Edição provisória
CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
TAMARA ĆAPETA
apresentadas em 16 de maio de 2024 (1)
Processo C‑188/23
Land Niedersachsen
contra
Conti 11. Container Schiffahrts‑GmbH & Co. KG MS «MSC Flaminia»
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Oberlandesgericht München (Tribunal Regional Superior de Munique, Alemanha)]
«Reenvio prejudicial — Ambiente — Convenção de Basileia sobre o Controlo de Movimentos Transfronteiriços de Resíduos Perigosos e sua Eliminação — Regulamento (CE) n.° 1013/2006 — Âmbito de aplicação — Resíduos provenientes de um incêndio químico e de explosões em alto‑mar —Interpretação do Acórdão de 16 de maio de 2019, Conti 11. Container Schiffahrt (C‑689/17, EU:C:2019:420)»
I. Introdução
1. Às 05 h 42 do dia 14 de julho de 2012, deflagra, a meio do Atlântico, um incêndio químico, seguido de explosões, a bordo do Flaminia, um navio porta‑contentores que se deslocava de Charleston (Estados Unidos) para Antuérpia (Bélgica). Os danos são consideráveis e o navio é contaminado por resíduos perigosos e tóxicos. Morrem vários membros da tripulação. O incêndio e as explosões prolongam‑se por vários dias. O porto mais próximo fica a várias centenas de milhas náuticas. Após semanas de esforços de salvamento e recusas de entrada em vários portos próximos, o navio acaba por ser rebocado para Wilhelmshaven (Alemanha).
2. As autoridades alemãs competentes do Land Niedersachsen (Land da Baixa Saxónia) (a seguir «Land») ordenam que se dê início ao procedimento de notificação e consentimento, na aceção do Regulamento (CE) n.° 1013/2006 (2), antes de o Flaminia poder ser rebocado para Mangalia (Roménia) para efeitos de remoção (de alguns) dos resíduos perigosos e tóxicos e de reparação do navio.
3. Interpretando o acórdão proferido em 2017 pelo Tribunal de Justiça no processo Conti 11. Container Schiffahrt (3) no sentido de não exigir a realização desse procedimento, a Conti, demandante no processo principal, pede ao Land uma indemnização pelos custos daí decorrentes.
4. Por sua vez, o Land alega, no essencial, que não teria sido possível, de uma perspetiva de proteção do ambiente, permitir que um navio que transportava cerca de 30 000 toneladas de águas residuais tóxicas e outros materiais partisse de Wilhelmshaven (Alemanha) com destino a Mangalia (Roménia) sem se submeter ao procedimento de notificação e consentimento em causa. Considera que uma das obrigações decorrentes da Convenção de Basileia (4), da qual a União Europeia e os seus Estados‑Membros são partes, é a de prever tal procedimento precisamente para esses movimentos de resíduos perigosos. Se o Regulamento Transferências de Resíduos não exigisse a notificação desse tipo de movimento, de acordo com a leitura que o tribunal de primeira instância fez do Acórdão Conti 11. Container Schiffahrt, o Land considera que a União Europeia estaria em situação de incumprimento das obrigações que lhe incumbem por força da Convenção de Basileia.
5. A questão central submetida ao Tribunal de Justiça é, assim, uma questão de interpretação do seu Acórdão Conti 11. Container Schiffahrt: este acórdão expõe o Regulamento Transferências de Resíduos a uma potencial incompatibilidade com as obrigações que incumbem à União Europeia por força da Convenção de Basileia? Se assim não for, o Land impôs corretamente à Conti o procedimento de notificação e consentimento previsto no Regulamento Transferências de Resíduos?
II. Contexto jurídico e factual do presente processo e questões prejudiciais
6. A Conti é uma empresa alemã com sede em Hamburgo (Alemanha). À data dos factos, esta empresa possuía um navio porta‑contentores, organizado sob a forma de entidade de finalidade especial com um único navio, registado sob o nome Flaminia.
7. Em novembro de 2000, a Conti fretou o Flaminia à MSC, uma empresa suíça com sede em Genebra (Suíça).
8. Entre aproximadamente novembro de 2000 e junho de 2012, o Flaminia transportou milhares de contentores de carga de e para portos de todo o mundo, incluindo o Porto de Nova Orleães (Estados Unidos).
9. Em junho de 2012, um fabricante americano de produtos químicos solicitou a expedição de três contentores‑cisterna de 80 % de divinilbenzeno (a seguir «DVB») a partir de Nova Orleães. O DVB é um composto químico utilizado na purificação da água.
10. O DVB tem de ser conservado abaixo de uma determinada temperatura para evitar um processo químico denominado «autopolimerização», que tem por efeito rápidos aumentos da temperatura e a emissão de vapores inflamáveis (5).
11. Em 14 de julho de 2012, durante a viagem entre Charleston e Antuérpia, quando o Flaminia se encontrava a meio do Atlântico, ocorreu uma explosão nos contentores que transportavam o DVB, o que provocou um grande incêndio a bordo.
12. Três membros da tripulação perderam a vida. Centenas de contentores foram destruídos e o navio sofreu danos consideráveis.
13. Não se sabe ao certo o que esteve na origem do incêndio e das explosões (6).
14. Depois de a tripulação e os passageiros terem abandonado o navio, o Flaminia foi deixado à deriva no meio do Atlântico. Os incêndios continuaram (7). Seguiu‑se outra explosão (8).
15. A Conti contratou socorristas. Para controlar o incêndio e salvar o navio e a carga, os socorristas pulverizaram o navio com água do mar. Um dos resultados deste processo foi o facto de cerca de 30 000 toneladas de água de extinção, contaminada com resíduos perigosos e tóxicos, terem permanecido nos porões do Flaminia após o incêndio ter sido controlado.
16. Mais tarde, viria a verificar‑se que, mesmo após a descarga da maior parte da água de extinção, permaneciam a bordo do navio 30 500 toneladas de resíduos (9), constituídos, designadamente, por lodos, carga sólida danificada pelo fogo, água contaminada e sucata de aço.
