SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (drugi senat)
z dne 12. julija 2011(*)
„EKUJS – Jamstveni oddelek – Odhodki, izključeni iz financiranja Skupnosti – Poljščine“
V zadevi T‑197/09,
Republika Slovenija, ki jo je sprva zastopala Ž. Cilenšek Bončina, zastopnica, nato L. Bembič, zastopnik, skupaj z J. Sladičem, odvetnikom,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki sta jo sprva zastopala T. van Rijn in K. Banks, nato F. Jimeno Fernández in M. Žebre, ter nazadnje F. Jimeno Fernández in B. Rous, zastopniki,
tožena stranka,
zaradi predloga za razglasitev ničnosti Odločbe Komisije z dne 19. marca 2009 o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova Jamstvenega oddelka Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS) ter Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) iz financiranja Skupnosti (2009/253/ES) (UL L 75, str. 15) v delu, ki se nanaša na Republiko Slovenijo,
SPLOŠNO SODIŠČE (drugi senat)
v sestavi N. J. Forwood, predsednik, F. Dehousse (poročevalec) in A. Popescu, sodnika,
sodni tajnik : N. Rosner, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 1. februarja 2011,
izreka naslednjo
Sodbo
Pravni okvir
1 Uredba Sveta (EGS) št. 3508/92 z dne 27. novembra 1992 o vzpostavitvi integriranega upravnega in nadzornega sistema za nekatere programe pomoči Skupnosti (UL L 355, str. 1), ki je bila razveljavljena s členom 153 Uredbe Sveta (ES) št. 1782/2003 z dne 29. septembra 2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete ter o spremembi uredb (EGS) št. 2019/93, (ES) št. 1452/2001, (ES) št. 1453/2001, (ES) št. 1454/2001, (ES) 1868/94, (ES) št. 1251/1999, (ES) št. 1254/1999, (ES) št. 1673/2000, (EGS) št. 2358/71 in (ES) št. 2529/2001 (UL L 270, str. 1), se z istimi določbami še naprej uporablja za zahtevke za neposredna plačila v zvezi s koledarskim letom pred letom 2005. Uredbi št. 3508/92 in št. 1782/2003 določata, da vsaka država članica vzpostavi integrirani administrativni in kontrolni sistem (v nadaljevanju: IAKS) za nekatere sheme pomoči Skupnosti.
2 Člen 8 Uredbe št. 3508/92 v zvezi z zahtevki za neposredna plačila za koledarsko leto pred letom 2005 in člen 23 Uredbe št. 1782/2003 v zvezi z zahtevki za neposredna plačila za koledarska leta po letu 2005 določata, da vsaka država članica opravi administrativno kontrolo zahtevkov za pomoč, ki jo dopolni s preverjanjem na kraju samem.
3 V zvezi s temi kontrolami člen 15 Uredbe Komisije (ES) št. 2419/2001 z dne 11. decembra 2001 o podrobnih pravilih za uporabo integriranega upravnega in kontrolnega sistema za nekatere programe pomoči Skupnosti, vzpostavljenega z Uredbo Sveta (EGS) št. 3508/92 (UL L 327, str. 11) in člen 23 Uredbe Komisije (ES) št. 796/2004 z dne 21. aprila 2004 o podrobnih pravilih za izvajanje navzkrižne skladnosti, modulacije in IAKS, predvidenih z Uredbo št. 1782/2003 (UL L 141, str. 18) z v bistvu enakimi izrazi določata, da se administrativni pregledi in pregledi na kraju samem opravijo tako, da se zagotovi učinkovito preverjanje skladnosti s pogoji, pod katerimi se pomoči dodelijo.
4 V delovnih dokumentih Komisije Evropskih skupnosti AGRI/2254/2003 in AGRI/60363/2005-REV1 so navodila za kontrole na kraju samem glede parcel in njihovega merjenja, ki jih države članice opravijo v skladu z Uredbo št. 2419/2001 ali Uredbo št. 796/2004. V uvodu k tem navodilom je navedeno, da ta navodila izhajajo neposredno iz omenjenih določb, ki jih je treba uporabiti, ali pa so priporočila služb Komisije, namenjena državam članicam.
5 Nazadnje, Komisija je prek Skupnega raziskovalnega središča (SRS) v Ispri (Italija) 14. januarja 2003 kot dodatek k delovnim dokumentom, omenjenim v prejšnji točki, objavila dokument z naslovom „Tehnične tolerance za kontrole na kraju samem“ (Technical tolerances for On the Spot Checks, v nadaljevanju: tehnični dokument SRS). Točka 3 tega dokumenta se nanaša na orodja, ki se uporabljajo za merjenje parcel. Točka 3.3. se nanaša na merilno kolo, merilni trak in topofil. V njej je navedeno, da se ta orodja štejejo za pomožna orodja (backup tools), ki so namenjena predvsem merjenju dolžine. V dokumentu je navedeno, da bi morala biti uporaba teh orodij omejena na merjenje dolžine in da teh orodij ni priporočljivo uporabljati za merjenje celotnih parcel, zlasti zato, ker oblika in naklon kmetijskih površin navadno nista pravilna. Vendar je po potrebi pri površini tako izmerjene parcele mogoče uporabiti toleranco do 5 %.
Dejansko stanje
6 Komisija je med 8. in 11. marcem 2005 v Sloveniji izvedla revizijo, katere glavni namen je bil oceniti izvajanje shem neposredne pomoči od leta 2004 dalje. Po prvi, administrativni fazi revizije sta uslužbenca Komisije opravila kontrole na kraju samem na štirih kmetijskih gospodarstvih na Goriškem (na jugozahodu Slovenije), saj jih ni bilo mogoče opraviti v Pomurju (na severovzhodu Slovenije), ki je bilo sprva izbrano, ker je bilo to območje tako kot večina Slovenije v času revizije zasneženo.
