Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
TAMARE ĆAPETA
od 16. svibnja 2024.(1)
Predmet C-188/23
Land Niedersachsen
protiv
Conti 11. Container Schiffahrts-GmbH & Co. KG MS „MSC Flaminia”
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Oberlandesgericht München (Visoki zemaljski sud u Münchenu, Njemačka))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Okoliš – Baselska konvencija o nadzoru prekograničnog prometa opasnog otpada i njegovu odlaganju – Uredba (EZ) br. 1013/2006 – Područje primjene – Otpad nastao iz požara uzrokovanog kemijskim tvarima i eksplozija na otvorenom moru — Tumačenje presude od 16. svibnja 2019., Conti 11. Container Schiffahrt (C-689/17, EU:C:2019:420)”
I. Uvod
1. Pet je sati i 42 minute ujutro 14. srpnja 2012. Flaminia, kontejnerski brod, na putu je iz Charlestona (Sjedinjene Američke Države) prema Antwerpenu (Belgija) kada, usred Atlantskog oceana, dolazi do izbijanja požara uzrokovanog kemijskim tvarima i do eksplozija. Prouzročena je znatna šteta i brod je kontaminiran opasnim i toksičnim ostacima. Nekoliko članova posade umire. Požar i eksplozije nastavljaju se danima. Najbliža luka udaljena je nekoliko stotina nautičkih milja. Nakon što se tjednima pokušavao spasiti, a nekoliko okolnih luka mu je zabranilo ulaz, brod je naposljetku dotegljen u Wilhelmshaven (Njemačka).
2. Njemačka nadležna tijela savezne zemlje Niedersachsen (savezna zemlja Donja Saska, u daljnjem tekstu: savezna zemlja) nalažu da se postupak obavijesti i odobrenja, u smislu Uredbe (EZ) br. 1013/2006(2), pokrene prije nego što se Flaminia može dalje tegliti u Mangaliju (Rumunjska) radi uklanjanja (dijela) opasnog i toksičnog otpada i popravka broda.
3. Budući da Conti, tužitelj u glavnom postupku, presudu Suda iz 2017. u predmetu Conti 11. Container Schiffahrt(3) tumači na način da se njome ne zahtijeva takav postupak, on od savezne zemlje traži naknadu troškova nastalih njegovim provođenjem.
4. Savezna zemlja pak u biti ističe da, sa stajališta zaštite okoliša, nije bilo moguće dopustiti brodu koji prevozi oko 30 000 tona toksičnih otpadnih voda i drugih materijala da krene iz Wilhelmshavena u Mangaliju a da se pritom ne provede postupak obavijesti i odobrenja o kojem je riječ. Ona smatra da je jedna od obveza koje proizlaze iz Baselske konvencije(4), čije su stranke Europska unija i njezine države članice, predvidjeti takav postupak upravo za takva kretanja opasnog otpada. Ako se Uredbom o pošiljkama otpada ne zahtijeva obavijest o takvom kretanju, kako je prvostupanjski sud razumio presudu u predmetu Conti 11. Container Schiffahrt, savezna zemlja smatra da bi time Europska unija povrijedila svoje obveze koje ima na temelju Baselske konvencije.
5. Glavno pitanje koje je postavljeno Sudu stoga je pitanje tumačenja njegove presude u predmetu Conti 11. Container Schiffahrt: je li u skladu s tom presudom Uredba o pošiljkama otpada potencijalno nespojiva s obvezama koje Europska unija ima na temelju Baselske konvencije? Ako to nije slučaj, je li savezna zemlja od Contija pravilno zahtijevala da provede postupak obavijesti i odobrenja predviđen Uredbom o pošiljkama otpada?
II. Pravni i činjenični kontekst ovog predmeta i prethodna pitanja
6. Conti je društvo osnovano u skladu s njemačkim pravom koje ima sjedište u Hamburgu (Njemačka). U vrijeme nastanka činjenica to je društvo bilo vlasnik kontejnerskog broda koji je organiziran kao jedan brod vozilo posebne namjene i koji plovi pod nazivom Flaminia.
7. U studenome 2000. Conti je Flaminiju dao u zakup MSC-u, društvu osnovanom u skladu sa švicarskim pravom koje ima sjedište u Ženevi (Švicarska).
8. Od otprilike studenoga 2000. do lipnja 2012. Flaminia je prevezla tisuće teretnih kontejnera u luke diljem svijeta i iz njih, uključujući luku u New Orleansu (Sjedinjene Američke Države).
9. U lipnju 2012. jedan američki proizvođač kemikalija zatražio je otpremu triju kontejnerskih cisterni s 80 % divinilbenzena (u daljnjem tekstu: DVB) iz New Orleansa. DVB je kemijski spoj koji se upotrebljava za pročišćavanje vode.
10. DVB se mora držati ispod određene temperature kako bi se izbjegao kemijski proces koji se naziva „autopolimerizacija”, koji dovodi do brzog povećanja temperature i emisije zapaljivih para(5).
11. Dok je 14. srpnja 2012. Flaminia bila usred Atlantika na putu iz Charlestona prema Antwerpenu, došlo je do eksplozije u kontejnerima u kojima se prevozio DVB, što je izazvalo veliki požar na brodu.
12. Tri člana posade izgubila su život. Uništene su stotine kontejnera, a brod je pretrpio veliku štetu.
13. Nije jasno što je točno uzrokovalo požar i eksplozije(6).
14. Nakon što su posada i putnici napustili brod, Flaminia je ostala plutati usred Atlantika. Požari su se nastavili(7). Došlo je do još jedne eksplozije(8).
15. Conti je angažirao spasitelje. Da bi stavili požar pod nadzor i spasili brod i teret, spasitelji su brod prskali morskom vodom. Jedna od posljedica tog postupka bila je to da je u brodskom prostoru Flaminije nakon stavljanja požara pod nadzor ostalo oko 30 000 tona vode za gašenje požara, kontaminirane opasnim i toksičnim ostacima.
16. Nakon toga se pokazalo da je, čak i nakon ispuštanja većine vode za gašenje požara, na brodu ostalo 30 500 tona otpada(9), uključujući mulj, požarom oštećen kruti teret, kontaminiranu vodu i čelični otpad.
