BESLUT MEDDELAT AV TRIBUNALENS ORDFÖRANDE
den 19 september 2012 (*)
”Interimistiskt förfarande – Statligt stöd – Ersättning som betalades ut av den grekiska organisationen för jordbruksförsäkringar (ELGA) under 2008 och 2009 – Beslut i vilket stöden förklaras vara oförenliga med den gemensamma marknaden och enligt vilket stöden ska återbetalas – Begäran om uppskov med verkställighet – Fumus boni juris – Situation som ställer krav på skyndsamhet – Intresseavvägning”
I mål T‑52/12 R,
Republiken Grekland, företrädd av I. Chalkias och S. Papaïoannou, båda i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av D. Triantafyllou och S. Thomas, båda i egenskap av ombud,
svarande,
angående en begäran om uppskov med verkställigheten av kommissionens beslut 2012/157/EU av den 7 december 2011 om den ersättning som betalades ut av den grekiska organisationen för jordbruksförsäkringar (ELGA) under 2008 och 2009 (EUT L 78, 2012, s. 21),
meddelar
TRIBUNALENS ORDFÖRANDE
följande
Beslut
Bakgrund till målet, förfarandet och parternas yrkanden
1 Genom en lag från 1988 inrättades den grekiska organisationen för jordbruksförsäkringar (nedan kallad ELGA) som ägs helt av staten och vars ändamål framför allt är att försäkra jordbruksföretagens vegetabilie- och animalieproduktion samt deras kapital i form av växter och djur mot skador som orsakas av naturrisker. ELGA:s försäkring är obligatorisk och dess intäkter härrör huvudsakligen från den särskilda försäkringsavgift, fastställd till 3 procent för produkter av vegetabiliskt ursprung och 0,5 procent för produkter av animaliskt ursprung, som tas ut av producenter av jordbruksprodukter som omfattas av detta försäkringssystem.
2 År 2009 beräknade den grekiska regeringen att ELGA skulle betala ut ersättning uppgående till cirka 425 miljoner euro som svar på omfattande protester från grekiska producenter av jordbruksprodukter som lidit inkomstförluster till följd av minskad produktion av vissa grödor under 2008 och 2009 på grund av ogynnsamma väderförhållanden, såsom torka, höga temperaturer och regn, sjukdomar på grödorna orsakade av skadegörare samt växtsjukdomar.
3 Kommissionen, som informerats om dessa åtgärder, inledde ett förfarande enligt artikel 108.2 FEUF som utmynnade i antagandet, den 7 december 2011, av beslut 2012/157/EU om den ersättning som betalades ut av den grekiska organisationen för jordbruksförsäkringar (ELGA) under 2008 och 2009 (EUT L 78, 2012, s. 21). I detta beslut kvalificerade kommissionen vissa utbetalningar av ersättning, till en summa på cirka 425 miljoner euro, som olagligt stöd och som icke förenliga med den inre marknaden, och förordnade om att de skulle återkrävas från mottagarna (nedan kallat det angripna beslutet).
4 I det angripna beslutet har kommissionen fastställt en frist på fyra månader från delgivningen av beslutet för Republiken Grekland att från jordbrukarna återkräva ovannämnda summa inklusive ränta som löper från den dag beloppet utbetalades till den dag det har återbetalats. Denna frist har senare förlängts med två månader.
5 Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 8 februari 2012 har Republiken Grekland väckt talan om ogiltigförklaring av det angripna beslutet.
