencheur de la présente procédure préjudicielle est l’arrêt rendu par la Cour dans l’affaire Conti 11. Container Schiffahrt, ou plutôt la manière dont cette décision a été comprise et appliquée par le Landgericht München I (tribunal régional de Munich I), lorsqu’il a statué sur le présent litige en première instance.
38. Dans le cadre du renvoi ayant donné lieu à l’arrêt Conti 11. Container Schiffahrt, une interprétation de l’expression « déchets produits à bord de navires », telle qu’elle figure à l’article 1er, paragraphe 3, sous b), du règlement concernant les transferts de déchets, était demandée. Cette disposition exclut du champ d’application dudit règlement « les déchets produits à bord de véhicules, de trains, d’avions et de navires, jusqu’à ce que ces déchets soient débarqués en vue de leur valorisation ou élimination ».
39. La Cour a considéré que cette expression devait être interprétée en ce sens qu’elle englobe également les déchets dus à une avarie survenue à bord d’un navire en haute mer (22). En conséquence, les déchets du type de ceux résultant de l’incendie et des explosions à bord du Flaminia, jusqu’à ce qu’ils soient débarqués en vue de leur valorisation ou de leur élimination, seraient exclus du champ d’application du règlement concernant les transferts de déchets (23).
40. Le fait qu’une situation soit considérée comme relevant du champ d’application de l’article 1er, paragraphe 3, sous b), du règlement concernant les transferts de déchets a pour conséquence que la procédure de notification et de consentement qui sous-tend ce règlement ne s’applique pas. Partant, dans un tel cas de figure, la procédure de notification et de consentement, que ce règlement impose pour le transfert de déchets entre, notamment, deux États membres, n’est pas obligatoire jusqu’à ce que les déchets soient débarqués en vue de leur valorisation ou de leur élimination. Suivant cette logique, le Landgericht München I (tribunal régional de Munich I) a estimé que la demande de dommages-intérêts de Conti à l’encontre du Land pouvait être accueillie.
41. Cependant, la juridiction de renvoi s’interroge sur le point de savoir si la non‑application qui en résulte de la procédure de notification et de consentement pour des transferts de déchets d’un port allemand vers un port roumain serait contraire à la convention de Bâle.
42. Ainsi, par sa première question, cette juridiction demande, en substance, que la Cour déclare invalide l’article 1er, paragraphe 3, sous b), du règlement concernant les transferts de déchets, dans la mesure où il permet de déroger au système établi par la convention de Bâle. Elle estime que, si la Cour n’a pas traité cette question dans son arrêt Conti 11. Container Schiffahrt, il serait pertinent d’y répondre aux fins de la résolution du litige qui est pendant devant elle, étant donné que Conti ne serait en droit de demander des dommages-intérêts que si l’exclusion découlant de l’article 1er, paragraphe 3, sous b), du règlement concernant les transferts de déchets s’appliquait en sa faveur.
43. Par sa seconde question, la juridiction de renvoi demande, en substance, à la Cour d’interpréter l’article 1er, paragraphe 3, sous b), du règlement concernant les transferts de déchets conformément à la convention de Bale de manière à mettre ledit règlement en conformité avec les obligations de l’Union au titre de cette convention.
44. Dès lors, le cœur des deux questions consiste à faire constater que la procédure de notification et de consentement imposée par le Land était justifiée dans le cas du Flaminia.
45. Selon moi, le règlement concernant les transferts de déchets impose bien une telle exigence dans les circonstances particulières de la présente affaire. Cependant, ce point de vue n’est pas fondé sur une prétendue invalidité de l’article 1er, paragraphe 3, sous b), dudit règlement mais plutôt sur l’inapplicabilité de cette disposition à la situation en cause. Comme je le montrerai, l’arrêt Conti 11. Container Schiffahrt ne conduit pas à une conclusion différente.
46. Mes conclusions sont structurées de la manière suivante. Premièrement, j’expliquerai que la convention de Bâle s’applique dans les circonstances de l’espèce et exige le déclenchement de la procédure de notification et de consentement en cause. Le règlement concernant les transferts de déchets a été adopté en vue d’organiser le transfert des déchets dans l’Union, de telle sorte, entre autres objectifs, que ce règlement soit conforme à la convention de Bâle. Par conséquent, la Cour devrait interpréter les dispositions de ce règlement conformément à ladite convention (A).