17. Flaminia se u vrijeme eksplozije nalazila između Kanade i Ujedinjene Kraljevine, oko 650 nautičkih milja od najbliže luke (San Miguel, Azori, Portugal), u istočnom smjeru(10).
18. Nakon podnošenja plana puta spasitelji su odteglili Flaminiju preko Engleskog kanala u Wilhelmshaven, jedinu dostupnu luku utočišta(11), kao što je vidljivo na karti(12) koju je izradio njemački Savezni ured za istraživanje pomorskih nesreća:
19. Brod je u tu luku stigao 9. rujna 2012.(13).
20. Niedersächsisches Ministerium für Umwelt, Energie und Klimaschutz (Ministarstvo Donje Saske za okoliš, energetiku i zaštitu klime, Njemačka) dopisom od 30. studenoga 2012. obavijestio je društvo Conti da vodu upotrijebljenu za gašenje požara na brodu te pripadajući mulj i metalni otpad treba kvalificirati kao „otpad” u smislu Uredbe o pošiljkama otpada. Stoga je postupak obavijesti i odobrenja, kako je predviđen tom uredbom, trebalo dovršiti prije nego što je brod mogao krenuti za Rumunjsku.
21. Unatoč Contijevim protivljenjima, Gewerbeaufsichtsamt Oldenburg (Inspektorat rada u Oldenburgu, Njemačka) je 4. prosinca 2012. naložio da se postupak obavijesti i odobrenja radi prijevoza u Rumunjsku završi. Također je odredio zabranu premještanja broda prije završetka tog postupka i podnošenje provjerljivog projekta odlaganja otpada.
22. Tužitelj je morao provesti dva postupka obavijesti.
23. Prvi postupak obavijesti odnosio se na prijevoz dijela vode za gašenje požara na Flaminiji iz Wilhelmshavena u Odense (Danska)(14).
24. Drugi postupak obavijesti odnosio se na Flaminijin prijevoz preostalog otpada iz Wilhelmshavena u Mangaliju(15).
25. Upravo je taj drugi postupak temelj Contijevog zahtjeva pred sudom koji je uputio prethodna pitanja.
26. Iako to nije očito iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, stranke su na raspravi potvrdile da u Mangaliji nije ispušten sav preostali otpad. Zapravo, došlo je do još jednog putovanja prema Aarhusu (Danska), a zatim prema Odenseu (Danska), gdje je ukupno uklonjeno oko 28 400 tona otpada(16).
27. Kao što je potvrđeno na raspravi, u pogledu tog putovanja Conti je proveo postupak obavješćivanja rumunjskih tijela.
28. Nakon što je otpad uklonjen u Danskoj, Flaminia je napustila Odense i krenula prema Mangaliji, gdje su izvršeni popravci.
29. Požar i eksplozije na Flaminiji doveli su do više zahtjeva pred sudovima različitih nadležnosti.
30. Kao prvo, niz tužbi podnesen je pred United States District Courtom for the Southern District of New York (Savezni okružni sud za Južni okrug New Yorka, Sjedinjene Američke Države). U srpnju 2018. taj je sud krivnju za požar na Flaminiji pripisao proizvođaču spremnika i proizvođaču DVB-a. U lipnju 2023. tu je presudu „u svim bitnim aspektima” potvrdio United States Court of Appeals for the Second Circuit (Savezni žalbeni sud za Drugi okrug)(17).
31. Kao drugo, ugovor o zakupu između Contija i MSC-a sadržavao je arbitražnu klauzulu kojom se određivalo da će se o svim sporovima nastalima na temelju ugovora o zakupu provoditi arbitraža u Londonu (Ujedinjena Kraljevina). U skladu s time, dok se u New Yorku (Sjedinjene Američke Države) vodio spor, Conti je na temelju ugovora o zakupu podnio i arbitražne zahtjeve. Pravorijekom od 30. srpnja 2021. i ispravkom od 1. rujna 2021. arbitražno vijeće osnovano na temelju potonjeg ugovora smatralo je da je MSC povrijedio ugovor o zakupu i da je odgovoran za oko 200 milijuna američkih dolara (184 milijuna eura) (u daljnjem tekstu: arbitražni pravorijek). Postupak potvrđivanja te odluke na temelju Konvencije o priznavanju i izvršenju stranih arbitražnih odluka(18) (poznata i kao „Njujorška konvencija”) u tijeku je pred United States District Courtom for the Eastern District of Louisiana (Savezni sud za Istočni okrug Louisiane, Sjedinjene Američke Države)(19). Pred High Courtom of Justice (England & Wales) (Visoki sud, Engleska i Wales) i Courtom of Appeal (England & Wales) (Žalbeni sud, Engleska i Wales) odbijena je zasebna MSC-ova tužba za ograničavanje njegove odgovornosti na oko 28,2 milijuna britanskih funti (32,9 milijuna eura)(20). Odobrenje za podnošenje žalbe Supreme Courtu of the United Kingdom (Vrhovni sud Ujedinjene Kraljevine) dano je 19. prosinca 2023.(21) i taj je predmet u trenutku završavanja mojeg mišljenja u tijeku.
32. Naposljetku, upravna odluka kojom se nalaže da se prije nego što Conti premjesti Flaminiju u Rumunjsku provede postupak obavijesti i odobrenja dovela je do ovog postupka pred njemačkim sudovima. U prvom stupnju Landgericht München I (Zemaljski sud u Münchenu I, Njemačka) zatražio je od Suda tumačenje Uredbe o pošiljkama otpada. Nakon što je dobio odgovor na svoje pitanje u presudi Conti 11. Container Schiffahrt, taj je sud Contiju dodijelio naknadu štete, smatrajući da se Uredbom o pošiljkama otpada ne zahtijeva postupak obavijesti i odobrenja. Protiv te prvostupanjske presude podnesena je žalba sudu koji je uputio zahtjev u ovom predmetu.
33. U međuvremenu se Flaminia vratila u pogon. Trenutačno plovi pod nazivom „CMA CGM San Francisco”, vijući zastavu Liberije.
