CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. CRUZ VILLALÓN
van 28 januari 2014 (1)
Zaak C‑583/12
Sintax Trading OÜ
tegen
Maksu- ja Tolliamet
[verzoek om een prejudiciële beslissing van de Riigikohus (Estland)]
„Optreden van douaneautoriteiten ten aanzien van goederen waarvan wordt vermoed dat zij inbreuk maken op intellectuele-eigendomsrechten – Verordening (EG) nr. 1383/2003 – Artikel 13, lid 1 – Autoriteit die bevoegd is om procedure te voeren om te bepalen of inbreuk is gemaakt op intellectuele-eigendomsrechten – Bevoegdheid van douaneautoriteiten om procedure in te leiden om te bepalen of inbreuk is gemaakt op intellectuele-eigendomsrecht – Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie”
1. De onderhavige zaak betreft grensmaatregelen die in Estland zijn getroffen ten aanzien van goederen die inbreuk zouden maken op de aan een model verbonden rechten. Het Hof wordt opnieuw in de gelegenheid gesteld om verordening (EG) nr. 1383/2003 van de Raad (hierna: „verordening”)(2) uit te leggen, in casu met betrekking tot de procedure om te bepalen of inbreuk is gemaakt op een intellectuele-eigendomsrecht als bedoeld in artikel 13, lid 1, van de verordening.
2. Het Estse hooggerechtshof (Riigikohus) heeft het Hof twee vragen gesteld. Ten eerste wordt gevraagd of de procedure als bedoeld in artikel 13, lid 1, van de verordening kan worden gevoerd door de douaneautoriteiten zelf en, ten tweede, of die autoriteiten die procedure kunnen inleiden.
3. Deze vragen zijn gerezen in het kader van een vordering die Sintax Trading OÜ (hierna: „Sintax”) heeft ingesteld tegen de Estse belasting- en douaneadministratie (Maksu- ja Tolliamet; hierna: „MTA”), die het verzoek van Sintax had afgewezen tot vrijgave van de goederen die de MTA had vastgehouden op grond dat deze inbreuk maken op een ingeschreven model van OÜ Acerra (hierna: „Acerra”).
I – Toepasselijke bepalingen
A – Recht van de Europese Unie
4. Grensmaatregelen vormen een belangrijk onderdeel van de bescherming van de intellectuele-eigendomsrechten binnen de Europese Unie. De verordening is niet de eerste wettelijke maatregel die door de Europese Unie ter zake is vastgesteld(3), en evenmin de laatste. De verordening is immers met ingang van 1 januari 2014 ingetrokken bij verordening nr. 608/2013.(4) Gelet op de data waarop de betrokken feiten hebben plaatsgevonden, is evenwel de verordening van toepassing op de onderhavige zaak.
5. De punten 2 en 3 van de considerans van de verordening luiden als volgt:
„(2) De handel in namaakgoederen, door piraterij verkregen goederen en, in het algemeen, van alle goederen die inbreuk maken op intellectuele-eigendomsrechten, berokkent bonafide fabrikanten en handelaren en houders van rechten aanzienlijke schade, misleidt de consument en brengt in sommige gevallen zijn gezondheid en veiligheid in gevaar. Dergelijke goederen moeten zoveel mogelijk uit de handel worden gehouden en er moeten maatregelen worden getroffen die op doeltreffende wijze een einde maken aan deze illegale activiteiten, zonder de vrijheid van het legitieme handelsverkeer in het gedrang te brengen. Deze doelstelling sluit bovendien aan bij de inspanningen die op internationaal niveau worden geleverd.
(3) Wanneer namaakgoederen of door piraterij verkregen goederen en, in het algemeen, goederen die inbreuk maken op intellectuele-eigendomsrechten van oorsprong of van herkomst zijn uit derde landen, moet het binnenbrengen van dergelijke goederen in het douanegebied van de Gemeenschap, inclusief overlading, vrijgave voor het vrije verkeer in de Gemeenschap, plaatsing onder een schorsingsregeling en binnenkomst in een vrije zone of vrij entrepot, worden verboden en moet in een procedure worden voorzien die de douaneautoriteiten de mogelijkheid geeft dit verbod zo doeltreffend mogelijk te handhaven.”
6. Artikel 10 van de verordening bepaalt:
„Aan de hand van de wetgeving van de lidstaat op het grondgebied waarvan de goederen zich in een van de in artikel 1, lid 1, bedoelde situaties bevinden, wordt vastgesteld of krachtens de nationale bepalingen inbreuk is gemaakt op een intellectuele-eigendomsrecht.
Bedoelde wetgeving is eveneens van toepassing op de onmiddellijke kennisgeving aan het kantoor of de dienst bedoeld in artikel 9, lid 1, dat de in artikel 13 bedoelde procedure is ingeleid, tenzij dat kantoor of die dienst de procedure zelf heeft ingeleid.”