6 Genom särskild handling, som inkom till tribunalens kansli den 18 maj 2012, har Republiken Grekland ingett en ansökan om interimistiska åtgärder. I denna ansökan har denna stat yrkat att tribunalens ordförande ska
— förordna om uppskov med verkställigheten av det angripna beslutet till dess att tribunalen meddelar dom i målet, och
— förplikta Europeiska kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
7 Kommissionen har, i sitt skriftliga yttrande som inkom till tribunalens kansli den 30 maj 2012, yrkat att tribunalens ordförande ska
— avslå ansökan om interimistiska åtgärder, och
— förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
8 Den 18 juni 2012 förordnade tribunalens ordförande med stöd av artikel 105.2 i tribunalens rättegångsregler, för att säkerställa en god rättskipning, att verkställigheten av det angripna beslutet skulle skjutas upp, i den del beslutet innebär att Republiken Grekland ska återkräva de aktuella stöden. Motiveringen var att denna stats påståenden, för det fall att dessa kunde styrkas, motiverade ett upprätthållande av status quo i syfte att tillåta en djupare bedömning av parternas argument.
9 Vid den muntliga förhandlingen den 11 september 2012 framförde parterna sina argument och svarade på frågor från tribunalens ordförande.
Rättslig bedömning
10 Enligt artiklarna 278 FEUF och 279 FEUF jämförda med artikel 256.1 FEUF kan domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder, om den anser att omständigheterna så kräver, förordna om uppskov med verkställigheten av en angripen rättsakt eller föreskriva nödvändiga interimistiska åtgärder.
11 I artikel 104.2 i tribunalens rättegångsregler föreskrivs att en ansökan om interimistiska åtgärder ska ange föremålet för talan, de omständigheter som ställer krav på skyndsamhet och de faktiska och rättsliga grunder på vilka den begärda åtgärden omedelbart framstår som befogad. Uppskov med verkställigheten och interimistiska åtgärder kan beviljas av domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder, om det har fastställts att beviljandet vid första påseendet framstår som faktiskt och rättsligt befogat (fumus boni juris) och att åtgärderna ställer krav på skyndsamhet på så sätt att de, för att undvika att den som ansöker om de interimistiska åtgärderna orsakas allvarlig och irreparabel skada, måste beviljas och ha verkan redan innan målet har avgjorts i sak (beslut av domstolens ordförande av den 19 juli 1995 i mål C‑149/95 P(R), kommissionen mot Atlantic Container Line m.fl., REG 1995, s. I‑2165, punkt 22). Dessa villkor är kumulativa, vilket innebär att det inte kan förordnas om interimistiska åtgärder när ett av villkoren inte är uppfyllt (beslut av domstolens ordförande av den 14 oktober 1996 i mål C‑268/96 P(R), SCK och FNK mot kommissionen, REG 1996, s. I‑4971, punkt 30). Domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder ska även i förekommande fall göra en avvägning mellan de föreliggande intressena (beslut av domstolens ordförande av den 23 februari 2001 i mål C‑445/00 R, Österrike mot rådet, REG 2001, s. I‑1461, punkt 73, och beslut av förstainstansrättens ordförande av den 4 april 2002 i mål T‑198/01 R, Technische Glaswerke Ilmenau mot kommissionen, REG 2002, s. II‑2153, punkt 50).
12 Vid denna helhetsbedömning har domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder dessutom ett stort utrymme för skönsmässig bedömning och är fri att med avseende på de särskilda omständigheterna i fallet i fråga avgöra på vilket sätt det ska prövas om dessa villkor är uppfyllda liksom i vilken ordning denna prövning ska utföras, då det inte finns någon bestämmelse i unionsrätten i vilken det föreskrivs ett redan upprättat analysschema för bedömningen av om det är nödvändigt att bevilja interimistiska åtgärder (se beslut av domstolens ordförande i det ovan i punkt 12 nämnda målet kommissionen mot Atlantic Container Line m.fl., punkt 23, och beslut av domstolens ordförande av den 3 april 2007 i mål C‑459/06 P(R), Vischim mot kommissionen, ej publicerat i rättsfallssamlingen, punkt 25).