7 Komisija je z dopisom z dne 12. oktobra 2005 na Republiko Slovenijo naslovila sporočilo iz člena 8(1), prvi pododstavek, Uredbe Komisije (ES) št. 1663/95 z dne 7. julija 1995 o določitvi podrobnih pravil za uporabo Uredbe Sveta (EGS) št. 729/70 v zvezi s postopkom za potrditev obračuna Jamstvenega oddelka EKUJS (UL L 158, str. 6), ker je menila, da odhodki te države članice niso bili izvedeni v skladu s pravili Skupnosti.
8 Med Republiko Slovenijo in Komisijo je bilo 8. junija 2006 v Bruslju organizirano dvostransko srečanje.
9 Komisija je z dopisom z dne 19. aprila 2007 Republiko Slovenijo obvestila, da ohranja svoje stališče in da namerava uporabiti pavšalni finančni popravek v višini 5 %.
10 Republika Slovenija je z dopisom z dne 4. junija 2007 zahtevala začetek postopka pred spravnim organom v skladu s členom 16 Uredbe Komisije (ES) št. 885/2006 z dne 21. junija 2006 o določitvi podrobnih pravil za uporabo Uredbe Sveta (ES) št. 1290/2005 glede akreditacije plačilnih agencij in drugih organov ter potrditve obračunov EKJS in EKSRP (UL L 171, str. 90).
11 Spravni organ je 31. oktobra 2007 sprejel poročilo, v katerem je Komisijo zlasti pozval, naj ponovno preuči predlog finančnega popravka.
12 Komisija je vztrajala pri svojem stališču iz razlogov, navedenih v ustreznem zbirnem poročilu.
13 Komisija je 19. marca 2009 sprejela Odločbo Komisije z dne 19. marca 2009 o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova Jamstvenega oddelka EKUJS ter Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) iz financiranja Skupnosti (2009/253/ES) (UL L 75, str. 15, v nadaljevanju: izpodbijana odločba). Komisija je v tej odločbi iz financiranja Skupnosti izključila, kar zadeva Republiko Slovenijo, odhodke v skupnem znesku 355.586.917,12 slovenskih tolarjev (SIT) (približno 1.481.612 EUR), prijavljene v okviru finančnih let 2005 in 2006 (leti zahtevkov 2004 in 2005), zaradi njihove neskladnosti s predpisi Skupnosti.
Postopek in predlogi strank
14 Republika Slovenija je 20. maja 2009 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
15 Republika Slovenija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– izpodbijano odločbo razglasi za nično v delu, ki se nanaša nanjo;
– Komisiji naloži plačilo stroškov;
– Komisiji naloži, naj ji povrne stroške, ki jih je priglasila v tem postopku.
16 Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne;
– Republiki Sloveniji naloži plačilo stroškov.
Pravo
17 Republika Slovenija kot tožbena razloga navaja, prvič, kršitev člena 15 Uredbe št. 2419/2001 in člena 23 Uredbe št. 796/2004 in, drugič, kršitev načel „dobre vere in poštenja“, sorazmernosti in enakega obravnavanja.
Obrazložitev izpodbijane odločbe
18 Republika Slovenija potrjuje – ne da bi v ločenem tožbenem razlogu zatrjevala pomanjkljivo obrazložitev – da pomanjkljivosti, ki jih je ugotovila Komisija, ne izhajajo iz izpodbijane odločbe. Vendar takoj zatem dodaja, da je očitke Komisije mogoče razbrati iz dokumentov, ki jih je ta pripravila v predhodnem postopku.
19 V zvezi s tem je treba poudariti, da je Komisija v Prilogi k izpodbijani odločbi uporabljeni popravek obrazložila tako: „Pomanjkljivosti ključnega nadzora: nepravilen pristop kontrole, metode in orodij“. V izpodbijani odločbi so ugotovljene pomanjkljivosti torej obrazložene.
20 Poleg tega je treba opozoriti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso obseg obveznosti obrazložitve iz člena 253 ES odvisen od narave zadevnega akta in okoliščin, v katerih je bil sprejet (sodbi Sodišča z dne 22. junija 1993 v zadevi Nemčija proti Komisiji, C‑54/91, Recueil, str. I‑3399, točka 10, in z dne 14. aprila 2005 v zadevi Portugalska proti Komisiji, C‑335/03, ZOdl., str. I‑2955, točka 83).
21 V posebnem okviru priprave odločb v zvezi s potrditvijo obračuna EKUJS je treba v skladu s sodno prakso šteti, da je odločba dovolj obrazložena, če je država naslovnica tesno sodelovala v postopku njene priprave in če je vedela, zakaj je Komisija menila, da se za sporno vsoto ne obremeni EKUJS (sodba Sodišča z dne 19. junija 2003 v zadevi Španija proti Komisiji, C‑329/00, Recueil, str. I‑6103, točka 83; zgoraj v točki 20 navedena sodba Portugalska proti Komisiji, točka 84, in sodba Splošnega sodišča z dne 4. septembra 2009 v zadevi Avstrija proti Komisiji, T‑368/05, neobjavljena v ZOdl., točka 149).
22 Iz spisa, še posebej iz dopisa Komisije z dne 19. aprila 2007 in iz zbirnega poročila, navedenega v točki 12 zgoraj, je razvidno, da je Komisija slovenskim organom med upravnim postopkom sporočila očitke, na katere je oprla izpodbijano odločbo.
23 Iz zgoraj navedenih ugotovitev izhaja, da je izpodbijana odločba obrazložena v skladu s členom 253 ES.
Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 15 Uredbe št. 2419/2001 in člena 23 Uredbe št. 796/2004
Trditve strank
24 Po mnenju Republike Slovenije je kršitev člena 15 Uredbe št. 2419/2001 in člena 23 Uredbe št. 796/2004 posledica napačno ugotovljenega dejanskega stanja, do katerega je pripeljala revizija, ki jo je Komisija nepravilno opravila.
25 Republika Slovenija oporeka različnim vidikom te revizije, zlasti izbiri netipične regije, obdobju, ko je bila revizija opravljena, neprimerni izbiri vzorca in nespoštovanju mednarodnega standarda revidiranja MSR 530. Opozarja tudi, da v spornem obdobju uporaba merilnega kolesa ni bila prepovedana.