7. Artikel 13, lid 1, van de verordening bepaalt:
„Wanneer het in artikel 9, lid 1, bedoelde douanekantoor niet binnen tien werkdagen na de ontvangst van de kennisgeving van de schorsing van vrijgave of vasthouding, ervan in kennis is gesteld dat overeenkomstig artikel 10 een procedure is ingeleid om te bepalen of volgens het nationale recht een intellectuele-eigendomsrecht is geschonden, of dit kantoor, indien van toepassing, de in artikel 11, lid 1, bedoelde instemming van de houder van het recht niet heeft ontvangen, worden naargelang van het geval de goederen vrijgegeven of wordt de vasthouding ervan beëindigd, op voorwaarde dat alle douaneformaliteiten zijn vervuld.
Deze termijn kan in bepaalde gevallen met ten hoogste tien werkdagen worden verlengd.”
8. Verordening nr. 1891/2004 van de Commissie(5) stelt de voor de uitvoering van de verordening vereiste maatregelen vast. Punt 1 van de considerans ervan bepaalt:
„Verordening (EG) nr. 1383/2003 heeft gemeenschappelijke regels ingevoerd die ten doel hebben een verbod in te stellen op het binnenbrengen, het in het vrije verkeer brengen, het verlaten van het douanegebied, de uitvoer, de wederuitvoer en het plaatsen onder een schorsingsregeling, in een vrije zone of in een vrij entrepot, van namaakgoederen of door piraterij verkregen goederen en de onwettige handel in deze goederen tegen te gaan zonder de vrijheid van het wettige handelsverkeer te hinderen.”
B – Nationaal recht
9. De Estse Tolliseadus (douanewet; hierna: „TS”) bepaalt in § 39, leden 4 en 6:
„(4) Met betrekking tot goederen ten aanzien waarvan wordt vermoed dat zij inbreuk maken op een intellectuele-eigendomsrecht in de zin van [...] verordening (EG) nr. 1383/2003 inzake het optreden van de douaneautoriteiten ten aanzien van goederen waarvan wordt vermoed dat zij inbreuk maken op bepaalde intellectuele-eigendomsrechten en inzake de maatregelen ten aanzien van goederen waarvan is vastgesteld dat zij inbreuk maken op dergelijke rechten [...], geeft de houder van het recht op basis van een onderzoek van monsters van de goederen binnen tien werkdagen vanaf de dag waarop hij werd geïnformeerd over vasthouding van die goederen een schriftelijke beoordeling af. Aan de houder van het recht wordt voor de afgifte van de beoordeling geen vergoeding betaald. [...]
(6) De douaneautoriteiten verstrekken onverwijld een kopie van de beoordeling van de houder aan de betrokkene, die binnen tien dagen vanaf de ontvangst van deze kopie schriftelijke bezwaren tegen de beoordeling kan indienen bij de douaneautoriteiten alsmede ter zake dienend bewijs.”
10. § 45, lid 1, van de TS luidt als volgt:
„De douaneautoriteiten houden de in de artikelen 53, 57 en 75 van het communautair douanewetboek bedoelde goederen vast en verkopen ze, vernietigen ze onder douanetoezicht of geven ze kosteloos af via de in de §§ 97 en 98 neergelegde procedure.”
11. § 6 van de Haldusmentluse seadus (wet inzake administratieve procedure; hierna: „HMS”) bepaalt:
„Het administratieve orgaan is verplicht de omstandigheden te verduidelijken die in de zaak die het voorwerp is van de procedure van wezenlijk belang zijn, en daartoe zo nodig ambtshalve bewijzen te verzamelen.”
II – Feiten en hoofdgeding
12. Acerra is houdster van een model voor een fles, dat op 15 februari 2010 in Estland is ingeschreven onder nr. 01563 als „Pudel” (fles).
13. Op 6 december 2010 heeft Acerra de MTA laten weten dat Sintax probeerde in Estland een product te leveren in flessen waarin het ingeschreven model tot uitdrukking komt.
14. Op 23 december 2010 heeft de MTA een aanvullend onderzoek van een zending van 63 700 flessen door een Oekraïense onderneming aan Sintax verricht. De MTA oordeelde dat de flessen in die mate overeenstemden met het ingeschreven model dat een inbreuk op intellectuele-eigendomsrechten kon worden vermoed. Bij beslissing van 27 december 2010 hield de MTA de verdachte goederen vast en sloeg ze op in een douane-entrepot.
15. Bij kennisgeving van dezelfde datum verzocht de MTA Acerra om een beoordeling van de vastgehouden goederen. Op 6 januari 2011 legde Acerra de gevraagde beoordeling aan de MTA over en betoogde daarbij dat de ingevoerde flessen inbreuk maakten op haar intellectuele-eigendomsrechten.
16. Sintax verzette zich hiertegen op twee manieren. Om te beginnen verzocht zij op 18 januari 2011 de MTA om vrijgave van de goederen. Vervolgens stelde zij op 7 februari 2011 een vordering tegen Acerra in bij de Harju Maakohus (rechter in eerste aanleg te Harju), waarbij zij de geldigheid van het model van Acerra aanvocht.