47. Deuxièmement, je démontrerai que l’interprétation adoptée dans l’arrêt Conti 11. Container Schiffahrtne rend pas l’article 1er, paragraphe 3, sous b), du règlement concernant les transferts de déchets incompatible avec les exigences de la convention de Bâle. Selon moi, la réponse de la Cour dans cette affaire portait sur le premier segment du voyage du Flaminia consécutif à l’accident à l’origine de la production de déchets, à savoir le trajet de la haute mer vers l’Allemagne. Le fait d’exclure ce trajet de la procédure de notification et de consentement prévue dans le règlement concernant les transferts de déchets est conforme, comme la Cour l’a expliqué dans l’arrêt Conti 11. Container Schiffahrt, aux objectifs environnementaux dudit règlement, objectifs que celui-ci partage avec la convention de Bâle (B).
48. Troisièmement, la présente procédure ne concerne pas le trajet du Flaminia de la haute mer vers l’Allemagne. Elle concerne plutôt le deuxième segment de son voyage, c’est-à-dire le trajet entre le port allemand de Wilhelmshaven et le port roumain de Mangalia. J’expliquerai que l’article 1er, paragraphe 3, sous b), du règlement concernant les transferts de déchets ne s’applique pas à ce transfert de déchets, même dans le cas où les déchets en question sont « produits à bord […] de navires ». En conséquence, la procédure de notification et de consentement prévue par le règlement concernant les transferts de déchets s’applique (C).
49. Enfin, et avant d’aller plus loin, il convient de souligner qu’il n’est pas contesté que les dispositions du règlement concernant les transferts de déchets et de la convention de Bâle couvrent le type de déchets qui ont été transférés de l’Allemagne vers la Roumanie à bord du Flaminia, c’est-à-dire des résidus sous forme de ferraille et d’eau d’extinction mêlée de boues et de résidus de cargaison (24). Aux fins de mon analyse, je partirai donc de l’hypothèse que ces instruments s’appliquent ratione materiae.
A. Le règlement concernant les transferts de déchets et la convention de Bâle
50. Pourquoi l’interprétation par la Cour de la convention de Bâle est-elle nécessaire aux fins de la présente affaire ?
51. La législation de l’Union régissant le transfert de déchets dangereux entre les États membres existe depuis 1984 (25).
52. Lorsque l’Union a signé la convention de Bâle en 1989 (26), elle a cherché à aligner son droit existant sur cette convention au moyen du règlement (CEE) no 259/93 (27).
53. Le règlement concernant les transferts de déchets, dont l’interprétation constitue l’objet de la présente affaire, a abrogé et remplacé le règlement no 259/93 en 2006 (28). Cependant, il ne s’agissait pas ainsi de se départir de l’objectif consistant à aligner le droit de l’Union sur la convention de Bâle.
54. Le considérant 3 du règlement concernant les transferts de déchets indique que celui-ci « [a pour] but, notamment, de rendre le système communautaire existant en matière de surveillance et de contrôle des mouvements de déchets conforme aux exigences de la convention de Bâle » (29).
55. Par ce considérant, le législateur de l’Union a cherché à indiquer clairement que l’Union souhaitait satisfaire aux obligations qui lui incombent en vertu de la convention de Bâle (30) et qu’elle acceptait les principes de base qui y étaient énoncés, tels que l’exigence consistant à réduire au minimum les mouvements de déchets dangereux (31) et le droit de chaque partie à la convention de Bâle d’interdire l’importation de déchets dangereux sur son territoire (32).
56. Le règlement concernant les transferts de déchets et la convention de Bâle partagent le même objectif de protection de la santé humaine et de l’environnement.
57. Le considérant 1 du règlement concernant les transferts de déchets prévoit ainsi que « l’objectif et l’élément principal et prédominant » du règlement concernant les transferts de déchets « est la protection de l’environnement », les effets « sur le commerce international n’étant que marginaux » (33).
58. De même, il ressort du premier considérant du préambule de la convention de Bâle que les parties signataires de ladite convention l’ont adoptée en étant « conscientes des dommages que les déchets dangereux et d’autres déchets ainsi que les mouvements transfrontières de ces déchets risquent de causer à la santé humaine et à l’environnement » (34).
59. La convention de Bâle vise ainsi à établir un cadre global de contrôle des mouvements de déchets dangereux ou d’autres déchets, en commençant par une réduction au minimum de la production de tels déchets et en encourageant une gestion écologiquement rationnelle de ceux-ci, en particulier si lesdits déchets sont transportés au-delà des frontières. Au niveau du droit international de l’environnement, cette convention traduit donc l’idée que c’est le producteur des déchets qui en est responsable en dernière instance, de leur production initiale jusqu’à leur élimination, tout cela en vue d’une gestion « du berceau à la tombe » du commerce des déchets (35).
