Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
T. ĆAPETA,
predstavljeni 16. maja 2024(1)
Zadeva C‑188/23
Land Niedersachsen
proti
Conti 11. Container Schiffahrts-GmbH & Co. KG MS „MSC Flaminia“
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Oberlandesgericht München (višje deželno sodišče v Münchnu, Nemčija))
„Predhodno odločanje – Okolje – Baselska konvencija o nadzoru prehoda nevarnih odpadkov preko meja in njihovega odstranjevanja – Uredba (ES) št. 1013/2006 – Področje uporabe – Odpadki, ki so nastali na krovu ladje zaradi kemijskega požara in eksplozij na odprtem morju – Razlaga sodbe z dne 16. maja 2019, Conti 11. Container Schiffahrt (C-689/17, EU:C:2019:420)“
I. Uvodne besede
1. Ura je 5:42 minut zjutraj dne 14. julija 2012. Kontejnerska ladja Flaminia je na poti iz Charlestona (Združene države) v Antwerpen (Belgija), ko sredi Atlantskega oceana na njenem krovu izbruhne kemični požar in več eksplozij. Nastane velika škoda, ladja pa je onesnažena z nevarnimi in strupenimi ostanki požara. Umre več članov posadke. Požar in eksplozije trajajo še več dni. Najbližje pristanišče je oddaljeno več sto navtičnih milj. Po več tednih poskusov reševanja ladje in zavrnitve vstopa v več okoliških pristanišč je ladja končno privlečena v Wilhelmshaven (Nemčija).
2. Pristojni nemški organi v Land Niedersachsen (dežela Spodnja Saška, v nadaljevanju: Dežela) odredijo začetek postopka prijave in soglasja v skladu z Uredbo (ES) št. 1013/2006 o pošiljkah odpadkov(2) še preden bi bila ladja Flaminia odvlečena v Mangalio (Romunija) z namenom odstranitve (dela) nevarnih in strupenih odpadkov ter popravila ladje.
3. V skladu z razlago sodbe Sodišča iz leta 2017 v zadevi Conti 11. Container Schiffahrt(3)tak postopek ni obvezen, zato družba Conti, ki je tožeča stranka v postopku v glavni stvari, od Dežele zahteva povračilo s tem povezanih stroškov.
4. Dežela v bistvu trdi, da z vidika varstva okolja ni mogoče dopustiti, da bi ladja, ki prevaža približno 30.000 ton strupenih odpadnih voda in drugih materialov, lahko odplula iz Wilhelmshavna v Mangalio brez predhodne izvedbe postopka prijave in soglasja. Po njenem mnenju je ena od obveznosti iz Baselske konvencije,(4) katere pogodbenice so tako Evropska unija kot njene države članice, da se izvede ta postopek prav v primeru prenosa takšnih nevarnih odpadkov. Če se v skladu z Uredbo o pošiljkah odpadkov res ne zahteva prijava za tovrstni prenos odpadkov, kot je sprva razlagalo prvostopenjsko sodišče s sodbo v zadevi Conti 11. Container Schiffahrt, potem Dežela meni, da Evropska unija ne izpolnjuje svojih obveznosti iz Baselske konvencije.
5. Glavno vprašanje, ki se postavlja Sodišču, je torej vprašanje razlage njegove sodbe v zadevi Conti 11. Container Schiffahrt: ali ta sodba razkriva morebitno neskladnost Uredbe o pošiljkah odpadkov z obveznostmi, ki jih ima Evropska unija na podlagi Baselske konvencije? Če temu ni tako, ali je Dežela družbi Conti upravičeno naložila obveznost postopka prijave in soglasja, ki ga določa Uredba o pošiljkah odpadkov?
II. Pravni okvir in dejansko stanje v tej zadevi ter vprašanja za predhodno odločanje
6. Družba Conti je nemška družba s sedežem v Hamburgu (Nemčija). V obdobju, ki je upoštevno za postopek v glavni stvari, je bila ta družba lastnica kontejnerske ladje, ki je bila opredeljena kot vozilo za posebne namene in je plula pod imenom Flaminia.
7. Družba Conti je novembra 2000 ladjo Flaminia dala v zakup švicarski družbi MSC s sedežem v Ženevi (Švica).
8. Ladja Flaminia je od približno novembra 2000 do junija 2012 prepeljala na tisoče tovornih kontejnerjev v pristanišča po vsem svetu in iz njih, vključno s pristaniščem v New Orleansu (Združene države).
9. Ameriški proizvajalec kemikalij je junija 2012 iz New Orleansa naročil pošiljko treh rezervoarjev z 80-% divinilbenzenom (v nadaljevanju: DVB). DVB je kemična spojina, ki se uporablja za čiščenje vode.
10. DVB je treba vzdrževati pod določeno temperaturo, da se ne sproži kemijski proces, imenovan „samopolimerizacija“, ki povzroči hitro povišanje temperature in emisije vnetljivih hlapov.(5)
11. Ladja Flaminia je bila 14. julija 2012 sredi Atlantika na poti iz Charlestona v Antwerpen, ko je prišlo do eksplozije v kontejnerjih, ki so prevažali DVB, kar je povzročilo velik požar na ladji.
12. Trije člani posadke so izgubili življenje. Uničenih je bilo na stotine kontejnerjev, ladja pa je prav tako utrpela znatno škodo.
13. Točen vzrok za požar in eksplozije ni znan.(6)
14. Ko so potniki in posadka zapustili ladjo, je ladja Flaminia prosto plula sredi Atlantika. Požari so se nadaljevali.(7) Prišlo je do ponovne eksplozije.(8)
15. Družba Conti je najela reševalce. Da bi ukrotili ogenj in rešili ladjo s tovorom, so reševalci ladjo škropili z morsko vodo. Pri gašenju požara so nevarni in strupeni ostanki onesnažili 30.000 ton vode, ki je po pogasitvi požara ostala v notranjosti ladje Flaminia.
16. Pozneje se je izkazalo, da je celo po odstranitvi večine vode za gašenje na krovu ladje ostalo še 30.500 ton odpadnega materiala,(9) med drugim v obliki mulja, poškodovanega trdnega tovora, onesnažene vode in ostankov jekla.
