Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
TAMARY ĆAPETY
przedstawiona w dniu 16 maja 2024 r.(1)
Sprawa C‑188/23
Land Niedersachsen
przeciwko
Conti 11. Container Schiffahrts-GmbH & Co. KG MS „MSC Flaminia”
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Oberlandesgericht München (wyższy sąd krajowy w Monachium, Niemcy)]
Odesłanie prejudycjalne – Środowisko naturalne – Konwencja bazylejska o kontroli transgranicznego przemieszczania i usuwania odpadów niebezpiecznych – Rozporządzenie (WE) nr 1013/2006 – Zakres stosowania – Odpady będące wynikiem pożaru chemikaliów i wybuchów na morzu pełnym – Wykładnia wyroku z dnia 16 maja 2019 r., Conti 11. Container Schiffahrt (C‑689/17, EU:C:2019:420)
I. Wprowadzenie
1. Jest 14 lipca 2012 r., godzina 5.42. Kontenerowiec Flaminia przemierza Atlantyk w rejsie z Charlestonu (Stany Zjednoczone) do Antwerpii (Belgia), gdy na pokładzie wybucha pożar chemikaliów i dochodzi do eksplozji. W rezultacie dochodzi do poważnej awarii, a statek zostaje zanieczyszczony niebezpiecznymi i toksycznymi pozostałościami. Ginie kilku członków załogi. Pożar i wybuchy trwają przez kilka dni. Najbliższy port znajduje się w odległości kilkuset mil morskich. Po trwających kilka tygodni działaniach ratowniczych i odmowach wejścia do okolicznych portów statek zostaje ostatecznie odholowany do Wilhelmshaven (Niemcy).
2. Właściwe organy Land Niedersachsen (kraju związkowego Dolna Saksonia, Niemcy) (zwanego dalej „krajem związkowym”) nakazują przeprowadzenie, przed odholowaniem Flaminii do Mangalii (Rumunia) w celu usunięcia (niektórych) odpadów niebezpiecznych i toksycznych oraz naprawy tej jednostki, procedury zgłoszenia i zgody w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 1013/2006(2).
3. Spółka Conti, będąca skarżącą w postępowaniu głównym, według której wydany przez Trybunał w 2017 r. wyrok Conti 11. Container Schiffahrt(3) należy interpretować w ten sposób, że nie wymaga on tej procedury, domaga się od kraju związkowego odszkodowania za koszty nią związane
4. Ze swojej strony kraj związkowy utrzymuje zasadniczo, że przez wzgląd na ochronę środowiska naturalnego nie było możliwe wydanie zgody na to, by z Wilhelmshaven do Mangalii wypłynął, bez przeprowadzenia przedmiotowej procedury zgłoszenia i zgody, statek z około 30 000 ton toksycznych ścieków i innych materiałów. Jego zdaniem jednym z obowiązków wynikających z konwencji bazylejskiej(4), której stronami są Unia Europejska i jej państwa członkowskie, jest zapewnienie takowej procedury w odniesieniu konkretnie do takiego przemieszczania tego rodzaju odpadów niebezpiecznych. Gdyby rozporządzenie w sprawie przemieszczania odpadów nie wymagało zgłoszenia w przypadku tego rodzaju przemieszczenia, jak sąd pierwszej instancji zinterpretował wyrok Conti 11. Container Schiffahrt, kraj związkowy uważa, że Unia Europejska uchybiłaby zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy konwencji bazylejskiej.
5. Trybunał musi zatem przede wszystkim pochylić się nad kwestią wykładni wydanego przez siebie wyroku Conti 11. Container Schiffahrt i ustalić, czy może on prowadzić do potencjalnej niezgodności rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów ze zobowiązaniami Unii Europejskiej wynikającymi z konwencji bazylejskiej. Gdyby tak nie było, należy rozstrzygnąć, czy kraj związkowy słusznie zobowiązał spółkę Conti do przeprowadzenia procedury zgłoszenia i zgody przewidzianej w rozporządzeniu w sprawie przemieszczania odpadów.
II. Okoliczności prawne i faktyczne sprawy oraz pytania prejudycjalne
6. Conti jest spółką niemiecką z siedzibą w Hamburgu (Niemcy). W chwili zaistnienia okoliczności faktycznych rozpatrywanych w postępowaniu głównym spółka ta była właścicielem kontenerowca, jako spółka celowa z jednym statkiem, pływającym pod nazwą Flaminia.
7. W listopadzie 2000 r. Conti wyczarterowała Flaminię szwajcarskiej spółce z siedzibą w Genewie (Szwajcaria), działającej pod firmą MSC.
8. Mniej więcej od listopada 2000 r. do czerwca 2012 r. Flaminia przewiozła tysiące kontenerów do portów i z portów na całym świecie, w tym do portu i z portu w Nowym Orleanie (Stany Zjednoczone).
9. W czerwcu 2012 r. amerykański producent chemikaliów zwrócił się o przewóz z Nowego Orleanu trzech kontenerów zbiornikowych zawierających diwinylobenzen (zwany dalej „DVB”) w stężeniu 80 %. DVB jest związkiem chemicznym stosowanym do uzdatniania wody.
10. DVB należy przechowywać poniżej określonej temperatury, tak aby nie dopuścić do zainicjowania reakcji chemicznej zwanej „autopolimeryzacją”, która skutkuje gwałtownym wzrostem temperatury i powstaniem łatwopalnych par(5).
11. W dniu 14 lipca 2012 r., pośrodku Atlantyku, podczas rejsu Flaminii z Charlestonu do Antwerpii, w kontenerach zawierających DVB doszło do eksplozji, wskutek której na pokładzie wybuchł pożar znacznych rozmiarów.
12. Trzech członków załogi straciło życie. Zniszczeniu uległy setki kontenerów, a statek został poważnie uszkodzony.
13. Nie jest jasne, co dokładnie było przyczyną pożaru i wybuchów(6).
14. Gdy załoga i pasażerowie opuścili statek, Flaminia dryfowała pośrodku Atlantyku. Pożary nie zostały ugaszone(7). Nastąpił kolejny wybuch(8).
15. Spółka Conti skorzystała z usług ratowników morskich. Aby opanować pożar oraz ocalić statek i znajdujący się na nim ładunek, ratownicy polewali jednostkę wodą morską. Wskutek tej operacji w ładowniach Flaminii znalazło się, po opanowaniu pożaru, około 30 000 ton wody gaśniczej zanieczyszczonej niebezpiecznymi i toksycznymi pozostałościami.
16. Następnie okazało się, że nawet po zrzuceniu większej części wody gaśniczej na pokładzie statku pozostało około 30 500 ton odpadów(9), na które składały się między innymi osady, uszkodzony w wyniku pożaru ładunek stały, zanieczyszczona woda i złom stalowy.
17. W chwili wybuchu Flaminia znajdowała się na kursie wschodnim, między Kanadą a Zjednoczonym Królestwem, około 650 mil morskich od najbliższego portu (San Miguel, Azory, Portugalia)(10).
