Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. RICHARD DE LA TOUR
van 16 mei 2024 (1)
Gevoegde zaken C-289/23 [Corván] en C-305/23 [Bacigán](i)
Agencia Estatal de la Administración Tributaria
tegen
A.
[verzoek van de Juzgado de lo Mercantil no 1 de Alicante (handelsrechtbank nr. 1 Alicante, Spanje) om een prejudiciële beslissing]
en
S.E.I.
tegen
Agencia Estatal de la Administración Tributaria
[verzoek van de Juzgado de lo Mercantil no 10 de Barcelona (handelsrechtbank nr. 10 Barcelona, Spanje) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Richtlijn (EU) 2019/1023 – Procedures inzake herstructurering, insolventie en kwijtschelding van schuld – Kwijtscheldingsaanvraag – Insolvent geworden natuurlijke persoon – Toegang tot kwijtschelding van schuld – Publiekrechtelijke schuldvorderingen – Plafond voor kwijtschelding”
I. Inleiding
1. De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van artikel 23, leden 2 en 4, van richtlijn (EU) 2019/1023 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 betreffende preventieve herstructureringsstelsels, betreffende kwijtschelding van schuld en beroepsverboden, en betreffende maatregelen ter verhoging van de efficiëntie van procedures inzake herstructurering, insolventie en kwijtschelding van schuld, en tot wijziging van richtlijn (EU) 2017/1132 (richtlijn betreffende herstructurering en insolventie).(2)
2. Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van gedingen tussen twee insolvent geworden natuurlijke personen (hierna: „schuldenaars”) en de Agencia Estatal de la Administración Tributaria (rijksbelastingdienst, Spanje; hierna: „AEAT”), betreffende een verzoek om kwijtschelding van schuld dat door de schuldenaars is ingediend in de loop van de tegen hen ingeleide insolventieprocedure. De AEAT heeft zich immers verzet tegen de aanvragen voor kwijtschelding van schuld op grond van kwade trouw (zaak C-289/23) of oneerlijkheid (C-305/23) van de schuldenaar en heeft er ook op gewezen dat publiekrechtelijke schuldvorderingen uitgesloten zijn van kwijtschelding van schuld.
3. Deze zaak biedt het Hof de gelegenheid om te verduidelijken over welke speelruimte de lidstaten beschikken bij de omzetting van artikel 23, leden 1, 2 en 4, van richtlijn 2019/1023, waarin respectievelijk is vastgelegd dat zij bepalingen moeten vaststellen die de toegang tot kwijtschelding van schuld weigeren of beperken in geval van oneerlijkheid of kwade trouw van de schuldenaar, dat zij deze toegang kunnen weigeren of beperken op grond van bepaalde gedragingen van de schuldenaar en dat zij bepaalde specifieke categorieën schulden kunnen uitsluiten van het mechanisme van volledige kwijtschelding van schuld.
4. Op verzoek van het Hof zal ik mijn analyse toespitsen op de tweede vraag, onder d), in zaak C-289/23, die in wezen betrekking heeft op de speelruimte van de lidstaten bij de omzetting van richtlijn 2019/1023 en, in het bijzonder, op de mogelijkheid om de kwijtschelding van schuld met betrekking tot publiekrechtelijke schuldvorderingen aan grenzen te onderwerpen die geen enkel verband houden met het werkelijke bedrag van de schuld.
5. Aan het einde van mijn analyse in deze conclusie zal ik voorstellen om de Juzgado de lo Mercantil no 1 de Alicante (handelsrechtbank nr. 1 Alicante, Spanje), de verwijzende rechter in deze zaak, te antwoorden dat de lidstaten voor specifieke categorieën schulden kunnen voorzien in een beperking van de kwijtschelding van schuld, in de vorm van een plafond waarboven geen kwijtschelding plaatsvindt, op voorwaarde dat deze beperking naar behoren wordt gerechtvaardigd.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
6. Artikel 23 van richtlijn 2019/1023, met het opschrift „Afwijkingen”, luidt als volgt:
„1. In afwijking van de artikelen 20, 21 en 22 handhaven of introduceren de lidstaten bepalingen tot weigering of beperking van de toegang tot kwijtschelding van schuld, tot intrekking van kwijtschelding van schuld, of tot verlenging van de termijnen voor het verkrijgen van volledige kwijtschelding van schuld of van de beroepsverboden indien de insolvente ondernemer bij het aangaan van de schulden, tijdens de insolventieprocedure of bij het terugbetalen van de schulden naar nationaal recht oneerlijk of te kwader trouw heeft gehandeld tegenover schuldeisers of andere belanghebbenden, onverminderd de nationale bewijslastregels.