Fumus boni juris
13 Enligt fast rättspraxis anses fumus boni juris föreligga när åtminstone en av grunderna för talan vid första påseendet framstår som befogad och i alla fall inte grundlös då den avslöjar ett känsligt juridiskt spörsmål vars lösning inte omedelbart gör sig gällande och således förtjänar en djupare bedömning som inte ska göras av domarna med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder utan inom ramen för huvudförfarandet, med den följden att talan vid första påståendet inte framstår som obefogad (se, för ett liknande resonemang, beslut av domstolens ordförande av den 8 maj 2003 i mål C‑39/03 P–R, kommissionen mot Artegodan m.fl., REG 2003, s. I‑4485, punkt 40, och beslut av förstainstansrättens ordförande av den 10 mars 1995 i mål T‑395/94 R, Atlantic Container Line m.fl. mot kommissionen, REG 2005, s. II‑595, punkt 49, och av den 30 april 2010 i mål T‑18/10 R, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mot parlamentet och rådet, ej publicerat i rättfallssamlingen, punkt 95 och där angiven rättspraxis).
14 I förevarande mål har Republiken Grekland, i samband med denna stats andra och tredje grund till stöd för talan om ogiltigförklaring av det angripna beslutet, gjort gällande att kommissionen har åsidosatt artikel 107.1 FEUF genom att felaktigt anse att de omtvistade betalningarna ”påverka[de] handeln mellan medlemsstaterna” och ”hota[ade att] snedvrida konkurrensen”, trots att beloppet för ersättningen inte var högre än i genomsnitt cirka 500 euro per jordbrukare och att samtliga betalningar utgjorde ersättning för faktiska förluster i jordbruksproduktionen till följd av omständigheter för vilka producenterna inte svarade.
15 Republiken Grekland gör också gällande att det, även om det i punkt 59 i det angripna beslutet anförts att ”[j]ordbrukssektorn är öppen för konkurrens på unionsnivån och följaktligen [är] känslig för varje åtgärd som gynnar produktionen i en medlemsstat”, inte finns något som pekar på att kommissionen har beaktat vare sig de karaktäristiska egenskaperna hos den ifrågavarande marknaden eller den ekonomiska situationen för de grekiska jordbrukare som mottagit ersättningen. Kommissionen har i stället enbart hänvisat till olika domar där domstolen slagit fast att jordbrukssektorn generellt sett är känslig för konkurrens. I förevarande fall har emellertid de ifrågasatta utbetalningarna med syfte att kompensera jordbrukarnas verkliga förluster återupprättat konkurrensen och inte snedvridit den.
16 Republiken Grekland har också gjort gällande att kommissionen, i beloppet för det påstådda statliga stödet, inkluderat de 186 miljoner euro som jordbrukarna själva betalat in i avgifter till ELGA:s obligatoriska försäkringssystem under åren 2008 och 2009. Denna summa borde dras från det belopp som ska återkrävas.
17 Kommissionen har svarat att det kompensatoriska syftet med de omtvistade utbetalningarna inte har någon betydelse för huruvida de ska kvalificeras som statligt stöd eller inte. Vad gäller kriterierna snedvridning av konkurrensen och inverkan på handeln mellan medlemsstaterna följer det av fast rättspraxis att det inte finns något tröskelvärde under vilket dessa villkor inte tillämpas, eftersom mottagarna av det statliga stödet bedriver sina verksamheter på en marknad öppen för konkurrens och således påverkas av för varje produktionsfrämjande åtgärd i en medlemsstat. Kommissionen anser att de obligatoriska avgifter som de grekiska jordbrukarna betalat och som kontrollerats av den grekiska staten, avgifter som kommissionen uppskattat uppgå till 145 miljoner euro, inte ska dras av från det stöd som ska återkrävas, eftersom stödets inledningsvis privata karaktär inte utgör hinder för att de omtvistade utbetalningarna i sin helhet ska kvalificeras som statligt stöd.