18. Po przedstawieniu planu przejścia ratownicy odholowali Flaminię przez kanał La Manche do Wilhelmshaven (Niemcy), który był jedynym dostępnym miejscem schronienia(11), jak pokazuje to następująca mapa(12), sporządzona przez niemieckie federalne biuro badania wypadków morskich: 
19. Statek przybył do tego portu Wilhelmshaven w dniu 9 września 2012 r.(13).
20. Pismem z dnia 30 listopada 2012 r. Niedersächsisches Ministerium für Umwelt, Energie und Klimaschutz (ministerstwo środowiska, energii i ochrony klimatu Dolnej Saksonii, Niemcy) poinformowało spółkę Conti, że znajdujące się na pokładzie wody gaśnicze oraz osady i złom metalowy należy sklasyfikować jako „odpady” w rozumieniu rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów. W związku z tym przed wypłynięciem statku do Rumunii należało dopełnić przewidzianej w tym rozporządzeniu procedury zgłoszenia i zgody.
21. Spółka Conti zakwestionowała to ustalenie, jednak w dniu 4 grudnia 2012 r. Gewerbeaufsichtsamt Oldenburg (inspekcja handlowa w Oldenburgu, Niemcy) zobowiązała ją do przeprowadzenia procedury zgłoszenia i zgody w odniesieniu do transportu do Rumunii. Zakazała ona również przemieszczenia statku przed zakończeniem tej procedury i przedłożeniem zatwierdzonego planu usunięcia odpadów.
22. Skarżąca musiała dopełnić dwóch procedur zgłoszenia.
23. Przedmiotem pierwszej procedury zgłoszenia był transport części znajdującej się na pokładzie Flaminii wody gaśniczej z Wilhelmshaven do Odense (Dania)(14).
24. Druga procedura zgłoszenia dotyczyła transportu przez Flaminię pozostałych odpadów z Wilhelmshaven do Mangalii(15).
25. To właśnie ta druga procedura leży u podstaw roszczenia zgłoszonego przez spółkę Conti przed sądem odsyłającym.
26. Choć nie wynika to z postanowienia odsyłającego, uczestnicy potwierdzili na rozprawie, że nie wszystkie pozostałe odpady zostały wyładowane w Mangalii. Statek wypłynął bowiem w kolejny rejs do Aarhus (Dania), a następnie do Odense (Dania), gdzie usunięto łącznie około 28 400 ton odpadów(16).
27. Jak potwierdzono na rozprawie, w przypadku tego rejsu spółka Conti dopełniła procedury zgłoszenia przed organami rumuńskimi.
28. Po zakończeniu usuwania odpadów w Danii Flaminia opuściła Odense i wypłynęła do Mangalii, gdzie przeprowadzono remont.
29. Pożar i wybuchy na pokładzie Flaminii stały się przyczyną licznych powództw wytaczanych przed sądami różnych krajów.
30. Po pierwsze, szereg powództw wytoczono przed United States District Court for the Southern District of New York (sądem pierwszej instancji dla południowej części stanu Nowy Jork, Stany Zjednoczone). W lipcu 2018 r. ten sąd uznał, że winę za pożar na pokładzie Flaminii należy przypisać producentowi zbiorników oraz producentowi DVB. W czerwcu 2023 r. to rozstrzygnięcie zostało potwierdzone „we wszystkich istotnych aspektach” przez United States Court of Appeal for the Second Circuit (sąd apelacyjny Stanów Zjednoczonych dla drugiego okręgu)(17).
31. Po drugie, umowa czarteru zawarta między spółkami Conti i MSC zawierała zapis na sąd polubowny, na podstawie którego wszelkie wynikające z niej spory mają być rozstrzygane przez arbitraż w Londynie (Zjednoczone Królestwo). Dlatego też niezależnie od toczącego się w stanie Nowy Jork postępowania sądowego spółka Conti dochodziła również roszczeń z umowy czarteru w postępowaniu arbitrażowym. Orzeczeniem z dnia 30 lipca 2021 r., które zostało sprostowane w dniu 1 września 2021 r. (zwanym dalej „orzeczeniem arbitrażowym”), organ arbitrażowy ustanowiony na podstawie owej umowy uznał, że spółka MSC naruszyła postanowienia umowy czarteru i jest zobowiązana do zapłaty około 200 mln USD (dolarów amerykańskich) (184 mln EUR). Przed United States District Court for the Eastern District of Louisiana (sądem pierwszej instancji dla wschodniej części stanu Luizjana, Stany Zjednoczone) toczy się postępowanie w sprawie zatwierdzenia tego orzeczenia arbitrażowego na podstawie Konwencji o uznawaniu i wykonywaniu zagranicznych orzeczeń arbitrażowych(18) (zwanej także „konwencją nowojorską”)(19). Odrębne powództwo wytoczone przez spółkę MSC w celu ograniczenia jej odpowiedzialności do kwoty około 28,2 mln GBP (funtów szterlingów) (32,9 mln EUR) nie zostało uwzględnione przez High Court of Justice (England & Wales) [wysoki trybunał (Anglia i Walia)] i Court of Appeal (England & Wales) [sąd apelacyjny (Anglia i Walia)](20). W dniu 19 grudnia 2023 r. Supreme Court of the United Kingdom (sąd najwyższy, Zjednoczone Królestwo) przyjął do rozpoznania wniesiony środek odwoławczy(21), zaś wszczęte tym środkiem postępowanie toczyło się nadal w chwili zakończenia prac nad sporządzaniem niniejszej opinii.
32. Wreszcie, decyzja administracyjna zobowiązująca do przeprowadzenia procedury zgłoszenia i zgody przed przemieszczeniem Flaminii przez spółkę Conti do Rumunii doprowadziła do wszczęcia przed sądami niemieckimi niniejszego postępowania. W postępowaniu w pierwszej instancji Landgericht München I (sąd krajowy Monachium I, Niemcy) zwrócił się do Trybunału o dokonanie wykładni rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów. Otrzymawszy odpowiedź na zadane pytanie w wyroku Conti 11. Container Schiffahrt, sąd ten przyznał spółce Conti odszkodowanie i orzekł, że rozporządzenie w sprawie przemieszczania odpadów nie wymagało przeprowadzenia procedury zgłoszenia i zgody. Od tego wyroku wydanego w postępowaniu w pierwszej instancji wniesiono w niniejszej sprawie środek odwoławczy do sądu odsyłającego.
33. Flaminia powróciła tymczasem do służby. Obecnie statek jest oznaczony nazwą „CMA CGM San Francisco” i pływa pod banderą Liberii.