2. In afwijking van de artikelen 20, 21 en 22 kunnen de lidstaten bepalingen handhaven of introduceren tot weigering of beperking van de toegang tot kwijtschelding van schuld, tot intrekking van kwijtschelding van schuld, of tot verlenging van de termijnen voor het verkrijgen van volledige kwijtschelding van schuld of van de beroepsverboden, zulks alleen in bepaalde, welomschreven omstandigheden en indien deze afwijkingen naar behoren gerechtvaardigd zijn, bijvoorbeeld indien:
a) de insolvente ondernemer zijn verplichtingen krachtens een terugbetalingsplan of een andere wettelijke verplichting ter bescherming van de belangen van schuldeisers, onder meer de verplichting om het rendement voor de schuldeisers te maximaliseren, wezenlijk heeft geschonden;
b) de insolvente ondernemer zich niet houdt aan informatie- of samenwerkingsverplichtingen uit hoofde van Unierecht en nationaal recht;
c) er te kwader trouw ingediende kwijtscheldingsaanvragen zijn;
d) er een nieuwe kwijtscheldingsaanvraag is binnen een bepaalde termijn nadat aan de insolvente ondernemer volledige kwijtschelding van schuld was toegekend of nadat een volledige kwijtschelding van schuld was geweigerd vanwege een ernstige schending van de informatie- of samenwerkingsverplichtingen;
e) de kosten van de procedure inzake kwijtschelding van schuld niet zijn gedekt; of
f) een afwijking noodzakelijk is om de rechten van de schuldenaar en de rechten van een of meer schuldeisers in evenwicht te houden.
[...]
4. De lidstaten kunnen specifieke categorieën schulden uitsluiten van kwijtschelding van schuld, of de toegang ervan tot kwijtschelding van schuld beperken of de kwijtscheldingsperiode ervan verlengen indien die uitsluitingen, beperkingen of verlengingen naar behoren zijn gerechtvaardigd, bijvoorbeeld in het geval van:
a) door een zekerheid gedekte schulden;
b) schulden die ontstaan uit of verband houden met strafrechtelijke boeten;
c) schulden die ontstaan uit aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad;
d) schulden in verband met onderhoudsverplichtingen die voortvloeien uit familiebetrekkingen, bloedverwantschap, huwelijk of aanverwantschap;
e) schulden die zijn ontstaan na de aanvraag tot kwijtschelding van schuld of na de opening van de procedure die tot kwijtschelding van schuld leidt; en
f) schulden die ontstaan uit de verplichting tot betaling van de kosten van de procedure die tot kwijtschelding van schuld leidt.
[...]”
B. Spaans recht
7. De wet die ratione temporis van toepassing is op de hoofdgedingen is Real Decreto Legislativo 1/2020 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Concursal (koninklijk wetgevend besluit 1/2020 tot vaststelling van de geconsolideerde tekst van de insolventiewet)(3) van 5 mei 2020, zoals gewijzigd bij Ley 16/2022 de reforma del texto refundido de la Ley Concursal aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo, para la transposición de la [Directiva 2019/1023] (wet 16/2022 van 5 september 2022 tot herziening van de geconsolideerde tekst van de insolventiewet, goedgekeurd door koninklijk wetgevend besluit 1/2020 van 5 mei 2020, met het oog op de omzetting van [richtlijn 2019/1023])(4) (hierna: „TRLC”).
8. De preambule van deze wet luidt als volgt:
„[...]
[...] Wanneer de insolvente schuldenaar een natuurlijke persoon is, heeft de insolventieprocedure tot doel schuldenaars te goeder trouw te identificeren en hun een gedeeltelijke kwijtschelding van hun schulden aan te bieden, om hen zo een tweede kans te geven en te voorkomen dat ze terechtkomen in de zwarte economie of de marginaliteit.
[...]