17. No momento da explosão, o Flaminia encontrava‑se entre o Canadá e o Reino Unido, a cerca de 650 milhas náuticas do porto mais próximo (São Miguel, Açores, Portugal), numa rota no sentido oeste‑leste‑ (10)
18. Após a apresentação de um plano de passagem, os socorristas rebocaram o Flaminia através do Canal da Mancha até Wilhelmshaven (Alemanha), que era o único porto de refúgio disponível (11), conforme demonstrado pelo seguinte mapa (12), elaborado pelo Departamento Federal Alemão de Investigação de Acidentes Marítimos:
19. O navio chegou ao porto de Wilhelmshaven em 9 de setembro de 2012 (13).
20. Por carta de 30 de novembro de 2012, o Niedersächsisches Ministerium für Umwelt, Energie und Klimaschutz (Ministério do Ambiente, da Energia e da Proteção do Clima da Baixa Saxónia, Alemanha) informou a Conti de que a água utilizada para extinguir o incêndio a bordo, bem como os lodos e a sucata de aço que se encontravam a bordo, deviam ser classificadas como «resíduos», na aceção do Regulamento Transferências de Resíduos. Por conseguinte, era necessário seguir um procedimento de notificação e consentimento, tal como previsto no referido regulamento, antes de o navio poder partir com destino à Roménia.
21. Apesar das objeções da Conti, a Gewerbeaufsichtsamt Oldenburg (Inspeção do Trabalho de Oldenburg, Alemanha) ordenou, em 4 de dezembro de 2012, a realização do procedimento de notificação e consentimento relativamente ao transporte para a Roménia, tendo também proibido a deslocação do navio antes da conclusão desse procedimento e da apresentação de uma estratégia de eliminação de resíduos aprovada.
22. A demandante teve de concluir dois procedimentos de notificação.
23. O primeiro procedimento de notificação dizia respeito ao transporte de parte da água de extinção a bordo do Flaminia de Wilhelmshaven (Alemanha) para Odense (Dinamarca) (14).
24. O segundo procedimento de notificação dizia respeito ao transporte dos restantes resíduos do Flaminia de Wilhelmshaven para Mangalia (15).
25. É este segundo procedimento que está na base da ação instaurada pela Conti no órgão jurisdicional de reenvio.
26. Embora esta informação não fosse manifesta do despacho de reenvio, as partes confirmaram, na audiência, que nem todos os resíduos remanescentes foram descarregados em Mangalia. Em vez disso, foi realizada uma nova viagem para Aarhus (Dinamarca) e depois para Odense (Dinamarca), onde foi removido um total de aproximadamente 28 400 toneladas de resíduos (16).
27. Tal como confirmado na audiência, para essa viagem, a Conti realizou o procedimento de notificação junto das autoridades romenas.
28. Uma vez concluída a remoção dos resíduos na Dinamarca, o Flaminia deixou Odense com destino a Mangalia, onde foi sujeito a reparações.
29. O incêndio e as explosões a bordo do Flaminia deram origem a várias ações judiciais nos tribunais de diferentes jurisdições.
30. Em primeiro lugar, foram instauradas várias ações na United States District Court for the Southern District of New York (Tribunal de Primeira Instância do Distrito Sul de Nova Iorque, Estados Unidos). Em julho de 2018, esse órgão jurisdicional imputou a responsabilidade pelo incêndio a bordo do Flaminia ao fabricante das cisternas e ao fabricante do DVB. Em junho de 2023, esta decisão foi confirmada «em todos os aspetos materialmente relevantes» pela United States Court of Appeal for the Second Circuit (17).
31. Em segundo lugar, o contrato de fretamento entre a Conti e a MSC continha uma cláusula de arbitragem, segundo a qual todos os litígios emergentes do contrato de fretamento seriam submetidos a arbitragem em Londres (Reino Unido). Deste modo, enquanto o processo judicial prosseguia em Nova Iorque (Estados Unidos), a Conti também recorreu à arbitragem ao abrigo do contrato de fretamento. Por Sentença de 30 de julho de 2021 e retificação em 1 de setembro de 2021, a instância de arbitragem constituída nos termos deste contrato concluiu que a MSC tinha incorrido em incumprimento das suas obrigações contratuais e seria responsável por cerca de 200 milhões de dólares americanos (USD) (184 milhões de euros) (a seguir «sentença arbitral»). Está pendente na United States District Court for the Eastern District of Louisiana (Estados Unidos) uma ação destinada a obter a confirmação dessa sentença em conformidade com a Convenção sobre o Reconhecimento e a Execução de Sentenças Arbitrais Estrangeiras (18) (também conhecida como «Convenção de Nova Iorque») (19). A MSC instaurou uma ação separada na High Court of Justice (England & Wales) e na Court of Appeal (England & Wales) com o objetivo de limitar a sua responsabilidade a cerca de 28,2 milhões de libras esterlinas (GBP) (32,9 milhões de euros), a qual foi julgada improcedente (20). Em 19 de dezembro de 2023, foi admitida a interposição de recurso na Supreme Court (Supremo Tribunal) do Reino Unido (21), estando esse processo pendente no momento da finalização das minhas conclusões.
32. Por último, a decisão administrativa que ordenou a realização do procedimento de notificação e consentimento antes de a Conti poder deslocar o Flaminia para a Roménia desencadeou a presente ação nos órgãos jurisdicionais alemães. Em primeira instância, o Landgericht München I (Tribunal Regional de Munique I, Alemanha) solicitou ao Tribunal de Justiça a interpretação do Regulamento Transferências de Resíduos. Depois de receber a resposta à sua questão, no Acórdão Conti 11. Container Schiffahrt, esse órgão jurisdicional condenou o demandado no pagamento de uma indemnização à Conti, considerando que o Regulamento Transferências de Resíduos não exigia o procedimento de notificação e consentimento. Este acórdão preferido em primeira instância foi objeto de recurso para o órgão jurisdicional de reenvio no presente processo.