17. Ob eksploziji se je ladja Flaminia nahajala med Kanado in Združenim kraljestvom, približno 650 nm od najbližjega pristanišča (San Miguel na Azorih, Portugalska) in je plula v smeri proti vzhodu.(10)
18. Po predložitvi načrta prehoda so reševalci odvlekli ladjo Flaminia preko Rokavskega preliva v Wilhelmshaven, ki je bilo edino razpoložljivo varno pristanišče.(11) kot prikazuje naslednji zemljevid, (12) ki ga je pripravil zvezni urad za preiskave pomorskih nesreč:
19. Ladja je v pristanišče Wilhelmshaven prispela 9. septembra 2012.(13)
20. Niedersächsisches Ministerium für Umwelt, Energie und Klimaschutz (ministrstvo za okolje, energijo in varstvo podnebja dežele Spodnja Saška, Nemčija, v nadaljevanju: Dežela) je z dopisom z dne 30. novembra 2012 družbo Conti obvestilo, da je treba vodo za gašenje, ki je na krovu, ter mulj in odpadne kovine šteti za „odpadek“ v smislu Uredbe o pošiljkah odpadkov. Postopek prijave in soglasja, ki ga določa ta uredba, bi bilo torej treba opraviti še preden bi bila ladja lahko odvlečena v Romunijo.
21. Gewerbeaufsichtsamt Oldenburg (inšpektorat za delo v Oldenburgu, Nemčija) je 4. decembra 2012 kljub ugovorom družbe Conti naložil obveznost postopka prijave in soglasja za prevoz ladje v Romunijo. Prav tako je prepovedal kakršen koli premik ladje pred zaključkom tega postopka in predložitvijo preverljive strategije odlaganja odpadkov.
22. Tožeča stranka je morala izvesti dva postopka prijave.
23. Predmet prvega postopka prijave je bil prenos dela vode za gašenje, ki se je nahajala na krovu ladje, iz Wilhelmshavna v Odense (Danska).(14)
24. Predmet drugega postopka prijave je bil prevoz preostalih odpadkov z ladjo Flaminia iz Wilhelmshavna v Mangalio.(15)
25. Tožbeni razlog družbe Conti pred predložitvenim sodiščem se nanaša na ta drugi postopek.
26. Čeprav to ni bilo razvidno iz predložitvene odločbe, so stranke na ustni obravnavi potrdile, da v Mangalii ni bil odstranjen ves preostanek odpadnega materiala. Namesto tega je bil opravljen tudi prenos odpadkov v Aarhus (Danska) in Odense (Danska), kjer je bilo odstranjenih približno 28.400 ton odpadnega materiala.(16)
27. Kot je bilo potrjeno na ustni obravnavi, je družba Conti za ta prenos opravila postopek prijave pri romunskih organih.
28. Po dokončani odstranitvi odpadkov na Danskem je ladja Flaminia ponovno zapustila Odense in se napotila v Mangalio zaradi izvedbe popravil na plovilu.
29. V zvezi s požarom in eksplozijami na krovu ladje Flaminia je bilo vloženih več tožb pred sodišči različnih krajevnih pristojnosti.
30. Najprej je bilo vloženih več tožb pri United States District Court for the Southern District of New York (okrožno sodišče Združenih držav za južno okrožje v New Yorku, Združene države). To sodišče je julija 2018 krivdo za požar na krovu Flaminie pripisalo proizvajalcu rezervoarjev in proizvajalcu DVB. To odločitev je junija 2023 „v vseh bistvenih pogledih“ potrdilo United States Court of Appeals for the Second Circuit (pritožbeno sodišče Združenih držav za drugo okrožje, Združene države Amerike).(17)
31. Po drugi strani pa je pogodba o zakupu plovila med družbama Conti in MSC vsebovala arbitražno klavzulo, ki določa, da o vseh morebitnih sporih v zvezi s pogodbo odloča arbitraža v Londonu (Združeno kraljestvo). Med potekom postopka v New Yorku (Združene države) je družba Conti vložila tudi zahtevke za arbitražo v okviru pogodbe o zakupu plovila. Arbitražni svet je bil ustanovljen na podlagi zadnjenavedene pogodbe in je z odločbo z dne 30. julija 2021, ki je bila popravljena dne 1. septembra 2021, ugotovil, da je družba MSC kršila pogodbo o zakupu plovila in je zato odgovorna za plačilo odškodnine v višini približno 200 milijonov ameriških dolarjev (USD) (184 milijonov EUR) (v nadaljevanju: arbitražna odločba). Za potrditev te odločbe na podlagi Konvencije o priznavanju in izvrševanju tujih arbitražnih odločb(18) (imenovana tudi Newyorška konvencija) je vložena tožba pri United States District Court for the Eastern District of Louisiana (okrožno sodišče Združenih držav za vzhodno okrožje v Louisiani (Združene države).(19) Ločena tožba družbe MSC za omejitev njene odgovornosti na približno 28,2 milijona britanskih funtov (GBP) (32,9 milijona EUR) je bila zavrnjena pred High Court of Justice (England & Wales) and the Court of Appeal (England & Wales) (višje in pritožbeno sodišče za Anglijo in Wales, Združeno kraljestvo).(20) Dopustitev pritožbe pri Supreme Court of the United Kingdom (vrhovno sodišče Združenega kraljestva, Združeno kraljestvo) je bila ugotovljena 19. decembra 2023,(21) o tej zadevi pa ob zaključku mojih sklepnih predlogov še ni bilo odločeno.
32. Končno je bila upravna odločba, s katero je bila odrejena obveznost postopka prijave in soglasja, preden bi družba Conti lahko prepeljala ladjo Flaminia v Romunijo, podlaga za vložitev tega tožbenega razloga pred nemškimi sodišči. Landgericht München I (deželno sodišče v Münchnu I, Nemčija) je na prvi stopnji Sodišče zaprosilo za razlago Uredbe o pošiljkah odpadkov. Po prejemu odgovora na svoje vprašanje v sodbi Conti 11. Container Schiffahrt je sodišče družbi Conti dodelilo odškodnino, ker je menilo, da Uredba o pošiljkah odpadkov ne določa obveznosti postopka prijave in soglasja. Zoper to prvostopenjsko sodbo je bila pri predložitvenem sodišču vložena ta pritožba.
33. Ladja Flaminia medtem ponovno deluje kot običajno. Trenutno pluje pod zastavo Liberije z imenom „CMA CGM San Francisco“.