26 Prvič, v zvezi z izbiro netipične regije Republika Slovenija navaja, da je država razdeljena na dvanajst regij, med katere spada tudi Goriška, kjer sta uslužbenca Komisije opravila revizijo. Medtem ko naj bi bili Pomurje in Podravje tipično kmetijski regiji z vidika neposrednih plačil na „površine“, saj je od vseh njunih kmetijskih površin v prvi 81 % in v drugi 55 % njiv in vrtov, pa naj bi ta delež na Goriškem znašal le 8 %. Leta 2004 naj bi Pomurje prejelo 36 % neposrednih plačil, Podravje 27,93 %, Goriška pa le 1,08 % teh plačil. Izbira te regije za revizijo naj bi bila torej v nasprotju s členom 19 Uredbe št. 2419/2001, saj naj bi Komisija izbrala regijo, ki je prejela zanemarljiv delež vseh pomoči, ne pa ene od regij, ki sta jih prejeli približno tretjino.
27 Poleg tega zaradi velikega števila trajnih nasadov, namreč sadovnjakov in vinogradov, na Goriškem ni bila dosledno izvedena komasacija. Zato so kmetijske površine v tej regiji bistveno bolj nepravilnih oblik. Z vidika ocene tveganja naj bi bila izbrana regija torej popolnoma neprimerna.
28 Drugič, v zvezi z obdobjem opravljanja revizije naj bi delovna dokumenta Komisije AGRI/2254/2003 in AGRI/60363/2005-REV1 določala, da je treba kontrole na kraju samem opraviti ob primernem času, da se zagotovi dovolj nedvoumna identifikacija obsega parcel in pridelka ter preveri, ali so se pogoji za odobritev pomoči spoštovali. Kontrole površin naj bi bilo treba opraviti pred spravilom poljščin ali takoj po njem.
29 Ob reviziji Komisije naj bi od spravila poljščin preteklo več kot pet mesecev, kar naj bi pomenilo, da so bile izmerjene parcele že preorane. Že relativno majhen zamik roba obdelane njive pa bi lahko bistveno spremenil mere zadevne parcele. Republika Slovenija prereka tudi razlog, ki ga je navedla Komisija, in sicer da gre za parcele v prahi ali parcele, zarasle s trajnim travinjem. Trdi nasprotno, namreč da je pri devetih od desetih površin, kjer je bila opravljena kontrola, šlo za njive, ki so že bile preorane. Ta relativno zgodnji začetek obdelave naj bi omogočile geografske in meteorološke značilnosti Goriške. Uslužbenca Komisije naj bi torej opravila kontrole v nasprotju s točko 4 delovnega dokumenta Komisije AGRI/2254/2003. Ta pravila, ki jih je izdala Komisija, naj bi veljala tudi zanjo, tako da naj revizija ne bi bila učinkovita in njenih rezultatov ne bi bilo dovoljeno upoštevati in jih ekstrapolirati na celotno ozemlje Slovenije.
30 Tretjič, glede neprimerne izbire vzorca naj bi člen 19 Uredbe št. 2419/2001 državam članicam nalagal natančne zahteve glede načina izbire vzorcev, da bi se kontrole na kraju samem lahko štele za pravilne. Po eni strani naj bi bilo treba zagotoviti zadostno število gospodarstev, po drugi strani pa naj bi bilo treba izbor opraviti na podlagi naključnega vzorčenja.
31 Vzorec, ki ga je Komisija naključno izbrala, naj torej ne bi bil primeren in naj bi bil hkrati premajhen, kar zadeva število kmetijskih gospodarstev, kjer je bila opravljena kontrola, število enot vzorca in število preverjenih nacionalnih kontrolorjev.
32 Četrtič, Komisija naj ne bi upoštevala mednarodnega standarda revidiranja MSR 530. Uslužbenca Komisije bi morala zaradi ugotovitve o „resnih primerih preveč izmerjenih površin“ v dopisu Komisije z dne 19. septembra 2005 povečati vzorec, da bi se dosegla večja stopnja njegove zanesljivosti. Ker naj bi se namreč ugotovitve na ravni vzorca ekstrapolirale in pomenile osnovo za določitev finančnega popravka v pavšalnem znesku, bi že minimalna napaka v vzorcu lahko imela hude finančne posledice, če bi bila prenesena na vsa zadevna kmetijska gospodarstva.
33 Najočitnejša primera odstopanj pri meritvah, ki ju je ob kontroli na kraju samem ugotovila Komisija, bi bilo treba šteti za osamljena dogodka, nastala v posebnih okoliščinah. Predstavljala naj bi torej izjemno napako v smislu mednarodnega standarda revidiranja MSR 530. Na teh parcelah naj bi namreč kontrolo opravil en sam slovenski kontrolor. V prvem primeru naj ta kontrolor iz nerazumljivih razlogov ne bi odštel dela parcele, ki očitno ni bil upravičen do neposrednih plačil. V drugem primeru naj ostareli oče lastnika ne bi znal natančno povedati, kje je potekala meja parcele pred enim letom. Uslužbenca Komisije naj zaradi prepozno opravljene revizije in zato, ker sta meritev opravila z merilnim kolesom, te parcele ne bi smela vključiti v vzorec.
34 Republika Slovenija je torej prepričana, da odstopanja med meritvami uslužbencev Komisije in nacionalnimi meritvami niso posledica sistemske napake, ampak posledica nepravilnega dela enega samega slovenskega kontrolorja, ki naj leta 2005 ne bi več smel opravljati kontrol, da se napake, do kakršnih je prišlo leta 2004, ne bi ponovile.