34. W tych okolicznościach Oberlandesgericht München (wyższy sąd krajowy w Monachium, Niemcy), na etapie postępowania odwoławczego, zainicjowanego wniesioną przez spółkę Conti skargą o odszkodowanie, w której podniesiono zarzut zbędności przedmiotowej procedury zgłoszenia, postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy wyłączenie obowiązku zgłoszenia przewidziane w art. 1 ust. 3 lit. b) [rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów] jest nieważne z powodu naruszenia przepisów [konwencji bazylejskiej] w zakresie, w jakim wyłączenie obowiązku zgłoszenia dotyczy również takich odpadów niebezpiecznych, które są wynikiem awarii na statku i które zgodnie z wyrokiem Trybunału z dnia 16 maja 2019 r. w sprawie C‑689/17 należy uznać za odpady w rozumieniu tego przepisu wyłączającego?
2) W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze: czy wyłączenie przewidziane w art. 1 ust. 3 lit. b) [rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów] należy w świetle [konwencji bazylejskiej] interpretować zawężająco w ten sposób, że pozostałości w postaci złomu metalu oraz wody gaśniczej wymieszanej z osadami i pozostałościami ładunku, takich jak te rozpatrywane w postępowaniu głównym, które są wynikiem awarii na statku, nie należy uważać za odpady wytwarzane na pokładach statków w rozumieniu tego przepisu?”.
35. W dniu 7 lutego 2024 r. sąd odsyłający poinformował Trybunał, że zawiesił toczące się przed nim postępowanie na zgodny wniosek spółki Conti i kraju związkowego. W toku późniejszej wymiany pism z sekretariatem Trybunału sąd ten wyjaśnił jednak również, że toczące się przed nim postępowanie może zostać podjęte w dowolnej chwili, w związku z czym rozpatrywane odesłanie prejudycjalne nie stało się bezprzedmiotowe, a uzyskanie wnioskowanej w jego ramach wykładni jest w dalszym ciągu niezbędne.
36. Uwagi na piśmie przedstawi ły Trybunałowi spółka Conti, kraj związkowy, Parlament Europejski, Rada i Komisja. Ci uczestnicy, a także rząd francuski, przedstawili również swoje wystąpienia ustne na rozprawie, która odbyła się w dniu 27 lutego 2024 r.
III. Analiza
37. U źródeł analizowanego odesłania leży przede wszystkim wydany przez Trybunał wyrok Conti 11. Container Schiffahrt, a dokładniej rzecz ujmując, sposób, w jaki Landgericht München I (sąd krajowy Monachium I) zrozumiał i zastosował to orzeczenie, gdy wydawał w rozpatrywanym sporze rozstrzygnięcie w pierwszej instancji.
38. W postępowaniu prejudycjalnym, w którym wydano wyrok Conti 11. Container Schiffahrt, zmierzano do uzyskania wykładni wyrażenia „odpady wytwarzane na pokładach statków pływających”, którym posłużono się w art. 1 ust. 3 lit. b) rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów. Na mocy tego przepisu z zakresu stosowania owego rozporządzenia wyłącza się „odpady wytwarzane na pokładach pojazdów, pociągów, statków powietrznych i pływających, chyba że odpady takie są wyładowywane w celu ich odzysku lub unieszkodliwienia”.
39. Trybunał uznał, że należy przyjąć, iż to sformułowanie obejmuje również odpady będące wynikiem awarii na pokładzie statku podczas rejsu na morzu pełnym(22). W związku z tym odpady tego rodzaju co odpady powstałe wskutek pożaru i eksplozji na pokładzie Flaminii są wyłączone z zakresu stosowania rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów, chyba że są one wyładowywane w celu ich odzysku lub unieszkodliwienia(23).
40. Skutkiem przyjęcia, że dana sytuacja mieści się w zakresie stosowania art. 1 ust. 3 lit. b) rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów, jest to, iż leżąca u jego podstaw procedura zgłoszenia i zgody nie znajduje zastosowania. W związku z tym w takim scenariuszu nie zarządza się procedury zgłoszenia i zgody, której przeprowadzenie jest wymagane na mocy tego rozporządzenia w przypadku przemieszczania odpadów między innymi pomiędzy dwoma państwami członkowskimi, chyba że odpady są wyładowywane w celu ich odzysku lub unieszkodliwienia. Zgodnie z tym tokiem rozumowania Landgericht München I (sąd krajowy Monachium I) uznał, że zgłoszone przez spółkę Conti roszczenie o zapłatę odszkodowania przez kraj związkowy może zasługiwać na uwzględnienie.
41. Sąd odsyłający ma jednak wątpliwość, czy wynikające stąd niestosowanie procedury zgłoszenia i zgody do przemieszczenia odpadów z portu niemieckiego do portu rumuńskiego nie będzie sprzeczne z konwencją bazylejską.
42. W związku z tym poprzez pytanie pierwsze sąd ten zwraca się zasadniczo do Trybunału o stwierdzenie nieważności art. 1 ust. 3 lit. b) rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów, w zakresie, w jakim dopuszcza on odstępstwo od systemu ustanowionego konwencją bazylejską. Sąd odsyłający wskazuje, że choć Trybunał nie odniósł się do tej kwestii w wyroku Conti 11. Container Schiffahrt, to jej rozstrzygnięcie będzie miało znaczenie dla rozwiązania zawisłego przed nim sporu, ponieważ spółka Conti byłaby uprawniona do żądania odszkodowania jedynie wówczas, gdyby mogła skorzystać z wyłączenia wynikającego z art. 1 ust. 3 lit. b) rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów.
43. Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zwraca się w istocie do Trybunału o dokonanie wykładni art. 1 ust. 3 lit. b) rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów w sposób zgodny z konwencją bazylejską, tak aby dostosować to rozporządzenie do zobowiązań zaciągniętych przez Unię Europejską na podstawie tej umowy międzynarodowej.
44. Zatem w istocie oba te pytania zmierzają do uzyskania stwierdzenia, iż nałożone przez kraj związkowy zobowiązanie do przeprowadzenia procedury zgłoszenia i zgody było w przypadku Flaminii uzasadnione.
45. Moim zdaniem w szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy z rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów wypływa właśnie taki wymóg. Niemniej jednak przyjmuję ten pogląd nie z powodu domniemanej nieważności art. 1 ust. 3 lit. b) owego rozporządzenia, lecz z powodu niemożności zastosowania tego przepisu w analizowanej sytuacji. Jak wykażę, wyrok Conti 11. Container Schiffahrt nie prowadzi do odmiennego wniosku.
46. Moja opinia ma opisaną niżej strukturę. Po pierwsze, wyjaśnię, że konwencja bazylejska znajduje zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy oraz wymaga wszczęcia przedmiotowej procedury zgłoszenia i zgody. Rozporządzenie w sprawie przemieszczania odpadów zostało uchwalone z zamiarem zorganizowania przemieszczania odpadów w Unii w sposób, który wśród innych celów zapewniałby zgodność z konwencją bazylejską. Oznacza to, że Trybunał powinien interpretować przepisy rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów zgodnie z konwencją bazylejską (sekcja A).