34. V skladu z opisanim dejanskim stanjem je Oberlandesgericht München (višje deželno sodišče v Münchnu , Nemčija) prekinilo odločanje v fazi postopka pritožbe, ki ga je sprožila družba Conti za povrnitev škode, ki naj bi ji nastala zaradi domnevno nepotrebnega postopka prijave, in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„(1) Ali je izjema od dolžnosti prijave, ki jo določa člen 1(3)(b) [Uredbe o pošiljkah odpadkov] neveljavna zaradi kršitve predpisov [Baselske konvencije] če so z izjemo od dolžnosti prijave izvzeti tudi takšni nevarni odpadki, ki nastanejo kot posledica škode, ki jo je utrpela ladja na morju in jih je treba v skladu s sodbo Sodišča Evropske unije z dne 16. maja 2019 v zadevi C-689/17 šteti za odpadke v smislu te določbe o izjemi?
(2) Če je odgovor na vprašanje 1 nikalen, ali je treba izjemo, določeno v členu 1(3)(b) [Uredbe o pošiljkah odpadkov] glede na [Baselsko konvencijo] razlagati ozko, tako da se ostanki v obliki odpadnih kovin in vode za gašenje, zmešane z muljem in ostanki tovora, kakršni so tisti iz postopka v glavni stvari, ki nastanejo zaradi nesreče na krovu ladje, ne štejejo za odpadke, nastale na krovu ladje, v smislu te določbe?“
35. Predložitveno sodišče je 7. februarja 2024 Sodišče obvestilo, da je na soglasno zahtevo družbe Conti in Dežele odredilo prekinitev postopka pred predložitvenim sodiščem. Vendar je to sodišče v poznejši izmenjavi informacij s sodnim tajništvom Sodišča pojasnilo tudi, da se lahko postopek pred predložitvenim sodiščem kadar koli nadaljuje, če ta predlog za sprejetje predhodne odločbe postane brezpredmeten in ne bo več potrebe po zahtevani razlagi.
36. Pisna stališča so Sodišču predložili družba Conti, Dežela, Evropski parlament, Svet in Komisija. Te stranke in francoska vlada so predstavile ustne argumente na obravnavi, ki je potekala 27. februarja 2024.
III. Analiza
37. Glavni razlog za vložitev tega predloga za sprejetje predhodne odločbe je sodba Sodišča v zadevi Conti 11. Container Schiffahrt; oz., bolje rečeno, razlaga te sodbe in njena uporaba s strani Landgericht München I (deželno sodišče v Münchnu I) pri sprejetju odločitve v tem sporu na prvi stopnji.
38. Za sklicevanje, na katerem temelji sodba Conti 11. Container Schiffahrt, se zahteva razlaga izraza „odpadki, nastali na ladjah“ v okviru člena 1(3)(b) Uredbe o pošiljkah odpadkov. Ta določba s področja uporabe te uredbe izključuje „odpadke, ustvarjene v vozilih, na vlakih, na letalih in na ladjah, dokler se taki odpadki ne raztovorijo zaradi predelave ali odstranjevanja.“.
39. Sodišče je menilo, da je treba ta izraz razlagati tako, da zajema tudi odpadke, ki nastanejo na krovu ladje kot posledica nesreče na odprtem morju.(22) Zato naj bi bili takšni odpadki, ki so posledica požara in eksplozij na krovu ladje Flaminia, izključeni iz področja uporabe Uredbe o pošiljkah odpadkov do njihovega raztovarjanja zaradi predelave ali odstranjevanja.(23)
40. Če dejansko stanje spada v področje uporabe člena 1(3)(b) Uredbe o pošiljkah odpadkov, je posledica te opredelitve, da ne velja obveznost postopka prijave in soglasja, ki ga določa ta uredba. V takih okoliščinah postopek prijave in soglasja, ki ga uredba med drugim določa za pošiljke odpadkov med dvema državama članicama, postane obvezen šele po raztovorjenju odpadkov zaradi predelave ali odstranjevanja. S tem razlogovanjem je Landgericht München I (deželno sodišče v Münchnu I) odločilo, da je odškodninskemu zahtevku, ki jo je družba Conti vložila zoper Deželo, mogoče ugoditi.
41. Vendar se predložitveno sodišče sprašuje, ali bi bila posledična neuporaba postopka prijave in soglasja za pošiljke odpadkov iz nemškega pristanišča v romunsko pristanišče v nasprotju z Baselsko konvencijo.
42. Zato predložitveno sodišče s prvim vprašanjem Sodišču v bistvu predlaga, naj razglasi člen 1(3)(b) Uredbe o pošiljkah odpadkov za neveljavnega, ker omogoča odstopanje od sistema, ki ga vzpostavlja Baselska konvencija. Po njegovem mnenju Sodišče tega vprašanja v svoji sodbi v zadevi Conti 11. Container Schiffahrt sicer ni obravnavalo, vendar bi bil odgovor na to vprašanje upošteven za rešitev spora, o katerem odloča, saj bi imela družba Conti pravico zahtevati odškodnino le, če bi zanjo veljala izključitev, ki izhaja iz člena 1(3)(b) Uredbe o pošiljkah odpadkov.
43. Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem Sodišče v bistvu prosi za razlago člena 1(3)(b) Uredbe o pošiljkah odpadkov v skladu z Baselsko konvencijo, da bi uskladilo navedeni člen Uredbe z obveznostmi Evropske unije iz navedene konvencije.
44. Iz tega razloga obe vprašanji v bistvu iščeta odgovor, ali je bila utemeljena določitev obveznosti postopka prijave in soglasja, ki ga je Dežela naložila ladji Flaminia.
45. Po mojem mnenju Uredba o pošiljkah odpadkov res nalaga to obveznost v posebnih okoliščinah te zadeve. Vendar tega stališča ne zagovarjam zato, ker je člen 1(3)(b) te uredbe domnevno neveljaven, ampak zato, ker ga v tej zadevi ni mogoče uporabiti. Kot bom pokazala, sodba Conti 11. Container Schiffahrt privede do enakega sklepa.