33. Entretanto, o Flaminia regressou ao serviço. O navio navega atualmente sob o nome CMA CGM San Francisco, arvorando o pavilhão da Libéria.
34. Tendo em conta o contexto acima descrito, na fase de recurso do processo, que teve início com o pedido de indemnização da Conti por danos resultantes do procedimento de notificação alegadamente desnecessário em questão, o Oberlandesgericht München (Tribunal Regional Superior de Munique , Alemanha) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«(1) A exceção à obrigação de notificação prevista no artigo 1.°, n.° 3, alínea b), do [Regulamento Transferências de Resíduos], por violação das disposições da [Convenção de Basileia], é inválida, na medida em que tem por efeito excluir igualmente da obrigação de notificação os resíduos perigosos provenientes de uma avaria a bordo de um navio, os quais, segundo o Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 16 de maio de 2019 no processo C‑689/17, devem ser considerados resíduos para efeitos desta exceção?
(2) Em caso de resposta negativa à [primeira questão], deve interpretar‑se restritivamente a exceção prevista no artigo 1.°, n.° 3, alínea b), do [Regulamento Transferências de Resíduos], à luz da [Convenção de Basileia], no sentido de que resíduos sob a forma de sucata e de água de extinção contaminada com lodo e resíduos de carga, como os que estão em causa no processo principal, provenientes de uma avaria ocorrida a bordo de um navio, não devem ser considerados resíduos gerados a bordo de navios na aceção desta disposição?»
35. Em 7 de fevereiro de 2024, o órgão jurisdicional de reenvio informou o Tribunal de Justiça de que tinha ordenado a suspensão da instância, na sequência de um pedido concordante da Conti e do Land. No entanto, numa comunicação posterior dirigida à Secretaria do Tribunal de Justiça, aquele órgão jurisdicional esclareceu igualmente que o processo que lhe foi submetido pode ser retomado a qualquer momento, pelo que o presente reenvio prejudicial não ficou desprovido de objeto e a interpretação solicitada continua a ser necessária.
36. Foram apresentadas observações escritas ao Tribunal de Justiça pela Conti, pelo Land, pelo Parlamento Europeu, pelo Conselho e pela Comissão. Essas partes e o Governo Francês apresentaram alegações orais na audiência que teve lugar em 27 de fevereiro de 2024.
III. Análise
37. O presente reenvio prejudicial foi principalmente motivado pelo acórdão do Tribunal de Justiça no processo Conti 11. Container Schiffahrt; ou melhor, pela forma como esse acórdão foi interpretado e aplicado pelo Landgericht München I (Tribunal Regional de Munique I) ao julgar o presente litígio em primeira instância.
38. O reenvio prejudicial subjacente ao Acórdão Conti 11. Container Schiffahrt dizia respeito à interpretação da expressão «resíduos gerados a bordo de navios», constante do artigo 1.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento Transferências de Resíduos. Esta disposição exclui do âmbito de aplicação do referido regulamento os «resíduos gerados a bordo de veículos, comboios, aeronaves e navios, até que tais resíduos sejam descarregados com vista a serem valorizados ou eliminados».
39. O Tribunal de Justiça considerou que esta expressão deve ser interpretada no sentido de abranger igualmente os resíduos provenientes de avarias ocorridas a bordo de um navio em alto‑mar (22). Assim, o tipo de resíduos resultantes do incêndio e das explosões a bordo do Flaminia estariam excluídos do âmbito de aplicação do Regulamento Transferências de Resíduos até serem descarregados com vista a serem valorizados ou eliminados (23).
40. A consequência da qualificação de uma situação como abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 1.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento Transferências de Resíduos é a de que o procedimento de notificação e consentimento subjacente a esse regulamento não é aplicável. Por conseguinte, nesse cenário, o procedimento de notificação e consentimento, que o referido regulamento impõe para a transferência de resíduos entre, nomeadamente, dois Estados‑Membros, não é obrigatório até que esses resíduos sejam descarregados com vista a serem valorizados ou eliminados. Seguindo esta lógica, o Landgericht München I (Tribunal Regional de Munique I) julgou procedente o pedido de indemnização deduzido pela Conti contra o Land.
41. No entanto, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se se a consequente não aplicação do procedimento de notificação e consentimento a transferências de resíduos de um porto alemão para um porto romeno seria contrária à Convenção de Basileia.
42. Por conseguinte, com a sua primeira questão, o referido órgão jurisdicional pede essencialmente que o Tribunal de Justiça declare a invalidade do artigo 1.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento Transferências de Resíduos, na parte em que permite a derrogação do sistema estabelecido pela Convenção de Basileia. Considera que, embora o Tribunal de Justiça não tenha abordado esta questão no Acórdão Conti 11. Container Schiffahrt, uma resposta à mesma seria pertinente para a resolução do litígio que lhe foi submetido, uma vez que a Conti só teria direito a pedir uma indemnização se a exclusão decorrente do artigo 1.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento Transferências de Resíduos lhe fosse aplicável.
43. Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pede, no essencial, que o Tribunal de Justiça interprete o artigo 1.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento Transferências de Resíduos em conformidade com a Convenção de Basileia, a fim de o harmonizar com as obrigações que incumbem à União Europeia por força desta convenção.
44. Consequentemente, no fundo, as duas questões visam a conclusão de que o procedimento de notificação e consentimento imposto pelo Land era efetivamente justificado no caso do Flaminia.
45. No meu entender, é esse, de facto, o requisito que o Regulamento Transferências de Resíduos impõe nas circunstâncias específicas do presente processo. Contudo, este meu entendimento não se fundamenta numa suposta invalidade do artigo 1.°, n.° 3, alínea b), do referido regulamento, mas sim na inaplicabilidade desta disposição à situação em causa. Como irei demonstrar, o Acórdão Conti 11. Container Schiffahrt não conduz a uma conclusão diferente.