47. Po drugie, wykażę, że wykładnia dokonana w wyroku Conti 11. Container Schiffahrt nie skutkuje niezgodnością art. 1 ust. 3 lit. b) rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów z wymogami konwencji bazylejskiej. Moim zdaniem odpowiedź, jakiej Trybunał udzielił w tej sprawie, dotyczyła pierwszego odcinka rejsu Flaminii po wystąpieniu awarii powodującej powstanie odpadów – to znaczy przejścia z morza pełnego do Niemiec. Wyłączenie tego odcinka z procedury zgłoszenia i zgody przewidzianej w rozporządzeniu w sprawie przemieszczania odpadów jest, jak wyjaśnił to Trybunał w wyroku Conti 11. Container Schiffahrt, spójne z przyświecającymi temu aktowi prawnemu celami ochrony środowiska naturalnego, które są wspólne dla tego rozporządzenia i konwencji bazylejskiej (sekcja B).
48. Po trzecie, niniejsza sprawa nie dotyczy przejścia Flaminii z morza pełnego do Niemiec. Analizowany jest w niej natomiast drugi odcinek rejsu tej jednostki, mianowicie przejście z niemieckiego portu Wilhelmshaven do rumuńskiego portu Mangalia. Wyjaśnię, że art. 1 ust. 3 lit. b) rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów nie ma zastosowania do tego przemieszczenia odpadów, nawet gdy owe odpady są „wytwarzane na pokładach […] statków pływających”. Procedura zgłoszenia i zgody przewidziana w rozporządzeniu w sprawie przemieszczania odpadów ma zatem zastosowanie (sekcja C).
49. Wreszcie, zanim przejdę dalej, powinnam wskazać, że bezsporne jest, iż do zakresu przepisów rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów oraz postanowień konwencji bazylejskiej należą odpady w rodzaju tych, które zostały przemieszczone z Niemiec do Rumunii na pokładzie Flaminii, to znaczy pozostałości w postaci złomu metalu i wody gaśniczej wymieszanej z osadami i pozostałościami ładunku(24). Na potrzeby mojej analizy przyjmę zatem założenie, że owe akty prawne mają zastosowanie ratione materiae.
A. Rozporządzenie w sprawie przemieszczania odpadów i konwencja bazylejska
50. Dlaczego dokonanie przez Trybunał wykładni konwencji bazylejskiej jest konieczne na potrzeby niniejszej sprawy?
51. Prawodawstwo Unii regulujące przemieszczanie odpadów niebezpiecznych między państwami członkowskimi sięga swoimi korzeniami 1984 r.(25).
52. W 1989 r. Unia Europejska podpisała konwencję bazylejską(26) i powzięła zamiar dostosowania jej obowiązującego prawa do postanowień tej konwencji w drodze rozporządzenia nr 259/93(27).
53. W 2006 r. rozporządzeniem w sprawie przemieszczania odpadów, którego wykładnia jest przedmiotem niniejszej sprawy, uchylono i zastąpiono rozporządzenie nr 259/93(28). Nie przekreśliło to jednak zamiaru dostosowania prawa Unii do konwencji bazylejskiej.
54. W motywie 3 rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów wyjaśniono, że uchwalono je „między innymi w celu dostosowania istniejącego wspólnotowego systemu nadzoru i kontroli przemieszczania odpadów do wymogów konwencji bazylejskiej”(29).
55. Poprzez ten motyw prawodawca Unii dążył do wyjaśnienia, że Unia Europejska zamierza wypełnić zobowiązania, jakie na niej spoczywają na mocy konwencji bazylejskiej(30), oraz że akceptuje ona ustanowione w niej fundamentalne zasady, takie jak wymóg ograniczenia do minimum przemieszczania odpadów niebezpiecznych(31), jak również przysługujące każdej stronie konwencji bazylejskiej prawo do wprowadzenia zakazu przywozu odpadów niebezpiecznych na swoje terytorium(32).
56. Zarówno rozporządzeniu w sprawie przemieszczania odpadów, jak i konwencji bazylejskiej przyświeca ten sam cel polegający na ochronie zdrowia ludzi i środowiska naturalnego.
57. I tak motyw 1 rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów przewiduje, że „[g]łównym i najważniejszym celem i przedmiotem” tego rozporządzenia „jest ochrona środowiska”, podczas gdy jego wpływ „na handel międzynarodowy ma jedynie uboczny charakter”(33).
58. Podobnie w motywie pierwszym preambuły konwencji bazylejskiej wyjaśniono, że jej sygnatariusze przyjęli ją, „świadom[i] ryzyka szkód powodowanych w zdrowiu ludzkim i środowisku przez odpady niebezpieczne i inne odpady oraz ich transgraniczne przemieszczanie”(34).
59. Konwencja bazylejska zmierza zatem do ustanowienia globalnych ram kontroli przemieszczania odpadów niebezpiecznych lub innych odpadów, przy czym punktem wyjścia ma być minimalizacja wytwarzania takich odpadów oraz promowanie bezpiecznej dla środowiska gospodarki nimi, zwłaszcza jeżeli takie odpady są przemieszczane przez granice. Na szczeblu międzynarodowego prawa ochrony środowiska owa konwencja ucieleśnia więc ideę, że to wytwórca odpadów ponosi za nie ostateczną odpowiedzialność, począwszy od ich pierwotnego wytworzenia aż do ich usunięcia, z myślą o wprowadzeniu w życie modelu zarządzania handlem odpadami, który obejmuje cały cykl ich życia(35).
60. Można przyjąć, że bodźcem do przystąpienia do globalnej harmonizacji niektórych norm w dziedzinie przemieszczania odpadów była sprawa rejsu statku Khian Sea. W 1986 r. w Filadelfii (Stany Zjednoczone) załadowano nań toksyczne popioły, których 4000 ton zrzucono na plaży w Gonaives (Haiti), po tym jak ów statek został zawrócony z Bahamów; następnie przez 16 miesięcy pływał on po morzach i oceanach, aby ostatecznie zrzucić pozostałe 10 000 ton do Oceanu Atlantyckiego i Indyjskiego(36).
61. Przez wzgląd na świeżą pamięć o tym wydarzeniu przyjęto konwencję bazylejską z myślą o uregulowaniu „transgranicznego przemieszczania” „odpadów niebezpiecznych”(37).
62. Pojęcie „transgranicznego przemieszczania” zdefiniowano w art. 2 ust. 3 konwencji bazylejskiej jako „jakiekolwiek przemieszczanie odpadów niebezpiecznych lub innych odpadów z obszarów znajdujących się pod jurysdykcją krajową jednego państwa do obszarów lub przez obszary znajdujące się pod jurysdykcją innego państwa albo do obszarów lub przez obszary nieznajdujące się pod żadną krajową jurysdykcją jakiegokolwiek państwa, pod warunkiem że w takie przemieszczanie zaangażowane są co najmniej dwa państwa”(38).
63. Nie ulega wątpliwości, że konwencja bazylejska, gdy interpretować ją w dobrej wierze i zgodnie ze zwykłym znaczeniem(39), zmierza poprzez tę definicję, a w szczególności poprzez użycie słowa „jakiekolwiek”, do objęcia swoim zakresem możliwie najszerszego wachlarza operacji transportu do państw będących jej sygnatariuszami, z tych państw, pomiędzy nimi i przez ich terytorium.