17. Met betrekking tot het verzoek om vrijgave van de goederen liet de MTA Sintax bij brief van 11 februari 2011 weten dat Acerra de in Estland ingevoerde flessen had beoordeeld en van mening was dat deze identiek waren aan haar ingeschreven model. Overeenkomstig verordening nr. 1383/2003 kon de MTA de goederen niet vrijgeven aangezien er – volgens de MTA – sprake was van inbreuk op intellectuele-eigendomsrechten. De MTA was niet bevoegd om uitspraak te doen over de geldigheid van dat intellectuele-eigendomsrecht. Diezelfde dag verzocht Sintax opnieuw om vrijgave van de goederen. Op 17 februari 2011 weigerde de MTA opnieuw om de goederen vrij te geven op soortgelijke gronden.(6)
18. Op 10 maart 2011 stelde Sintax bij de Tallinna Halduskohus (administratieve rechtbank te Tallinn) beroep in strekkende tot vrijgave van de goederen. Op 3 juni 2011 heeft deze rechter de MTA opgedragen, te besluiten tot vrijgave van de goederen. De MTA stelde hoger beroep in bij de Tallinna Ringkonnakohus (hof van beroep te Tallinn), die dit verwierp bij arrest van 19 januari 2012, maar zich daarbij baseerde op andere gronden. De MTA stelde bij de verwijzende rechter cassatieberoep tegen dit arrest in.
19. De vordering van Sintax met betrekking tot de geldigheid van het model werd afgewezen op 21 december 2011, terwijl de hierboven beschreven procedure nog aanhangig was. Deze uitspraak is definitief geworden zodat de inschrijving van het model geldig is.
III – Prejudiciële vragen en procesverloop voor het Hof van Justitie
20. Bij beschikking van 5 december 2012 heeft de Riigikohus de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Kan de in artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1383/2003 bedoelde ‚procedure [...] om te bepalen of [...] een intellectuele-eigendomsrecht is geschonden’, ook worden gevoerd bij de douanedienst, of dient de in hoofdstuk III van de verordening behandelde ‚bevoegde autoriteit [die] een besluit ten gronde kan nemen’ gescheiden te zijn van de douaneautoriteiten?
2) In punt 2 van de considerans van verordening nr. 1383/2003 wordt als doelstelling van de verordening bescherming van de consument genoemd, en overeenkomstig punt 3 van die considerans moet in een procedure worden voorzien die de douaneautoriteiten de mogelijkheid geeft het verbod om goederen die inbreuk maken op een intellectuele-eigendomsrecht in het douanegebied van de Gemeenschap binnen te brengen, zo doeltreffend mogelijk te handhaven, zonder evenwel de in punt 2 van de considerans van deze verordening en in punt 1 van de considerans van uitvoeringsverordening nr. 1891/2004 genoemde vrijheid van het legitieme handelsverkeer in het gedrang te brengen.
Is het met deze doelstellingen verenigbaar dat de in artikel 17 van verordening nr. 1383/2003 vastgelegde maatregelen alleen kunnen worden toegepast wanneer de houder van het recht de in artikel 13, lid 1, van de verordening genoemde procedure tot vaststelling van een inbreuk op een intellectuele-eigendomsrecht inleidt, of moet met het oog op een zo doeltreffend mogelijke verwezenlijking van deze doelstellingen, ook de douaneautoriteit de mogelijkheid hebben om de desbetreffende procedure in te leiden?”
21. De Tsjechische Republiek, de Republiek Estland en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Er is niet om een mondelinge behandeling verzocht en er heeft ook geen mondelinge behandeling plaatsgevonden.
IV – Analyse
22. De door de verwijzende rechter gestelde vragen kunnen enkel worden begrepen in de context van de bij de verordening vastgestelde regeling van grensmaatregelen en de wijze waarop de Estse rechters de feiten met betrekking tot die regeling hebben uitgelegd. Bijgevolg zal ik eerst ingaan op deze twee kwesties alvorens de vragen zelf te behandelen.
A – Voorwerp en regeling van de verordening
23. Ter bescherming van houders van rechten, bonafide fabrikanten en handelaren maar ook de consument(7) stelt de verordening primair een regeling vast voor het optreden van de douaneautoriteiten ten aanzien van goederen waarvan wordt vermoed dat zij inbreuk maken op intellectuele-eigendomsrechten(8), maar ook een aantal maatregelen ten aanzien van goederen waarvan is vastgesteld dat zij inbreuk maken op dergelijke rechten.