46. As minhas conclusões estão estruturadas da seguinte forma. Em primeiro lugar, explicarei que a Convenção de Basileia se aplica às circunstâncias do presente processo e exige que seja dado início ao procedimento de notificação e consentimento em causa. O Regulamento Transferências de Resíduos foi adotado com o objetivo de organizar a transferência de resíduos na União Europeia, nomeadamente de uma forma que, entre outros objetivos, cumpra os requisitos da Convenção de Basileia. Por conseguinte, o Tribunal de Justiça deve interpretar as regras do Regulamento Transferências de Resíduos em conformidade com a Convenção de Basileia (A).
47. Em segundo lugar, irei demonstrar que a interpretação adotada no Acórdão Conti 11. Container Schiffahrt não preconiza a incompatibilidade do artigo 1.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento Transferências de Resíduos com os requisitos da Convenção de Basileia. A meu ver a resposta do Tribunal de Justiça nesse processo dizia respeito à primeira etapa da viagem do Flaminia após o acidente que gerou os resíduos, ou seja, a viagem do alto‑mar para a Alemanha. A exclusão dessa viagem do procedimento de notificação e consentimento previsto no Regulamento Transferências de resíduos é coerente, como explicou o Tribunal de Justiça no Acórdão Conti 11. Container Schiffahrt, com os objetivos ambientais desse regulamento, objetivos que este partilha com a Convenção de Basileia (B).
48. Em terceiro lugar, o presente processo não diz respeito à viagem do Flaminia do alto‑mar para a Alemanha, mas sim à segunda etapa da sua viagem, ou seja, do porto alemão de Wilhelmshaven ao porto romeno de Mangalia. Explicarei que o artigo 1.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento Transferências de Resíduos não se aplica a essa transferência de resíduos, mesmo que esses resíduos sejam «gerados a bordo de […] navios». Por conseguinte, é aplicável o procedimento de notificação e consentimento previsto no Regulamento Transferências de Resíduos (C).
49. Por último, e antes de prosseguir a minha análise, é importante salientar que é facto assente que as disposições do Regulamento Transferências de Resíduos e da Convenção de Basileia abrangem o tipo de resíduos que foram transferidos da Alemanha para a Roménia a bordo do Flaminia, ou seja, resíduos sob a forma de sucata e água de extinção contaminada com lodos e resíduos de carga (24). Para efeitos da minha análise, partirei, assim, do pressuposto de que estes instrumentos se aplicam ratione materiae.
A. Regulamento Transferências de Resíduos e Convenção de Basileia
50. Por que razão é necessário que o Tribunal de Justiça interprete a Convenção de Basileia para efeitos do presente processo?
51. A transferência de resíduos perigosos entre os Estados‑Membros é regulada por legislação da União desde 1984 (25).
52. Quando a União Europeia assinou a Convenção de Basileia em 1989 (26), procurou harmonizar a sua legislação em vigor com essa convenção através do Regulamento n.° 259/93 (27).
53. O Regulamento Transferências de Resíduos, cuja interpretação está em causa no presente processo, revogou e substituiu o Regulamento n.° 259/93 em 2006 (28). Contudo, tal não ocorreu sem a intenção de colocar o direito da União em conformidade com a Convenção de Basileia.
54. O considerando 3 do Regulamento Transferências de Resíduos explica que este estabelece normas «destinadas, nomeadamente, a harmonizar o atual sistema comunitário de fiscalização e controlo dos movimentos de resíduos com os requisitos da Convenção de Basileia» (29).
55. Através deste considerando, o legislador da União procurou deixar claro que a União Europeia desejava cumprir as suas obrigações ao abrigo da Convenção de Basileia (30) e que aceitava os princípios básicos nela estabelecidos, tais como o requisito de reduzir ao mínimo as transferências de resíduos perigosos (31) e o direito de cada parte na Convenção de Basileia de proibir a importação de resíduos perigosos para o seu território (32).
56. Tanto o Regulamento Transferências de Resíduos como a Convenção de Basileia têm por objetivo a proteção da saúde humana e do ambiente.
57. Assim, o considerando 1 do Regulamento Transferências de Resíduos dispõe que «[o] principal e mais predominante objetivo e elemento» do regulamento «é a proteção do ambiente», sendo quaisquer efeitos «no comércio internacional meramente secundários» (33).
58. Do mesmo modo, o primeiro considerando do preâmbulo da Convenção de Basileia explica que as partes signatárias adotaram a convenção «conscientes do prejuízo causado à saúde humana e ao ambiente pelos resíduos perigosos e outros resíduos e pelo seu movimento transfronteiriço» (34).
59. A Convenção de Basileia visa, assim, estabelecer um quadro global para controlar o movimento de resíduos perigosos e de outros resíduos, começando pela minimização da produção desses resíduos e encorajando a sua gestão ambientalmente segura e racional, especialmente se, no seu transporte, esses resíduos atravessarem fronteiras. Ao nível do direito internacional do ambiente, esta convenção consubstancia, deste modo, a ideia de que é o produtor dos resíduos a quem incumbe a responsabilidade final por esses resíduos, desde a sua produção inicial até à sua eliminação, tudo com o objetivo de assegurar a gestão do comércio de resíduos ao longo de todo o seu ciclo de vida (35).
60. A motivação para avançar no sentido da harmonização global de certas regras no domínio das transferências de resíduos está possivelmente associada ao incidente do Khian Sea. Em 1986, este navio recebeu um carregamento de cinzas tóxicas em Filadélfia (Estados Unidos), viu a sua entrada nas Bahamas recusada, descarregou 4 000 toneladas dessas cinzas na praia de Gonaives (Haiti), percorreu os mares do mundo durante mais 16 meses e acabou por descarregar as restantes 10 000 toneladas nos oceanos Atlântico e Índico (36).
61. Com esse incidente ainda fresco na memória, foi adotada a Convenção de Basileia para regulamentar o «movimento transfronteiriço» de «resíduos perigosos» (37).
62. O artigo 2.°, ponto 3), da Convenção de Basileia define o termo «movimento transfronteiriço» como «qualquer movimento de resíduos perigosos ou de outros resíduos de uma área abrangida pela jurisdição nacional de um Estado para, ou através de uma área abrangida pela jurisdição nacional de outro Estado ou para ou através de uma área não abrangida pela jurisdição nacional de qualquer Estado, estando pelo menos dois Estados envolvidos no movimento» (38).