46. Struktura teh sklepnih predlogov je zato naslednja. Najprej bom pojasnila, da se Baselska konvencija uporablja za dejansko stanje v obravnavani zadevi in določa obveznost začetka zadevnega postopka prijave in soglasja. Uredba o pošiljkah odpadkov je bila sprejeta z namenom organizacije pošiljanja odpadkov v Evropski uniji na način, ki je, med drugimi cilji, skladen z Baselsko konvencijo. Zato bi moralo Sodišče razlagati pravila Uredbe o pošiljkah odpadkov v skladu z Baselsko konvencijo (A).
47. Na drugem mestu bom pokazala, da v skladu z razlago v zadevi Conti 11. Container Schiffahrt člen 1(3)(b) Uredbe o pošiljkah odpadkov ni nezdružljiv z zahtevami Baselske konvencije. Po mojem mnenju se je odgovor Sodišča v tej zadevi nanašal na prvo etapo potovanja ladje Flaminia po nesreči, pri kateri so nastali odpadki, torej na potovanje iz odprtega morja do Nemčije. Izključitev tega potovanja iz obveznosti postopka prijave in soglasja, ki jo določa Uredba o pošiljkah odpadkov, je glede na pojasnila Sodišča v zadevi Conti 11. Container Schiffahrt skladna z okolijskimi cilji Uredbe o pošiljkah odpadkov, ki jih ta uredba deli z Baselsko konvencijo (B).
48. Tretjič, obravnavana zadeva se ne nanaša na prevoz ladje Flaminia iz odprtega morja do Nemčije. Namesto tega se nanaša na drugo etapo njenega potovanja, torej na potovanje od nemškega pristanišča Wilhelmshaven do romunskega pristanišča Mangalia. Pojasnila bom, da se člen 1(3)(b) Uredbe o pošiljkah odpadkov ne uporablja za pošiljke takih odpadkov, čeprav so ti odpadki „nastali na krovih … ladij“. Zato se uporablja postopek prijave in soglasja iz Uredbe o pošiljkah odpadkov (C).
49. Končno moram še poudariti, da ni sporno vprašanje, ali določbe Uredbe o pošiljkah odpadkov in Baselske konvencije veljajo za vrsto odpadkov, ki so bili na krovu ladje Flaminia poslani iz Nemčije v Romunijo; gre za ostanke v obliki odpadnih kovin in vode za gašenje, pomešane z muljem in ostanki tovora.(24) Pri analizi bom torej predpostavljala, da ti instrumenti uporabljajo ratione materiae.
A. Uredba o pošiljkah odpadkov in Baselska konvencija
50. Zakaj se v obravnavanem primeru zahteva razlaga Baselske konvencije s strani Sodišča?
51. Zakonodaja EU, ki ureja pošiljanje nevarnih odpadkov med državami članicami, je v veljavi od leta 1984.(25)
52. Ko je Evropska unija leta 1989 podpisala Baselsko konvencijo,(26) je skušala z Uredbo št. 259/93 uskladiti svoje obstoječe pravo s to konvencijo.(27)
53. Uredba o pošiljkah odpadkov, katere razlaga se zahteva v tej zadevi, je leta 2006 razveljavila in nadomestila Uredbo št. 259/93.(28) S tem pa ni izginil namen uskladitve prava EU z Baselsko konvencijo.
54. V uvodni izjavi 3 Uredbe o pošiljkah odpadkov je pojasnjeno, da je njen namen „med drugim uskladiti obstoječi sistem Skupnosti za nadzor in kontrolo gibanj odpadkov z zahtevami Baselske konvencije“.(29)
55. Zakonodajalec Unije je s to uvodno izjavo želel pojasniti, da želi Unija izpolniti svoje obveznosti iz Baselske konvencije(30) in da sprejema v njej določena temeljna načela, kot sta obveznost zmanjšanja pošiljk nevarnih odpadkov v največji možni meri(31) ter pravica vsake pogodbenice Baselske konvencije, da prepove uvoz nevarnih odpadkov na svoje ozemlje.(32)
56. Tako Uredba o pošiljkah odpadkov kot Baselska konvencija imata isti cilj varovanja zdravja ljudi in zaščite okolja.
57. Tako je v uvodni izjavi 1 Uredbe o pošiljkah odpadkov zapisano, da je „temeljni in poglavitni cilj ter sestavina“ Uredbe o pošiljkah odpadkov „varovanje okolja“, pri čemer pa so njeni učinki na „mednarodno trgovino zgolj slučajni“.(33)
58. Prav tako je v prvi uvodni izjavi preambule Baselske konvencije pojasnjeno, da njene podpisnice, ki so sprejele to konvencijo, „sprejmejo tveganje za nastanek škode za zdravje ljudi in okolje, ki jih lahko povzročijo nevarni in drugi odpadki ter njihov prehod preko meja“.(34)
59. Cilj Baselske konvencije je tako vzpostaviti splošni okvir za nadzor prehoda nevarnih ali drugih odpadkov, začenši z zmanjšanjem količine takšnih odpadkov v največji možni meri in spodbujanjem okolju varnega ravnanja z njimi, zlasti če ti odpadki prehajajo preko meja. V mednarodnem okolijskem pravu ta konvencija pooseblja idejo, da končno odgovornost za odpadke nosi njihov proizvajalec, in sicer od njihovega nastanka do odstranjevanja, da bi se s tem doseglo upravljanje trgovine z odpadki po načelu „od zibelke do groba“.(35)
60. Prizadevanja v smeri splošne uskladitve nekaterih pravil na področju pošiljk odpadkov je nedvomno spodbudila nesreča ladje Khian Sea. Leta 1986 je ta ladja natovorila strupen pepel v Philadelphiji (Združene države), nato pa ji je bilo zavrnjeno dovoljenje za pristanek na Bahamih, zato je odložila je 4.000 ton pepela na plaži v Gonaivesu (Haiti) in 16 mesecev plula po svetovnih morjih, in končno odložila preostalih 10.000 ton odpadkov v Atlantski in Indijski ocean.(36)
61. Spomin na ta dogodek je bil še svež, ko je bila sprejeta Baselska konvencija za ureditev „prehoda preko meja“ v primeru „nevarnih odpadkov“.(37)
62. Izraz „prehod preko meja“ opredeljuje člen 2(3) Baselske konvencije in pomeni „kakršen koli prehod nevarnih snovi ali drugih odpadkov iz območja pod nacionalno pristojnostjo ene države v ali skozi območje pod nacionalno pristojnostjo druge države oz. v ali skozi območje, ki ni pod nacionalno pristojnostjo nobene države, če sta v prehod vpleteni vsaj dve državi.“(38)
63. Če razlagamo izraz „kakršen koli“ v dobri veri in v skladu z običajnim pomenom besedila(39), je jasno, da je bil namen Baselske konvencije, da zajame čim širši obseg potovanj iz, v, med in skozi države podpisnice.