35 Petič, Republika Slovenija trdi, da uporaba merilnega kolesa v zadevnem obdobju nikakor ni bila prepovedana.
36 Po eni strani Republika Slovenija iz poročila spravnega organa sklepa, da naj bi bilo stališče Komisije, ki temelji na tehničnem dokumentu SRS, tako, da uporaba merilnega kolesa ni neprimerna, če sta kumulativno izpolnjena dva pogoja: nepravilna oblika parcel in lega parcel na gozdnatem ali hribovitem območju. Deset parcel, kjer je bila opravljena kontrola, naj bi bilo res nepravilne oblike, nikakor pa naj se ne bi nahajale na gozdnatem ali hribovitem območju.
37 Po drugi strani naj tehnični dokument SRS (točka 3.3.) ne bi prepovedoval, pač pa zgolj odsvetoval uporabo merilnega kolesa. Šele leta 2007, torej po spornih meritvah, naj bi bila v delno spremenjeni tehnični dokumentaciji „močno odsvetovana“ uporaba merilnega kolesa.
38 Komisija izpodbija trditve Republike Slovenije.
Presoja Splošnega sodišča
39 Najprej je treba spomniti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso EKUJS financira le intervencije, izvedene v skladu z določbami Skupnosti v okviru skupne ureditve kmetijskih trgov, in da Komisija, da bi dokazala obstoj kršitve predpisov glede skupne ureditve kmetijskih trgov, ni dolžna izčrpno dokazati pomanjkljivosti nadzora, ki ga izvedejo nacionalni upravni organi, ali nepravilnosti zneskov, ki jih ti sporočijo, temveč mora podati dokaz o resnem in razumnem dvomu, ki ga ima glede tega nadzora ali zneskov. To ublažitev dokaznega bremena za Komisijo je mogoče pojasniti s tem, da je država članica v najprimernejšem položaju za zbiranje in preverjanje podatkov, potrebnih za potrditev obračuna EKUJS, in je zato dolžna predložiti podrobnejši in popoln dokaz o pravilnosti svojega nadzora in zneskov ter, odvisno od okoliščin primera, o nepravilnosti trditev Komisije (glej sodbe Sodišča z dne 8. maja 2003 v zadevi Španija proti Komisiji, C‑349/97, Recueil, str. I‑3851, točke od 45 do 47 in 49; z dne 4. marca 2004 v zadevi Nemčija proti Komisiji, C‑344/01, Recueil, str. I‑2081, točka 58 in navedena sodna praksa; z dne 24. februarja 2005 v zadevi Grčija proti Komisiji, C‑300/02, ZOdl., str. I‑1341, točke od 32 do 36 in navedena sodna praksa, in z dne 17. marca 2005 v zadevi Grčija proti Komisiji, C‑285/03, neobjavljena v ZOdl., točka 43).
40 Zadevna država članica pa ne more ovreči ugotovitev Komisije, ne da bi svoje trditve podprla z dokazi o obstoju zanesljivega in operativnega kontrolnega sistema. Če torej ne uspe dokazati, da so ugotovitve Komisije nepravilne, lahko te ugotovitve povzročijo resne dvome o vzpostavitvi primernih in učinkovitih ukrepov preverjanja in nadzora (sodba Sodišča z dne 28. oktobra 1999 v zadevi Italija proti Komisiji, C‑253/97, Recueil, str. I‑7529, točka 7, ter zgoraj v točki 39 navedeni sodbi Španija proti Komisiji z dne 8. maja 2003, točka 48, in Grčija proti Komisiji z dne 24. februarja 2005, točka 35).
41 V obravnavanem primeru je iz dopisa Komisije z dne 19. aprila 2007 in iz zbirnega poročila razvidno, da so meritve, ki jih je Komisija izvedla v Sloveniji, razkrile odstopanja pri površini glede na rezultate, ki so jih dobile nacionalne nadzorne službe, in da so po mnenju Komisije ta odstopanja posledica „nepravilnega nadzornega pristopa“ in „uporabe nepravilnih metod in orodij“ s strani Republike Slovenije. Komisija je poleg tega ugotovila, da so slovenski kontrolorji vsem meritvam s kolesom sistematično dodali 4-odstotno toleranco.
42 Preučiti je torej treba tri splošne ugotovitve Komisije v zvezi z „nepravilnim nadzornim pristopom“ (točke od 43 do 48 spodaj), „uporabo nepravilnih metod in orodij“ (točke od 49 do 53 spodaj) in dodajanjem 4-odstotne tolerance vsem meritvam s kolesom (točka 54 spodaj) ter argumente, ki jih je navedla Republika Slovenija, za izpodbijanje še zlasti meritev, ki jih je izvedla Komisija ob kontroli na kraju samem.
– „Nepravilen nadzorni pristop“
43 Komisija glede „nepravilnega nadzornega pristopa“ trdi, da čeprav je bilo v navodilih slovenskih organov navedeno, kako je treba upoštevati hribovitost in obliko terena ter kako je treba poljine nepravilne oblike razdeliti na enostavnejše geometrične oblike, je bilo ugotovljeno, da slovenski kontrolorji meritev poljin niso izvedli v skladu z navodili. Komisija je poleg tega navedla, da je bilo v enem primeru ugotovljeno, da pri prvotnih kontrolah na kraju samem slovenski kontrolor ni izključil nekaterih delov poljin, ki niso bili upravičeni do neposrednih plačil.
44 Republika Slovenija v odgovor na te ugotovitve navaja, da je bil dejansko za to, da neupravičena površina ni bila izključena, kar je ugotovila Komisija, odgovoren en sam slovenski kontrolor. Tako naj bi se v presoji Komisije napaka enega samega kontrolorja, ki naslednje leto ni smel več opravljati kontrol, prekomerno posplošila „na slovenske kontrolorje“. Ta kontrolor naj iz nerazumljivih razlogov ne bi odštel sadovnjaka, neupravičenega do neposrednih plačil, v okviru orne zemlje, upravičene do neposrednih plačil. Ta napaka naj bi bila tako huda, da bi jo morala uslužbenca Komisije šteti za nereprezentativno in je torej ne bi smela upoštevati.