34. U tim prethodno opisanim okolnostima, u stadiju žalbenog postupka pokrenutog Contijevim zahtjevom za naknadu štete nastale zbog navodno neobveznog postupka obavijesti o kojem je riječ, Oberlandesgericht München (Visoki zemaljski sud u Münchenu, Njemačka) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Je li izuzeće od obveze obavješćivanja predviđeno člankom 1. stavkom 3. točkom (b) [Uredbe o pošiljkama otpada] nevaljano zbog povrede odredbi [Baselske konvencije] ako je iz obveze obavješćivanja isključen i opasni otpad koji je nastao havarijom broda i koji u skladu s presudom Suda Europske unije od 16. svibnja 2019. u predmetu C-689/17 treba smatrati otpadom u smislu te odstupajuće odredbe?
2. U slučaju niječnog odgovora na prvo pitanje, treba li izuzeće predviđeno člankom 1. stavkom 3. točkom (b) [Uredbe o pošiljkama otpada] u odnosu na [Baselsku konvenciju] usko tumačiti na način da ostatke u obliku metalnog otpada i vode za gašenje požara pomiješanog s muljem i ostacima tereta poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku, koji su nastali havarijom broda, ne treba smatrati otpadom nastalim na brodu u smislu te odredbe?”
35. Sud koji je uputio zahtjev obavijestio je 7. veljače 2024. Sud da je na zahtjev Contija i savezne zemlje naložio obustavu postupka koji se pred njim vodi. Međutim, u kasnijoj komunikaciji s tajništvom Suda, taj je sud također pojasnio da se postupak koji se pred njim vodi može nastaviti u bilo kojem trenutku, tako da ovaj zahtjev za prethodnu odluku nije postao bespredmetan te je zatraženo tumačenje i dalje nužno.
36. Pisana očitovanja Sudu podnijeli su Conti, savezna zemlja, Europski parlament, Vijeće i Komisija. Te stranke i francuska vlada iznijele su usmena očitovanja na raspravi održanoj 27. veljače 2024.
III. Analiza
37. Ključni povod ovog zahtjeva za prethodnu odluku je presuda Suda u predmetu Conti 11. Container Schiffahrt; ili preciznije, kako je tu odluku razumio i primijenio Landgericht München I (Zemaljski sud u Münchenu I), prilikom odlučivanja o ovom sporu u prvom stupnju.
38. Zahtjevom koji je doveo do presude u predmetu Conti 11. Container Schiffahrt tražilo se tumačenje izraza „otpad nastao u brodovima” iz članka 1. stavka 3. točke (b) Uredbe o pošiljkama otpada. Tom se odredbom iz područja primjene te uredbe isključuje „otpad nastao u vozilima, u vlakovima, zrakoplovima i brodovima, sve dok se takav otpad ne istovari radi oporabe ili odlaganja”.
39. Sud je smatrao da potonji izraz treba tumačiti na način da obuhvaća i otpad koji je nastao havarijom broda na otvorenom moru(22). U skladu s tim, otpad koji je posljedica požara i eksplozija na Flaminiji bi, do istovara radi oporabe ili odlaganja, bio isključen iz područja primjene Uredbe o pošiljkama otpada(23).
40. Posljedica kvalifikacije neke situacije tako da je obuhvaćena područjem primjene članka 1. stavka 3. točke (b) Uredbe o pošiljkama otpada jest da se postupak obavijesti i odobrenja predviđen tom uredbom ne primjenjuje. Stoga se u takvom slučaju postupak obavijesti i odobrenja, koji ta uredba propisuje za otpremu otpada između, primjerice, dviju država članica, mora provesti tek nakon istovara tog otpada radi oporabe ili odlaganja. Slijedeći tu logiku, Landgericht München I (Zemaljski sud u Münchenu I) presudio je da se tužba za naknadu štete koju je Conti podnio protiv savezne zemlje može prihvatiti.
41. Međutim, sud koji je uputio zahtjev pita se bi li se neprimjena postupka obavijesti i odobrenja na pošiljke otpada iz njemačke u rumunjsku luku protivila Baselskoj konvenciji.
42. Dakle, svojim prvim pitanjem taj sud u biti traži od Suda da utvrdi da je članak 1. stavak 3. točka (b) Uredbe o pošiljkama otpada nevaljan u dijelu u kojem se njime dopušta odstupanje od sustava uspostavljenog Baselskom konvencijom. Iako Sud nije razmotrio to pitanje u svojoj presudi Conti 11. Container Schiffahrt, sud koji je uputio pitanje smatra da je odgovor na njega relevantan za rješenje spora koji se pred njim vodi jer bi Conti imao pravo zahtijevati naknadu štete samo ako bi se isključenje koje proizlazi iz članka 1. stavka 3. točke (b) Uredbe o pošiljkama otpada na njega primjenjivalo.
43. Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti traži od Suda da tumači članak 1. stavak 3. točku (b) Uredbe o pošiljkama otpada, u skladu s Baselskom konvencijom, kako bi se ta odredba uskladila s obvezama koje Europska unija ima na temelju Baselske konvencije.
44. Stoga se oba pitanja u biti odnose na utvrđivanje toga je li postupak obavijesti i odobrenja koji je nametnula savezna zemlja bio obvezan u slučaju Flaminije.
45. Prema mojem mišljenju, upravo je to zahtjev koji se Uredbom o pošiljkama otpada propisuje u konkretnim okolnostima ovog predmeta. Međutim, ne zauzimam to stajalište zbog navodne nevaljanosti članka 1. stavka 3. točke (b) te uredbe, već zbog neprimjenjivosti te odredbe na situaciju o kojoj je ovdje riječ. Kao što ću pokazati, presuda u predmetu Conti 11. Container Schiffahrt ne navodi na drukčiji zaključak.
46. Moje je mišljenje strukturirano na sljedeći način. Prvo, objasnit ću da se Baselska konvencija primjenjuje na okolnosti ovog slučaja i zahtijeva pokretanje postupka obavijesti i odobrenja o kojem je riječ. Uredba o pošiljkama otpada donesena je radi organizacije pošiljki otpada u Europskoj uniji kako bi se, među ostalim ciljevima, poštovala Baselska konvencija. Stoga Sud pravila iz Uredbe o pošiljkama otpada treba tumačiti u skladu s Baselskom konvencijom (A).