60. L’évènement qui incita à tendre vers l’harmonisation globale de certaines règles dans le domaine des transferts de déchets fût sans doute l’incident du navire Khian Sea. En 1986, ce navire fût chargé de cendres toxiques à Philadelphie (États-Unis), avant d’être éloigné des côtes des Bahamas, de déverser 4 000 tonnes de ces cendres sur la plage de Gonaives (Haïti), de prospecter dans les mers du monde pendant 16 mois supplémentaires, pour, en fin de compte, déverser les 10 000 tonnes restantes dans les océans Atlantique et Indien (36).
61. En réaction à cet incident, fraichement inscrit dans les mémoires, la convention de Bâle a été adoptée pour réglementer les « mouvements transfrontières » de « déchets dangereux » (37).
62. L’expression « mouvement transfrontière » est définie à l’article 2, paragraphe 3, de la convention de Bâle comme « tout mouvement de déchets dangereux ou d’autres déchets en provenance d’une zone relevant de la compétence nationale d’un État et à destination d’une zone relevant de la compétence nationale d’un autre État, ou en transit par cette zone, ou d’une zone ne relevant de la compétence nationale d’aucun État, ou en transit par cette zone, pour autant que deux États au moins soient concernés par le mouvement » (38).
63. Il ressort clairement de cette définition, lue de bonne foi et suivant son sens ordinaire (39), et notamment du mot « tout », que la convention de Bâle visait à couvrir l’éventail le plus large possible de voyages à destination ou en provenance d’États signataires, entre États signataires ou en transit par des États signataires.
64. En conséquence, le mouvement de déchets dangereux et d’autres déchets de l’Allemagne vers la Roumanie, tel que celui en cause dans la présente affaire, relève du champ d’application territorial de la convention de Bâle.
65. Cela étant dit, l’article 1er de la convention de Bâle exclut néanmoins deux types de mouvements transfrontières de déchets dangereux et d’autres déchets du champ d’application de ladite convention et, partant, également de la procédure de notification et de consentement qui en résulte. Le premier de ces mouvements est celui des déchets radioactifs soumis à d’autres conventions internationales (article 1er, paragraphe 3, de la convention de Bâle). Le second type de mouvement est celui des déchets générés par l’exploitation « normale » d’un navire, lorsque le rejet de ces déchets fait l’objet d’un autre instrument international (article 1er, paragraphe 4, de la convention de Bâle) (40).
66. Sous réserve de confirmation, il est constant que les déchets en cause en l’espèce ne sont pas des déchets radioactifs et n’ont pas ont été produits dans le cadre de l’exploitation « normale » du Flaminia (41). Dès lors, leur mouvement relève du champ d’application de la convention de Bâle.
67. Étant donné que les déchets en cause relèvent du champ d’application de cette convention, ils ne peuvent pas être déplacés d’un État vers un autre sans le consentement préalable éclairé de l’État d’importation.
68. À cet égard, l’article 6, paragraphe 1, de la convention de Bâle, qui régit les mouvements transfrontières de déchets entre parties à cette convention, exige que soit l’État d’exportation, soit le producteur ou l’exportateur, par l’intermédiaire de l’autorité compétente de l’État d’exportation, informe l’autorité compétente des États concernés de tels mouvements de déchets. Cette information doit donc être effectuée auprès de l’État d’importation et des États par le territoire desquels le navire transite.
69. En outre, l’article 6, paragraphe 3, de la convention de Bâle interdit à l’État d’exportation d’autoriser le déclenchement du mouvement transfrontière de ces déchets avant d’avoir reçu confirmation écrite que l’État d’importation a donné son consentement à ce mouvement ainsi que la confirmation de l’existence d’un contrat avec l’éliminateur des déchets spécifiant une gestion écologiquement rationnelle de ces derniers.
70. En résumé, la convention de Bâle impose que la procédure de notification et de consentement soit menée à terme avant qu’un quelconque transfert transfrontière de déchets d’un type qui n’est pas exclu du champ d’application de ladite convention puisse être effectué.
71. Cela inclut le mouvement de déchets du type de ceux en cause dans la présente affaire, de l’Allemagne vers la Roumanie.