Een van de meest radicale wijzigingen in de nieuwe regelgeving is dat, in plaats van kwijtschelding afhankelijk te maken van de voldoening van een bepaald soort schuld (zoals bepaald in artikel 487, lid 2, [TRLC vóór deze wijzigingen]), een systeem van kwijtschelding op grond van verdienste wordt aangenomen waarbij elke schuldenaar, ongeacht of hij ondernemer is of niet, op voorwaarde dat hij voldoet aan het vereiste van goede trouw waarop deze instelling is gebaseerd, toegang heeft tot kwijtschelding van al zijn schulden, met uitzondering van de schulden die, bij wijze van uitzondering en vanwege hun bijzondere aard, geacht worden wettelijk niet voor kwijtschelding in aanmerking te komen. De reeds in 2015 door de Spaanse wetgever aanvaarde mogelijkheid om kwijtschelding te verlenen aan iedere schuldenaar die een natuurlijke persoon te goeder trouw is, ongeacht of hij ondernemer is of niet, wordt gehandhaafd.
[...]
De goede trouw van de schuldenaar blijft de hoeksteen van de kwijtschelding. In overeenstemming met de aanbevelingen van internationale instanties wordt een normatieve afbakening van de goede trouw vastgesteld aan de hand van bepaalde objectieve gedragingen die limitatief worden opgesomd (gesloten lijst), zonder toevlucht te nemen tot gedragsmodellen die vaag of onvoldoende specifiek zijn of waarvan het bewijs een onmogelijke last legt op de schuldenaar. [...]
[...]
De kwijtschelding van schulden wordt uitgebreid tot alle schuldvorderingen in het kader van de collectieve procedure en vorderingen op de boedel. Uitzonderingen zijn, in bepaalde gevallen, gebaseerd op het bijzondere belang van de voldoening ervan voor een rechtvaardige en solidaire samenleving op basis van de rechtsstaat (zoals onderhoudsschulden, schulden voortvloeiend uit publiekrechtelijke schuldvorderingen, schulden ontstaan uit strafbare feiten of schulden ontstaan uit aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad). Zo is de kwijtschelding van schuld met betrekking tot publiekrechtelijke schuldvorderingen aan bepaalde beperkingen onderworpen en kan zij alleen plaatsvinden bij de eerste kwijtschelding van schuld, en niet bij latere kwijtscheldingen. [...]
[...]”
9. Artikel 486 TRLC luidt als volgt:
„Een natuurlijke persoon die schuldenaar is, al dan niet ondernemer, kan om kwijtschelding van onbetaalde schuld verzoeken onder de voorwaarden die in deze wet zijn vastgelegd, op voorwaarde dat hij een schuldenaar te goeder trouw is:
1.o door zich te onderwerpen aan een betalingsplan zonder voorafgaande vereffening van de boedel, in overeenstemming met de schuldkwijtscheldingsregeling waarnaar wordt verwezen in onderstaande paragraaf 3, lid 1; of
2.o door de vereffening van de boedel, in welk geval de kwijtschelding van schuld onderworpen zal zijn aan de regeling bedoeld in de onderstaande paragraaf 3, lid 2, indien de oorzaak van de afsluiting van de insolventieprocedure het einde van de vereffeningsfase van de boedel of de ontoereikendheid van deze laatste is om de vorderingen van de boedel te voldoen.”
10. Artikel 489 TRLC leest als volgt:
„1. De kwijtschelding van schuld strekt zich uit tot alle uitstaande schulden, met uitzondering van de volgende:
[...]
5.o schulden die voortvloeien uit publiekrechtelijke schuldvorderingen. Schulden waarvoor het beheer van de invordering onder de bevoegdheid van de [AEAT] valt, kunnen echter worden kwijtgescholden tot een maximumbedrag van 10 000 EUR per schuldenaar, waarbij de kwijtschelding voor de eerste 5 000 EUR volledig is en voor het resterende bedrag 50 % van de schuld tot het aangegeven maximum bedraagt. Ook socialezekerheidsschulden kunnen voor hetzelfde bedrag en onder dezelfde voorwaarden worden kwijtgescholden. De kwijtschelding, tot het bedrag van het voornoemde plafond, gebeurt in omgekeerde volgorde van de bij deze wet vastgelegde volgorde van prioriteit en, binnen elke klasse, op basis van ouderdom.
[...]
3. Een publiekrechtelijke schuldvordering kan worden kwijtgescholden tot het bedrag vermeld in de tweede zin van paragraaf 1, punt 5, maar alleen bij de eerste kwijtschelding; er kan geen bedrag worden kwijtgescholden bij daaropvolgende kwijtscheldingen die dezelfde schuldenaar zou kunnen verkrijgen.”