64. W związku z tym przemieszczenie odpadów niebezpiecznych i innych odpadów z Niemiec do Rumunii, takie jak to rozpatrywane w niniejszej sprawie, jest objęte zakresem stosowania ratione territorii konwencji bazylejskiej.
65. Niemniej jednak na mocy art. 1 konwencji bazylejskiej dwa rodzaje transgranicznego przemieszczania odpadów niebezpiecznych i innych odpadów zostają wyłączone z zakresu jej stosowania, a tym samym również z obowiązku przeprowadzenia przewidzianej nią procedury zgłoszenia i zgody. Pierwszym z nich jest przemieszczanie odpadów radioaktywnych stanowiących przedmiot innych konwencji międzynarodowych (art. 1 ust. 3 konwencji bazylejskiej). Drugim rodzajem przemieszczeń jest przemieszczanie odpadów pochodzących z „normalnej” działalności statku, których zrzut jest objęty innym międzynarodowym instrumentem prawnym (art. 1 ust. 4 konwencji)(40).
66. Pozostaje bezsporne, przy czym musi to jednak zostać potwierdzone, że odpady, których dotyczy niniejsza sprawa, nie są ani odpadami radioaktywnymi, ani odpadami pochodzącymi z „normalnej” działalności Flaminii(41). W związku z tym ich przemieszczanie jest objęte zakresem stosowania konwencji bazylejskiej.
67. Ponieważ odpady, o których mowa, są objęte zakresem stosowania tej konwencji, nie można ich przemieścić z jednego państwa do drugiego bez uprzedniego poinformowania państwa importującego.
68. W tym względzie art. 6 ust. 1 konwencji bazylejskiej, który reguluje transgraniczne przemieszczenia odpadów między stronami owej konwencji, wymaga, aby albo państwo eksportujące, albo wytwórca lub eksporter zawiadomiły za pośrednictwem kompetentnych władz państwa eksportującego kompetentne władze państw zainteresowanych o takim przemieszczeniu odpadów. To zawiadomienie należy również wysłać do państwa przywozu i do państw, przez których terytorium odbywa się tranzyt.
69. Ponadto art. 6 ust. 3 konwencji bazylejskiej zakazuje państwu eksportującemu zezwalania na rozpoczęcie transgranicznego przemieszczania takich opadów, dopóki nie otrzyma ono pisemnego potwierdzenia, że państwo importujące wydało zgodę na przemieszczenie, oraz potwierdzenia istnienia kontraktu z usuwającym odpady, precyzującego zagospodarowanie odpadów w sposób bezpieczny dla środowiska.
70. Krótko mówiąc, konwencja bazylejska wprowadza wymóg, zgodnie z którym przed rozpoczęciem jakiegokolwiek transgranicznego przemieszczenia odpadów, które nie są wyłączone z zakresu jej stosowania, konieczne jest dopełnienie procedury zgłoszenia i zgody.
71. Obejmuje to przemieszczenie z Niemiec do Rumunii odpadów w rodzaju tych, które są przedmiotem niniejszej sprawy.
72. W przypadku przemieszczania takich odpadów do Unii Europejskiej i jej państw członkowskich, z nich oraz w ich obrębie, a także przez ich terytorium, procedurę zgłoszenia i zgody reguluje rozporządzenie w sprawie przemieszczania odpadów(42).
73. Unia Europejska zgłosiła sekretariatowi konwencji bazylejskiej rozporządzenie w sprawie przemieszczania odpadów jako „porozumienie” regionalne w rozumieniu art. 11 ust. 1 konwencji bazylejskiej. W odpowiedniej części to postanowienie stanowi, że „strony mogą zawierać porozumienia lub umowy dwustronne, wielostronne lub regionalne, dotyczące transgranicznego przemieszczania odpadów niebezpiecznych lub innych odpadów ze stronami oraz państwami, które nie są stronami niniejszej konwencji, pod warunkiem że takie porozumienia lub umowy nie pogorszą bezpiecznej dla środowiska gospodarki odpadami niebezpiecznymi i innymi odpadami, zgodnie z wymogami niniejszej konwencji”.
74. Rozporządzenie w sprawie przemieszczania odpadów ma zastosowanie ratione territorii do czterech rodzajów przemieszczania odpadów: po pierwsze, do przemieszczania pomiędzy państwami członkowskimi, z tranzytem przez państwo trzecie lub bez takiego tranzytu; po drugie, do odpadów przywożonych do Unii z państwa trzeciego; po trzecie, do odpadów wywożonych z Unii do państwa trzeciego; oraz, po czwarte, do odpadów przewożonych w ramach tranzytu przez terytorium Unii, na trasie pomiędzy państwami trzecimi(43).
75. Rozporządzenie w sprawie przemieszczania odpadów, z racji tego, że kwalifikuje przemieszczenia do różnych kategorii, a tym samym dostosowuje „procedury i systemy kontroli w zakresie przemieszczania odpadów” między innymi w zależności od „przeznaczenia i trasy przemieszczania odpadów”, należy traktować jako akt prawny dopuszczający możliwość odmiennego traktowania poszczególnych odcinków rejsu statku przewożącego odpady objęte jego zakresem stosowania(44).
76. Z perspektywy rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów przemieszczenie odpadów, których dotyczy niniejsza sprawa, z Wilhelmshaven do Mangalii, stanowi wewnątrzunijne przemieszczenie, o którym mowa w jego art. 1 ust. 2 lit. a) i które jest regulowane przepisami zawartymi w jego tytule II.
77. W art. 4–17 rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów szczegółowo unormowano procedurę uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody, której należy dopełnić, gdy odpady są przemieszczane zarówno w celu poddania procesom unieszkodliwiania, jak i w celu poddania procesom odzysku.
78. Zgodnie z tą procedurą „zgłaszający”, będący osobą fizyczną lub prawną(45), którą może być „posiadacz”, na przykład wytwórca odpadów lub osoba, w której posiadaniu znajdują się odpady(46), wszczyna procedurę zgłoszenia i zgody dotyczącą planowanego przemieszczenia za pośrednictwem właściwego organu wysyłki i tranzytu(47). Osoba ta musi również uzyskać, bezwarunkową lub obwarowaną pewnymi warunkami, zgodę organów miejsca przeznaczenia(48).
79. W związku z tym przed wypłynięciem w rejs z Wilhelmshaven do Mangalii spółka Conti, jako „zgłaszający”, była zobowiązana na podstawie rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów do wszczęcia procedury zgłoszenia i zgody za pośrednictwem właściwych organów niemieckich oraz do uzyskania niezbędnej zgody od organów rumuńskich.