18 Inom ramen för sin fjärde grund för ogiltigförklaring har Republiken Grekland gjort gällande att kommissionen gjort sig skyldig till felaktig tillämpning av dels artikel 107.3 b FEUF, dels sitt utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller statliga stöd, eftersom de omtvistade utbetalningarna borde ha ansetts vara förenliga med den inre marknaden med hänsyn till de mycket allvarliga störningarna i hela den grekiska ekonomin. Denna primärrättsliga bestämmelse ska nämligen tillämpas direkt när villkoren i den är uppfyllda, vilket är fallet här. Finanskrisen å ena sidan, och att den internationella ekonomin har rasat sedan år 2008 å andra sidan, har slagit mycket hårt mot samtliga sektorer i den grekiska ekonomin och utmynnat i en mycket allvarlig ekonomisk kris som bland annat medfört en avsevärd minskning av likvida tillgångar på den grekiska marknaden, en utdragen recession som varat i fem år och en utarmning av flera grupper av befolkningen. Bristen på likviditet inom jordbrukssektorn hotar att skapa systematiska risker för hela den grekiska ekonomin, eftersom denna till stor del är beroende av den primära produktionen, och eftersom jordbruksproducenterna representerar en sådan stor del av produktionsnätet i den grekiska ekonomin att deras antal, cirka 860 000 av totalt nästan 5 miljoner, utgör en väsentlig procentsats av den aktiva befolkningen.
19 Kommissionen har svarat att den enligt artikel 107.3 b FEUF ges ett stort utrymme för skönsmässig bedömning för att bedöma ett stöds förenlighet med den inre marknaden. Kommissionen har använt detta bedömningsutrymme genom att anta ett meddelande om en tillfällig gemenskapsram för statliga stödåtgärder för att främja tillgången till finansiering i den aktuella finansiella och ekonomiska krisen (EUT 2009, C 83, s. 1). I punkt 4.2.2 tredje stycket led h i detta meddelande anges dock att stödordningen inte är tillämplig på företag som är verksamma inom primärproduktion av jordbruksprodukter på grund av att även små stöd kan ge upphov till snedvridning av konkurrensen i denna sektor. Mot denna bakgrund drog kommissionen den slutsatsen att de omtvistade utbetalningarna inte var förenliga med nämnda meddelande och inte kunde beviljas undantag enligt artikel 107.3 b FEUF.
20 Republiken Grekland har som sjätte grund anklagat kommissionen för att ha gjort en felaktig beräkning av de belopp om ska återkrävas, eftersom den inte har dragit av de stöd av mindre betydelse som omfattas av kommissionens förordning (EG) nr 1860/2004 av den 6 oktober 2004 om tillämpningen av artiklarna 87 [EG] och 88 [EG] på stöd av mindre betydelse inom jordbruks- och fiskerisektorn (EUT L325, s. 4) och kommissionens förordning (EG) nr 1535/2007 av den 20 december 2007 om tillämpningen av artiklarna 87 [EG] och 88 [EG] på stöd av mindre betydelse inom sektorn för produktion av jordbruksprodukter (EUT L 337, s. 35). Vad gäller beskattningsåret 2008 borde stödet på 25 miljoner euro betraktas som ett tillåtet stöd av mindre betydelse som inte kan återkrävas, medan motsvarande belopp under de tre beskattningsåren 2009–2011 uppgick till nästan 67 miljoner euro.
21 Kommissionen har, utan att uttala sig om de siffror som den grekiska regeringen presenterat, enbart svarat att den inte på något sätt utesluter principen om avdrag av stöd av mindre betydelse vad gäller grekiska jordbrukare.
22 I detta avseende kan det konstateras att Republiken Grekland i sin argumentation i huvudsak vill visa dels att de omtvistade betalningarna inte ska betraktas som att de kan påverka handeln mellan medlemsstaterna eller snedvrida konkurrensen, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, dels att skyldigheten som uppställdes i december 2011, att återkräva de belopp som beviljats mottagarna, i vilket fall som helst ska betraktas som alltför sträng. Vid bedömningen av denna argumentation får det dock inte bortses från de exceptionella omständigheter som har kännetecknat den ekonomiska och finansiella situationen i Grekland sedan år 2008.