72. Pour les mouvements de tels déchets à destination, en provenance ou à l’intérieur de l’Union et de ses États membres, ou en transit par l’Union et ses États membres, la procédure de notification et de consentement est régie par le règlement concernant les transferts de déchets (42).
73. L’Union a notifié le règlement concernant les transferts de déchets au Secrétariat de la convention de Bâle en tant qu’« arrangement » régional, en vertu de l’article 11, paragraphe 1, de de la convention de Bâle. Pour ce qui importe aux fins de la présente affaire, cette disposition prévoit que « les parties peuvent conclure des accords ou arrangements bilatéraux, multilatéraux ou régionaux touchant les mouvements transfrontières de déchets dangereux ou d’autres déchets avec des parties ou des non parties à condition que de tels accords ou arrangements ne dérogent pas à la gestion écologiquement rationnelle des déchets dangereux et d’autres déchets prescrite dans la présente convention ».
74. Le règlement concernant les transferts de déchets s’applique sur le plan territorial à quatre types de mouvements de déchets : i) les transferts entre États membres, avec transit ou non par un pays tiers, ii) les importations de déchets dans l’Union en provenance d’un pays tiers, iii) les exportations de déchets depuis l’Union vers un pays tiers, et iv) le transit de déchets par l’Union dans le cadre d’un transfert entre pays tiers (43).
75. En séparant les transferts en différentes catégories, et en adaptant ainsi les « procédures et les régimes de contrôle applicables aux transferts de déchets » en fonction, notamment, « de la destination et de l’itinéraire du transfert », le règlement concernant les transferts de déchets doit être considéré comme prévoyant la possibilité de traiter différemment les différents segments du voyage d’un navire transportant des déchets relevant du champ d’application de ce règlement (44).
76. Du point de vue du règlement concernant les transferts de déchets, le mouvement de déchets en cause dans la présente affaire de Wilhelmshaven à Mangalia constitue un transfert intra-Union, tel que visé à l’article 1er, paragraphe 2, sous a), et régi par le titre II dudit règlement.
77. Les articles 4 à 17 du règlement concernant les transferts de déchets régissent en détail la procédure de notification et de consentement écrits préalables qui doit être suivie aussi bien lorsque les déchets sont transférés pour être éliminés que lorsqu’ils le sont pour être valorisés.
78. En vertu de cette procédure, le « notifiant » – personne physique ou morale (45), qui peut correspondre au « détenteur », en tant que producteur de déchets ou personne en possession de ceux-ci (46) – doit engager une procédure de notification et de consentement concernant le transfert envisagé par l’intermédiaire de l’autorité compétente d’expédition et de transit (47). Cette personne doit également obtenir le consentement, avec ou sans conditions, des autorités de destination de ce transfert (48).
79. Ainsi, avant de commencer le voyage de Wilhelmshaven à Mangalia, Conti, en tant que « notifiant », était tenue, en vertu du règlement concernant les transferts de déchets, d’engager la procédure de notification et de consentement par l’intermédiaire des autorités allemandes compétentes et d’obtenir le consentement nécessaire des autorités roumaines.
80. Ce que Conti affirme, cependant, est que l’application de l’article 1er, paragraphe 3, sous b), du règlement concernant les transferts de déchets à la situation en cause en l’espèce exclut l’application d’une obligation qui lui incomberait de procéder à une notification, car les déchets en cause doivent être qualifiés de « déchets produits à bord de véhicules, de trains, d’avions et de navires, jusqu’à ce que ces déchets soient débarqués en vue de leur valorisation ou élimination ».
81. Comme je l’ai indiqué au point 71 des présentes conclusions, la convention de Bâle n’exclut pas le transfert de déchets en cause de l’Allemagne vers la Roumanie du champ d’application de la procédure de notification et de consentement.
82. L’interprétation du règlement concernant les transferts de déchets en conformité avec la convention de Bâle, requise au titre des engagements internationaux pris par l’Union, en vertu de l’article 216, paragraphe 2, TFUE, disposition qui reflète le principe général de droit international de respect des engagements pris dans le cadre de traités (pacta sunt servanda) (49), exigerait donc qu’il soit procédé à une interprétation selon laquelle l’article 1er, paragraphe 3, sous b), dudit règlement n’exclut pas ce transfert du champ d’application de ce règlement.
83. En l’absence d’indications dont la Cour pourrait déduire que, lorsqu’elle a adopté le règlement concernant les transferts de déchets, l’Union a voulu s’écarter des engagements pris au moyen de la convention de Bâle (50), la Cour devrait interpréter les dispositions de ce règlement de manière à le rendre conforme à cet accord international (51).