III. Aan de hoofdgedingen ten grondslag liggende feiten en prejudiciële vragen
A. Zaak C-289/23
11. Op 7 juli 2022 heeft A. het faillissement aangevraagd en schulden ten bedrage van 537 787,69 EUR aangegeven. Op 26 juli 2022 heeft de verwijzende rechter de schuldenaar failliet verklaard en de procedure beëindigd wegens ontoereikend actief, en op 28 september 2022 heeft de schuldenaar verzocht om volledige kwijtschelding van schuld. Op 19 oktober 2022 heeft deze rechter het verzet van de AEAT tegen de kwijtschelding van schuld wegens het bestaan van diverse publiekrechtelijke schuldvorderingen ontvankelijk verklaard.
12. Voor de verwijzende rechter heeft de AEAT aangevoerd dat de weigering van kwijtschelding van schuld voortvloeit uit het bestaan, minder dan tien jaar eerder, van een definitief besluit tot uitbreiding van aansprakelijkheid voor een totaalbedrag van 114 408,09 EUR aan belastingschulden en boetes die verschuldigd waren door de vennootschap waarvan de schuldenaar bestuurder was, en dat de schuldenaar bijgevolg niet te goeder trouw handelde. De AEAT heeft hieraan toegevoegd dat een deel van de schulden publiekrechtelijke schuldvorderingen waren en daarom niet in aanmerking kwamen voor kwijtschelding van schuld.
13. De verwijzende rechter heeft twijfels over de wijze waarop de Spaanse wetgever richtlijn 2019/1023 heeft omgezet, ten eerste wat betreft het begrip „goede trouw”, dat een voorwaarde is voor toegang tot kwijtschelding van schuld en objectief is gedefinieerd (met name geen uitbreiding van aansprakelijkheid hebben ondergaan in de tien jaar voorafgaand aan het verzoek om kwijtschelding van schuld), en ten tweede wat betreft de uitsluiting van publiekrechtelijke schuldvorderingen.
14. Wat dit laatste punt betreft, merkt de verwijzende rechter op dat de Spaanse wet bepaalt dat publiekrechtelijke schuldvorderingen waarvan de inning onder de bevoegdheid van de AEAT en de Tesoreria General de la Seguridad Social (algemene socialezekerheidskas, Spanje) valt, gedeeltelijk kunnen worden kwijtgescholden. Voor deze schuldvorderingen is de kwijtschelding immers beperkt tot 10 000 EUR per schuldenaar, waarbij de eerste 5 000 EUR volledig wordt kwijtgescholden en de rest wordt kwijtgescholden tegen een tarief van 50 %, tot een maximum van 10 000 EUR. Het kwijtgescholden bedrag wordt toegepast in omgekeerde volgorde van de wettelijk vastgestelde volgorde van prioriteit en, binnen elke schuldenklasse, volgens de ouderdom ervan.
15. De verwijzende rechter stelt met name vragen bij het gebrek aan evenredigheid van de door de wet toegestane kwijtschelding van schuld ten opzichte van het totale bedrag van het passief, waardoor de kwijtschelding van schuld haar daadwerkelijke effect dreigt te verliezen.
16. Daarop heeft de Juzgado de lo Mercantil no 1 de Alicante de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) a) Moet artikel 23, lid 2, van [richtlijn 2019/1023] aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die de toegang tot kwijtschelding belet in de in artikel 487, lid 1, punt 2, [TRLC] bedoelde zin, voor zover die beperking niet was opgenomen in de vóór de omzetting van [die] richtlijn van kracht zijnde regeling waarin het recht op kwijtschelding werd erkend, en door de wetgever ex novo is ingevoerd? Kan de nationale wetgever bij de omzetting van [die] richtlijn met name strengere beperkingen op de toegang tot kwijtschelding vaststellen dan die welke in de eerdere regeling van toepassing waren, in het bijzonder wanneer een dergelijke beperking niet overeenstemt met een van de in artikel 23, lid 2, van [dezelfde] richtlijn bedoelde omstandigheden?