47. Drugo, kao što ću pokazati, tumačenje u presudi u predmetu Conti 11. Container Schiffahrt ne čini članak 1. stavak 3. točku (b) Uredbe o pošiljkama otpada nespojivim sa zahtjevima Baselske konvencije. Smatram da se odgovor Suda u tom predmetu odnosio na prvi dio Flaminijina putovanja nakon nesreće koja je stvorila otpad, to jest na putovanje od otvorenog mora do Njemačke. Isključenje tog putovanja iz postupka obavijesti i odobrenja predviđenog Uredbom o pošiljkama otpada u skladu je s, kako je Sud objasnio u presudi u predmetu Conti 11. Container Schiffahrt, s ciljevima zaštite okoliša iz Uredbe o pošiljkama otpada, koje ta uredba dijeli s Baselskom konvencijom (B).
48. Treće, ovaj se predmet ne odnosi na Flaminijino putovanje od otvorenog mora do Njemačke. Zapravo, odnosi se na drugi dio putovanja – onaj od njemačke luke Wilhelmshaven do rumunjske luke Mangalia. Objasnit ću da se članak 1. stavak 3. točka (b) Uredbe o pošiljkama otpada ne primjenjuje na tu pošiljku otpada, čak i ako je navedeni otpad „nastao u [...] brodovima”. Stoga se postupak obavijesti i odobrenja predviđen Uredbom o pošiljkama otpada primjenjuje (C).
49. Naposljetku, i prije nego što nastavim, važno je istaknuti da nije sporno da odredbe Uredbe o pošiljkama otpada i Baselske konvencije obuhvaćaju vrstu otpada koji je na Flaminiji otpremljen iz Njemačke u Rumunjsku; to jest ostatke u obliku metalnog otpada i vode za gašenje požara pomiješane s muljem i ostacima tereta(24). Tako ću za potrebe svoje analize poći od pretpostavke da se ti instrumenti primjenjuju ratione materiae.
A. Uredba o pošiljkama otpada i Baselska konvencija
50. Zašto je za potrebe ovog predmeta nužno da Sud tumači Baselsku konvenciju?
51. Zakonodavstvo EU-a kojim se uređuje pošiljka opasnog otpada između država članica postoji od 1984.(25).
52. Kada je Europska unija 1989. potpisala Baselsku konvenciju(26), nastojala je Uredbom br. 259/93(27) uskladiti svoje postojeće pravo s tom konvencijom.
53. Uredbom o pošiljkama otpada, čije je tumačenje predmet ovog postupka, 2006. stavljena je izvan snage i zamijenjena Uredba br. 259/93(28). Time nije nestala namjera usklađivanja EU prava s Baselskom konvencijom.
54. U uvodnoj izjavi 3. Uredbe o pošiljkama otpada objašnjava se da je „namijenjena, inter alia, usklađivanju postojećeg sustava Zajednice za nadzor i kontrolu prometa otpada sa zahtjevima Baselske konvencije”(29).
55. Tom je uvodnom izjavom zakonodavac EU-a htio pojasniti da Europska unija želi ispuniti obveze koje ima na temelju Baselske konvencije(30) i da prihvaća njome propisana osnovna načela, poput obveze svođenja pošiljaka opasnog otpada na najmanju moguću mjeru(31) i prava svake stranke Baselske konvencije da zabrani uvoz opasnog otpada na svoje državno područje(32).
56. I Uredba o pošiljkama otpada i Baselska konvencija imaju isti cilj – zaštitu ljudskog zdravlja i okoliša.
57. Tako se u uvodnoj izjavi 1. Uredbe o pošiljkama otpada predviđa da je „glavni i prevladavajući cilj i sadržaj” Uredbe o pošiljkama otpada „[z]aštita okoliša”, a da su učinci „na međunarodnu trgovinu tek uzgredni”(33).
58. Isto tako, u prvoj uvodnoj izjavi preambule Baselske konvencije objašnjava se da su njezine stranke potpisnice donijele tu konvenciju „svjesne rizika ugrožavanja čovjekovog zdravlja i okoliša uzrokovanog opasnim otpadom i drugim vrstama otpada te njegovim prekograničnim prometom”(34).
59. Baselskom konvencijom tako se nastoji uspostaviti opći okvir radi nadzora kretanja opasnog ili drugog otpada, počevši od smanjenja proizvodnje takvog otpada na najmanju moguću mjeru i poticanja gospodarenja tim otpadom na način prihvatljiv za okoliš, osobito ako se navedeni otpad prevozi preko granica. Na razini međunarodnog prava o okolišu ta konvencija odražava ideju da je proizvođač otpada taj koji snosi krajnju odgovornost za taj otpad, od njegova prvotna nastanka do odlaganja, a sve s ciljem da se ostvari gospodarenje otpadom „od početka do kraja”(35).
60. Poticaj za ostvarivanje globalnog usklađivanja određenih pravila u području pošiljaka otpada nesumnjivo je bila havarija broda Khian Sea. Na taj je brod 1986. u Philadelphiji (Sjedinjene Američke Države) utovaren toksični pepeo, zatim mu je odbijeno pristajanje na Bahamima pa je izbacio 4000 tona tog pepela na plaži Gonaives (Haiti) te je kružio svjetskim morima tijekom sljedećih 16 mjeseci, a na kraju je izbacio preostalih 10 000 tona u Atlantski i Indijski ocean(36).
61. Dok je sjećanje na taj incident još bilo svježe, donesena je Baselska konvencija kako bi se regulirao „prekogranični promet” „opasnog otpada”(37).
62. Pojam „prekogranični promet” definiran je u članku 2. stavku 3. Baselske konvencije kao „[bilo koji] promet opasnog otpada ili drugih vrsta otpada s područja pod nacionalnom jurisdikcijom jedne države na ili kroz područje pod nacionalnom jurisdikcijom druge države ili na ili kroz područje koje nije pod nacionalnom jurisdikcijom niti jedne države, pod uvjetom da su u promet uključene barem dvije države”(38).