24. Ten aanzien van goederen(9) waarvan wordt vermoed dat zij inbreuk maken op intellectuele-eigendomsrechten kunnen grensmaatregelen in beginsel worden vastgesteld op verzoek van de houder van het recht(10) en worden zij toegekend door de douaneautoriteiten.(11) De douaneautoriteiten schorsen de vrijgave of houden de goederen vast waarvan wordt vermoed dat zij inbreuk maken op een intellectuele-eigendomsrecht waarop het besluit tot inwilliging van het verzoek betrekking heeft, in voorkomend geval na overleg met de indiener van het verzoek.(12) Wanneer geen verzoek is ingediend of ingewilligd, maar er voor de douaneautoriteiten voldoende aanwijzingen zijn dat bepaalde goederen inbreuk maken op intellectuele-eigendomsrechten, kunnen zij ambtshalve de vrijgave opschorten of de goederen vasthouden gedurende drie werkdagen teneinde de houder van het recht in staat te stellen een verzoek in te dienen.(13)
25. Die maatregelen zijn evenwel van tijdelijke aard. Artikel 13, lid 1, van de verordening bepaalt dat wanneer de douaneautoriteiten niet binnen tien werkdagen na de ontvangst van de kennisgeving van de schorsing van vrijgave of vasthouding, ervan in kennis zijn gesteld dat een procedure is ingeleid om te bepalen of een intellectuele-eigendomsrecht is geschonden,(14) de goederen moeten worden vrijgegeven of de vasthouding ervan moet worden beëindigd. Op goederen waarvan is vastgesteld dat zij inbreuk maken op intellectuele-eigendomsrechten, worden de in hoofdstuk IV van de verordening vermelde maatregelen toegepast, waaronder de vernietiging van de inbreukmakende goederen.(15)
26. Zodra is vastgesteld dat goederen inbreuk maken op intellectuele-eigendomsrechten, zijn de in hoofdstuk IV van de verordening vermelde maatregelen van toepassing: de goederen mogen niet in het douanegebied van de Unie worden binnengebracht of het voorwerp uitmaken van een van de andere in artikel 16 vermelde handelingen, en de lidstaten dienen de nodige maatregelen te nemen om de bevoegde autoriteiten in staat te stellen om de in artikel 17 vermelde maatregelen te treffen, waaronder de vernietiging van de goederen.
27. Uit de feiten blijkt niet of de bij de verordening vastgestelde procedure is nageleefd, in het bijzonder of de houder van het recht een verzoek om optreden van de douaneautoriteiten heeft ingediend. Het staat aan de nationale rechter om dit na te gaan.
B – Uitlegging van de feiten van het onderhavige geval door de nationale rechters wat de door de verordening vastgestelde regeling betreft(16)
28. In het kader van haar beroep bij de administratieve rechtbank te Tallinn tegen de vasthouding van de goederen betoogde Sintax onder meer dat de in artikel 13, lid 1, van de verordening bedoelde procedure om te bepalen of een intellectuele-eigendomsrecht is geschonden, niet tijdig werd ingeleid. De MTA voerde evenwel aan dat zij had vastgesteld dat de goederen inbreuk maakten op een intellectuele-eigendomsrecht.
29. De administratieve rechtbank te Tallinn oordeelde dat de kennisgeving van de MTA aan Acerra kan worden aangemerkt als de eerste handeling van de MTA in een administratieve procedure om te bepalen of een intellectuele-eigendomsrecht is geschonden, overeenkomstig de artikelen 9 en 10 van de verordening. Deze rechter lijkt zich dus op het standpunt te hebben gesteld dat de procedure als bedoeld in artikel 13, lid 1, van de verordening werd ingeleid door de MTA op 27 december 2010. Deze rechter was evenwel van mening dat geen van de latere handelingen kon worden beschouwd als een beslissing van de MTA. Op grond dat de MTA geen beslissing had genomen en gelet op de wijze waarop deze rechter artikel 14 van de verordening heeft uitgelegd, heeft hij ten gunste van Sintax uitspraak gedaan.
30. De MTA heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld op grond dat zij geen beslissing over de inbreuk kon nemen daar Sintax de geldigheid van het intellectuele-eigendomsrecht aanvocht en artikel 14 van de verordening niet van toepassing was bij gebreke van zekerheidstelling.
31. Het hof van beroep te Tallinn bevestigde de uitspraak van de administratieve rechtbank, maar op andere gronden. Volgens de door het hof van beroep verstrekte uitlegging van de feiten was de procedure als bedoeld in artikel 13, lid 1, van de verordening niet ingeleid, daar niet de douaneautoriteiten maar een civiele rechtbank dient te oordelen of inbreuk is gemaakt op intellectuele-eigendomsrechten.
32. De MTA stelde tegen dit arrest cassatieberoep in, op grond dat de vraag van de bevoegdheid van de douaneautoriteiten om te beslissen over de inbreuk voor het eerst aan de orde was gesteld en de douaneautoriteiten daartoe bevoegd waren.
33. In de verwijzingsbeschikking verklaarde het Estse hooggerechtshof dat het „in beginsel mogelijk” is om het Estse recht(17) aldus uit te leggen dat de douaneautoriteiten bevoegd zijn om vast te stellen of het gaat om door piraterij verkregen goederen.(18) De verwijzende rechter twijfelt evenwel of deze uitlegging van het nationale recht verenigbaar is met het Unierecht en is van oordeel dat een antwoord op de twee gestelde vragen noodzakelijk is om de inhoud van een eventueel aan de MTA te richten bevel te kunnen bepalen.
C – Prejudiciële vragen
34. Zoals ik reeds heb vermeld, betreffen de vragen van het Estse hooggerechtshof in wezen twee punten, te weten of de procedure als bedoeld in artikel 13, lid 1, van de verordening kan worden gevoerd door de douaneautoriteiten zelf (vraag 1) en of de douaneautoriteiten de betrokken procedure ook kunnen inleiden (vraag 2).