b) Indien het Hof de voorgaande vraag ontkennend beantwoordt, moet artikel 23, lid 2, van richtlijn 2019/1023 dan aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die de toegang tot kwijtschelding belet ‚[w]anneer [de schuldenaar] in de tien jaar voorafgaand aan de kwijtscheldingsaanvraag bij definitief administratief besluit een sanctie is opgelegd wegens een bijzonder ernstige inbreuk op de belastingwetgeving, socialezekerheidswetgeving of sociale maatregelen, of wanneer binnen diezelfde termijn een definitief besluit tot uitbreiding van aansprakelijkheid is vastgesteld, tenzij hij op de datum van indiening van de kwijtscheldingsaanvraag de betreffende schulden volledig heeft voldaan’ (artikel 487, lid 1, punt 2, TRLC), voor zover die grond het classificatiesysteem voor insolventievorderingen wijzigt?
c) Indien het Hof de voorgaande vraag ontkennend beantwoordt, moet artikel 23, lid 2, van [richtlijn 2019/1023] dan aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die de toegang tot kwijtschelding belet in de in artikel 487, lid 1, punt 2, TRLC bedoelde zin ‚[w]anneer [...] een definitief besluit tot uitbreiding van aansprakelijkheid is vastgesteld, tenzij [de schuldenaar] op de datum van indiening van de kwijtscheldingsaanvraag de betreffende schulden volledig heeft voldaan’, voor zover die omstandigheid niet geschikt is om de kwade trouw van de schuldenaar aan te tonen? Is het in dit verband relevant dat er bij de insolventie geen sprake was van kwaad opzet?
d) Indien het Hof de voorgaande vraag ontkennend beantwoordt, moet artikel 23, lid 2, van [richtlijn 2019/1023] dan aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die de toegang tot kwijtschelding belet in de in artikel 487, lid 1, punt 2, TRLC bedoelde zin in geval van inbreuken of van besluiten tot uitbreiding van aansprakelijkheid die in de tien jaar voorafgaand aan de kwijtscheldingsaanvraag zijn vastgesteld, zonder rekening te houden met de datum van het feit dat de aansprakelijkheid heeft doen ontstaan en met de eventuele vertraging bij het vaststellen van het besluit tot uitbreiding van aansprakelijkheid?
e) Indien het Hof de voorgaande vragen ontkennend beantwoordt, moet artikel 23, lid 2, van [richtlijn 2019/1023] dan aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die de toegang tot kwijtschelding belet in de in artikel 487, lid 1, punt 2, TRLC bedoelde zin, voor zover die beperking door de nationale wetgever niet naar behoren is gemotiveerd?
2) a) Moet artikel 23, lid 4, van [richtlijn 2019/1023] aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regeling als die van artikel 487, lid 1, punt 2, TRLC, waarin gronden voor weigering van kwijtschelding worden vastgesteld die niet zijn opgenomen in de lijst van dat artikel 23, lid 4? Moet de lijst van gronden in artikel 23, lid 4, met name worden uitgelegd als een numerus clausus, dan wel als een numerus apertus?
b) Voor zover de lijst een numerus apertus is en de nationale wetgever kan voorzien in uitzonderingen die verder gaan dan die waarin [richtlijn 2019/1023] voorziet, verzet artikel 23, lid 4, van [die] richtlijn zich dan tegen een nationale regeling die een algemene regel instelt volgens welke publiekrechtelijke vorderingen niet in aanmerking komen voor kwijtschelding, behoudens in een zeer beperkt aantal omstandigheden en voor geringe bedragen, ongeacht de aard en de omstandigheden van de desbetreffende publiekrechtelijke schulden? Is het in casu met name relevant dat de eerdere regeling, zoals uitgelegd in de rechtspraak van de Tribunal Supremo (hoogste rechterlijke instantie, Spanje), tot op zekere hoogte kwijtschelding van publiekrechtelijke schuldvorderingen toestond en de omzettingsbepalingen de omvang van de kwijtschelding hebben beperkt?
c) Indien het Hof de voorgaande vraag ontkennend beantwoordt, moet artikel 23, lid 4, van [richtlijn 2019/1023] dan worden geacht zich te verzetten tegen een nationale regeling als die van artikel 489, lid 1, punt 5, TRLC, die een algemene regel instelt volgens welke publiekrechtelijke vorderingen zijn uitgesloten van kwijtschelding (met bepaalde uitzonderingen, waarop de volgende vraag betrekking heeft), voor zover daarbij publieke schuldeisers gunstiger worden behandeld dan de overige schuldeisers?
d) Is het in het bijzonder, ook in verband met de vorige vraag, relevant dat de regeling kwijtschelding van publiekrechtelijke schulden tot op zekere hoogte toestaat, maar uitsluitend voor bepaalde schulden en binnen specifieke grenzen die niet in verhouding staan tot het werkelijke bedrag van de schuld?