63. Ako se tumači u dobroj vjeri i u skladu s njezinim uobičajenim smislom(39), jasno je da se tom definicijom, a osobito riječima „bilo koji”, Baselskom konvencijom htio obuhvatiti najširi mogući raspon putovanja do, iz, između i preko država potpisnica.
64. Stoga je promet opasnog i drugog otpada iz Njemačke u Rumunjsku, poput onog o kojem je riječ u ovom predmetu, obuhvaćen teritorijalnim područjem primjene Baselske konvencije.
65. Međutim, člankom 1. Baselske konvencije dvije se vrste prekograničnog prometa opasnog i drugog otpada ipak isključuju iz njezina područja primjene, a time i iz propisanog postupka obavijesti i odobrenja. Prvi takav promet je onaj radioaktivnog otpada koji podliježe drugim međunarodnim konvencijama (njezin članak 1. stavak 3.). Druga vrsta prometa je ona otpada koji je nastao zbog „uobičajenog” pogona broda, ako drugi međunarodni instrument obuhvaća ispuštanje takvog otpada (članak 1. stavak 4. Konvencije)(40).
66. Nesporno je da otpad o kojem je riječ u ovom slučaju nije radioaktivni otpad niti je nastao „uobičajenim” Flaminijinim pogonom(41). Stoga je njegov promet obuhvaćen područjem primjene Baselske konvencije.
67. Budući da je predmetni otpad obuhvaćen područjem primjene te konvencije, on se ne može premještati iz jedne države u drugu bez prethodnog informiranog pristanka države uvoza.
68. U tom se pogledu člankom 6. stavkom 1. Baselske konvencije, kojim se uređuje prekogranični promet otpada između stranaka te konvencije, zahtijeva da ili država izvoznica ili proizvođač ili izvoznik, putem ovlaštene ustanove države izvoznice, obavijesti ovlaštenu ustanovu zainteresirane države o takvom prometu otpada. Ta se obavijest, dakle, mora dostaviti državi uvoznici i državama preko čijeg državnog područja brod prolazi.
69. Usto, člankom 6. stavkom 3. Baselske konvencije državi izvoznici se zabranjuje da dopusti započinjanje prekograničnog prometa dok ne dobije pisanu potvrdu da je država uvoznica dala svoj pristanak za taj promet i potvrdu o postojanju ugovora s odlagačem otpada, u kojem se utvrđuje da će se odložiti na način koji je prihvatljiv za okoliš.
70. Ukratko, Baselskom konvencijom zahtijeva se da se postupak obavijesti i odobrenja završi prije nego što se provede prekogranična pošiljka vrste otpada koja nije isključena iz njezina područja primjene.
71. To uključuje prijevoz vrste otpada o kojem je riječ iz Njemačke u Rumunjsku.
72. Postupak obavijesti i odobrenja koji se primjenjuje u slučaju prijevoza takvog otpada do, iz, unutar i preko Unije i njezinih država članica uređen je Uredbom o pošiljkama otpada(42).
73. Europska unija obavijestila je tajništvo Baselske konvencije o Uredbi o pošiljkama otpada kao o regionalnom „sporazumu” u skladu s člankom 11. stavkom 1. Baselske konvencije. Tom se odredbom u bitnome propisuje da „Potpisnice mogu sklapati bilateralne, multilateralne ili regionalne sporazume ili dogovore glede prekograničnog prometa opasnog otpada i drugih vrsta otpada s Potpisnicama ili nepotpisnicama Konvencije, pod uvjetom da takvi sporazumi ili dogovori ne odstupaju od načela zbrinjavanja opasnog otpada i drugih vrsta otpada na način koji nije štetan za okolinu, kako se zahtijeva ovom Konvencijom”.
74. Teritorijalno područje primjene Uredbe o pošiljkama otpada obuhvaća četiri vrste prometa otpada: i. pošiljke između država članica, s provozom kroz treću zemlju ili bez njega; ii. uvoz otpada iz treće zemlje u Europsku uniju; iii. izvoz otpada iz Europske unije u treću zemlju; i iv. pošiljke otpada u provozu kroz Europsku uniju, na putu između trećih zemalja(43).
75. Valja smatrati da se Uredbom o pošiljkama otpada – time što se u njoj pošiljke razdvajaju u različite kategorije i tako se „postupci i režimi kontrole za pošiljke otpada” prilagođavaju ovisno o, među ostalim, „odredištu i putu otpreme” – predviđa mogućnost različitog postupanja s obzirom na različite dijelove putovanja broda kojim se prevozi otpad obuhvaćen područjem primjene te uredbe(44).
76. Sa stajališta Uredbe o pošiljkama otpada, promet otpada o kojem je riječ u ovom predmetu iz Wilhelmshavena u Mangaliju čini pošiljku unutar EU-a, kako je opisano u članku 1. stavku 2. točki (a) te uređeno njezinom glavom II.
77. Člancima 4. do 17. Uredbe o pošiljkama otpada detaljno se uređuje postupak prethodne pisane obavijesti i odobrenja koji treba slijediti kada se otpad otprema radi zbrinjavanja i radi oporabe.
78. U skladu s tim postupkom, „podnositelj obavijesti” – fizička ili pravna osoba(45), koja može biti „posjednik”, kao što je proizvođač otpada ili osoba koja ga posjeduje(46) – mora pokrenuti postupak obavijesti i odobrenja u vezi s planiranom pošiljkom putem nadležnog tijela polazišta i provoza(47). Ta osoba također mora imati odobrenje, uvjetovano ili bezuvjetno, tijela odredišta te pošiljke(48).
79. Stoga je Conti kao „podnositelj obavijesti”, prije započinjanja svojeg putovanja iz Wilhelmshavena u Mangaliju, na temelju Uredbe o pošiljkama otpada morao pokrenuti postupak obavijesti i odobrenja putem njemačkih nadležnih tijela i dobiti propisano odobrenje rumunjskih tijela.
80. Međutim, Conti tvrdi da se primjenom članka 1. stavka 3. točke (b) Uredbe o pošiljkama otpada u situaciji o kojoj je riječ u ovom predmetu isključuje njegova obveza obavijesti jer se otpad o kojem je riječ u ovom predmetu mora klasificirati kao „otpad nastao u vozilima, u vlakovima, zrakoplovima i brodovima, sve dok se takav otpad ne istovari radi oporabe ili odlaganja”.