64. Zato prenosi nevarnih snovi in drugih odpadkov iz Nemčije v Romunijo, kot se obravnavajo v tej zadevi, spadajo na ozemeljsko področje uporabe Baselske konvencije.
65. Vendar pa člen 1 Baselske konvencije iz svojega področja uporabe izključuje dve vrsti prehoda nevarnih snovi in drugih odpadkov preko meja, za kateri posledično prav tako ne velja obveznost postopka prijave in soglasja, ki izhaja iz tega člena. Prva izjema je prenos radioaktivnih odpadkov, za katere veljajo druge mednarodne konvencije (člen 1(3) Konvencije). Druga izjema je prenos odpadkov, ki nastanejo pri „običajni“ uporabi ladje, če odstranjevanje teh odpadkov ureja drug mednarodni instrument (člen 1(4) Konvencije).(40)
66. S pridržkom potrditve ni sporno, da pri zadevnih odpadkih v tem primeru ne gre za radioaktivne odpadke in prav tako ne gre za odpadke, ki so nastali pri „običajni“ uporabi ladje Flaminia.(41) Zato prenos teh odpadkov spada na področje uporabe Baselske konvencije.
67. Ker zadevni odpadki spadajo na področje uporabe te konvencije, njihov prenos iz ene države v drugo ni mogoč brez predhodne in informirane privolitve države uvoznice.
68. V zvezi s tem člen 6(1) Baselske konvencije, ki ureja prehod odpadkov preko meja med pogodbenicami te konvencije, namreč zahteva, da bodisi država izvoza bodisi povzročitelj ali izvoznik odpadkov prek pristojnega organa države izvoznice obvesti pristojni organ zadevnih držav o takem prehodu odpadkov. To obvestilo bi bilo zato treba poslati državi uvoznici in tistim državam, katerih ozemlje prečka plovilo.
69. Poleg tega člen 6(3) Baselske konvencije prepoveduje, da bi država izvoznica lahko dovolila začetek prenosa takih odpadkov preko meja, dokler ne prejme pisnega potrdila, da je država uvoznica dala soglasje za tak prenos, in potrdila, da obstaja pogodba z odstranjevalcem odpadkov, ki opredeljuje okolju varno ravnanje z zadevnimi odpadki.
70. Če torej povzamem, Baselska konvencija zahteva, da se postopek prijave in soglasja zaključi, še preden se lahko opravi čezmejna pošiljka vrste odpadkov, ki ni izključena iz njenega področja uporabe.
71. To vključuje tudi prenose iz Nemčije v Romunijo za vrsto odpadkov, ki se obravnava v tej zadevi.
72. Postopek prijave in soglasja za prenose takih v Unijo in njene države članice, odpadkov iz Unije in njenih držav članic, znotraj Unije in njenih držav članic ter preko Unije in njenih držav članic ureja Uredba o pošiljkah odpadkov, saj je Unija med drugim uradno priglasila ta instrument Baselski konvenciji v skladu z njenim členom 11.(42)
73. Evropska unija je Sekretariatu Baselske konvencije Uredbo o pošiljkah odpadkov priglasila kot regionalni „sporazum“ v smislu člena 11(1) Baselske konvencije. V ustreznem delu ta člen določa, da „lahko pogodbenice sklepajo dvostranske, večstranske ali regionalne sporazume ali dogovore v zvezi s prehodom nevarnih odpadkov ali drugih odpadkov prek meja s pogodbenicami ali državami, ki niso pogodbenice, če takšni sporazumi ali dogovori ne odstopajo od okolju varnega ravnanja z nevarnimi in drugimi odpadki, kakor to zahteva ta konvencija“.
74. Uredba o pošiljkah odpadkov se na določenem geografskem območju uporablja za štiri vrste prenosov odpadkov: (i) prenosi med državami članicami, ne glede na to, ali se opravi tranzit skozi tretjo državo ali ne; (ii) uvoz odpadkov iz tretje države v Evropsko unijo; (iii) izvoz odpadkov iz Evropske unije v tretjo državo; in (iv) tranzit skozi Evropsko unijo za prenos odpadkov med tretjimi državami.(43)
75. Uredba o pošiljkah odpadkov razvršča prenose odpadkov v različne kategorije in posledično prilagaja „postopke in ureditev kontrole pošiljanja odpadkov“ med drugim glede na „cilj in pot pošiljke“, zato je treba šteti, da Uredba dopušča možnost, da se različno obravnavajo različne etape potovanja ladje, ki prevaža odpadke, ki spadajo na področje uporabe te uredbe.(44)
76. Z vidika Uredbe o pošiljkah odpadkov gre pri zadevnem prenosu odpadkov iz Wilhelmshavna v Mangalio za pošiljko odpadkov znotraj EU, kot je zapisano v členu 1(2)(a) in določeno v Naslovu II.
77. Členi od 4 do 17 Uredbe o pošiljkah odpadkov podrobno urejajo postopek predhodne pisne prijave in soglasja, ki ju je treba opraviti pri pošiljanju odpadkov za postopke odstranjevanja ali predelave.
78. V skladu s tem postopkom mora „prijavitelj“, torej fizična ali pravna oseba(45), ki lahko vključuje „imetnika“, kot je povzročitelj odpadkov ali oseba, ki jih ima v posesti(46), sprožiti postopek prijave in soglasja glede načrtovane pošiljke pri pristojnem organu države odpreme in tranzitne države.(47) Ta oseba mora prav tako pridobiti soglasje (s pogoji ali brezpogojno) pri organih, ki so pristojni v ciljni državi tega prenosa.(48)
79. Zato je morala družba Conti na podlagi Uredbe o pošiljkah odpadkov pred potovanjem iz Wilhelmshavna v Mangalio, kot „prijavitelj“, sprožiti postopek prijave in soglasja pri pristojnih nemških organih ter pridobiti zahtevano soglasje romunskih organov.