45 Vendar je treba poudariti, da v nasprotju s trditvijo Republike Slovenije taka napaka, ki je ugotovljena ob kontroli na kraju samem, pri čemer je kraj izbran naključno, in ne glede na kontrolorja, lahko pomeni enega od indicev, ki lahko prispeva k temu, da uslužbenci Komisije začnejo dvomiti o kakovosti kontrol, opravljenih na nacionalni ravni.
46 Treba je tudi navesti, da je Komisija poleg tega, da je ugotovila to napako, v dopisu z dne 19. aprila 2007 in v zbirnem poročilu izrazila večjo zaskrbljenost glede nespoštovanja slovenskih navodil v zvezi s pravili merjenja samih parcel (ob upoštevanju hribovitosti in delitve parcel nepravilnih oblik na enostavnejše geometrične oblike).
47 Republika Slovenija ni navedla nobenega posebnega argumenta zoper to zaskrbljenost, razen argumenta v zvezi z domnevno nereprezentativnostjo kontrol na kraju samem, ker naj bi se nanašale zgolj na enega kontrolorja. Zato lahko tudi to prispeva k nastanku dvoma o kakovosti kontrol, opravljenih na nacionalni ravni. Po ugotovitvi napake pri naključno izvedenih kontrolah se Republika Slovenija glede na sodno prakso, navedeno v točki 40 zgoraj, ne more zadovoljiti s tem, da od Komisije zahteva, da izključi možnost, da bi ta napaka lahko bila splošnejša.
48 Iz zgornjih ugotovitev izhaja, da Republika Slovenija ni uspela ovreči prve splošne ugotovitve Komisije v zvezi z „nepravilnim nadzornim pristopom“.
– „Uporaba nepravilnih metod in orodij“
49 V zvezi z „uporabo nepravilnih metod in orodij“ Komisija poudarja, da je bila v letih 2004 in 2005 najpogosteje uporabljena merilna metoda merilno kolo in zaslonski planimeter in da je ta metoda v nekaterih primerih temeljila na zastarelih ortofoto posnetkih. Komisija je navedla, da ta orodja niso bila ustrezna za zagotovitev skladnosti vseh meritev s členom 15 Uredbe št. 2419/2001 in členom 23 Uredbe št. 796/2004.
50 Republika Slovenija ne izpodbija niti ugotovitev Komisije v zvezi z uporabo zastarelih ortofoto posnetkov niti ugotovitve v zvezi z uporabo merilnega kolesa. Vendar trdi, da merilno kolo ni bilo prepovedano merilno orodje.
51 V zvezi z zadnjo točko je iz tehničnega dokumenta SRS (točka 3.3.), ki ga je imela tožeča stranka takrat na voljo in katerega dokazne vrednosti kot referenčnega tehničnega dokumenta za uporabo merilnega kolesa v času dejanskega stanja nikakor ne izpodbija, razvidno, da se kolo šteje za pomožno orodje (backup tool), ki je namenjeno predvsem merjenju dolžine. Iz tega dokumenta prav tako izhaja, da bi bilo treba uporabo tega orodja omejiti na merjenje dolžine in da to orodje ni primerno za merjenje celotnih parcel, zlasti ker oblika in naklon kmetijskih površin navadno nista pravilna. Vendar je v dokumentu navedeno, da je po potrebi pri površini tako izmerjene parcele mogoče uporabiti toleranco do 5 %.
52 Iz tehničnega dokumenta SRS torej izhaja, da čeprav v času dejanskega stanja uporaba merilnega kolesa v primeru potrebe resda ni bila izključena, pa se je uporaba tega orodja kot običajnega merilnega orodja štela za neprimerno za zagotovitev učinkovitega preverjanja skladnosti s pogoji za dodelitev pomoči, ki se zahteva od držav članic na podlagi člena 15 Uredbe št. 2419/2001 in člena 23 Uredbe št. 796/2004. Niti v pisnem postopku niti v odgovoru na vprašanja, ki jih je Splošno sodišče postavilo na obravnavi, pa se ni izpodbijalo, da je bilo merilno kolo – za katerega nikakor ne velja, da je pomožno orodje, ki se uporablja predvsem za merjenje dolžine, za merjenje površine pa samo v primeru potrebe – običajno orodje slovenskih kontrolorjev za kontrolo površin prijavljenih poljin. Argument Republike Slovenije, da uporaba merilnega kolesa ni bila prepovedana, razen če sta bila izpolnjena dva kumulativna pogoja, in sicer da je bila izmerjena parcela nepravilne oblike in da je bila v gozdnatem ali hribovitem predelu, nima nobene podpore v tehničnem dokumentu SRS.
53 Iz tega je mogoče sklepati, da Republika Slovenija ni uspela ovreči druge splošne ugotovitve Komisije v zvezi z „uporabo nepravilnih metod in orodij“.
– Sistematično dodajanje 4-odstotne tolerance vsem meritvam s kolesom
54 Dovolj je poudariti, da Republika Slovenija priznava, da na nacionalni ravni dejansko obstaja praksa, da slovenski kontrolorji sistematično dodajajo 4-odstotno toleranco svojim meritvam s kolesom, in priznava tudi, da je ta praksa nepravilna.
55 Iz zgornjih ugotovitev je razvidno, da splošne ugotovitve Komisije v zvezi z „nepravilnim nadzornim pristopom“, „uporabo nepravilnih metod in orodij“ in v zvezi z dodajanjem 4-odstotne tolerance vsem meritvam s kolesom v tej tožbi bodisi niso resno ovržene bodisi niso izpodbijane.
– Argumenti Republike Slovenije, s katerimi je izpodbijala meritve, ki jih je izvedla Komisija pri kontroli na kraju samem
56 V zvezi z meritvami, ki jih je izvedla Komisija pri kontroli na kraju samem, iz dopisa z dne 19. aprila 2007 izhaja, da so meritve na desetih poljinah, kjer je bila opravljena kontrola, pokazale 8,65-odstotno razliko glede na površino, ki so jo določili slovenski kontrolorji, in 3,9-odstotno razliko glede na prijavljeno površino. Odstopanja pri površini, ki se je pri prvotnih inšpekcijskih pregledih štela za upravičeno do plačila, so bila ugotovljena pri petih od sedmih izmerjenih poljin in so znašala od 5,8 % do 33,3 %.