84. Aux fins de la présente affaire, cela signifie qu’une interprétation conforme du règlement concernant les transferts de déchets exigerait d’adopter une interprétation selon laquelle l’article 1er, paragraphe 3, sous b), dudit règlement n’exclut pas le transfert de l’Allemagne vers la Roumanie du champ d’application de ce règlement.
85. Une telle solution requiert de ma part une analyse de l’arrêt Conti 11. Container Schiffahrt, afin d’expliquer pourquoi celui-ci ne s’oppose pas, selon moi, à cette interprétation, lorsqu’elle est appliquée à la situation en cause dans la présente affaire.
B. L’arrêt Conti 11. Container Schiffahrt
86. Dans la demande de décision préjudicielle, la juridiction de renvoi explique que, à la lumière de l’arrêt Conti 11. Container Schiffahrt, le Landgericht München I (tribunal régional de Munich I) a considéré que le Land n’aurait pas dû ordonner la conduite de la procédure de notification et de consentement prévue par le règlement sur les transferts de déchets. Cette dernière juridiction a interprété l’arrêt en question en ce sens que les déchets et résidus issus de l’incendie et des explosions à bord du Flaminia étaient exclus du champ d’application du règlement concernant les transferts de déchets. Conti pouvait, dès lors, réclamer au Land des dommages-intérêts au titre des frais résultant de l’application erronée dudit règlement.
87. Il s’agit, à mon sens, d’une lecture erronée de l’arrêt de la Cour.
88. L’arrêt Conti 11. Container Schiffahrt a été rendu en réponse à une question posée dans cette affaire par laquelle la Cour était invitée à préciser si « des résidus dus à une avarie, sous forme de ferraille et d’eau d’extinction mêlée de boues et de résidus de cargaison à bord d’un navire » devaient être qualifiés de « déchets produits à bord […] de navires » relevant du champ d’application de l’article 1er, paragraphe 3, sous b), du règlement concernant les transferts de déchets.
89. Tel que cela est formulé, le Landgericht München I (tribunal régional de Munich I) n’a donc pas cherché à savoir si la procédure de notification et de consentement prévue par le règlement concernant les transferts de déchets était exclue, ni précisé à quel trajet du Flaminia les précisions demandées seraient appliquées.
90. Dans le contexte de la situation qui lui a été décrite et compte tenu de la manière dont cette question a été posée, la Cour a répondu que des déchets tels que ceux en cause dans les circonstances de la présente affaire devaient être considérés comme relevant du champ d’application de la notion de « déchets produits à bord de navires », de sorte qu’ils sont exclus du champ d’application du règlement concernant les transferts de déchets, jusqu’à être débarqués en vue de leur valorisation ou élimination (52).
91. Cependant, il ressort des justifications avancées à l’appui de ses constatations (53) que la Cour a interprété ce règlement dans le contexte du premier segment du voyage du Flaminia, c’est-à-dire le trajet de la haute mer jusqu’au premier port qu’il a atteint après l’accident, qui était le port allemand de Wilhelmshaven. Par exemple, la Cour a souligné que, dans le cas de déchets produits dans le cadre d’un accident en haute mer, la personne responsable d’un navire ne serait probablement pas « en mesure […] avant d’accoster dans un port » (54), de connaître l’ensemble des informations requises aux fins de l’accomplissement de la procédure de notification et de consentement. Se référant aux conclusions de l’avocat général, la Cour a poursuivi en indiquant que cela « pourrait avoir pour effet de retarder l’entrée du navire dans un port sûr, ce qui accroîtrait le risque de pollution des mers » (55).
92. Cette lecture de l’arrêt découle également des conclusions de l’avocat général. Ce dernier a, par exemple, expliqué qu’« il est indéniable que, par le présent renvoi préjudiciel, cette juridiction interroge exclusivement la Cour sur l’applicabilité ratione materiae de l’article 1er, paragraphe 3, sous b), du règlement [concernant les transferts de déchets] dans le cadre de l’appréciation de l’applicabilité du règlement entre le lieu de l’avarie et l’Allemagne » (56).