63. Interpretada de boa‑fé e de acordo com o seu significado corrente (39), é evidente que, através desta definição, e em particular através da palavra «qualquer», a Convenção de Basileia procurou abranger o leque mais vasto possível de deslocações para, de, entre e através dos Estados signatários.
64. Por conseguinte, o movimento de resíduos perigosos e de outros resíduos da Alemanha para a Roménia, como o que está em causa no presente processo, está abrangido pelo âmbito de aplicação territorial da Convenção de Basileia.
65. No entanto, o artigo 1.° da Convenção de Basileia exclui dois tipos de movimentos transfronteiriços de resíduos perigosos e de outros resíduos do seu âmbito de aplicação e, consequentemente, também do procedimento de notificação e consentimento nela previsto. O primeiro desses movimentos é o dos resíduos radioativos sujeitos a outras convenções internacionais (artigo 1.°, n.° 3, da Convenção). O segundo tipo de movimentos é o dos resíduos gerados pelas operações «normais» de um navio, nos casos em que a sua descarga esteja abrangida por outro instrumento internacional (artigo 1.°, n.° 4, da Convenção) (40).
66. Sob reserva de confirmação, é facto assente que os resíduos em causa no presente processo não são resíduos radioativos nem foram gerados pelas operações «normais» do Flaminia (41). Consequentemente, o seu movimento está abrangido pelo âmbito de aplicação da Convenção de Basileia.
67. Uma vez que os resíduos em causa estão abrangidos pelo âmbito de aplicação da referida convenção, não podem ser transferidos de um Estado para outro sem o consentimento prévio informado do Estado de importação.
68. A este respeito, o artigo 6.°, n.° 1, da Convenção de Basileia, que regula o movimento transfronteiriço de resíduos entre as partes nesta convenção, exige que o Estado de exportação, ou o produtor ou exportador através da autoridade competente do Estado de exportação, notifique a autoridade competente dos Estados envolvidos nesse movimento de resíduos. Esta notificação deve, por isso, ser dirigida ao Estado de importação e aos Estados de trânsito do navio.
69. Além disso, o artigo 6.°, n.° 3, da Convenção de Basileia proíbe o Estado de exportação de autorizar o início do movimento transfronteiriço dos referidos resíduos até ter recebido uma confirmação escrita de que o Estado de importação deu o seu consentimento para esse movimento, bem como a confirmação da existência de um contrato com o responsável pela eliminação dos resíduos, especificando a gestão ambientalmente segura e racional dos mesmos.
70. Em suma, a Convenção de Basileia exige que o procedimento de notificação e consentimento seja concluído antes de se poder efetuar qualquer transferência transfronteiriça de um tipo de resíduos que não esteja excluído do seu âmbito de aplicação.
71. Tal inclui o movimento do tipo de resíduos em causa no presente processo, da Alemanha para a Roménia.
72. Quanto aos movimentos desses resíduos para, de, no interior e através da União Europeia e dos seus Estados‑Membros, o procedimento de notificação e consentimento está previsto no Regulamento Transferências de Resíduos (42).
73. A União Europeia notificou o Regulamento Transferências de Resíduos ao Secretariado da Convenção de Basileia como um «acordo» regional, ao abrigo do artigo 11.°, n.° 1, da Convenção de Basileia. Na parte relevante, essa disposição estabelece que «as Partes podem entrar em acordos ou convénios regionais, bilaterais ou multilaterais no que respeita ao movimento transfronteiriço de resíduos perigosos e de outros resíduos com as Partes ou não Partes, evitando que esses acordos se afastem da gestão ambiental de resíduos perigosos ou de outros resíduos, conforme os requisitos desta Convenção».
74. O Regulamento Transferências de Resíduos aplica‑se territorialmente a quatro tipos de movimentos de resíduos: i) transferências entre Estados‑Membros, com ou sem trânsito por um país terceiro; ii) importações de resíduos de um país terceiro para a União Europeia; iii) exportações de resíduos da União Europeia para um país terceiro; e iv) o trânsito, através da União Europeia, de resíduos objeto de transferência entre países terceiros (43).
75. Ao separar as transferências em diferentes categorias e ao adaptar, assim, os «procedimentos e regimes de controlo relativos a transferências de resíduos» consoante, nomeadamente, o «destino e o itinerário dessas transferências», o Regulamento Transferências de Resíduos deve ser interpretado no sentido de prever a possibilidade de tratar de forma diferente as diferentes etapas de uma viagem de um navio que transporta resíduos abrangidos pelo âmbito de aplicação desse regulamento (44).
76. Do ponto de vista do Regulamento Transferências de Resíduos, o movimento dos resíduos em causa no presente processo de Wilhelmshaven para Mangalia constitui uma transferência intra‑UE, conforme descrita no artigo 1.°, n.° 2, alínea a), e regulada no título II deste regulamento.
77. Os artigos 4.° a 17.° do Regulamento Transferências de Resíduos regulam pormenorizadamente o procedimento de notificação e consentimento prévios por escrito que deve ser seguido tanto nos casos em que os resíduos são transferidos para eliminação como para operações de valorização.
78. Através deste procedimento, o «notificador» — uma pessoa singular ou coletiva (45), que pode incluir o «detentor», como o produtor dos resíduos ou a pessoa que os tem na sua posse (46) — deve dar início a um procedimento de notificação e consentimento sobre a transferência prevista através da autoridade competente de expedição e de trânsito (47). Essa pessoa deve também obter o consentimento, com ou sem condições, das autoridades de destino dessa transferência (48).
79. Por conseguinte, antes de iniciar a sua viagem de Wilhelmshaven para Mangalia, a Conti, enquanto «entidade notificadora», estava obrigada, por força do Regulamento Transferências de Resíduos, a dar início ao procedimento de notificação e consentimento através das autoridades alemãs competentes e a obter o consentimento necessário das autoridades romenas.