57 Republika Slovenija navaja različne ugovore v zvezi s temi meritvami. V bistvu izpodbija zanesljivost in reprezentativnost kontrol na kraju samem ter možnost ekstrapolacije rezultatov teh kontrol na nacionalno raven. Število parcel, kjer je bila opravljena kontrola, naj bi bilo premajhno, parcele naj bi ležale v netipični regiji, kontrole pa naj bi se izvedle prepozno, na že preoranih površinah. Komisija naj ne bi spoštovala nekaterih zahtev na področju vzorčenja, ki jo vendarle zavezujejo.
58 Treba je spomniti, da načelno ni prepovedano, da se v skladu s sodno prakso ugotovitve o pomanjkljivostih v kontrolnem sistemu države članice ekstrapolirajo z nekaterih regij na druge, vendar mora biti to vedno utemeljeno z dejstvi (zgoraj v točki 39 navedena sodba Nemčija proti Komisiji z dne 4. marca 2004, točka 61). Kot je poudarilo sodišče Unije (sodba Splošnega sodišča z dne 12. septembra 2007 v zadevi Finska proti Komisiji, T‑230/04, neobjavljena v ZOdl., točka 160, in zgoraj v točki 21 navedena sodba Avstrija proti Komisiji, točka 199), iz besedila dokumenta Komisije VI/5330/97 z dne 23. decembra 1997 z naslovom „Smernice v zvezi z izračunom finančnih posledic pri pripravi sklepa o potrditvi obračuna Jamstvenega oddelka EKUJS“ (v nadaljevanju: Smernice) izhaja, da je praksa Komisije, da uporabi načelo ekstrapolacije za celotno ozemlje države članice, razen če dejstva nakazujejo na to, da je obseg ugotovljenih pomanjkljivosti bolj omejen.
59 Prav tako je treba spomniti, da morajo biti podatki, na katere se Komisija opre pri odločanju o uporabi take ekstrapolacije, dokazi o resnem in razumnem dvomu, ki ga lahko ima glede nadzora ali zneskov v zvezi z regijami, kjer ni bila opravljena kontrola. V tem smislu mora država članica predložiti podrobnejši in popoln dokaz o pravilnosti svojega nadzora ali zneskov, da bi dokazala, da dvomi Komisije niso bili utemeljeni. Samo sklicevanje na to, da bi bil položaj drugačen v vsaki regiji, ne more zadostovati. Država članica mora konkretno dokazati, da kontrolni sistemi v regijah, kjer ni bila opravljena kontrola, niso imeli enakih pomanjkljivosti, kot jih je ugotovila Komisija v regijah, kjer je bila opravljena kontrola (glej v tem smislu zgoraj v točki 39 navedeno sodbo Nemčija proti Komisiji z dne 4. marca 2004, točki 64 in 65, in zgoraj v točki 58 navedeno sodbo Finska proti Komisiji, točki 160 in 161).
60 Vendar je treba v obravnavani zadevi ugotoviti, da Komisija ni toliko ekstrapolirala rezultatov kontrol na kraju samem, izvedenih v eni regiji, na druge regije Slovenije, kolikor je v teh rezultatih zgolj našla potrditev svojih splošnejših ugotovitev, ki veljajo za celotno slovensko ozemlje in se nanašajo zlasti na „uporabo nepravilnih metod in instrumentov“.
61 Kot je poudarila Komisija v odgovoru na tožbo, so bili ponovni pregledi na kraju samem izvedeni le kot druga faza misije revizije. Ti pregledi, ki so bili resda izvedeni v eni sami regiji in na omejenem številu parcel, so zgolj potrdili in ponazorili splošne sklepe, do katerih je Komisija prišla v zvezi s pomanjkljivostmi celotnega slovenskega kontrolnega sistema.
62 Popravek, za katerega se je odločila Komisija, ni natančen popravek, izračunan z ekstrapolacijo rezultatov preverjanj, opravljenih na vzorcu dokumentov v zvezi z zahtevki za pomoč (glej šesti odstavek, točka b, Priloge 2 k Smernicam), ampak pavšalni popravek, ki predstavlja tveganje finančne izgube za proračun Skupnosti, ki izhaja iz sistemskih nepravilnosti, ki vplivajo na nacionalni IAKS (glej osmi odstavek Priloge 2 k Smernicam).
63 Republika Slovenija ni uspela niti v pisnem postopku niti na obravnavi ovreči splošnih ugotovitev Komisije v zvezi s celotnim slovenskim kontrolnim sistemom.
64 Iz tega sledi, da argumenti Republike Slovenije, ki jih je navedla zoper zanesljivost in reprezentativnost kontrol na kraju samem, nikakor niso taki, da bi nasprotovali sklepu, do katerega je prišla Komisija v izpodbijani odločbi.
65 V teh okoliščinah in ne da bi bilo treba podrobneje preučiti te argumente, je treba ta tožbeni razlog zavrniti.
Drugi tožbeni razlog: kršitev načel „dobre vere in poštenja“, sorazmernosti in enakega obravnavanja
Kršitev načela „dobre vere in poštenja“
– Trditve strank
66 Republika Slovenija trdi, da če bi bila uporaba merilnega kolesa tako zelo sporna, bi Komisija Republiki Sloveniji morala očitati nepravilnosti v zvezi z navodili nacionalnim kontrolorjem. Vendar naj bi Komisija ta navodila štela za primerna in naj k njim ne bi imela pripomb, kljub temu da naj bi bilo v njih izrecno navedeno, da kontrolorji za merjenje običajno uporabljajo merilno kolo. Poleg tega naj bi Komisija pri kontroli sama uporabila merilno kolo.