80. Vendar pa družba Conti trdi, da uporaba člena 1(3)(b) Uredbe o pošiljkah odpadkov za zadevni primer izključuje njeno dolžnost prijave, ker je treba zadevne odpadke opredeliti kot „odpadke, ustvarjene v vozilih, na vlakih, na letalih in na ladjah, dokler se taki odpadki ne raztovorijo zaradi predelave ali odstranjevanja“.
81. Kot sem že pojasnila v točki 71 teh sklepnih predlogov, Baselska konvencija ne izključuje uporabe postopka prijave in soglasja za zadevno pošiljko odpadkov iz Nemčije v Romunijo.
82. Če želimo razlagati Uredbo o pošiljkah odpadkov v skladu z Baselsko konvencijo, kar za mednarodne zaveze Unije določa člen 216(2) PDEU, ki odraža splošno načelo mednarodnega prava glede spoštovanja zavez iz pogodb (pacta sunt servanda),(49) bi bilo torej treba razlagati člen 1(3)(b) navedene uredbe na način, da ta ne izključuje navedene pošiljke iz področja uporabe te uredbe.
83. Ker ni nobenih navedb, na podlagi katerih bi Sodišče lahko ugotovilo, da je Evropska unija s sprejetjem Uredbe o pošiljkah odpadkov želela odstopiti od zavez, ki jih je sprejela z Baselsko konvencijo(50), bi moralo Sodišče določbe te uredbe razlagati v skladu s tem mednarodnim sporazumom.(51)
84. V obravnavani zadevi to pomeni, da je za skladno razlago treba razlagati Uredbo o pošiljkah odpadkov tako, da njen člen 1(3)(b) ne izključuje pošiljke iz Nemčije v Romunijo s področja uporabe te uredbe.
85. Zato moram obravnavati še sodbo zadevi Conti 11. Container Schiffahrt in pojasniti, zakaj ta sodba po mojem mnenju ne nasprotuje taki razlagi, če se uporablja v položaju, kot je obravnavan v tej zadevi.
B. Sodba v zadevi Conti 11. Container Schiffahrt
86. Predložitveno sodišče v predložitveni odločbi pojasnjuje, da je v skladu s sodbo v zadevi Conti 11. Container Schiffahrt Landgericht München I (deželno sodišče v Münchnu I) menilo, da Dežela ne bi smela odrediti obveznosti postopka prijave in soglasja na podlagi Uredbe o pošiljkah odpadkov. Zadnjenavedeno sodišče je to sodbo razlagalo tako, da so s področja uporabe Uredbe o pošiljkah odpadkov izvzeti odpadki ter ostanki požara in eksplozije na krovu ladje Flaminia. Družba Conti bi zato lahko od Dežele zahtevala povrnitev stroškov, ki so ji nastali zaradi napačne uporabe Uredbe o pošiljkah odpadkov.
87. Taka razlaga sodbe Sodišča pa po mojem mnenju ni pravilna.
88. Sodba v primeru Conti 11. Container Schiffahrt je bila oblikovana kot odgovor na vprašanje, postavljeno v tej zadevi, s katerim je bilo Sodišče pozvano, naj pojasni, ali je treba „ostanke, ki so posledica nesreče, v obliki odpadnih kovin in vode za gašenje, zmešane z mulji in ostanki tovora, na krovu ladje“, opredeliti kot „odpadke, ustvarjene na … ladjah v skladu s področjem uporabe člena 1(3)(b) Uredbe o pošiljkah odpadkov.“
89. V svojem izreku sodbe Landgericht München I (deželno sodišče v Münchnu I) torej ni presojalo, ali je bila izključena uporaba postopka prijave in soglasja, ki ga določa Uredba o pošiljkah odpadkov, prav tako pa ni pojasnilo, na katero etapo potovanja ladje Flaminia se nanaša zahtevano pojasnilo.
90. Sodišče je v okviru opisanega dejanskega stanja in ob upoštevanju načina postavitve vprašanja odgovorilo, da je treba sprejeti razlago, da odpadki, ki so opisani v dejanskem stanju obravnavane zadeve, spadajo na področje uporabe pojma „odpadki, ustvarjeni na ladjah“, zato so izključeni s področja uporabe Uredbe o pošiljkah odpadkov, dokler niso raztovorjeni z namenom predelave ali odstranjevanja.(52)
91. Vendar je Sodišče, kot je razvidno iz utemeljitev, ki jih navaja v podporo svojim ugotovitvam(53), to uredbo razlagalo v okviru prve etape potovanja ladje Flaminia, torej iz odprtega morja do prvega pristanišča, ki ga je dosegla po nesreči, torej nemškega pristanišča Wilhelmshaven. Sodišče je na primer poudarilo, da pri odpadkih, ki so nastali v pomorski nesreči, se odgovorna oseba za ladjo „pred prihodom v pristanišče najverjetneje ne bi mogla“(54) poznati in predložiti informacij, ki se zahtevajo za začetek postopka prijave in soglasja. Sodišče se je v nadaljevanju sklicevalo na sklepne predloge generalnega pravobranilca, da bi to „lahko povzročilo poznejši prihod ladje v varno pristanišče, kar bi povečalo tveganje za onesnaženje morja“.(55)
92. Taka razlaga sodbe izhaja tudi iz sklepnih predlogov generalnega pravobranilca. Generalni pravobranilec je na primer pojasnil, da „ni mogoče zanikati, da predložitveno sodišče s tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe sprašuje Sodišče izključno o uporabi ratione materiae člena 1(3)(b) [Uredbe o pošiljkah odpadkov] v okviru presoje glede uporabe uredbe med krajem nesreče in Nemčijo“.(56)
93. Kot izhaja iz sodbe Conti 11. Container Schiffahrt, je Sodišče ugotovilo, da se postopek prijave in soglasja ne bi smel uporabljati za potovanje iz odprtega morja do pristanišča države članice na podlagi jezikovne in sistematične razlage člena 1(3)(b) Uredbe o pošiljkah odpadkov, ki je bilo pod močnim vplivom teleološke razlage te uredbe. Ob upoštevanju cilja te uredbe v zvezi z varovanjem okolja, bi šlo pri tej vrsti potovanja za nasprotovanje cilju te uredbe, če bi bilo obvezno dokončati ta postopek, še preden bi bilo plovilo, kot je ladja Flaminia, lahko odvlečeno v pristanišče države članice.