80. No entanto, o que a Conti alega é que a aplicação do artigo 1.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento Transferências de Resíduos à situação em causa no presente processo exclui a sua obrigação de notificar uma vez que os resíduos em questão devem ser qualificados de «resíduos gerados a bordo de veículos, comboios, aeronaves e navios, até que tais resíduos sejam descarregados com vista a serem valorizados ou eliminados».
81. Como expliquei no n.° 71 das presentes conclusões, a Convenção de Basileia não exclui do procedimento de notificação e consentimento a transferência dos resíduos em causa da Alemanha para a Roménia.
82. Uma interpretação do Regulamento Transferências de Resíduos em conformidade com a Convenção de Basileia, cuja necessidade decorre dos compromissos internacionais assumidos pela União Europeia por força do artigo 216.°, n.° 2, TFUE, refletindo o princípio geral do direito internacional de cumprimento das obrigações contratuais (pacta sunt servanda) (49), exigiria, por conseguinte, uma interpretação segundo a qual o artigo 1.°, n.° 3, alínea b), deste regulamento não exclui a referida transferência do âmbito de aplicação do mesmo.
83. Se não houver indício que permita ao Tribunal de Justiça concluir que, ao adotar o Regulamento Transferências de Resíduos, a União Europeia pretendeu afastar‑se dos compromissos assumidos através da Convenção de Basileia (50), este tribunal deve interpretar as disposições desse regulamento de modo a harmonizá‑lo com o referido acordo internacional (51).
84. Para efeitos do presente processo, tal significa que uma interpretação conforme do Regulamento Transferências de Resíduos exigiria que o seu artigo 1.°, n.° 3, alínea b), fosse interpretado no sentido de não excluir a transferência da Alemanha para a Roménia do âmbito de aplicação deste regulamento.
85. Neste contexto, recorrei ao Acórdão Conti 11. Container Schiffahrt para explicar por que razão este não impede, a meu ver, tal interpretação, quando aplicado à situação em causa no presente processo.
B. Acórdão Conti 11. Container Schiffahrt
86. No despacho de reenvio, o órgão jurisdicional de reenvio explica que, à luz do Acórdão Conti 11. Container Schiffahrt, o Landgericht München I (Tribunal Regional de Munique I) considerou que o Land não deveria ter ordenado a realização do procedimento de notificação e consentimento previsto no Regulamento Transferências de Resíduos. Este último órgão jurisdicional tinha interpretado o referido acórdão no sentido de excluir do âmbito de aplicação do Regulamento Transferências de Resíduos os resíduos resultantes do incêndio e da explosão a bordo do Flaminia. Do mesmo modo, a Conti poderia, pedir ao Land uma indemnização pelos custos emergentes da aplicação incorreta do Regulamento Transferências de Resíduos.
87. A meu ver, esta leitura do acórdão do Tribunal de Justiça está incorreta.
88. O Acórdão Conti 11. Container Schiffahrt foi formulado para responder à questão prejudicial submetida nesse processo, em que se pedia ao Tribunal de Justiça que esclarecesse se «[o]s resíduos provenientes de avarias, sob a forma de sucata e de água de extinção contaminada com lodos e resíduos de carga a bordo de um navio» devem ser qualificados como «resíduos gerados a bordo de […] navios, na aceção do artigo 1.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento Transferências de Resíduos.»
89. Assim, o Landgericht München I (Tribunal Regional de Munique I) não pretendia determinar se o procedimento de notificação e consentimento previsto no Regulamento Transferências de Resíduos estava excluído, nem especificou a que viagem do Flaminia se aplicaria o esclarecimento solicitado.
90. No contexto da situação que lhe foi descrita e tendo em conta o modo como a questão foi formulada, o Tribunal de Justiça respondeu que resíduos como os que estão em causa nas circunstâncias do presente processo devem ser considerados abrangidos pelo conceito de «resíduos gerados a bordo de navios», pelo que estão excluídos do âmbito de aplicação do Regulamento Transferências de Resíduos até que sejam descarregados com vista a serem valorizados ou eliminados (52).
91. No entanto, como resulta das justificações apresentadas em apoio das suas conclusões (53), o Tribunal de Justiça interpretou este regulamento no contexto da primeira etapa da viagem do Flaminia, ou seja, do alto‑mar até ao primeiro porto a que chegou após a avaria, que foi o porto alemão de Wilhelmshaven. Por exemplo, o Tribunal de Justiça sublinhou que, num caso de resíduos gerados por uma avaria em alto‑mar, o responsável por um navio muito provavelmente «não estaria em condições de, antes de acostar num porto» (54), conhecer todas as informações necessárias para a realização do procedimento de notificação e consentimento. Remetendo para as conclusões do advogado‑geral, o Tribunal de Justiça acrescentou que este facto «poderia ter por efeito retardar a entrada do navio num porto seguro, o que aumentaria o risco de poluição dos mares» (55).
92. Esta leitura do acórdão resulta igualmente das conclusões do advogado‑geral. Por exemplo, o advogado‑geral explicou que «é inegável que, por meio do presente reenvio prejudicial, esse órgão jurisdicional apenas interroga o Tribunal de Justiça sobre a aplicabilidade ratione materiae do artigo 1.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento [Transferências de Resíduos] no quadro do exame da aplicabilidade do regulamento entre o local da avaria e a Alemanha» (56).
93. Consequentemente, como decorre do Acórdão Conti 11. Container Schiffahrt, o Tribunal de Justiça chegou à conclusão de que, com base numa interpretação literal e sistemática do artigo 1.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento Transferências de Resíduos, embora fortemente influenciada por uma interpretação teleológica desse regulamento à luz do seu objetivo de proteção do ambiente, o procedimento de notificação e consentimento não se justificaria para a viagem entre o alto‑mar e um porto de um Estado‑Membro. Para este tipo de viagem, seria contrário ao referido regulamento exigir a realização deste procedimento antes de um navio como o Flaminia poder ser rebocado para um porto de um Estado‑Membro.