23 Vad i detta avseende gäller de omtvistade betalningarnas inverkan på konkurrensen i handeln mellan medlemsstaterna ska det erinras om att det totala beloppet för dessa utbetalningar enligt kommissionen uppgår till cirka 425 miljoner euro. Det framgår dock redan vid en första bedömning att det rör sig om ett lägre belopp än 425 miljoner euro.
24 För det första är det klarlagt att en del av detta belopp, motsvarande flera tiotals miljoner euro, kan betraktas som stöd av mindre betydelse. Enligt kommissionen är det till och med mycket troligt att ”ett stort antal mottagare” av utbetalningarna från ELGA mottagit just sådana stöd, med den följden att de är undantagna från återbetalningsskyldigheten. Dessutom behandlas i skälen 97, 98 och 104 i det angripna beslutet uttryckligen den möjligheten att belopp som kan betraktas som stöd av mindre betydelse inte ska återkrävas. Om stöd av mindre betydelse inte krävs tillbaka från mottagarna och utbetalningen av dem således är tillåten, beror detta på att de inte anses snedvrida konkurrensen eller påverka handeln mellan medlemsstaterna.
25 För det andra är det konstaterat att de grekiska jordbrukarna betalat in avgifter till det obligatoriska försäkringssystemet ELGA, avgifter som under åren 2008 och 2009 i vart fall indirekt bidragit till ELGA:s intäkter med minst 145 miljoner euro. Även om den omständigheten att ELGA:s omtvistade utbetalningar till viss del finansierats med sådana avgifter inte utgör hinder mot att utbetalningarna betraktas som statligt stöd, torde utbetalningarnas finansiella inverkan på konkurrensen och på handeln mellan medlemsstaterna i vart fall mildras av den omständigheten att det var jordbrukarna själva, inklusive stödmottagarna, som har varit skyldiga att betala in dessa avgifter. I punkt 22 i det angripna beslutet bedömde kommissionen dessutom att den ersättning som utbetalas av ELGA enligt det obligatoriska försäkringssystemet eventuellt inte ska anses ge mottagarna en otillbörlig fördel, i den mån denna ersättning finansieras genom intäkter från en särskild försäkringsavgift.
26 Vid första påseendet verkar de omtvistade betalningarna alltså ha en avsevärt mindre finansiell inverkan på konkurrensen och på handeln mellan medlemsstaterna än vad ett stödbelopp på 425 miljoner euro skulle ha haft, vilket har fastställts av kommissionen, och det kan således inte uteslutas att dessa utbetalningar enbart använts för att ersätta de grekiska jordbrukare som gjort förluster på grund av den minskade produktionen av vissa grödor till följd av de dåliga väderförhållandena, och inte använts för att på ett konstlat sätt gynna produktionen och exporten.
27 Såsom parterna angett under förhandlingen lider Republiken Grekland sedan flera år av en ekonomisk och finansiell djup kris. Denna kris, som inneburit att landet till en viss del har isolerats ekonomiskt, har inte lämnat den grekiska jordbrukssektorn oberörd. I detta avseende har Republiken Grekland utan invändningar från kommissionen anfört att
— inkomsten från jordbruket i Grekland mellan åren 2006 och 2011 har sjunkit med 22,6 procent medan motsvarande inkomster i Europeiska unionen ökat med 19 procent,
— värdet av vegetabilieproduktionen mellan åren 2005 och 2011 har rasat med mer än 15 procent,
— produktionskostnaderna har ökat med 11 procent under år 2008, 4 procent under år 2010 och 7,5 procent under år 2011, medan producentpriserna har sjunkit betydligt (33,9 procent för tomater, 27,5 procent för kål, 11,7 procent för bomull, 11 procent för tobak och 21,5 procent för spenat),
— bankernas finansiering av jordbruksföretag har rasat med 49 procent och jordbrukarnas möjligheter till finansiering numera är små.