93. Par conséquent, comme il ressort de l’arrêt Conti 11. Container Schiffahrt, la Cour est parvenue à la conclusion que la procédure de notification et de consentement ne serait pas justifiée pour le trajet entre la haute mer et un port d’un État membre en se fondant sur une lecture textuelle et contextuelle, bien que fortement influencée par une lecture téléologique du règlement concernant les transferts de déchets, de l’article 1er, paragraphe 3, sous b), de ce règlement. À la lumière de son objectif de protection de l’environnement, il serait contraire à ce règlement d’exiger, pour un trajet de ce type, que cette procédure soit menée à terme avant qu’un navire tel que le Flaminia puisse être remorqué dans un port d’un État membre.
94. En conséquence, pour ce trajet uniquement, l’article 1er, paragraphe 3, sous b), du règlement concernant les transferts de déchets doit être lu comme rendant inapplicable la procédure de notification et de consentement prévue dans ce règlement.
95. Cette interprétation n’est pas en contradiction avec l’objectif de la convention de Bâle, qui, comme je l’ai expliqué, vise également à protéger l’environnement et la santé humaine. De plus, cette convention ne réglemente pas expressément le cas de figure, tel que celui qui se présente en l’espèce, dans lequel les déchets sont produits dans le cadre d’une avarie.
96. En fait, étant donné que la convention de Bâle octroie une certaine latitude aux États parties pour garantir que les mouvements transfrontières et l’élimination des déchets soient menés dans des conditions qui ne mettent pas en danger la santé humaine et l’environnement (57), la Cour n’avait pas de raison d’apprécier la compatibilité de l’article 1er, paragraphe 3, sous b), du règlement concernant les transferts de déchets avec la convention de Bâle dans le contexte des circonstances qui lui étaient présentées.
97. Par conséquent, dans l’arrêt Conti 11. Container Schiffahrt, la Cour ne s’est pas prononcée sur une interprétation exigeant que, une fois que le Flaminia avait atteint le premier port sûr en Allemagne, son trajet ultérieur serait soumis à une procédure de notification et de consentement, et n’a donc pas préjugé d’une telle interprétation.
98. En d’autres termes, la Cour n’a pas encore donné son point de vue sur la question de savoir si la procédure de notification et de consentement envisagée par le règlement concernant les transferts de déchets s’appliquait aux mouvements de déchets entre des ports de deux États membres, comme entre Wilhelmshaven et Mangalia, lorsque les déchets transférés sont la conséquence d’un accident survenu en haute mer (58).
99. En réponse à la première question de la juridiction de renvoi, je considère donc que l’interprétation de l’article 1er, paragraphe 3, sous b), du règlement concernant les transferts de déchets opérée par la Cour dans l’arrêt Conti 11. Container Schiffahrt ne rend pas cette disposition contraire à la convention de Bâle.
100. Comme je l’expliquerai dans la section suivante, j’estime, en fait, que cette disposition ne s’applique même pas au trajet du Flaminia de l’Allemagne vers la Roumanie.
C. Le Land a correctement interprété le règlement concernant les transferts de déchets
101. Comme je l’ai suggéré (59), le règlement concernant les transferts de déchets encadre le trajet de l’Allemagne vers la Roumanie de manière séparée et distincte du trajet sur lequel a porté l’appréciation opérée dans l’arrêt Conti 11. Container Schiffahrt (60).
102. Le désaccord entre les parties au principal et la question à laquelle la Cour est invitée à répondre dans la présente affaire portent sur le point de savoir s’il est possible de se fonder sur l’article 1 er, paragraphe 3, sous b), du règlement concernant les transferts de déchets pour que le transfert entre les ports de Wilhelmshaven et Mangalia soit exempté de la procédure de notification et de consentement prévue dans le titre II dudit règlement.
103. J’estime que ce n’est pas le cas en l’espèce.
104. Si, dans l’arrêt Conti 11.Container Schiffahrt,, la Cour a interprété l’article 1er, paragraphe 3, sous b), du règlement concernant les transferts de déchets comme n’établissant aucun critère quant à l’origine des déchets ou à la manière dont ceux-ci ont été produits (61), cette disposition semble prévoir un critère temporel aux fins de l’exclusion des déchets qui en relèvent.
105. En effet, comme le suggère le texte de cette disposition, l’exclusion du champ d’application du règlement concernant les transferts de déchets prévue à l’article 1er, paragraphe 3, sous b), dudit règlement vaut pour toute période dans le temps « jusqu’à ce que ces déchets soient débarqués en vue de leur valorisation ou élimination » (62).