94. Assim, o artigo 1.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento Transferências de Resíduos deve ser interpretado, apenas para aquela viagem, no sentido de não exigir a aplicação do procedimento de notificação e consentimento previsto nesse regulamento.
95. Esta interpretação não está em contradição com o objetivo da Convenção de Basileia, que, como já expliquei, também visa proteger o ambiente e a saúde humana. Além disso, a Convenção de Basileia não regula explicitamente as circunstâncias, como as que estão em causa no presente processo, em que os resíduos são produzidos através de um acidente no mar.
96. Na verdade, tendo em conta que a Convenção de Basileia concede uma certa margem de manobra aos Estados partes para garantir que os movimentos transfronteiriços e a eliminação de resíduos são realizados em condições que não ponham em perigo a saúde humana e o ambiente (57), o Tribunal de Justiça não tinha motivos para analisar a compatibilidade do artigo 1.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento Transferências de Resíduos com a Convenção de Basileia no contexto dos factos que lhe foram apresentados.
97. Consequentemente, no Acórdão Conti 11. Container Schiffahrt, o Tribunal de Justiça não tomou posição sobre a interpretação que exige que, depois de o Flaminia ter chegado ao primeiro porto seguro na Alemanha, a continuação da sua viagem estivesse sujeita ao procedimento de notificação e consentimento.
98. Por outras palavras, o Tribunal de Justiça ainda não se pronunciou sobre a questão de saber se o procedimento de notificação e consentimento previsto no Regulamento Transferências de Resíduos se aplica ao movimento de resíduos entre dois portos de Estados‑Membros, nomeadamente entre Wilhelmshaven e Mangalia, quando os resíduos transferidos resultam de uma avaria em alto‑mar (58).
99. Em resposta à primeira questão do órgão jurisdicional de reenvio, considero, portanto, que a interpretação do artigo 1.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento Transferências de Resíduos preconizada pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Conti 11. Container Schiffahrt não determina a incompatibilidade dessa disposição com a Convenção de Basileia.
100. Como explicarei na secção seguinte, sou, de facto, de opinião que essa disposição nem sequer se aplica à viagem do Flaminia da Alemanha para a Roménia.
C. O Land interpretou corretamente o Regulamento Transferências de Resíduos
101. Como sugeri (59), o Regulamento Transferências de Resíduos trata a viagem da Alemanha para a Roménia de forma separada e distinta daquela que constituiu a avaliação no Acórdão Conti 11. Container Schiffahrt (60).
102. A controvérsia entre as partes no processo principal e a questão a que o Tribunal de Justiça é convidado a responder no presente processo diz respeito à possibilidade de invocar o artigo 1.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento Transferências de Resíduos para isentar a transferência entre os portos de Wilhelmshaven e Mangalia do procedimento de notificação e consentimento previsto no seu título II.
103. No meu entender, não é o caso no presente processo.
104. Embora, no Acórdão Conti 11. Container Schiffahrt, o Tribunal de Justiça tenha interpretado o artigo 1.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento Transferências de Resíduos no sentido de não ser prescritivo quanto à origem dos resíduos ou ao modo como foram gerados (61), afigura‑se que essa disposição estabelece um elemento temporal para a exclusão dos resíduos por ela abrangidos.
105. Com efeito, como indica o texto dessa disposição, a exclusão do âmbito de aplicação do Regulamento Transferências de Resíduos ao abrigo do artigo 1 .°, n.° 3, alínea b), do mesmo abrange qualquer período de tempo «até que tais resíduos sejam descarregados com vista a serem valorizados ou eliminados» (62).
106. É verdade, como preconiza, no essencial, a Conti, que esse texto pode ser interpretado no sentido de se referir implicitamente a um momento posterior à chegada do navio a um porto de um Estado‑Membro. Tal significa, por sua vez, que a mera atracagem (temporária) desse navio num porto de um Estado‑Membro não deve necessariamente ser considerada como o ponto final da suspensão do procedimento de notificação e consentimento aplicável às transferências de resíduos perigosos.
107. No entanto, tendo em conta os trabalhos preparatórios e os objetivos do Regulamento Transferências de Resíduos, esse argumento não me convence.
108. No que respeita aos documentos preparatórios do Regulamento Transferências de Resíduos, na sua proposta legislativa inicial de 2003, a Comissão tinha proposto limitar o âmbito de aplicação do artigo 1.°, n.° 3, alínea b), a «resíduos gerados a bordo de aeronaves civis em voo, durante toda a viagem e até à aterragem» (63).
109. Durante as negociações do trílogo, essa disposição foi então alterada para abranger os resíduos gerados em aeronaves «até que tais resíduos sejam descarregados com vista a serem valorizados ou eliminados», tendo sido posteriormente alargada, entre outros, aos resíduos gerados a bordo de navios (64).
110. Embora não conheçamos as razões subjacentes a essa reformulação, de acordo com a explicação fornecida pelo relator (65), que também foi aceite pela Comissão (66), a justificação apresentada na Recomendação para Segunda Leitura foi a de que a inclusão, no âmbito de aplicação do Regulamento Transferências de Resíduos, dos resíduos gerados numa aeronave em voo, num navio no mar ou num comboio em viagem «seria desproporcionada».
111. Com efeito, as outras situações abrangidas pelo artigo 1.°, n.° 3, do Regulamento das Transferências de Resíduos, regulam casos em que existe outro instrumento jurídico que garante a realização de algum tipo de procedimento. Assim, não foi necessário prever mais um conjunto de obrigações nesse tipo de situações O artigo 1.°, n.° 3, não deve ser entendido como uma intenção do legislador da União de excluir qualquer tipo de controlo sobre as transferências de resíduos intra‑UE nas situações aí indicadas.