1. Eerste vraag
35. Met zijn eerste vraag wenst het Estse hooggerechtshof te vernemen of de douaneautoriteiten zelf de procedure als bedoeld in artikel 13, lid 1, van de verordening kunnen voeren. Alvorens deze bepaling te analyseren, zal ik evenwel kort de standpunten van partijen en van de verwijzende rechter samenvatten.
a) Bij het Hof ingediende opmerkingen
36. De verwijzende rechter betwijfelt of de verordening toestaat dat de douaneautoriteiten zelf de in artikel 13, lid 1, van de verordening vermelde procedure voeren. Het opschrift van hoofdstuk III van de verordening verwijst naar „de douaneautoriteiten [...] en de bevoegde autoriteit [die] een besluit ten gronde kan nemen”, en lijkt dus een duidelijk onderscheid tussen hen te maken. Volgens de verwijzende rechter is de rechtspraak ter zake evenwel niet doorslaggevend.
37. Alle deelnemers aan de onderhavige procedure pleiten ervoor de eerste vraag bevestigend te beantwoorden.
38. Volgens de Republiek Estland harmoniseert de verordening enkel de grensmaatregelen. Zoals blijkt uit punt 8 van de considerans en artikel 10 van de verordening, wordt aan de hand van de nationale wetgeving vastgesteld of sprake is van een inbreuk als bedoeld in artikel 13, lid 1, en – overeenkomstig het beginsel van procedurele autonomie van de lidstaten – zijn de lidstaten bevoegd om de bevoegde autoriteit aan te duiden. De Republiek Estland is van mening dat deze stelling wordt bevestigd door de artikelen 49 en 55 van de TRIPs-Overeenkomst, waarbij eerstgenoemd artikel uitdrukkelijk administratieve procedures vermeldt. Volgens haar betekent de verwijzing in het opschrift van hoofdstuk III enkel dat deze autoriteiten verschillend kunnen zijn, maar dit niet hoeven te zijn. Bovendien bepaalt artikel 10 van de verordening dat de in artikel 13, lid 1, bedoelde procedure kan worden ingeleid door de douanedienst, en aangezien een administratieve dienst zelden een procedure bij een rechterlijke instantie instelt om de belangen van particulieren te beschermen, vereist artikel 10 impliciet dat een administratieve procedure bestaat. Een administratieve procedure zou ook bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de verordening, te weten een betere bescherming tegen inbreuken op intellectuele-eigendomsrechten. Volgens de Republiek Estland wordt haar standpunt bevestigd door de rechtspraak.
39. De Tsjechische Republiek is het in wezen eens met het standpunt van de Republiek Estland. Zij voegt daaraan toe dat een andere uitlegging enkel mogelijk zou zijn indien een onderscheid tussen de douaneautoriteiten en de autoriteit die een besluit ten gronde kan nemen in de procedure als bedoeld in artikel 13, lid 1, van de verordening een door de verordening erkende doelstelling zou nastreven.
40. Volgens de Commissie is de in artikel 13, lid 1, van de verordening vermelde procedure een procedure naar nationaal recht om ten gronde vast te stellen of daadwerkelijk inbreuk is gemaakt op intellectuele-eigendomsrechten. Deze procedure dient te worden onderscheiden van de procedure inzake vasthouding van goederen (optreden van de douaneautoriteiten). De Commissie stelt dat de artikelen 41 tot en met 49 van de TRIPs-Overeenkomst de voorwaarden vaststellen waaraan de procedure ten gronde moet voldoen, maar het aan de lidstaat staat om onder meer te bepalen of de bevoegde autoriteit een rechterlijk of administratief karakter heeft, ook al dienen administratieve beslissingen het voorwerp te kunnen uitmaken van een herziening door een rechterlijke autoriteit krachtens artikel 41, lid 4.
b) De vraag of de douaneautoriteiten „de bevoegde autoriteit [die] een besluit ten gronde kan nemen” in de zin van hoofdstuk III van de verordening kunnen zijn
41. Niet betwist kan worden dat een administratieve autoriteit ook de bevoegde autoriteit kan zijn om overeenkomstig het nationale recht te bepalen of inbreuk is gemaakt op een intellectuele-eigendomsrecht, zoals het Hof reeds heeft opgemerkt toen het verwees naar de „rechterlijke of andere instantie die bevoegd is een beslissing ten gronde te nemen” over de inbreuk.(19) De neutrale bewoordingen van de verordening zelf, te weten de verwijzing naar de „bevoegde autoriteit [die] een besluit ten gronde kan nemen” in het opschrift van hoofdstuk III en het feit dat niet wordt gepreciseerd bij wie de in artikel 13, lid 1, bedoelde procedure wordt gevoerd, bevestigen dat deze verordening aldus werd opgesteld dat de vaststelling van de bevoegde autoriteit werd overgelaten aan de lidstaten.(20)
42. Het feit dat de verordening niet uitsluit dat de procedure als bedoeld in artikel 13, lid 1, kan worden gevoerd door een administratieve autoriteit, in combinatie met het feit dat de douaneautoriteiten zonder enige twijfel administratieve autoriteiten zijn, volstaat op zich evenwel niet voor de conclusie dat de douaneautoriteiten bevoegd kunnen zijn om de relevante procedure te voeren.