81. Kao što sam objasnila u točki 71. ovog mišljenja, Baselskom konvencijom se otprema predmetnog otpada iz Njemačke u Rumunjsku ne isključuje iz postupka obavijesti i odobrenja.
82. Tumačenje Uredbe o pošiljkama otpada u skladu s Baselskom konvencijom, koje je nužno na temelju međunarodnih obveza Europske unije preuzetih u skladu s člankom 216. stavkom 2. UFEU-a, a koje bi odražavalo načelo općeg međunarodnog prava o poštovanju obveza iz ugovora (pacta sunt servanda)(49), stoga bi bilo ono prema kojem se prema njezinu članku 1. stavku 3. točki (b) navedena pošiljka ne isključuje iz područja primjene te uredbe.
83. Budući da nema naznake na temelju koje bi Sud mogao zaključiti da je Europska unija prilikom donošenja Uredbe o pošiljkama otpada htjela odstupiti od obveza preuzetih Baselskom konvencijom(50), Sud bi odredbe te uredbe trebao tumačiti u skladu s tim međunarodnim sporazumom(51).
84. Za potrebe ovog predmeta to znači da bi usklađeno tumačenje Uredbe o pošiljkama otpada zahtijevalo da se njezin članak 1. stavak 3. točka (b) tumači tako da se njime pošiljka iz Njemačke u Rumunjsku ne isključuje iz područja primjene te uredbe.
85. Zbog toga se moram vratiti na presudu u predmetu Conti 11. Container Schiffahrt, kako bih objasnila zašto smatram da joj se ne protivi takvo tumačenje kada se primjenjuje na situaciju o kojoj je riječ u ovom predmetu.
B. Presuda u predmetu Conti 11. Container Schiffahrt
86. U svojoj odluci kojom se upućuje prethodno pitanje sud koji je uputio zahtjev objašnjava da je, s obzirom na presudu u predmetu Conti 11. Container Schiffahrt, Landgericht München I (Zemaljski sud u Münchenu I) smatrao da savezna zemlja nije trebala naložiti provođenje postupka obavijesti i odobrenja na temelju Uredbe o pošiljkama otpada. Potonji sud tumačio je tu presudu na način da se njome iz područja primjene Uredbe o pošiljkama otpada isključuju otpad i ostaci proizišli iz požara i eksplozija na Flaminiji. Conti je stoga mogao od savezne zemlje zahtijevati naknadu troškova koji proizlaze iz pogrešne primjene Uredbe o pošiljkama otpada.
87. Prema mojem mišljenju, riječ je o pogrešnom tumačenju presude Suda.
88. Presuda u predmetu Conti 11. Container Schiffahrt uobličena je kako bi se odgovorilo na pitanje upućeno u tom predmetu, kojim se od Suda tražilo da pojasni treba li „[ostatke] nakon havarije u obliku metalnog otpada i vode za gašenje požara pomiješanog s muljem i ostacima tereta na brodu” kvalificirati kao „otpad nastao u […] brodovima” obuhvaćen člankom 1. stavkom 3. točkom (b) Uredbe o pošiljkama otpada.
89. Tako sročenim pitanjem, Landgericht München I (Zemaljski sud u Münchenu I) stoga nije htio doznati je li postupak obavijesti i odobrenja predviđen Uredbom o pošiljkama otpada isključen niti je pojasnio na koje bi se Flaminijino putovanje zatraženo pojašnjenje primijenilo.
90. Sud je, u kontekstu situacije koja mu je predstavljena i uzimajući u obzir način na koji je to pitanje postavljeno, odgovorio da otpad, poput onog o kojem je riječ u okolnostima tog slučaja, treba tumačiti na način da je obuhvaćen pojmom „otpad nastao u brodovima”, tako da je isključen iz područja primjene Uredbe o pošiljkama otpada dok se ne istovari radi oporabe ili odlaganja(52).
91. Međutim, kao što to proizlazi iz opravdanja iznesenih u prilog njegovim zaključcima(53), Sud je tu uredbu tumačio u kontekstu prvog dijela Flaminijina putovanja, to jest od otvorenog mora do prve luke u koju je stigla nakon nesreće, koja je bila njemačka luka Wilhelmshaven. Na primjer, Sud je naglasio da u slučaju otpada koji je nastao kao posljedica nesreće na otvorenom moru osoba odgovorna za brod „prije dolaska u luku najvjerojatnije ne bi mogla saznati”(54) sve podatke nužne da bi se pokrenuo postupak obavijesti i odobrenja. Sud je nadalje, pozivajući se na mišljenje nezavisnog odvjetnika, zaključio da bi to „[moglo] [...] dovesti do kašnjenja u dolasku broda u sigurnu luku što bi povećalo opasnost od onečišćenja mora”(55).
92. To tumačenje presude također proizlazi iz mišljenja nezavisnog odvjetnika. Primjerice, on je objasnio da „nedvojbeno da ovim zahtjevom za prethodnu odluku taj sud pita Sud isključivo o primjenjivosti ratione materiae članka 1. stavka 3. točke (b) [Uredbe o pošiljkama otpada] u okviru ocjene primjenjivosti uredbe između mjesta havarije i Njemačke”(56).
93. Stoga, kao što to proizlazi iz presude Conti 11. Container Schiffahrt, Sud je zaključio da postupak obavijesti i odobrenja, kada je riječ o putovanju od otvorenog mora do luke države članice, nije nužan na temelju tekstualnog i kontekstualnog tumačenja članka 1. stavka 3. točke (b) Uredbe o pošiljkama otpada, koje je bilo pod snažnim utjecajem teleološkog tumačenja te uredbe. Imajući na umu njezin cilj zaštite okoliša, u pogledu te vrste putovanja, bilo bi protivno toj uredbi zahtijevati da se taj postupak završi prije nego što se brod kao što je Flaminia može dotegliti u luku države članice.