94. Skladno s tem je treba člen 1(3)(b) Uredbe o pošiljkah odpadkov razlagati tako, da uporaba postopka prijave in soglasja, ki ga določa, ni obvezna izključno za to etapo potovanja.
95. Ta razlaga ni v nasprotju s ciljem Baselske konvencije, ki si prizadeva, kot sem že pojasnila, za varstvo okolja in zaščito zdravja ljudi. Poleg tega z Baselsko konvencijo niso izrecno urejene okoliščine, kakršne so te iz obravnavanega primera, kjer so odpadki nastali v pomorski nesrečo.
96. Ker namreč Baselska konvencija državam pogodbenicam daje določeno svobodo pri zagotavljanju, da se prehod odpadkov preko meja in njihovo odstranjevanje izvajata pod pogoji, ki ne ogrožajo zdravja ljudi in okolja,(57) zato Sodišče ni imelo razloga za presojo združljivosti člena 1(3)(b) Uredbe o pošiljkah odpadkov z Baselsko konvencijo v skladu z okoliščinami tega primera.
97. Posledično se v sodbi v zadevi Conti 11. Container Schiffahrt Sodišče ni izreklo in torej ni izdalo odločitve, glede razlage, s katero se zahteva, da se po tem, ko je ladja Flaminia dosegla prvo varno pristanišče v Nemčiji, v zvezi z njenim nadaljnjim potovanjem uporablja postopek priglasitve in soglasja.
98. Povedano drugače, se Sodišče še ni izreklo o vprašanju, ali se postopek prijave in soglasja iz Uredbe o pošiljkah odpadkov uporablja za prenose odpadkov med pristaniščema dveh držav članic, kot sta Wilhelmshaven in Mangalia, če so poslani odpadki nastali kot posledica nesreče na odprtem morju.(58)
99. V odgovor na prvo vprašanje predložitvenega sodišča torej menim, da razlaga člena 1(3)(b) Uredbe o pošiljkah odpadkov, ki jo je Sodišče podalo v sodbi v zadevi Conti 11. Container Schiffahrt ne pomeni, da je ta določba v nasprotju z Baselsko konvencijo.
100. Kot bom pojasnila v naslednjem razdelku, namreč menim, da se ta določba sploh ne uporablja za potovanje ladje Flaminia iz Nemčije v Romunijo.
C. Dežela je pravilno razlagala Uredbo o pošiljkah odpadkov
101. Kot sem že omenila,(59) Uredba o pošiljkah odpadkov potovanje iz Nemčije v Romunijo obravnava ločeno in različno od potovanja, o katerem je odločalo Sodišče v sodbi v zadevi Conti 11. Container Schiffahrt.(60)
102. Nesoglasje med strankama v postopku v glavni stvari in vprašanje, na katero mora Sodišče odgovoriti v tej zadevi, je, ali se za pošiljko odpadkov med pristaniščema Wilhelmshaven in Mangalia lahko uporabi izvzetje iz obveznosti postopka prijave in soglasja iz naslova II Uredbe v skladu s členom 1(3)(b) Uredbe o pošiljkah odpadkov.
103. Po mojem mnenju to v tem primeru ne velja.
104. Čeprav je Sodišče v sodbi v zadevi Conti 11. Container Schiffahrt ugotovilo, da člen 1(3)(b) Uredbe o pošiljkah odpadkov ne določa ničesar glede izvora odpadkov ali načina njihovega nastanka,(61) pa ta določba postavlja časovni element, ki izključuje odpadke iz njenega področja uporabe.
105. Kot namreč nakazuje besedilo te določbe, izključitev iz področja uporabe Uredbe o pošiljkah odpadkov v skladu s členom 1(3)(b) te uredbe velja za katero koli obdobje, „dokler se taki odpadki ne raztovorijo zaradi predelave ali odstranjevanja“.(62)
106. Kot v bistvu predlaga družba Conti, je besedilo res mogoče razumeti na način, da se uredba uporablja šele po prihodu ladje v pristanišče države članice. To pa bi po drugi strani pomenilo, da preprostega (začasnega) zasidranja te ladje v pristanišču države članice ne bi bilo treba nujno šteti za konec začasne prekinitve obveznosti postopka prijave in soglasja za pošiljke nevarnih odpadkov.
107. Zaradi zgodovine nastanka in ciljev Uredbe o pošiljkah odpadkov pa se mi ta argument ne zdi prepričljiv .
108. Ob branju pripravljalnih dokumentov za sprejetje Uredbe o pošiljkah odpadkov v prvotnem zakonodajnem predlogu iz leta 2003 je mogoče opaziti, da je Komisija predlagala omejitev področja uporabe člena 1(3)(b) na „odpadke, ki nastanejo na civilnih letalih med letom, dokler traja let in do pristanka letala“.(63)
109. Med tristranskimi pogajanji je bila ta določba nato najprej spremenjena, da bi zajela tudi odpadke, ustvarjene na letalih, „dokler se ti odpadki ne raztovorijo zaradi predelave ali odstranjevanja“, nato pa je bila med drugim razširjena tudi na odpadke, ustvarjene na ladjah.(64)
110. Čeprav ne poznamo razlogov, ki so privedli do te spremembe besedila, je bila glede na pojasnila poročevalca,(65) ki jih je Komisija prav tako sprejela(66), utemeljitev v priporočilu za drugo obravnavo, da bi bila vključitev odpadkov, ki nastanejo med letom letala, plovbo ladje ali vožnjo vlaka, v področje uporabe Uredbe o pošiljkah odpadkov „nesorazmerna“.
111. Drugi scenariji člena 1(3) Uredbe o pošiljkah odpadkov res opisujejo samo okoliščine, pri katerih že obstaja drug pravni instrument, ki zagotavlja izvedbo druge vrste postopka. Nobene potrebe ni bilo, da bi Uredba o pošiljkah odpadkov v takih vrstah primerov določala dodatne obveznosti. Zato člena 1(3) ne smemo razlagati kot namena zakonodajalca Unije, da v tam navedenih položajih izključi vse vrste kontrol za pošiljke odpadkov znotraj Unije.