28 Den grekiska jordbrukssektorn kännetecknas dessutom av en övervikt av små familjejordbruk. Kommissionen har underförstått erkänt att denna uppdelning av sektorn föreligger genom att konstatera att de omtvistade utbetalningarna fördelats på så sätt att varje grekisk jordbrukare i genomsnitt mottog cirka 500 euro. Kommissionen har heller inte påstått vare sig att den grekiska jordbrukssektorn utmärker sig genom en särskilt aggressiv handel och export, eller att icke grekiska företag som är verksamma på marknaden för jordbruksprodukter har klagat på en särskilt hård konkurrens från de grekiska jordbrukarna till följd av de omtvistade utbetalningarna.
29 Republiken Greklands argumentation ger således upphov till den rättsligt relevanta frågan om huruvida den finansiella inverkan som de omtvistade utbetalningarna hade, det vill säga en ersättning till grekiska jordbrukare, faktiskt kunde påverka handeln mellan medlemsstaterna och hota att snedvrida konkurrensen, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, under sådana exceptionella omständigheter som de i förevarande mål. I synnerhet handlar det om att avgöra huruvida dessa exceptionella omständigheter påverkar tillämpningen av de hänsyn som får tas inom ramen för bestämmelserna avseende stöd av mindre betydelse och som gör det möjligt att från tillämpningsområdet för denna bestämmelse utesluta de stöd som inte har någon kännbar inverkan på handeln och konkurrensen mellan medlemsstaterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 mars 2002 i mål C‑310/99, Italien mot kommissionen, REG 2002, s. I‑2289, punkt 10).
30 Denna fråga har inte getts ett definitivt svar i domstolens praxis. Domstolen har nämligen formulerat sig försiktigt och angett att stödets relativt obetydliga belopp eller det mottagande företagets relativt ringa storlek ”inte på förhand utesluter möjligheten” att handeln mellan medlemsstaterna kan påverkas, eftersom relativt obetydliga stödbelopp kan påverka konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna i det fall den sektor i vilken de företag som får stödet bedriver sin verksamhet präglas av stor konkurrens (se, för ett liknande resonemang, domstolens domar av den 29 april 2004 i mål C‑278/00, Grekland mot kommissionen, REG 2004, s. I‑3997, punkterna 69 och 70, i mål C‑372/97 P, Italien mot kommissionen, REG 2004, s. I‑3679, punkterna 53 och 54, och i mål C‑298/00 P, REG 2004, s. I‑4087, punkt 54 och där angiven rättspraxis), eller då företaget har internationell inriktning (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 17 september 1980 i mål 730/79, Philip Morris mot kommissionen, REG 1980, s. 2671, punkt 11; svensk specialutgåva, volym 5, s. 303).
31 Denna rättspraxis besvarar således inte frågan huruvida man skulle kunna anse att den grekiska jordbrukssektorn – på grund av de särskilda och exceptionella svårigheter som är knutna till de åtstramningsåtgärder som kännetecknar verkligheten i den grekiska ekonomin sedan flera år – varken präglas av stor konkurrens eller har internationell inriktning, vilket i så fall innebär att de omtvistade utbetalningarna inte kan anses påverka handeln och konkurrensen mellan medlemsstaterna på ett kännbart sätt.
32 Det bör tilläggas att Republiken Greklands argumentation ger upphov till ännu en rättsligt relevant fråga, nämligen följande: Även om de omtvistade utbetalningarna skulle anses uppfylla alla rekvisiten i artikel 107.1 FEUF vid den tidpunkt då de beviljades, ska det angripna beslutet ändå anses orimligt i den mån beslutet om att återkräva betalningarna fattades den 7 december 2011 och den extremt svåra situationen inom den grekiska jordbrukssektorn ytterligare hade försvårats sedan tidpunkten för utbetalningarna?