94. Stoga, samo za to putovanje, članak 1. stavak 3. točku (b) Uredbe o pošiljkama otpada treba tumačiti na način da se njome ne zahtijeva provedba njome predviđenog postupka obavijesti i odobrenja.
95. To tumačenje nije u suprotnosti sa svrhom Baselske konvencije, a to je, kao što sam objasnila, u jednakoj mjeri zaštita okoliša i zaštita ljudskog zdravlja. Štoviše, Baselskom konvencijom ne uređuju se izričito okolnosti poput onih o kojima je riječ u ovom postupku, u kojima je otpad nastao kao posljedica havarije.
96. Zapravo, budući da se Baselskom konvencijom državama strankama daje određena diskrecija u pogledu toga da osiguraju da se prekogranični promet i zbrinjavanje otpada provodi u uvjetima kojima se ne ugrožavaju zdravlje ljudi i okoliš(57), Sud nije imao razloga ocjenjivati usklađenost članka 1. stavka 3. točke (b) Uredbe o pošiljkama otpada s Baselskom konvencijom u kontekstu okolnosti koje su mu iznesene.
97. Slijedom toga, u presudi u predmetu Conti 11. Container Schiffahrt Sud nije analizirao, a stoga ni prejudicirao, tumačenje prema kojem bi se zahtijevalo da se, jednom kad Flaminia uđe u sigurnu luku u Njemačkoj, na njezino daljnje putovanje primjenjuje postupak obavijesti i odobrenja.
98. Drugim riječima, Sud tek mora iznijeti svoje stajalište o tome primjenjuje li se postupak obavijesti i odobrenja predviđen Uredbom o pošiljkama otpada na promet otpada između dviju luka država članica, kao što su Wilhelmshaven i Mangalia, kada je otpad koji se otprema posljedica havarije na otvorenom moru(58).
99. Kao odgovor na prvo pitanje suda koji je uputio zahtjev stoga smatram da tumačenje članka 1. stavka 3. točke (b) Uredbe o pošiljkama otpada koje je Sud iznio u presudi u predmetu Conti 11. Container Schiffahrt ne čini tu odredbu protivnom Baselskoj konvenciji.
100. Kao što ću objasniti u sljedećem odjeljku, smatram da se ta odredba čak ni ne primjenjuje na Flaminijino putovanje iz Njemačke u Rumunjsku.
C. Savezna zemlja pravilno je protumačila Uredbu o pošiljkama otpada
101. Kao što sam već navela(59), prema Uredbi o pošiljkama otpada putovanje iz Njemačke prema Rumunjskoj odvojeno je i drukčije od onoga koje je bilo u pozadini ocjene u presudi u predmetu Conti 11. Container Schiffahrt(60).
102. Neslaganje između stranaka u glavnom postupku i pitanje na koje se od Suda zahtijeva da odgovori u ovom predmetu odnosi se na to može li se na članak 1. stavak 3. točku (b) Uredbe o pošiljkama otpada pozivati kako bi se pošiljka između luka Wilhelmshaven i Mangalia izuzela od postupka obavijesti i odobrenja predviđenog u njezinoj glavi II.
103. Prema mojem mišljenju, to ovdje nije slučaj.
104. Iako je Sud u presudi u predmetu Conti 11. Container Schiffahrt članak 1. stavak 3. točku (b) Uredbe o pošiljkama otpada protumačio na način da nije preskriptivan u pogledu podrijetla otpada ili načina njegova nastanka(61), čini se da ta odredba sadržava vremenski element za isključenje njome obuhvaćenog otpada.
105. Naime, kako sugerira tekst te odredbe, isključenje iz područja primjene Uredbe o pošiljkama otpada prema njezinu članku 1. stavku 3. točki (b) proteže se na cijelo razdoblje „sve dok se takav otpad ne istovari radi oporabe ili odlaganja”(62).
106. Točno je, kao što to u biti tvrdi Conti, da se taj tekst može tumačiti na način da podrazumijeva trenutak nakon dolaska broda u luku države članice. To bi pak značilo da se puko (privremeno) pristajanje tog broda u luku države članice ne treba nužno smatrati okončanjem prekida postupka obavijesti i odobrenja za pošiljke opasnog otpada.
107. Međutim, ako se uzmu u obzir povijest nastanka i ciljevi Uredbe o pošiljkama otpada, taj mi argument nije uvjerljiv.
108. Ako se pogledaju pripremni dokumenti Uredbe o pošiljkama otpada, u njezinu prvotnom zakonodavnom prijedlogu iz 2003. Komisija je predložila ograničavanje područja primjene članka 1. stavka 3. točke (b) na „otpad nastao u civilnim zrakoplovima u letu, tijekom cijelog trajanja leta do slijetanja”(63).
109. Zatim je tijekom pregovora u okviru trijaloga ta odredba najprije izmijenjena kako bi se obuhvatio otpad nastao na zrakoplovima „dok se takav otpad ne istovari radi oporabe ili odlaganja” te je nakon toga proširena, među ostalim, na otpad nastao na brodovima(64).
110. Iako nismo upućeni u razloge koji su doveli do te promjene, u skladu s objašnjenjima koja je pružio izvjestitelj(65), a koja je Komisija također prihvatila(66), obrazloženje preporuke za drugo čitanje bilo je da bi uključivanje u područje primjene Uredbe o pošiljkama otpada onog otpada koji nastane u vrijeme kada je zrakoplov u letu, brod plovi ili vlak vozi „nerazmjerno”.
111. Doista, ostali scenariji u članku 1. stavku 3. Uredbe o pošiljkama otpada uređuju situacije u kojima je neka vrsta postupka osigurana drugim pravnim instrumentom. Stoga nije bilo potrebno za tu vrstu situacija propisati dodatne obveze. Tako se na članak 1. stavak 3. ne treba gledati kao na namjeru zakonodavca EU-a da u ondje navedenim situacijama isključi bilo kakvu vrstu nadzora nad pošiljkama otpada unutar EU-a.