80. W tym względzie jednak spółka Conti podnosi, że art. 1 ust. 3 lit. b) rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów do sytuacji rozpatrywanej w niniejszej sprawie wyłącza spoczywający na niej obowiązek zgłoszenia, ponieważ przedmiotowe odpady należy uznać za „odpady wytwarzane na pokładach pojazdów, pociągów, statków powietrznych i pływających, chyba że odpady takie są wyładowywane w celu ich odzysku lub unieszkodliwienia”.
81. Jak wyjaśniłam w pkt 71 niniejszej opinii, konwencja bazylejska nie wyłącza z obowiązku przeprowadzenia procedury zgłoszenia i zgody przemieszczenia przedmiotowych odpadów z Niemiec do Rumunii.
82. Zgodna z konwencją bazylejską wykładnia rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów, której konieczność wynika ze zobowiązań międzynarodowych Unii Europejskiej zaciągniętych na podstawie art. 216 ust. 2 TFUE, odzwierciedlająca ogólną zasadę prawa międzynarodowego dotyczącą przestrzegania zobowiązań umownych (pacta sunt servanda)(49), wymaga zatem przyjęcia interpretacji, w myśl której jego art. 1 ust. 3 lit. b) nie wyłącza takiego przemieszczenia z zakresu stosowania tego rozporządzenia.
83. Jako że brak jest przesłanek, na podstawie których Trybunał mógłby uznać, iż Unia Europejska, gdy przyjmowała rozporządzenie w sprawie przemieszczania odpadów, zamierzała odstąpić od zobowiązań zaciągniętych w drodze konwencji bazylejskiej(50), Trybunał powinien wykładać przepisy takiego rozporządzenia w taki sposób, aby zapewnić jego zgodność z tą umową międzynarodową(51).
84. Na potrzeby niniejszej sprawy oznacza to, że wykładnia zgodna rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów wymaga przyjęcia interpretacji, w myśl której jego art. 1 ust. 3 lit. b) nie wyłącza przemieszczenia z Niemiec do Rumunii z zakresu stosowania tego rozporządzenia.
85. W tym celu muszę przystąpić do analizy wyroku Conti 11. Container Schiffahrt, aby wyjaśnić, dlaczego uważam, że ów wyrok, gdy zastosować go do sytuacji analizowanej w niniejszej sprawie, nie stoi na przeszkodzie takiej interpretacji.
B. Wyrok Conti 11. Container Schiffahrt
86. W postanowieniu odsyłającym sąd odsyłający wyjaśnia, że Landgericht München I (sąd krajowy Monachium I) uznał, w świetle wyroku Conti 11. Container Schiffahrt, iż kraj związkowy nie powinien był nakładać zobowiązania do dopełnienia procedury zgłoszenia i zgody przewidzianej w rozporządzeniu w sprawie przemieszczania odpadów. Sąd krajowy Monachium I zinterpretował ten wyrok jako wyłączający z zakresu stosowania rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów odpady i pozostałości powstałe w wyniku pożaru i eksplozji na pokładzie Flaminii. W związku z tym spółka Conti mogła się domagać od kraju związkowego odszkodowania z tytułu kosztów poniesionych wskutek niewłaściwego zastosowania rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów.
87. Moim zdaniem jest to nieprawidłowa interpretacja wyroku Trybunału.
88. Wyrok Conti 11. Container Schiffahrt został ogłoszony w celu udzielenia odpowiedzi na pytanie prejudycjalne zadane w owej sprawie, poprzez które do Trybunału zwrócono się o wyjaśnienie, czy „pozostałości w postaci złomu i wody gaśniczej wymieszanej z osadami oraz pozostałościami ładunku na pokładzie statku będące wynikiem awarii” należy klasyfikować jako „odpady wytwarzane na pokładach […] statków […] pływających” w rozumieniu art. 1 ust. 3 lit. b) rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów.
89. Ponieważ Landgericht München I (sąd krajowy Monachium I) sformułował to pytanie w taki właśnie sposób, nie zmierzał on do ustalenia, czy procedura zgłoszenia i zgody przewidziana w rozporządzeniu w sprawie przemieszczania odpadów jest wyłączona, ani nie doprecyzował, w odniesieniu do którego rejsu Flaminii znajdzie zastosowanie wyjaśnienie, o które się zwrócił.
90. W kontekście przedstawionej mu sytuacji oraz z uwagi na sposób, w jaki zadano pytanie prejudycjalne, Trybunał odpowiedział, że należy przyjąć, iż odpady, takie jak te rozpatrywane w okolicznościach niniejszej sprawy, należą do zakresu pojęcia „odpadów wytwarzanych na pokładach statków pływających”, a zatem są one wyłączone z zakresu stosowania rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów, chyba że są one wyładowywane w celu ich odzysku lub unieszkodliwienia(52).
91. Jak jednak wynika z uzasadnienia przedstawionego na poparcie poczynionych przez Trybunał ustaleń(53), dokonał on wykładni tego rozporządzenia w kontekście pierwszego odcinka rejsu Flaminii, to znaczy przejścia z morza pełnego do pierwszego portu, do którego zawinęła ona po awarii, mianowicie do niemieckiego portu Wilhelmshaven. Trybunał podkreślił na przykład, że w przypadku odpadów powstałych wskutek awarii na morzu pełnym osoba odpowiedzialna za dany statek najpewniej „nie byłaby w stanie przed zawinięciem do portu”(54) posiadać wszystkich informacji wymaganych do przeprowadzenia procedury zgłoszenia i zgody. Trybunał zauważył następnie, odnosząc się do opinii rzecznika generalnego, że „mogłoby [to prowadzić do] opóźnieni[a] zawinięcia statku do bezpiecznego portu, co zwiększyłoby ryzyko zanieczyszczenia mórz”(55).
92. Taka interpretacja tego wyroku wynika też z opinii rzecznika generalnego. Wyjaśnił on na przykład, iż „jest niezaprzeczalne, że poprzez niniejsze odesłanie prejudycjalne sąd odsyłający kieruje do Trybunału jedynie pytanie o zastosowanie ratione materiae art. 1 ust. 3 lit. b) [rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów] w ramach oceny stosowania tego rozporządzenia między miejscem awarii a Niemcami”(56).
93. W związku z tym, jak wynika z wyroku Conti 11. Container Schiffahrt, Trybunał doszedł do wniosku, że przeprowadzenie procedury zgłoszenia i zgody nie będzie uzasadnione w sytuacji przejścia z morza pełnego do portu w państwie członkowskim, przy czym wniosek ten sformułował on w drodze wykładni językowej i kontekstowej art. 1 ust. 3 lit. b) rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów, należy jednak zaznaczyć, iż znaczący wpływ na to ustalenie miała wykładnia celowościowa tego rozporządzenia. W świetle przyświecającego mu celu polegającego na ochronie środowiska naturalnego w przypadku tego rodzaju rejsu sprzeczne z tym rozporządzeniem byłoby wymaganie, aby owa procedura została dopełniona przed odholowaniem statku takiego jak Flaminia do portu państwa członkowskiego.