33 I detta avseende följer det av rättspraxis att medlemsstaternas skyldighet att avskaffa ett stöd som kommissionen anser vara oförenligt med den gemensamma marknaden avser att återställa den tidigare situationen (se domstolens dom av den 17 juni 1999 i mål C‑75/97, Belgien mot kommissionen, REG 1999, s. I‑3671, punkt 65, och av den 7 mars 2002 i det ovannämnda målet Italien mot kommissionen, punkt 98). Domstolen har icke desto mindre preciserat att det enbart är ”i allmänhet, om det inte föreligger exceptionella omständigheter” som kommissionen lagligen får återkräva dessa belopp för att återställa den tidigare situationen (se domen i det ovannämnda målet Belgien mot kommissionen, punkt 66, och domen av den 7 mars 2002 i det ovannämnda målet Italien mot kommissionen, punkt 99, samt domarna av den 29 april 2004 i de ovannämnda målen C‑372/97 P, Italien mot kommissionen, punkt 104, och C‑298/00 P, punkt 76).
34 I denna rättspraxis besvaras följaktligen inte frågorna huruvida Republiken Grekland i förevarande fall på ett giltigt sätt kan åberopa exceptionella omständigheter till stöd för att det var oskäligt att från stödmottagarna återkräva de omtvistade utbetalningarna, såsom föreskrivs i det angripna beslutet, eftersom Republiken Grekland vid tidpunkten för det angripna beslutet av den 7 december 2011 upplevde allvarliga störningar, i den mening som avses i artikel 107.3 b FEUF, i den nationella ekonomin inbegripet jordbrukssektorn, och huruvida kommissionen med stöd av denna primärrättsliga bestämmelse borde ha avstått från att kräva tillbaka alla utbetalningar inom en sektor som försvagats kraftigt av nämnda störning.
35 Domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder anser att svaret på de ovannämnda frågorna inte omedelbart gör sig gällande, och att dessa förtjänar en grundligare utredning som ska äga rum inom ramen för huvudförfarandet. Utan att på något sätt föregripa tribunalens prövning i saken anser domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder därför på detta stadium inte att det är uppenbart att talan helt saknar rättslig grund. De aktuella frågorna verkar följaktligen, vid första anblick, vara tillräckligt relevanta och allvarliga för att utgöra fumus boni juris och därmed för att motivera att det begärda uppskovet med verkställigheten ska beviljas, eftersom det angripna beslutet medför en skyldighet för Republiken Grekland att återkräva de omtvistade utbetalningarna från jordbruksproducenterna.
Kravet på skyndsamhet och intresseavvägningen
36 Enligt fast rättspraxis ska frågan huruvida en ansökan om interimistiska åtgärder ställer krav på skyndsamhet bedömas med beaktande av om det är nödvändigt att fatta ett interimistiskt beslut för att undvika att den som ansöker om de interimistiska åtgärderna orsakas allvarlig och irreparabel skada. Det ankommer på denna part att styrka att vederbörande inte kan avvakta utgången av målet rörande huvudsaken utan att personligen lida sådan skada. Även om det inte med absolut säkerhet behöver vara fastställt att skadan är nära förestående måste den ifrågavarande skadan dock vara förutsebar med en tillräcklig grad av sannolikhet. Den sökande parten är i vart fall dock skyldig att bevisa de omständigheter som ligger till grund för antagandet att han eller hon kommer att lida allvarlig och irreparabel skada. Dessutom ska domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder ges möjlighet att bedöma de exakta konsekvenser som sannolikt skulle uppstå om de begärda åtgärderna inte beviljades, eftersom en skada som är helt hypotetisk, på grund av att den är beroende av framtida och osäkra händelser, emellertid inte kan motivera att de interimistiska åtgärder som ansökan avser beviljas (se tribunalens ordförandes beslut av den 26 mars 2010 i mål T‑1/10 R, SNF mot Echa, ej publicerat i rättsfallssamlingen, punkterna 47 och 48, och där angiven rättspraxis, och av den 7 maj 2010 i mål T‑410/09 R, Almamet mot kommissionen, ej publicerat i rättsfallssamlingen, punkt 32 och där angiven rättspraxis).