112. Isto tako cilj članka 1. stavka 3. točke (b) nije bio isključiti bilo kakvu vrstu nadzora nad pošiljkama otpada. Naprotiv, kako to u biti objašnjavaju Europski parlament, Vijeće i Komisija, članak 1. stavak 3. točka (b) Uredbe o pošiljkama otpada unesen je kao „rezervno” pravilo za sav otpad nastao u vozilima, vlakovima, zrakoplovima i brodovima u slučajevima u kojima se ne primjenjuje članak 1. stavak 3. točka (a) i u kojima bi bilo „neproporcionalno” zahtijevati obavješćivanje prije nego što vozilo, vlak, zrakoplov ili brod stignu na prvo stajalište.
113. Međutim, jednom kad otpad nastao na brodu stigne u sigurnu luku, te se istovari ili otpremi dalje, više ne postoje razlozi za neprimjenu postupka obavijesti i odobrenja. Od tog trenutka takav se otpad više ne bi trebao smatrati „otpadom nastalim u [...] brodovima” u smislu članka 1. stavka 3. točke (b) Uredbe o pošiljkama otpada.
114. Ta su razmatranja u skladu s tumačenjem Suda članka 1. stavka 3. točke (b) u presudi u predmetu Conti 11. Container Schiffahrt. Kao što je Sud tamo objasnio, kada otpad nastane na brodu, nije uvijek moguće poznavati i pružiti sve informacije potrebne za poštovanje postupka obavijesti i odobrenja predviđenog Uredbom o pošiljkama otpada(67).
115. Istodobno, područje primjene članka 1. stavka 3. točke (b) Uredbe o pošiljkama otpada mora se uskladiti s općim područjem primjene članka 1. stavka 2. koji obuhvaća najširi dijapazon pošiljaka otpada do, iz i unutar Europske unije(68). Stoga se razdoblje neprimjene postupka obavijesti i odobrenja do trenutka „istovara” otpada koji se prevozi između luka EU-a, a što je odstupanje od općeg područja primjene Uredbe o pošiljkama otpada, mora usko tumačiti(69).
116. Ako bi se tako tumačilo, suspenziju obveze pokretanja postupka obavijesti i odobrenja koja proizlazi iz te odredbe trebalo bi ograničiti na praktički najkraće razdoblje nakon dolaska broda u luku države članice kako bi se moguća opasnost za okoliš koja proizlazi iz te pošiljke svela na najmanju moguću mjeru.
117. Takvo je tumačenje moguće jer ni iz pripremnih akata te odredbe ni iz njezina teksta ili konteksta ne proizlazi da se isključenje obveze pokretanja postupka obavijesti i odobrenja treba produljiti nakon trenutka dolaska zrakoplova, broda ili vlaka u državu članicu.
118. Teleološki, takva vrsta tumačenja bila bi i najusklađenija s općim ciljem zaštite okoliša kada se odvija otprema opasnog otpada, s obzirom na to da je upravo taj cilj razlog postojanja sustava nadzora i kontrole u Uredbi o pošiljkama otpada(70).
119. Imajući taj opći cilj na umu, ne bi trebalo biti važno hoće li se opasni otpad stvarno istovariti nakon dolaska broda u luku države članice(71).
120. Kao što je to francuska vlada objasnila na raspravi, u suprotnome bi se moglo prisiliti na istovar opasnog otpada u luci Europske unije čak i u situaciji u kojoj istovar zbog infrastrukturnih razloga ili praktičnih razloga ili stanja ili lokacije otpada (primjerice kada je spojen na trup broda ili zaglavljen unutar njega) zapravo ne bi bio siguran za okoliš.
121. Prema Contijevim navodima, on je radi oporabe i odlaganja (dijela) predmetnog otpada odlučio premjestiti Flaminiju u luku Mangalia upravo zato što infrastruktura luke Wilhelmshaven u biti nije omogućavala istovar sveg opasnog otpada na tom brodu.
122. Naposljetku, i jednako važno, tumačenje prema kojem se članak 1. stavak 3. točka (b) Uredbe o pošiljkama otpada ne primjenjuje na situaciju o kojoj je riječ u ovom predmetu bilo bi u skladu s obvezama koje Europska unija ima na temelju Baselske konvencije.
123. Činjenica da Baselska konvencija ne sadržava izuzeće koje bi odgovaralo članku 1. stavku 3. točki (b) Uredbe o pošiljkama otpada ne može sama po sebi značiti da je ta uredba protivna Baselskoj konvenciji. Međutim, istodobno se tom odredbom ne može izuzeti primjena postupka obavijesti i odobrenja u situacijama u kojima se jasno primjenjuje Baselska konvencija.
124. Zbog svih navedenih razloga, članak 1. stavak 3. točku (b) Uredbe o pošiljkama otpada treba tumačiti na način da se njime suspendira tom uredbom predviđena obveza provođenja postupka obavijesti i odobrenja u pogledu otpada koji je nastao na brodu kao posljedica havarije do trenutka njegova dolaska u luku države članice. Za potrebe svih naknadnih pošiljaka, takav se otpad više ne treba smatrati „otpadom nastalim u [...] brodovima” u smislu članka 1. stavka 3. točke (b).
125. Iz toga tako proizlazi da savezna zemlja nije počinila pogrešku time što je zaključila da se na putovanje od luke Wilhelmshaven do luke Mangalia mora primijeniti postupak obavijesti i odobrenja predviđen Uredbom o pošiljkama otpada.
IV. Zaključak
126. Predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Oberlandesgericht München (Visoki zemaljski sud u Münchenu, Njemačka) odgovori na sljedeći način:
1. Ispitivanje prvog pitanja nije otkrilo ništa što bi moglo utjecati na valjanost članka 1. stavka 3. točke (b) Uredbe (EZ) br. 1013/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. lipnja 2006. o pošiljkama otpada.
2. Članak 1. stavak 3. točku (b) Uredbe br. 1013/2006
treba tumačiti na način da ostatke u obliku metalnog otpada i vode za gašenje požara pomiješane s muljem i ostacima tereta koji su nastali havarijom broda ne treba više smatrati „otpadom nastalim u […] brodovima” u smislu te odredbe onda kad je brod koji prevozi takav otpad stigao u luku države članice.
Od tog se trenutka na svaki promet tog otpada primjenjuje postupak davanja prethodne pisane obavijesti i odobrenja propisan Uredbom br. 1013/2006.