67 Republika Slovenija naj bi bila šele oktobra 2005 seznanjena s tem, da je uporaba merilnega kolesa sporna, tako da za kontrole leta 2005 ni mogla uporabiti drugega orodja. Ta položaj naj bi bil v nasprotju z načelom „dobre vere in poštenja“ in z mednarodnim standardom revidiranja MSR 260, v skladu s katerim mora revizor pravočasno poročati o revizijskih zadevah upravljalnega pomena, kar omogoča pristojnim za upravljanje, da ustrezno ukrepajo.
68 Republika Slovenija trdi, da če bi Komisija svoje pomisleke izrazila najpozneje takoj po opravljeni reviziji marca 2005, bi ji to omogočilo, da pravočasno sprejme ustrezne ukrepe in zagotovi uporabo drugih, sprejemljivejših metod. To, da je Komisija prepozno sporočila svoje stališče, bi moralo v vsakem primeru povzročiti izključitev finančnega popravka za leto 2005. Republika Slovenija se v zvezi s tem sklicuje na sodbo Splošnega sodišča z dne 17. junija 2009 v zadevi Portugalska proti Komisiji (T‑50/07, neobjavljena v ZOdl.).
69 Komisija izpodbija trditve Republike Slovenije.
– Presoja Splošnega sodišča
70 Poudariti je treba, da v nasprotju s trditvami Republike Slovenije Komisija v nobenem trenutku med postopkom ni menila, da je bilo merilno kolo primerno za uporabo kot običajno orodje za kontrolo kmetijskih površin.
71 V zvezi s tem je treba glede trditve, da se Komisija ni odzvala na uradno obvestilo o nacionalni zakonodaji v zvezi z metodami in orodji, ki jih uporabljajo nacionalni kontrolorji, samo spomniti, da če se Komisija ne odzove, to ne pomeni odobritve nacionalnega ukrepa, ki je v nasprotju s pravom Skupnosti (sodbi Splošnega sodišča z dne 10. septembra 2008 v zadevi Italija proti Komisiji, T‑181/06, neobjavljena v ZOdl., točka 135, in z dne 19. junija 2009 v zadevi Španija proti Komisiji, T‑369/05, neobjavljena v ZOdl., točka 69).
72 Poleg tega – kot je že bilo ugotovljeno v točki 52 zgoraj – je iz tehničnega dokumenta SRS razvidno, da čeprav v spornem obdobju uporaba merilnega kolesa v primeru potrebe resda ni bila izključena, pa se je njegova uporaba kot običajnega merilnega orodja – kot v tej zadevi – štela za neprimerno za zagotovitev učinkovitega preverjanja skladnosti s pogoji za dodelitev pomoči, ki se zahteva od držav članic na podlagi člena 15 Uredbe št. 2419/2001 in člena 23 Uredbe št. 796/2004.
73 V zvezi z argumentom tožeče stranke, da je Komisija sama uporabljala merilno kolo med kontrolo na kraju samem, iz spisa izhaja, da se ta argument dejansko navaja samo v okviru ene od parcel, kjer je bila opravljena kontrola in na kateri v času kontrole na kraju samem ni bilo mogoče dobiti signala GPS (Global Positioning System (sistem globalnega določanja položaja)). Na podlagi te okoliščine torej ni mogoče sklepati, da je Komisija odobrila uporabo merilnega kolesa v drugih primerih kot v primeru potrebe, predvidenem v tehničnem dokumentu SRS, ter nikakor niti o tem, da je Komisija kršila „načelo dobre vere in poštenja“.
74 Nazadnje je treba v zvezi z domnevno prepoznim odzivom Komisije poudariti, da se položaj v tej zadevi razlikuje od položaja, ki se je obravnaval v zadevi Portugalska proti Komisiji, na katero se sklicuje Republika Slovenija in v kateri je bila izdana sodba z dne 17. junija 2009, navedena v točki 68 zgoraj. V tej zadevi namreč Komisija v svojem prvem sporočilu državi članici na podlagi člena 8(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 1663/95 ni omenila rezultatov nekaterih preverjanj in torej države članice na tej stopnji postopka ni dovolj seznanila s svojimi pomisleki (zgoraj v točki 68 navedena sodba Portugalska proti Komisiji z dne 17. junija 2009, točke od 65 do 72). V tej zadevi je Komisija že v prvem sporočilu na podlagi zgoraj navedene določbe, naslovljenem na državo članico z dopisom z dne 12. oktobra 2005, pravilno opozorila na pomislek v zvezi s tem, da se v Republiki Sloveniji uporablja merilno kolo.
75 Tudi če bi Komisija lahko sporočilo na podlagi člena 8(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 1663/95 na Republiko Slovenijo naslovila bolj zgodaj, kot je to dejansko storila, Republika Slovenija kljub temu nikakor ne bi mogla – kot je bilo poudarjeno v točki 72 zgoraj – prezreti, da je uporaba merilnega kolesa kot običajnega orodja za merjenje kmetijskih površin v nasprotju z zahtevami Skupnosti.
76 Zato Republika Slovenija zaman skuša ovreči zakonitost izpodbijane odločbe in finančnega popravka, za katerega se je odločila Komisija, s sklicevanjem na to, da je ta institucija kršila „načelo dobre vere in poštenja“.
Kršitev načela sorazmernosti
– Trditve strank
77 Republika Slovenija v bistvu trdi, da pavšalni popravek 5 %, ki ga je uporabila Komisija, ni skladen z načelom sorazmernosti. Revizija Komisije naj bi dokazala zgolj napačno merjenje nekaterih preverjenih parcel, vendar pa naj ne bi razkrila sistemske napake nacionalne kontrole. Obstajalo naj bi torej nesorazmerje med ugotovljeno nepravilnostjo in njenimi posledicami.
78 Komisija izpodbija stališče Republike Slovenije.
– Presoja Splošnega sodišča
79 Iz Smernic je razvidno, da se finančni popravki izračunajo glede na obseg neizpolnjevanja obveznosti države članice in ob upoštevanju finančnih posledic za odhodke Unije, ki iz tega izhajajo.