94. W związku z tym jedynie w odniesieniu do tego rejsu art. 1 ust. 3 lit. b) rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów należy interpretować w ten sposób, iż nie powoduje on powstania obowiązku przeprowadzenia przewidzianej w nim procedury zgłoszenia i zgody.
95. Ta wykładnia nie stoi w sprzeczności z celem konwencji bazylejskiej, która – jak już wyjaśniłam – w równym stopniu zmierza do ochrony środowiska naturalnego i zdrowia ludzkiego. Ponadto konwencja bazylejska nie reguluje w sposób wyraźny okoliczności takich jak rozpatrywane w niniejszej sprawie, kiedy odpady powstają w wyniku awarii na morzu.
96. W istocie, z uwagi na fakt, że konwencja bazylejska pozostawia państwom będącym jej stronami pewien zakres swobody w celu zapewnienia, iż transgraniczne przemieszczanie i usuwanie odpadów odbywa się w warunkach niezagrażających zdrowiu ludzkiemu i środowisku(57), Trybunał nie miał powodu, by oceniać, w kontekście okoliczności zawisłej przed nim sprawy, zgodność art. 1 ust. 3 lit. b) rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów z konwencją bazylejską.
97. W wyroku Conti 11. Container Schiffahrt Trybunał nie wypowiedział się więc, a zatem nie rozstrzygnął, w sprawie wykładni, zgodnie z którą po wpłynięciu Flaminii do pierwszego bezpiecznego portu w Niemczech jej dalszy rejs wymagał zgłoszenia i zgody.
98. Innymi słowy, Trybunał powinien jeszcze zająć stanowisko w kwestii, czy procedura zgłoszenia i zgody przewidziana w rozporządzeniu w sprawie przemieszczania odpadów ma zastosowanie do przemieszczenia odpadów między portami dwóch państw członkowskich, takimi jak Wilhelmshaven (Niemcy) i Mangalia (Rumunia), gdy przemieszczanymi odpadami są odpady powstałe w wyniku awarii na morzu pełnym(58).
99. Stwierdzam zatem, w odpowiedzi na pytanie pierwsze sądu odsyłającego, że wykładnia art. 1 ust. 3 lit. b) rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów, której Trybunał dokonał w wyroku Conti 11. Container Schiffahrt, nie skutkuje niezgodnością tego przepisu z konwencją bazylejską.
100. Jak wyjaśnię w kolejnej sekcji, w rzeczywistości uważam, że przepis ten w ogóle nie ma zastosowania do rejsu Flaminii z Niemiec do Rumunii.
C. Kraj związkowy prawidłowo zinterpretował rozporządzenie w sprawie przemieszczania odpadów
101. Jak już wskazałam(59), na gruncie rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów rejs z Niemiec do Rumunii traktowany jest odrębnie i niezależnie od rejsu będącego przedmiotem analizy w wyroku Conti 11. Container Schiffahrt(60).
102. Kwestia sporna między stronami w postępowaniu głównym, o której rozstrzygnięcie wniesiono do Trybunału w niniejszej sprawie, sprowadza się do tego, czy na art. 1 ust. 3 lit. b) rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów można się powołać w celu zwolnienia przemieszczenia między portami Wilhelmshaven i Mangalia z procedury zgłoszenia i zgody przewidzianej w tytule II tego rozporządzenia.
103. Moim zdaniem w tym przypadku tak nie jest.
104. Choć w wyroku Conti 11. Container Schiffahrt Trybunał uznał, że art. 1 ust. 3 lit. b) rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów nie zawiera wskazówek co do pochodzenia odpadów lub sposobu, w jaki są one wytwarzane(61), to jednak wydaje się, iż ów przepis wprowadza element czasowy odnoszący się do wyłączenia z zakresu stosowania tego rozporządzenia objętych nim odpadów.
105. Jak bowiem sugeruje brzmienie tego przepisu, wyłączenie odpadów z zakresu stosowania rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów na podstawie jego art. 1 ust. 3 lit. b) dotyczy każdego okresu, „chyba że [do momentu, w którym] odpady takie są wyładowywane w celu ich odzysku lub unieszkodliwienia”(62).
106. Prawdą jest, jak zasadniczo sugeruje spółka Conti, że to brzmienie można rozumieć w ten sposób, iż chodzi o moment po przybyciu statku do portu w państwie członkowskim. Oznaczałoby to z kolei, że samo tylko (tymczasowe) zawinięcie do portu państwa członkowskiego niekoniecznie należy traktować jako punkt końcowy okresu zawieszenia procedury zgłoszenia i zgody dotyczącej przemieszczenia odpadów niebezpiecznych.
107. Niemniej jednak ten argument nie jest dla mnie przekonujący, a to z powodów związanych z genezą i celami rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów.
108. Jeśli skupimy uwagę na pracach przygotowawczych dotyczących rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów, to okaże się, że w pierwszym wniosku ustawodawczym z 2003 r. Komisja zaproponowała ograniczenie zakresu stosowania art. 1 ust. 3 lit. b) do „odpadów wytwarzanych na pokładach znajdujących się w powietrzu cywilnych statków powietrznych, na czas lotu oraz do momentu lądowania”(63).
109. Podczas posiedzenia trójstronnego przepis ten najpierw zmieniono, tak aby objąć jego zakresem odpady wytwarzane na pokładach statków powietrznych, „chyba że odpady takie są wyładowane w celu ich odzysku lub unieszkodliwienia”, po czym objęto nim także między innymi odpady wytwarzane na pokładach statków pływających(64).
110. Choć z wyjaśnienia przedstawionego przez sprawozdawcę(65), które zostało również zaakceptowane przez Komisję(66), nie wynika, jakie powody przemawiały za takim przeredagowaniem tego przepisu, w uzasadnieniu zawartym w zaleceniu do drugiego czytania wskazano, że objęcie zakresem stosowania rozporządzenia odpadów wytwarzanych podczas lotu statku powietrznego, rejsu statku pływającego lub jazdy pociągu „nakładałoby […] nadmierne wymogi”.
111. Pozostałe przypadki objęte art. 1 ust. 3 rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów odnoszą się bowiem do sytuacji, w których inny akt prawny gwarantuje przeprowadzenie jakiegoś rodzaju procedury. Nie istniała więc potrzeba nałożenia kolejnego zestawu obowiązków w tego rodzaju sytuacjach. Artykułu 1 ust. 3 nie należy traktować w kategoriach przyświecającego prawodawcy Unii zamiaru wyłączenia wszelkiej kontroli nad wewnątrzunijnym przemieszczaniem odpadów w sytuacjach w nim wymienionych.
112. Podobnie art. 1 ust. 3 nie ma na celu wykluczenia żadnego rodzaju kontroli nad przemieszczaniem odpadów. Natomiast, jak zasadniczo wyjaśniają Parlament Europejski, Rada i Komisja, art. 1 ust. 3 lit. b) został wprowadzony do rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów po to, aby funkcjonować jako norma „rezerwowa” w odniesieniu do wszystkich odpadów wytwarzanych na pokładach pojazdów, pociągów, statków powietrznych i pływających w przypadkach, w których zastosowania nie znajduje art. 1 ust. 3 lit. a) i w których „nieproporcjonalne” byłoby dokonanie zgłoszenia przed przybyciem pojazdu, pociągu, statku powietrznego lub pływającego do pierwszego przystanku.