106. Certes, comme le soutient en substance Conti, ce libellé peut être compris comme renvoyant à un moment postérieur à l’arrivée d’un navire dans un port d’un État membre. Une telle approche impliquerait, à son tour, que le simple accostage (temporaire) de ce navire dans un port d’un État membre ne devrait pas nécessairement être considéré comme le moment auquel prend fin la suspension de la procédure de notification et de consentement pour les transferts de déchets dangereux.
107. Cependant, pour des raisons tenant à la genèse et aux objectifs du règlement concernant les transferts de déchets, je ne suis pas convaincu par cet argument.
108. Si l’on examine les documents préparatoires du règlement concernant les transferts de déchets, la Commission avait suggéré, dans sa proposition législative initiale de 2003, de limiter le champ d’application de l’article 1 er, paragraphe 3, sous b), aux « déchets produits à bord d’avions civils en vol, pendant toute la durée du vol jusqu’à l’atterrissage » (63).
109. Lors des négociations en trilogue, cette disposition a ensuite été modifiée, d’abord pour couvrir les déchets produits dans des avions « jusqu’à ce que ces déchets soient débarqués en vue de leur valorisation ou élimination », puis en étant étendue, notamment, aux déchets produits à bord de navires (64).
110. Bien que nous ne soyons pas informés des raisons qui ont conduit à cette reformulation, selon les explications fournies par le rapporteur (65), qui ont également été acceptées par la Commission (66), la justification figurant dans la recommandation pour la deuxième lecture était que l’inclusion, dans le champ d’application du règlement concernant les transferts de déchets, des déchets produits alors qu’un avion est en vol, qu’un navire vogue ou qu’un train circule sur des rails « serait disproportionné[e] ».
111. En effet, les autres cas de figure visés à l’article 1 er, paragraphe 3, du règlement concernant les transferts de déchets ont trait à des situations dans lesquelles l’application d’une certaine procédure est garantie par un autre instrument juridique. Il n’était donc pas nécessaire d’ajouter un autre ensemble d’obligations dans ces types de situations. Par conséquent, l’article 1er, paragraphe 3, ne devrait pas être compris comme une intention, de la part du législateur de l’Union, d’exclure tout type de contrôle sur les transferts de déchets intra-Union dans les situations qui y sont visées.
112. De la même manière, l’article 1er, paragraphe 3, sous b), n’a pas eu pour but d’exclure tout type de contrôle sur les transferts de déchets. Comme le Parlement, le Conseil et la Commission l’expliquent en substance, l’article 1er, paragraphe 3, sous b), du règlement concernant les transferts de déchets a plutôt été inséré pour opérer comme règle par défaut pour tout déchet produit à bord de véhicules, de trains, d’avions et de navires dans les cas où l’article 1er, paragraphe 3, sous a), ne s’applique pas et pour lesquels il serait « disproportionné » d’introduire une notification avant d’atteindre le premier arrêt du véhicule, du train, de l’avion ou du navire.
113. Cependant, une fois que les déchets produits à bord d’un navire atteignent un port sûr, ils sont soit débarqués soit à nouveau transportés, auxquels cas les raisons pour ne pas appliquer la procédure de notification et de consentement n’existent plus. À partir de ce moment, de tels déchets ne devraient plus être considérés comme des « déchets produits à bord […] de navires », au sens de l’article 1er, paragraphe 3, sous b), du règlement concernant les transferts de déchets.
114. Ces propos s’accordent avec la lecture de l’article 1er, paragraphe 3, sous b), opérée la Cour dans l’arrêt Conti 11. Container Schiffahrt. Comme la Cour l’a expliqué dans cet arrêt, il n’est pas toujours possible, lorsque des déchets sont produits à bord d’un navire, de connaître et de fournir l’ensemble des éléments d’informations nécessaires pour mener à bien la procédure de notification et de consentement prévue dans le règlement concernant les transferts de déchets (67).
115. Dans le même temps, le champ d’application de l’article 1er, paragraphe 3, sous b), du règlement concernant les transferts de déchets doit être aligné avec le champ d’application général de l’article 1 er, paragraphe 2, qui couvre de la manière la plus large possible les transferts de déchets à destination, en provenance et à l’intérieur de l’Union (68). Partant, la période de non‑application de la procédure de notification et de consentement, jusqu’au moment du « débarquement » des déchets transportés entre des ports de l’Union, qui constitue une dérogation par rapport au champ d’application général du règlement concernant les transferts de déchets, doit faire l’objet d’une interprétation stricte (69).