80 Ker dejanskega obsega nepravilnih odhodkov ni mogoče določiti, Komisija na podlagi Priloge 2 k Smernicam uporabi pavšalne popravke v višini 2 %, 5 %, 10 % ali 25 % prijavljenih odhodkov, odvisno od obsega tveganja za izgube.
81 Natančneje, kadar se izvaja popoln ključni nadzor, vendar ne tako – med drugim – strogo, kakor zahteva predpis, je treba uporabiti popravek v višini 5 %, ker je mogoče razumno sklepati, da ta nadzor ne zagotavlja zadostne ravni jamstva v zvezi s pravilnostjo zahtevkov in da je tveganje za EKUJS znatno.
82 Iz Smernic prav tako izhaja, da je treba stopnjo popravka uporabiti za tisti del sredstev, za katerega je odhodek pomenil tveganje. Če je pomanjkljivost posledica tega, da država članica ni sprejela ustreznega nadzornega sistema, je treba popravek uporabiti za vse odhodke, ki izhajajo iz zadevne meritve.
83 Sicer je v skladu s sodno prakso, da čeprav je Komisija dolžna dokazati, da je prišlo do kršitve pravil glede skupne organizacije kmetijskih trgov, pa mora država članica, ko je kršitev dokazana, glede na okoliščine primera dokazati, da se je Komisija zmotila glede finančnih posledic, ki iz tega izhajajo (sodba Sodišča z dne 7. oktobra 2004 v zadevi Španija proti Komisiji, C‑153/01, ZOdl., str. I‑9009, točka 67).
84 V tej zadevi – kot je bilo že ugotovljeno pri preučitvi prvega tožbenega razloga – Komisija s tem, da je ugotovila pomanjkljivosti v kontrolnem sistemu Republike Slovenije in, natančneje, pomanjkljivosti v ključnem nadzoru v smislu Priloge 2, štirinajsti odstavek, prva alinea, Smernic, ni storila napake.
85 To, da so te pomanjkljivosti, zlasti pomanjkljivosti v zvezi z uporabo merilnega kolesa kot običajnega orodja in v zvezi s sistematičnim dodajanjem 4‑odstotne tolerance tako izvedenim meritvam, vplivale na slovenski kontrolni sistem na nacionalni ravni, se ne izpodbija resno. Poleg tega Republika Slovenija pred Splošnim sodiščem ni navedla ničesar, kar bi dokazovalo, da Komisija ne more sklepati o obstoju znatnega tveganja izgub za EKUJS. V zvezi s tem je trditev, ki je bila podana na obravnavi, in sicer da dodajanje 4‑odstotne tolerance na vse meritve, izvedene z merilnim kolesom, nima znatnega finančnega vpliva na neposredna plačila, nedopustna glede na člen 48(2) Poslovnika Splošnega sodišča in vsekakor neutemeljena.
86 Iz zgornjih ugotovitev izhaja, da je treba očitek Republike Slovenije, ki se nanaša na kršitev načela sorazmernosti, zavrniti kot neutemeljen.
Kršitev načela enakega obravnavanja
– Trditve strank
87 Republika Slovenija opozarja, da je bila zaradi načina izvedbe revizije leta 2005 neenako obravnavana glede na druge države članice. Spravni organ naj bi namreč v poročilu z dne 31. oktobra 2007 opozoril, da je bila revizija nedvomno močno omejena glede na primerljive revizije v drugih državah članicah. Ker naj Republika Slovenija ne bi razpolagala s podatki o izbiri vzorca kmetijskih gospodarstev, ki jih je preverjala Komisija v drugih državah članicah, predlaga Splošnemu sodišču, naj na podlagi člena 24 Statuta Sodišča in člena 49 Poslovnika od Komisije zahteva, naj predloži primerljive podatke, oziroma naj zaprosi spravni organ za podatke, na podlagi katerih je prišel do takih sklepov.
88 Komisija izpodbija trditve Republike Slovenije.
– Presoja Splošnega sodišča
89 V skladu z ustaljeno sodno prakso se na podlagi načela enakega obravnavanja zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno utemeljeno (sodba Sodišča z dne 14. aprila 2005 v zadevi Belgija proti Komisiji, C‑110/03, ZOdl., str. I‑2801, točka 71).
90 Spomniti je treba, da so kontrole na kraju samem, ki jih je izvedla Komisija, zgolj potrdile splošnejše ugotovitve, ki so zadostne same po sebi in do katerih je prišla ta institucija v zvezi s celotnim slovenskim kontrolnim sistemom.
91 Republika Slovenija ni uspela dokazati niti nepravilnosti teh ugotovitev Komisije, niti tega, da ugotovljene neskladnosti ne vplivajo na proračun Skupnosti, niti kršitve načela sorazmernosti. V zvezi s temi ugotovitvami ni zatrjevala niti kršitve načela enakega obravnavanja.
92 V teh okoliščinah domnevna omejenost kontrol na kraju samem, ki jih je izvedla Komisija v tej zadevi, v primerjavi s kontrolami na kraju samem, izvedenimi v drugih državah članicah, ne more povzročiti nezakonitosti izpodbijane odločbe.
93 Iz tega sledi, da je treba očitek Republike Slovenije v zvezi s kršitvijo načela enakega obravnavanja zavrniti, ne da bi bilo treba ugoditi njeni prošnji, naj Komisija ali spravni organ predloži podatke o tem, kako so uslužbenci Komisije izbrali vzorec v drugih državah članicah.
94 Ker nobeden od tožbenih razlogov, ki jih je navedla Republika Slovenija, ni utemeljen, je treba to tožbo v celoti zavrniti.
Stroški
95 V skladu s členom 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni.
96 Ker Republika Slovenija ni uspela, se ji v skladu s predlogom Komisije naloži plačilo njenih stroškov in stroškov, ki jih je priglasila Komisija.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (drugi senat)
razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. Republika Slovenija nosi svoje stroške in stroške, ki jih je priglasila Evropska Komisija.
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 12. julija 2011.
Podpisi