113. Jednakże gdy odpady powstałe na pokładzie statku dotrą do bezpiecznego portu, wówczas albo zostają wyładowane, albo są przemieszczane dalej, w którym to przypadku nie istnieją już powody, aby odstąpić od procedury zgłoszenia i zgody. Od tej chwili takich odpadów nie należy już dłużej uważać za „odpady wytwarzane na pokładach […] statków” w rozumieniu art. 1 ust. 3 lit. b) rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów.
114. Te rozważania są zgodne z dokonaną przez Trybunał w wyroku Conti 11. Container Schiffahrt wykładnią art. 1 ust. 3 lit. b). Jak wyjaśnił w nim Trybunał, w sytuacji, w której odpady są wytwarzane na pokładzie statku pływającego, nie zawsze jest możliwe posiadanie oraz dostarczenie wszystkich niezbędnych informacji wymaganych w celu dopełnienia procedury zgłoszenia i zgody określonej w rozporządzeniu w sprawie przemieszczania odpadów(67).
115. Jednocześnie zakres zastosowania art. 1 ust. 3 lit. b) rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów należy dostosować do jego ogólnego zakresu stosowania określonego w art. 1 ust. 2, którym objęty jest możliwie jak najszerszy wachlarz przemieszczeń odpadów do Unii, z Unii i wewnątrz niej(68). W związku z tym okres niestosowania procedury zgłoszenia i zgody, kończący się w momencie „wyładowania” odpadów przewożonych między portami Unii, który stanowi odstępstwo od ogólnego zakresu stosowania rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów, należy interpretować ściśle(69).
116. W takim ujęciu wypływające z tego przepisu zawieszenie obowiązku przeprowadzenia procedury zgłoszenia i zgody należy ograniczyć do możliwie jak najkrótszego okresu po przybyciu statku do portu państwa członkowskiego, tak aby zminimalizować wszelkie ewentualne ryzyko dla środowiska wynikające z tego przemieszczenia.
117. Dokonanie takiej wykładni jest możliwe, ponieważ ani z prac przygotowawczych nad tym przepisem, ani z jego brzmienia bądź kontekstu w żaden sposób nie wynika, że wyłączenie obowiązku przeprowadzenia procedury powiadomienia i zgody powinno trwać do momentu następującego po przybyciu statku powietrznego, statku pływającego lub pociągu do państwa członkowskiego.
118. Z teleologicznego punktu widzenia tego rodzaju wykładnia byłaby również w największym stopniu zgodna z nadrzędnym celem ochrony środowiska naturalnego przy przemieszczaniu odpadów niebezpiecznych, ponieważ to właśnie z tego zasadniczego powodu rozporządzenie w sprawie przemieszczania odpadów przewiduje system nadzoru i kontroli(70).
119. W świetle tego nadrzędnego celu nie powinno mieć znaczenia, czy odpady niebezpieczne są rzeczywiście wyładowywane po przybyciu statku do portu państwa członkowskiego(71).
120. Jak na rozprawie wyjaśnił rząd francuski, przyjęcie odmiennego podejścia mogłoby prowadzić do wymuszonego wyładowywania odpadów niebezpiecznych w porcie w Unii nawet w sytuacji, w której ze względów infrastrukturalnych lub praktycznych albo z uwagi na stan lub lokalizację odpadów (na przykład gdy są one stopione z kadłubem statku lub zgromadzone w jego wnętrzu) ich wyładowanie nie byłoby w rzeczywistości bezpieczne dla środowiska.
121. Zdaniem spółki Conti to właśnie dlatego, że infrastruktura dostępna w porcie Wilhelmshaven (Niemcy) nie pozwalała w praktyce na wyładowanie wszystkich odpadów niebezpiecznych znajdujących się na pokładzie Flaminii, zdecydowała się ona przemieścić ten statek do portu Mangalia (Rumunia) w celu odzysku i unieszkodliwienia (części) tych odpadów.
122. Wreszcie, co równie istotne, wykładnia , zgodnie z którą art. 1 ust. 3 lit. b) rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów, ma zastosowania się do sytuacji rozpatrywanej w niniejszym przypadku, byłaby zgodna ze zobowiązaniami spoczywającymi na Unii Europejskiej na podstawie konwencji bazylejskiej.
123. Okoliczność, że konwencja bazylejska nie przewiduje wyłączenia równoważnego normie zawartej w art. 1 ust. 3 lit. b) rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów, nie prowadzi sama w sobie do wniosku, iż owo rozporządzenie jest sprzeczne z konwencją bazylejską. Jednocześnie jednak ów przepis nie może skutkować wyłączeniem stosowania procedury zgłoszenia i zgody w sytuacjach, w których konwencja bazylejska wyraźnie znajduje zastosowanie.
124. Ze wszystkich powyższych względów art. 1 ust. 3 lit. b) rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów należy interpretować w ten sposób, że zawiesza on obowiązek przeprowadzenia procedury zgłoszenia i zgody przewidzianej w tym rozporządzeniu w odniesieniu do odpadów wytworzonych w wyniku awarii na pokładzie statku pływającego do momentu przybycia tego statku do portu państwa członkowskiego. W odniesieniu do wszystkich późniejszych przemieszczeń takich odpadów nie należy już dłużej uważać za „odpady wytwarzane na pokładach […] statków” w rozumieniu art. 1 ust. 3 lit. b) rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów.
125. Wynika stąd, że kraj związkowy nie popełnił błędu, gdy uznał, iż rejs z portu Wilhelmshaven do portu Mangalia podlega procedurze zgłoszenia i zgody przewidzianej w rozporządzeniu w sprawie przemieszczania odpadów.
IV. Wnioski
126. Proponuję Trybunałowi, by na pytania przedstawione przez Oberlandesgericht München (wyższy sąd krajowy w Monachium, Niemcy) odpowiedział następująco:
1) Analiza pytania pierwszego nie wykazała istnienia żadnych elementów, które mogłyby podważyć ważność art. 1 ust. 3 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów.
2) Artykuł 1 ust. 3 lit. b) rozporządzenia nr 1013/2006 należy interpretować w ten sposób, że:
pozostałości w postaci złomu metalu oraz wody gaśniczej wymieszanej z osadami i pozostałościami ładunku, które są wynikiem awarii, należy przestać uważać za „odpady wytwarzane na pokładach […] statków […] pływających” w rozumieniu tego przepisu z chwilą, w której statek przewożący takie odpady przybywa do portu w państwie członkowskim.
Począwszy od tego momentu jakiekolwiek przemieszczanie tych odpadów podlega procedurze uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody przewidzianej w rozporządzeniu nr 1013/2006.