43. Bepaalde omstandigheden manen immers tot bijzondere voorzichtigheid alvorens tot die conclusie te komen. Om te beginnen dient eraan te worden herinnerd dat de verordening zelf in het opschrift van hoofdstuk III de „douaneautoriteiten” en „de bevoegde autoriteit [die] een besluit ten gronde kan nemen” – te weten de autoriteit die vaststelt of inbreuk is gemaakt op een intellectuele-eigendomsrecht – naast elkaar plaatst en aldus een onderscheid tussen deze autoriteiten lijkt te maken.
44. Bovendien blijkt uit de formulering van artikel 10 van de verordening, waarop ik zal terugkomen in het kader van de analyse van de tweede vraag, dat deze bepaling veronderstelt dat de autoriteit die vaststelt of inbreuk is gemaakt op een intellectuele-eigendomsrecht enerzijds en het douanekantoor dat of de douanedienst die de procedure kan hebben ingeleid anderzijds, verschillende entiteiten zijn.(21)
45. Thans moet worden nagegaan of, in deze omstandigheden en zoals de Commissie lijkt voor te stellen, het Hof zonder meer dient te oordelen dat de verordening niet eraan in de weg staat dat de douaneautoriteiten bevoegd worden geacht om vast te stellen of inbreuk is gemaakt.
46. In casu heeft de Commissie het Hof in overweging gegeven, te verklaren dat het aan de lidstaten staat om te beslissen welke autoriteit bevoegd is en om de modaliteiten vast te stellen van de procedure om vast te stellen of inbreuk is gemaakt op een intellectuele-eigendomsrecht. Zij wijst evenwel erop dat het nationale recht duidelijk moet bepalen welke autoriteit bevoegd is voor deze procedure. Zij beklemtoont tevens dat de inbreukprocedure ten gronde niet dezelfde kan zijn als de procedure om te beslissen of de vrijgave van de goederen dient te worden opgeschort en de goederen dienen te worden vastgehouden wanneer wordt vermoed dat deze inbreuk maken op een intellectuele-eigendomsrecht. Nagegaan dient te worden of deze waarborgen toereikend zijn.
47. Mijns inziens is dat niet het geval.
48. De omstandigheid dat krachtens het nationale recht een administratieve autoriteit bevoegd kan zijn om vast te stellen of inbreuk is gemaakt op een intellectuele-eigendomsrecht in het kader van de procedure als bedoeld in artikel 13, lid 1, van de verordening, doet niets af aan de aard of de inhoud van de beslissing die deze autoriteit moet nemen. Het is duidelijk dat in het kader van een dergelijke procedure de administratieve autoriteit uitspraak zou doen over rechten en legitieme belangen van particulieren, te weten – volgens de bewoordingen van de verordening – van „de aangever, de houder of de eigenaar van de goederen”.(22) In deze context dient met klem te worden herhaald dat ingevolge die beslissing de goederen het voorwerp kunnen zijn van de maatregelen als bedoeld in hoofdstuk IV van de verordening.
49. In de zaak Sopropé, die betrekking had op een beslissing van de douaneautoriteiten inzake douanerechten, oordeelde het Hof dat een algemeen beginsel van Unierecht vereist dat „de adressaten van besluiten die hun belangen aanmerkelijk raken, in staat worden gesteld naar behoren hun standpunt kenbaar te maken over de elementen waarop de administratie haar besluit wil baseren”.(23) Deze analyse dient uiteraard mutatis mutandis te worden toegepast na de inwerkingtreding van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) met het Verdrag van Lissabon.(24)
50. Het lijdt geen twijfel dat de inrichting van de in artikel 13, lid 1, van de verordening vermelde procedure over het algemeen valt onder de bevoegdheid van de lidstaten in de uitoefening van hun procedurele autonomie,(25) zoals de Commissie terecht heeft gesteld. Niettemin dient te worden geoordeeld dat de handelingen van de lidstaten ter zake „het recht van de Unie ten uitvoer brengen” in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest.(26)
51. Gelet hierop dient vervolgens te worden nagegaan op welke wijze, en vooral, in welke bepalingen, in een context na Lissabon, de bedoelde procedurele waarborgen kunnen worden gevonden die tevens worden beschermd als algemene beginselen van Unierecht.
52. Mijns inziens dient vooral erop te worden gewezen dat de aard van de uitgeoefende functie belangrijker is dan de aard van de autoriteit die deze uitoefent. Het is juist dat het Hof heeft geoordeeld dat artikel 6, lid 1, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”), waarop artikel 47, tweede alinea, van het Handvest is gebaseerd,(27) in het algemeen ziet op procedures voor een „rechterlijke instantie” en niet op administratieve procedures.(28) Niettemin dient te worden beklemtoond dat de omstandigheden van de onderhavige zaak zeer bijzonder zijn. In casu zou een administratieve autoriteit een functie uitoefenen waarvan de opzet en werkwijze lijken overeen te stemmen met die van een rechterlijke instantie. In die zin dient mijn conclusie in de zaak Philips, waarin ik stel dat de bevoegde autoriteit „normaal gesproken” een rechter is(29), te worden begrepen. Uit dit oogpunt dient mijns inziens te worden vastgesteld dat artikel 47 van het Handvest de eigenlijke vindplaats is van bovengenoemde procedurele waarborgen.