e) Moet artikel 23, lid 4, van [richtlijn 2019/1023] aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regeling als die van artikel 489, lid 1, punt 5, TRLC, voor zover [de uitsluiting van] de kwijtschelding [van publiekrechtelijke schuldvorderingen] wordt gerechtvaardigd door ‚het bijzondere belang van de voldoening van bepaalde schulden voor een rechtvaardige en solidaire samenleving die is gebaseerd op de rechtsstaat’ en die regeling in algemene zin betrekking heeft op publiekrechtelijke schuldvorderingen, zonder rekening te houden met de specifieke aard van de schuldvordering? Is het in dit verband relevant dat de generieke rechtvaardiging wordt gebruikt zowel voor schulden die zijn opgenomen in de lijst van artikel 23, lid 4, van [die] richtlijn als voor omstandigheden of schulden die niet in die lijst worden vermeld?”
B. Zaak C-305/23 (ter herinnering)
17. In het kader van een gerechtelijke vereffeningsprocedure die onder meer heeft geleid tot de verkoop van zijn woning, heeft S.E.I., een natuurlijke persoon, kwijtschelding van schuld aangevraagd en een plan voorgesteld om de schulden te vereffenen die volgens hem niet voor kwijtschelding in aanmerking kwamen. De AEAT heeft zich verzet tegen deze aanvraag op grond van het feit dat aan S.E.I. in de tien jaar voorafgaand aan de kwijtscheldingsaanvraag bij een definitief administratief besluit een sanctie was opgelegd (een boete van 504,99 EUR) voor zeer ernstige belastingovertredingen en dat deze sanctie ten tijde van de kwijtscheldingsaanvraag niet ten uitvoer was gelegd.
18. Daarop heeft de Juzgado de lo Mercantil no 10 de Barcelona (handelsrechtbank nr. 10 Barcelona, Spanje) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof om een prejudiciële beslissing verzocht over een aantal vragen die voor deze conclusie niet relevant zijn.
19. Bij beschikking van de president van het Hof van 21 juni 2023, zijn de zaken C‑289/23 en C‑305/23 gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling alsmede voor het arrest.
20. S.E.I., de Spaanse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
IV. Analyse
21. Op verzoek van het Hof zal mijn analyse zich toespitsen op de tweede vraag, onder d), in zaak C‑289/23, waarmee de verwijzende rechter in wezen wenst na te gaan of de speelruimte van de lidstaten bij de omzetting van richtlijn 2019/1023 toestaat dat de kwijtschelding van publiekrechtelijke schuldvorderingen wordt beperkt tot grenzen die geen enkel verband houden met het werkelijke bedrag van de schuld.
22. In deze zaak gaat het niet alleen om de vraag welke categorieën schuldvorderingen niet onder de kwijtschelding van schuld kunnen vallen, waarover het Hof onlangs een uitspraak heeft gedaan(5), maar ook om de vraag wat de kwantitatieve omvang van de uitsluiting van een dergelijke kwijtschelding is.
23. Uit de door de verwijzende rechter gestelde vraag blijkt dat hij vragen heeft bij de methode van de dubbele drempel van 5 000 en 10 000 EUR die door de Spaanse wetgever is vastgesteld voor de kwijtschelding van schuld van fiscale of sociale aard, zonder rekening te houden met het totale bedrag van de fiscale of sociale schuld in kwestie.
24. In haar opmerkingen is de Commissie het daarmee eens en stelt zij dat deze beperking weliswaar in de goede richting gaat, maar dat het niet zeker is dat zij volstaat om te voldoen aan artikel 23, lid 4, van richtlijn 2019/1023. Zij onderschrijft het argument van de verwijzende rechter dat bij de toepassing van de uitsluiting van kwijtschelding van schuld het evenredigheidsbeginsel in acht moet worden genomen ten aanzien van het totale bedrag van de schuld.
25. Ter herinnering: deze richtlijn vereist dat lidstaten ervoor zorgen dat insolvente ondernemers toegang hebben tot ten minste één procedure die kan leiden tot volledige kwijtschelding van schuld.(6) Dit artikel verplicht de lidstaten niet om volledige kwijtschelding van schuld voor insolvente ondernemers te garanderen.