116. Ainsi considérée, la suspension de l’obligation de mener à bien la procédure de notification et de consentement découlant de cette disposition devrait être limitée à la période pratique la plus courte après l’arrivée d’un navire dans un port d’un État membre pour réduire au minimum tout risque potentiel pour l’environnement résultant de ce transfert.
117. Une telle lecture est possible dès lors qu’il ne ressort nullement des travaux préparatoires de cette disposition, de son libellé ou de son contexte que l’exclusion de l’obligation de mener à bien la procédure de notification et de consentement devrait s’étendre à un moment postérieur à l’arrivée de l’avion, du navire ou du train dans un État membre.
118. Du point de vue téléologique, une telle lecture serait également la plus conforme à l’objectif fondamental de protection de l’environnement dans les cas de transferts de déchets dangereux, étant donné que c’est principalement dans ce but qu’un régime de surveillance et de contrôle existe dans le règlement concernant les transferts de déchets (70).
119. À la lumière de cet objectif fondamental, la question de savoir si les déchets dangereux sont effectivement débarqués après l’arrivée d’un navire dans un port d’un État membre ne devrait pas présenter d’importance (71).
120. Comme l’a expliqué le gouvernement français lors de l’audience, la solution inverse pourrait amener à forcer le débarquement de déchets dangereux dans un port de l’Union même dans une situation où, en réalité, pour des raisons tenant aux infrastructures, à la praticabilité ou à l’état ou la localisation des déchets (comme lorsqu’ils ont fusionnés avec la coque du navire ou sont bloqués à l’intérieur de celui-ci), le débarquement ne serait pas sûr pour l’environnement.
121. Selon Conti, c’est précisément parce que les infrastructures du port de Wilhelmshaven ne permettaient pas concrètement de débarquer tous les déchets dangereux qui se trouvaient à bord de ce navire qu’elle a choisi de conduire le Flaminia vers le port de Mangalia aux fins de la valorisation et de l’élimination (d’une partie) des déchets en cause.
122. Enfin, et ce qui constitue un argument d’une même importance, une interprétation selon laquelle l’article 1er, paragraphe 3, sous b), du règlement concernant les transferts de déchets ne s’appliquerait pas à la situation en cause dans la présente affaire respecterait les obligations imposées à l’Union en vertu de la convention de Bâle.
123. Le fait que la convention de Bâle ne contienne pas d’exemption équivalente à l’article 1er, paragraphe 3, sous b), du règlement concernant les transferts de déchets ne conduit pas, en soi, à la conclusion que ce règlement est contraire à la convention de Bâle. Cependant, dans le même temps, cette disposition ne saurait donner lieu à une exemption de l’application de la procédure de notification et de consentement dans des situations où la convention de Bâle trouve clairement à s’appliquer.
124. Pour toutes les raisons exposées ci-dessus, l’article 1er, paragraphe 3, sous b), du règlement concernant les transferts de déchets doit être interprété en ce sens qu’il suspend l’obligation de mener à bien la procédure de notification et de consentement prévue dans ce règlement dans le cas de déchets produits à bord d’un navire en conséquence d’un accident jusqu’au moment auquel le navire en question arrive dans un port d’un État membre. Pour tout transfert ultérieur, de tels déchets ne doivent plus être considérés comme des « déchets produits à bord […] de navires » au sens l’article 1er, paragraphe 3, sous b).
125. Il s’ensuit donc que le Land n’a pas commis d’erreur en concluant que le trajet entre le port de Wilhelmshaven et le port de Mangalia devait être soumis à la procédure de notification et de consentement prévue dans le règlement concernant les transferts de déchets.
IV. Conclusion
126. Je propose à la Cour de répondre aux questions préjudicielles posées par l’Oberlandesgericht München (tribunal régional supérieur de Munich, Allemagne) de la manière suivante :
1) L’examen de la première question n’a révélé aucun élément susceptible d’affecter la validité de l’article 1er, paragraphe 3, sous b), du règlement (CE) no 1013/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 14 juin 2006, concernant les transferts de déchets.
2) L’article 1er, paragraphe 3, sous b), du règlement no 1013/2006
doit être interprété en ce sens que des résidus sous forme de ferraille et d’eau d’extinction mêlée de boues et de résidus de cargaison dus à une avarie ne doivent plus être considérés comme étant des « déchets produits à bord […] de navires », au sens de cette disposition, une fois qu’un navire transportant de tels déchets est arrivé dans un port d’un État membre.
À partir de ce moment, tout mouvement de ces déchets est soumis à la procédure de notification et de consentement écrits préalables prévue dans le règlement no 1013/2006.