112. Na enak način se s členom 1(3)(b) ni želelo izključiti kakršnega koli nadzora nad pošiljkami odpadkov. Nasprotno, v skladu s pojasnili Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, je bil člen 1(3)(b) Uredbe o pošiljkah odpadkov dodan prav z namenom, da bi deloval kot „nadomestno“ pravilo za vse odpadke, ki nastanejo v vozilih, vlakih, letalih in ladjah v primerih, ko se člen 1(3)(a) ne uporablja, in za katero bi bilo „nesorazmerno“ zahtevati priglasitev še pred prihodom vozila, vlaka, letala ali ladje na prvo postajališče.
113. Vendar, ko odpadki, ki so nastali na ladji pridejo do varnega pristanišča, se jih ali raztovori ali pa odpremi naprej, ni več razlogov za neuporabo postopka priglasitve in soglasja. Od tega trenutka teh odpadkov ne bi bilo več mogoče šteti za „odpadke, ustvarjene […] na ladjah“ v smislu člena 1(3)(b) Uredbe o pošiljkah odpadkov.
114. Ti preudarki se skladajo z razlago člena 1(3)(b), ki jo Sodišče podaja v sodbi v zadevi Conti 11. Container Schiffahrt. Kot je Sodišče pojasnilo, pri nastanku odpadkov na krovu ladje ni vedno mogoče poznati in predložiti vseh podatkov, ki se zahtevajo za izpolnitev postopka prijave in soglasja iz Uredbe o pošiljkah odpadkov.(67)
115. Hkrati je treba področje uporabe člena 1(3)(b) Uredbe o pošiljkah odpadkov uskladiti s splošnim področjem uporabe člena 1(2), ki zajema najširšo možno razlago pošiljk odpadkov iz Evropske unije, v Unijo in znotraj nje.(68) Obdobje do „razkladanja“ odpadkov, ki se prevažajo med pristanišči Unije in pomeni odstopanje od splošnega področja uporabe uredbe, ker se v tem obdobju postopek prijave in soglasja ne uporablja, je treba razlagati ozko.(69)
116. Ob takem razumevanju bi začasna prekinitev obveznosti postopka prijave in soglasja, ki izhaja iz te določbe, morala biti omejena na najkrajše praktično obdobje po prihodu ladje v pristanišče države članice, da se čim bolj zmanjša morebitno tveganje za okolje zaradi te pošiljke .
117. Taka razlaga je mogoča, ker niti iz pripravljalnega gradiva za to določbo niti iz njenega konteksta nikakor ne izhaja, da bi morala izključitev obveznosti postopka prijave in soglasja trajati določen čas po prihodu letala, ladje ali vlaka v pristanišče države članice.
118. S teleološkega vidika bi bila taka razlaga prav tako najbolj skladna s temeljnim ciljem varstva okolja, kadar pride do pošiljk nevarnih odpadkov, saj Uredba o pošiljkah odpadkov določa ta sistem nadzora in kontrole prav s tem glavnim namenom.(70)
119. Ob upoštevanju tega prednostnega cilja ne bi smelo biti pomembno, ali se nevarni odpadki po prihodu ladje v pristanišče države članice tudi dejansko raztovorijo.(71)
120. Kot je na ustni obravnavi pojasnila francoska vlada, bi lahko obratna razlaga privedla do raztovorjenja nevarnih odpadkov v pristanišču Unije tudi v položaju, v katerem bi iz razlogov infrastrukture, praktičnosti, stanja ali lokacije odpadkov (če so na primer spojeni s trupom ladje ali ujeti v njeni notranjosti) njihovo raztovarjanje pomenilo nevarnost za okolje .
121. Po navedbah družbe Conti se je družba, ki je bila najeta za prevoz ladje Flaminia, odločila opraviti predelavo odpadkov in odstranjevanje (dela) zadevnih odpadkov v pristanišču Mangalia ravno zato, ker je bilo zaradi infrastrukture pristanišča v Wilhelmshavnu raztovarjanje vseh nevarnih odpadkov s krova te ladje praktično nemogoče.
122. Nenazadnje in enako pomembno pa bi razlaga v skladu s katero člena 1(3)(b) Uredbe za pošiljanje odpadkov ne bi bilo mogoče uporabiti za položaj, kot je ta v tem primeru, prav tako izpolnjevala obveznosti, ki jih ima Evropska unija na podlagi Baselske konvencije.
123. Dejstvo, da Baselska konvencija ne vsebuje izjeme, ki bi bila enakovredna členu 1(3)(b) Uredbe o pošiljkah odpadkov, samo po sebi ne more privesti do sklepa, da je navedena uredba v nasprotju z Baselsko konvencijo. Obenem pa ta določba ne more izključiti uporabe postopka prijave in soglasja v primerih, v katerih Baselska konvencija jasno določa njegovo uporabo.
124. Zaradi vseh zgoraj navedenih razlogov je treba člen 1(3)(b) Uredbe o pošiljkah odpadkov razlagati tako, da začasno prekine obveznost postopka prijave in soglasja, ki ga ta uredba določa za odpadke, nastale na ladji pri nesreči, do njihovega prihoda v pristanišče države članice . Za vse naknadne pošiljke teh odpadkov ni več mogoče šteti za „odpadke, ustvarjene […] na ladjah“ v smislu člena 1(3)(b).
125. Iz tega sledi, da je Dežela pravilno ugotovila, da mora za potovanje med pristaniščem v Wilhelmshavnu in pristaniščem v Mangalii veljati obveznost postopka prijave in soglasja, ki jo določa Uredba o pošiljkah odpadkov .
IV. Predlog
126. Predlagam, da Sodišče na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je postavilo Oberlandesgericht München (višje deželno sodišče v Münchnu), odgovori:
(1) Pri preučitvi prvega vprašanja ni bil ugotovljen noben dejavnik, ki bi lahko vplival na veljavnost člena 1(3)(b) Uredbe (ES) št. 1013/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. junija 2006 o pošiljkah odpadkov.
(2) Člen 1(3)(b) Uredbe št. 1013/2006 je treba razlagati tako, da
ostankov, ki so posledica nesreče, v obliki odpadnih kovin in vode za gašenje, zmešane z muljem in ostanki tovora, ni več mogoče šteti za „odpadke, ustvarjene na … ladjah“ v smislu te določbe, če je ladja, ki je prevažala take odpadke, prispela v pristanišče države članice.
Od tega trenutka naprej za vsako pošiljko takih odpadkov velja postopek predhodne pisne prijave in soglasja, ki ga določa Uredba št. 1013/2006.