26. Daarnaast worden in artikel 23 van richtlijn 2019/1023 een aantal situaties opgesomd die kunnen leiden tot weigering of beperking van de toegang tot kwijtschelding van schuld of tot verlenging van de termijnen voor kwijtschelding of van beroepsverboden, ofwel vanwege de oneerlijkheid of kwade trouw van de schuldenaar (lid 1), vanwege ander gedrag van de schuldenaar (lid 2), vanwege de aard van de betrokken schuldvordering (lid 4) of vanwege het beroep van de ondernemer (lid 5).
27. Het Hof heeft echter reeds geoordeeld dat artikel 23, lid 4, van richtlijn 2019/1023 aldus moet worden uitgelegd dat de daarin opgenomen lijst van specifieke categorieën schuldvorderingen niet uitputtend is en dat de lidstaten indien zulks naar behoren is gerechtvaardigd andere dan de in deze bepaling genoemde categorieën van schuldvorderingen van de kwijtschelding kunnen uitsluiten.(7)
28. De lidstaten kunnen dus specifieke categorieën schuldvorderingen toevoegen aan de zes categorieën die in artikel 23, lid 4, worden genoemd.
29. Dezelfde redenering kan worden toegepast op artikel 23, lid 2, van richtlijn 2019/1023, dat voorziet in een lijst van zes soorten gedragingen die van invloed kunnen zijn op de kwijtschelding van schuld. De lidstaten kunnen deze lijst ook aanvullen.
30. Aangezien de lidstaten, gelet op de gevolgen die dergelijke regels kunnen hebben, over een ruime beoordelingsmarge beschikken om ter zake rekening te houden met hun rechtsstelsel, kan het dan ook om een groot aantal afwijkingen van kwijtschelding van schuld gaan.
31. Het Hof heeft opgemerkt dat de Uniewetgever uitdrukkelijk heeft bepaald dat van de aldus in artikel 23, lid 4, van richtlijn 2019/1023 aan de lidstaten geboden mogelijkheid uitsluitend gebruik kan worden gemaakt als dergelijke uitsluitingen „naar behoren zijn gerechtvaardigd”. Het Hof heeft daaraan toegevoegd dat, wanneer de nationale wetgever dergelijke afwijkingen vaststelt, de redenen voor die afwijkingen moeten blijken uit het nationale recht of uit de procedure die tot die uitsluitingen heeft geleid, en dat die redenen een legitiem openbaar belang moeten nastreven.(8)
32. Bijgevolg wordt de ruime beoordelingsmarge van de lidstaten om specifieke categorieën schuldvorderingen toe te voegen afgebakend door deze twee vereisten, namelijk het bestaan van een rechtvaardiging in het nationale recht en het nastreven van een legitiem openbaar belang.
33. Bovendien geeft de formulering van artikel 23, lid 4, van richtlijn 2019/1023 aan dat de lidstaten voor deze specifieke categorieën schuldvorderingen kunnen voorzien in een uitsluiting van de kwijtschelding van schuld of een beperking van de mogelijkheid tot kwijtschelding, dan wel een langere termijn voor kwijtschelding, indien dergelijke uitsluitingen, beperkingen of langere termijnen naar behoren gerechtvaardigd zijn.
34. De Uniewetgever staat dus niet alleen volledige uitsluiting van kwijtschelding van schuld toe, maar verwijst ook niet naar een bepaalde methode om de mogelijkheid van kwijtschelding te beperken (plafond, verhouding, drempels met variërende verhoudingen) wanneer de uitsluiting slechts gedeeltelijk is, wat eens te meer de ruime beoordelingsmarge voor de lidstaten en het gebrek aan harmonisatie op dit gebied bevestigt.
35. Het zou hoe dan ook paradoxaal zijn om de beoordelingsmarge van de lidstaten meer te beperken voor beperkingen dan voor uitsluiting.
36. Hoewel een beperking van de kwijtschelding van schuld naar rato van het totale bedrag van de schulden denkbaar is, staat niets het gebruik van een plafond voor de kwijtschelding van schuld in de weg, op voorwaarde dat beide methoden naar behoren gerechtvaardigd zijn. Een geplafonneerde kwijtschelding van schuld kan een stimulerend effect hebben, waardoor de ondernemer sneller kan reageren op oplopende schulden. De ondernemer zal weten dat boven deze drempel, zonder enige reactie van zijn kant, de kwijtschelding niet zal plaatsvinden.