112. Do mesmo modo, o artigo 1.°, n.° 3, alínea b), não visa excluir nenhum tipo de controlo da transferência de resíduos. Pelo contrário, como explicam, no essencial, o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão, o artigo 1.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento Transferências de Resíduos foi inserido para funcionar como uma «regra de recurso» nos casos em que o artigo 1.°, n.° 3, alínea a), não é aplicável a resíduos gerados a bordo de veículos, comboios, aeronaves e navios, e nos quais seria «desproporcionado» apresentar uma notificação antes de o veículo, comboio, avião ou navio alcançar a sua primeira paragem.
113. No entanto, quando os resíduos gerados a bordo de um navio cheguem a um porto seguro, é descarregado ou posteriormente transferido, situação em que os motivos para renunciar ao procedimento de notificação e consentimento já não existem. A partir desse momento, tais resíduos já não devem ser considerados «resíduos gerados a bordo de […]navios», na aceção do artigo 1.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento Transferências de Resíduos.
114. Estas considerações são consentâneas com a leitura que o Tribunal de Justiça faz do artigo 1.°, n.° 3, alínea b), no Acórdão Conti 11. Container Schiffahrt. Como o Tribunal de Justiça explicou nesse acórdão, quando são gerados resíduos a bordo de um navio, nem sempre é possível conhecer e fornecer todas as informações necessárias para realizar o procedimento de notificação e consentimento previsto no Regulamento Transferências de Resíduos (67).
115. Ao mesmo tempo, o âmbito de aplicação do artigo 1.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento Transferências de Resíduos deve ser harmonizado com o âmbito geral de aplicação do artigo 1.°, n.° 2, que abrange, nos termos mais amplos possíveis, as transferências de resíduos de, para e no interior da União Europeia (68). Por conseguinte, o período de não aplicação do procedimento de notificação e consentimento, até ao ponto de «descarga» dos resíduos transportados entre portos da União, que constitui uma derrogação ao âmbito geral de aplicação do Regulamento Transferências de Resíduos, deve ser interpretado de forma restrita (69).
116. Interpretada dessa forma, a suspensão d a obrigação de realizar o procedimento de notificação e consentimento decorrente dessa disposição deve ser limitada ao período mais curto possível após a chegada de um navio a um porto de um Estado‑Membro, a fim de reduzir ao mínimo qualquer risco potencial para o ambiente emergente dessa transferência.
117. Esta interpretação é admissível, uma vez que não resulta de todo dos documentos preparatórios desta disposição, da sua letra ou do seu contexto que a exclusão da obrigação de realizar o procedimento de notificação e consentimento deve ser alargada a um momento posterior ao da chegada da aeronave, do navio ou do comboio a um Estado‑Membro.
118. Teleologicamente, esta interpretação seria também a mais consentânea com o objetivo global de proteção do ambiente no contexto das transferências de resíduos perigosos, dado que é essa a principal finalidade do estabelecimento de um regime de fiscalização e controlo no Regulamento Transferências de Resíduos (70).
119. Tendo em conta esse objetivo global, é indiferente que os resíduos perigosos sejam efetivamente descarregados após a chegada de um navio a um porto de um Estado‑Membro (71).
120. Como explicou o Governo Francês na audiência, o contrário poderia obrigar à descarga de resíduos perigosos num porto da União Europeia, mesmo numa situação em que, na realidade, por razões práticas ou relacionadas com infraestruturas ou com o estado ou localização dos resíduos (por exemplo, quando estão fundidos com o casco do navio ou presos no seu interior), a descarga não seria ambientalmente segura.
121. Segundo a Conti, foi precisamente porque as infraestruturas do porto de Wilhelmshaven não permitiam descarregar, de forma prática, a totalidade dos resíduos perigosos que se encontravam a bordo do navio que optou por deslocar o Flaminia para o porto de Mangalia para valorização e eliminação (de parte) dos resíduos em causa.
122. Por último, e igualmente importante, uma interpretação segundo a qual o artigo 1.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento Transferências de Resíduos não seria aplicável à situação em causa no presente processo estaria em conformidade com as obrigações impostas à União Europeia pela Convenção de Basileia.
123. O facto de a Convenção de Basileia não prever uma isenção equivalente ao artigo 1.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento Transferências de Resíduos não permite, por si só, concluir que este regulamento é contrário a essa convenção. Ao mesmo tempo, porém, essa disposição não pode afastar a aplicação do procedimento de notificação e consentimento em situações em que essa aplicação seja claramente imposta pela Convenção de Basileia.
124. Por todos os motivos acima expostos, o artigo 1.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento Transferências de Resíduos deve ser interpretado no sentido de que suspende a obrigação de realizar o procedimento de notificação e consentimento previsto nesse regulamento em relação aos resíduos gerados a bordo de um navio na sequência de uma avaria até à sua chegada a um porto de um Estado‑Membro. Para quaisquer transferências subsequentes, esses resíduos já não podem ser considerados «resíduos gerados a bordo de […] navios» na aceção do artigo 1.°, n.° 3, alínea b).
125. Por conseguinte, daqui decorre que o Land não cometeu nenhum erro ao concluir que a viagem entre o porto de Wilhelmshaven e o porto de Mangalia está sujeita ao procedimento de notificação e consentimento previsto no Regulamento Transferências de Resíduos.
IV. Conclusão
126. Proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais colocadas pelo Oberlandesgericht München (Tribunal Regional Superior de Munique, Alemanha) do seguinte modo:
1) A análise da primeira questão não revelou nada suscetível de afetar a validade do artigo 1.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento (CE) n.° 1013/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de junho de 2006, relativo a transferências de resíduos.
2) O artigo 1.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento n.° 1013/2006
deve ser interpretado no sentido de que:
os resíduos sob a forma de sucata de metal e de água de extinção de incêndios contaminada com lodos e resíduos de carga provenientes de uma avaria ocorrida no mar não devem continuar a ser considerados «resíduos gerados a bordo de […] navios», na aceção dessa disposição, depois de o navio que transporta esses resíduos ter chegado a um porto de um Estado‑Membro.
A partir desse momento, qualquer movimento desses resíduos está sujeito ao procedimento de notificação e consentimento prévios por escrito estabelecido no Regulamento n.° 1013/2006.