53. De wijze waarop het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: „EHRM”) artikel 6, lid 1, EVRM heeft uitgelegd, ondersteunt mijn betoog. Volgens het EHRM omvat het begrip „vaststellen van [...] burgerlijke rechten” in artikel 6, lid 1, EVRM gedingen over het bestaan van en inbreuken op intellectuele-eigendomsrechten, ongeacht de aard van het orgaan dat belast is met het onderzoek ervan volgens het nationale recht.(30) De door artikel 6 EVRM geboden bescherming kan dus worden aangevoerd wanneer, zoals in casu, een dergelijk geding aan de orde is en de uitkomst van het geding beslissend is voor de betrokken rechten. In een dergelijk geval zijn de lidstaten evenwel niet verplicht om het geschil voor te leggen aan een rechterlijke instantie die voldoet aan alle voorschriften van artikel 6 EVRM in alle stadia van de procedure. „De noodzaak van soepelheid en doeltreffendheid [...] kunnen het voorafgaand optreden van administratieve [...] organen rechtvaardigen [...] die niet in alle opzichten aan deze zelfde voorschriften voldoen”.(31) Dit betekent dat in beginsel de inhoudelijke voorschriften van artikel 6 EVRM tevens gelden voor die administratieve procedures, ook al is de toepassing ervan mogelijkerwijs minder strikt. Dezelfde overwegingen dienen overeenkomstig artikel 52, lid 3, van het Handvest naar analogie te worden toegepast op artikel 47 van het Handvest.
54. Op basis van de voorgaande analyse is het niet moeilijk om vast te stellen welke wezenlijke waarborgen dienen te worden geboden door de procedure als bedoeld in artikel 13, lid 1, van de verordening.
55. Zo dient het nationale recht – zoals de Commissie heeft opgemerkt – de douaneautoriteiten duidelijk de bevoegdheid te verlenen om de betrokken beslissingen vast te stellen. Het hoeft geen betoog dat het niet volstaat om de bevoegdheid van de douaneautoriteiten af te leiden uit hetgeen kan worden geacht hun „normale” bevoegdheden te zijn. Tevens worden douaneautoriteiten die bevoegd zijn om dergelijke beslissingen vast te stellen, geacht te handelen op een wijze die hun onafhankelijkheid en onpartijdigheid waarborgt. Verder vereist de eerbiediging van de rechten van de verdediging dat de adressaten van beslissingen die hun belangen aanmerkelijk raken, in staat worden gesteld naar behoren hun standpunt kenbaar te maken over de elementen waarop de administratie haar beslissing wil baseren.(32) De belanghebbenden moeten dus het recht hebben om te worden gehoord. Bovendien is het duidelijk dat de beslissing van de douaneautoriteiten het voorwerp moet kunnen vormen van een rechterlijke toetsing.
56. Bijgevolg geef ik het Hof in overweging te antwoorden dat artikel 13, lid 1, van de verordening aldus moet worden uitgelegd dat het niet eraan in de weg staat dat de lidstaten de douaneautoriteiten de bevoegdheid verlenen om de in die bepaling bedoelde procedure te voeren, op voorwaarde dat naar nationaal recht uitdrukkelijk is voorzien in die bevoegdheid, de douaneautoriteiten handelen op een wijze die hun onafhankelijkheid en onpartijdigheid waarborgt, het recht om te worden gehoord wordt geëerbiedigd en rechterlijke toetsing mogelijk is.
2. Tweede vraag
57. Met de tweede vraag vraagt de verwijzende rechter in wezen of de lidstaten mogen bepalen dat de douaneautoriteiten de in artikel 13, lid 1, van de verordening bedoelde procedure kunnen inleiden.
58. Alle deelnemers aan de procedure betogen dat dit het geval is. Zij wijzen met klem erop dat de procedure als bedoeld in artikel 13, lid 1, van de verordening wordt beheerst door het nationale recht overeenkomstig artikel 10, eerste alinea. De Republiek Estland en de Tsjechische Republiek wijzen erop dat artikel 14, lid 2, en artikel 10, tweede alinea, bepalen dat de procedure kan worden ingeleid door een andere persoon dan de houder van het recht en, sterker nog, door de douaneautoriteiten zelf, en dat deze uitlegging verenigbaar is met de doelstelling van de verordening, te weten de strijd tegen inbreuken op intellectuele-eigendomsrechten en de bescherming van de consument tegen inbreukmakende goederen.
59. Uit de feiten blijkt niet of de nationale autoriteiten de in artikel 13, lid 1, van de verordening bedoelde procedure hebben ingeleid of niet. Het staat aan de nationale rechter om de feiten te onderzoeken.