37. De enige verwijzing naar een verhouding is te vinden in artikel 20, lid 2, van richtlijn 2019/1023, waar de mogelijkheid wordt vermeld van een kwijtschelding die afhangt van gedeeltelijke terugbetaling van schuld door de ondernemer. In dit geval moet de terugbetalingsverplichting gebaseerd zijn op de individuele situatie van de ondernemer, en met name in verhouding staan tot het voor beslag vatbare of het beschikbare inkomen en de activa van de ondernemer tijdens de kwijtscheldingsperiode, en het billijke belang van de schuldeisers in aanmerking nemen.
38. Ik denk niet dat deze verwijzing naar een verhouding tussen de gedeeltelijke terugbetaling door de schuldenaar en zijn beschikbare inkomen en activa in dit specifieke geval voldoende is om er een verplichting voor de lidstaten van te maken wanneer zij beperkingen op de kwijtschelding van schuld overwegen.
39. De toepassing door de lidstaten van het evenredigheidsbeginsel bij de omzetting van richtlijn 2019/1023 vereist niet dat zij een kwijtschelding van schuld toepassen die in verhouding staat tot het passief in plaats van bijvoorbeeld een geplafonneerde kwijtschelding van schuld. Dit beginsel verplicht de lidstaten daarentegen wel om evenredige middelen in te zetten om het door de richtlijn gewenste resultaat te bereiken, namelijk door te voorzien in een procedure die ertoe kan leiden dat de schulden van de insolvente ondernemer volledig worden kwijtgescholden. Het is dus aan elke lidstaat om in het licht van zijn insolventierecht, zekerhedenrecht, huwelijksvermogensrecht en belastingrecht te beoordelen hoe deze procedure in een algemeen systeem kan worden geïntegreerd, rekening houdend met het feit dat de richtlijn zelf het evenwicht tussen de rechten van de schuldenaar en de rechten van een of meer schuldeisers niet veronachtzaamt.(9)
40. Aangezien richtlijn 2019/1023 de uitsluitingen van kwijtschelding van schuld en de modaliteiten daarvan niet harmoniseert, is het echter aan elke lidstaat om dergelijke uitsluitingen vast te stellen, op voorwaarde dat de desbetreffende regels niet minder gunstig zijn dan die welke in het nationale recht voor soortgelijke situaties gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel).(10)
41. Naar mijn mening is deze richtlijn een richtlijn voor minimale harmonisatie die tot doel heeft in elke lidstaat een procedure voor volledige of gedeeltelijke kwijtschelding van schuld in te voeren, waarbij de modaliteiten voor de beperking van deze kwijtschelding grotendeels aan de lidstaten worden overgelaten, op voorwaarde dat deze beperkingen, met inachtneming van het doeltreffendheidsbeginsel, naar behoren worden gerechtvaardigd en voortvloeien uit het nationale recht of uit de procedure die tot de beperkingen heeft geleid.
42. Ik stel derhalve voor om op de tweede prejudiciële vraag, onder d), in zaak C‑289/23, te antwoorden dat artikel 23, lid 4, van richtlijn 2019/1023 aldus moet worden uitgelegd dat het beperken van de kwijtschelding van schuld voor een specifieke categorie schuldvorderingen, doordat een plafond wordt ingevoerd waarboven geen kwijtschelding wordt verleend, is toegestaan, op voorwaarde dat deze beperking naar behoren wordt gerechtvaardigd door het nationale recht of door de procedure die tot de beperking heeft geleid.
V. Conclusie
43. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de tweede prejudiciële vraag, onder d), van de Juzgado de lo Mercantil no 1 de Alicante in zaak C‑289/23 te beantwoorden als volgt:
„Artikel 23, lid 4, van richtlijn (EU) 2019/1023 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 betreffende preventieve herstructureringsstelsels, betreffende kwijtschelding van schuld en beroepsverboden, en betreffende maatregelen ter verhoging van de efficiëntie van procedures inzake herstructurering, insolventie en kwijtschelding van schuld, en tot wijziging van richtlijn (EU) 2017/1132 (richtlijn betreffende herstructurering en insolventie)
moet aldus worden uitgelegd dat
het beperken van de kwijtschelding van schuld voor een specifieke categorie schuldvorderingen, doordat een plafond wordt ingevoerd waarboven geen kwijtschelding wordt verleend, is toegestaan, op voorwaarde dat deze beperking naar behoren wordt gerechtvaardigd door het nationale recht of door de procedure die tot de beperking heeft geleid.”