60. Het is juist dat volgens het Hof de verordening een belangrijke rol toekent aan de houder van het recht: de houder van het recht moet verzoeken om het optreden van de douaneautoriteiten overeenkomstig artikel 5 van de verordening en het ambtshalve optreden van de douaneautoriteiten overeenkomstig artikel 4, lid 1, is enkel mogelijk „teneinde de houder van het recht in staat te stellen een verzoek om optreden in te dienen overeenkomstig artikel 5”. Het Hof verklaarde in deze context dat „de definitieve veroordeling van dergelijke praktijken door de nationale autoriteit die bevoegd is ten principale te beschikken, slechts mogelijk [is] nadat deze door de houder van het recht is ingeschakeld. Laat de houder van het recht dit achterwege, dan verliest de opschorting van de vrijgave of de tegenhouding van de goederen [...] op korte termijn haar gevolgen”.(33) Hoewel deze uitspraak betrekking had op verordening nr. 3295/94, geldt deze ook voor de verordening die van kracht was ten tijde van het feiten van de onderhavige zaak.
61. Evenwel beoogde het Hof niet om alle mogelijke manieren van inleiding van de procedure als bedoeld in artikel 13, lid 1, van de verordening te omschrijven. Het sprak in dit verband over het meest voorkomende geval.
62. Artikel 14, lid 2, derde alinea, van de verordening verwijst immers uitdrukkelijk naar situaties waarin „de procedure om te bepalen of volgens het nationale recht een intellectuele-eigendomsrecht is geschonden, door een andere persoon dan de houder van een recht inzake tekeningen of modellen [...] is ingeleid”. Artikel 10, tweede alinea, bepaalt dat de wetgeving van de betrokken lidstaat „eveneens van toepassing [is] op de onmiddellijke kennisgeving aan het kantoor of de dienst bedoeld in artikel 9, lid 1, dat de in artikel 13 bedoelde procedure is ingeleid, tenzij dat kantoor of die dienst de procedure zelf heeft ingeleid”. Deze bepaling neemt uitdrukkelijk als uitgangspunt dat de in artikel 13 bedoelde procedure kan worden ingeleid door het kantoor of de dienst bedoeld in artikel 9, lid 1. Hiermee is deze kwestie afgedaan. Anders dan de verwijzende rechter suggereert, hoeft geen uitspraak te worden gedaan over de vraag in hoeverre de inleiding van de in artikel 13, lid 1, bedoelde procedure door de douaneautoriteiten noodzakelijk of nuttig is ter bescherming van de consument.
63. Tegen de achtergrond van deze overwegingen en de vrij onduidelijke omstandigheden van het onderhavige geval dient nogmaals eraan te worden herinnerd dat artikel 13, lid 1, van de verordening de douaneautoriteiten de verplichting oplegt om de goederen vrij te geven of de vasthouding ervan te beëindigen wanneer is voldaan aan de daartoe gestelde voorwaarden. Deze verplichting vloeit voort uit de inspanningen van de verordening om de vrijheid van het legitieme handelsverkeer niet in het gedrang te brengen en tegelijkertijd het in de handel brengen van goederen die inbreuk maken op intellectuele-eigendomsrechten te verhinderen, zoals vermeld in punt 2 van de considerans van de verordening. Wanneer de houder van het recht de procedure niet inleidt binnen de gestelde termijn, kan enkel de inleiding van de procedure door de douaneautoriteiten hieraan verhelpen, met als gevolg dat de vrijgave van de goederen wordt verhinderd, op voorwaarde dat de douaneautoriteiten een formele beslissing tot inleiding van de procedure hebben genomen. In het bijzonder kan de afwijzing van een verzoek om vrijgave van de goederen niet worden gerechtvaardigd door de loutere verklaring dat de houder van het recht van mening is dat de invoer van de betrokken goederen inbreuk maakt op zijn intellectuele-eigendomsrechten. Het staat uiteraard aan de nationale rechter om de relevante omstandigheden vast te stellen.
64. Ik geef het Hof dan ook in overweging, de tweede vraag in die zin te beantwoorden dat artikel 13, lid 1, van de verordening aldus dient te worden uitgelegd dat het niet eraan in de weg staat dat de lidstaten bepalen dat de douaneautoriteiten de in die bepaling bedoelde procedure ook zelf formeel kunnen inleiden.
V – Conclusie
65. Mitsdien geef ik het Hof in overweging de door de Riigikohus gestelde vragen als volgt te beantwoorden:
„– Artikel 13, lid 1, van verordening (EG) nr. 1383/2003 van de Raad van 22 juli 2003 inzake het optreden van de douaneautoriteiten ten aanzien van goederen waarvan wordt vermoed dat zij inbreuk maken op bepaalde intellectuele-eigendomsrechten en inzake de maatregelen ten aanzien van goederen waarvan is vastgesteld dat zij inbreuk maken op dergelijke rechten dient aldus te worden uitgelegd dat het niet eraan in de weg staat dat de lidstaten de douaneautoriteiten de bevoegdheid verlenen om de in die bepaling bedoelde procedure te voeren, op voorwaarde dat naar nationaal recht uitdrukkelijk is voorzien in die bevoegdheid, de douaneautoriteiten handelen op een wijze die hun onafhankelijkheid en onpartijdigheid waarborgt, het recht om te worden gehoord wordt geëerbiedigd en rechterlijke toetsing mogelijk is.
– Artikel 13, lid 1, van verordening (EG) nr. 1383/2003 dient aldus te worden uitgelegd dat het niet eraan in de weg staat dat de lidstaten bepalen dat de douaneautoriteiten de in die bepaling bedoelde procedure ook zelf formeel kunnen inleiden.”