37 I förevarande begäran om interimistiska åtgärder från Republiken Grekland ska det erinras om att medlemsstaterna är ansvariga för vad som på det nationella planet anses vara allmänna intressen och de kan skydda dessa intressen genom ett interimistiskt förfarande (se, för ett liknande resonemang, domstolens beslut av den 29 juni 1993 i mål C‑280/93 R, Tyskland mot rådet, REG 1993, s. I‑3667, punkt 27, och av den 12 juli 1996 i mål C‑180/96 R, Förenade Kungariket mot kommissionen, REG 1996, s. I‑3903, punkt 85). Medlemsstaterna kan bland annat begära att få beviljat interimistiska åtgärder genom att hävda att den omstridda åtgärden riskerar att allvarligt äventyra dels uppfyllandet av deras uppdrag som stater, dels den allmänna ordningen.
38 Enligt Republiken Grekland finns det en risk för att ett återkrävande av 425 miljoner euro från de omkring 800 000 jordbrukarna i landet, vilka tillsammans med sina familjer utgör en tredjedel av den totala befolkningen i Grekland, utlöser en stor mängd reaktioner hos den del av jordbrukarna som påverkas av krisen och de exceptionella åtstramningarna. Detta skulle leda till att strejker inom den offentliga och privata sektorn förekom oftare, och till en ständig ökning av de mycket allvarliga sociala spänningarna och av konfrontationerna mellan demonstranter och polis.
39 Republiken Grekland har påpekat att de behöriga myndigheterna i januari 2012, i syfte att genomföra det omtvistade beslutet, informerat alla jordbrukare om återkravet av de stöd som ansetts olagliga. I sitt omedelbara svar har panhelleniska förbundet för sammanslutningar av jordbrukskooperativ, som representerar alla grekiska jordbrukare, understrukit att dessa, med hänsyn till den ekonomiska krisen och de många åtstramningar som gjorts, vilket kraftigt minskat jordbruksinkomsterna, befinner sig i en svår finansiell situation och saknar möjlighet att för tillfället återbetala de summor som har mottagits.
40 Republiken Grekland har tillagt att en uppmaning till cirka 800 000 jordbrukare att i dag återbetala de belopp som beviljats, och dessas vedertagna och uttalade bristande möjlighet att göra så, nödvändigtvis skulle leda till att dessa summor bokfördes av de behöriga skattemyndigheterna, vilket innebär en avsevärd administrativ kostnad,, skulle få ödesdigra administrativa konsekvenser och leda till konflikter med myndigheterna i samband med inledandet av tusentals indrivningsförfaranden. Den offentliga sektorn har för närvarande uppmanats att genomföra nya åtgärder för att driva in skatt, för att behandla skattedeklarationer, och för att fastställa att finansiella skyldigheter inte efterkommits.
41 Kommissionen har gjort gällande att det inte är fråga om en situation som ställer krav på skyndsamhet. Den ekonomiska oro som hela den grekiska befolkningen känner har nämligen inget samband med tillämpningen av det angripna beslutet, och omständigheten att jordbrukarna eventuellt inte kan återbetala stöden, utgör inte i sig en allvarlig och irreparabel skada för Republiken Grekland. Vad gäller den skada som påstås drabba den allmänna ordningen anser kommissionen att den är teoretisk och oviss. Den omständigheten att vissa jordbrukare är skyldiga att återbetala olagliga stöd leder inte automatiskt till att dessa kommer att provocera fram oroligheter. Det har inte heller bevisats att det var jordbrukare som startade de oroligheter som härjade i Aten i början av året. Dessa oroligheter startades snarare troligtvis av invånarna i staden, vilka per definition inte är jordbrukare. Allmänna och vaga farhågor om hypotetiska händelser i framtiden kan inte utgöra sådan allvarlig och irreparabel skada som krävs. Den administrativa kostnad som det innebär att kräva tillbaka stöd från flera mottagare utgör inte heller en allvarlig och irreparabel skada för Republiken Grekland, eftersom det skulle vara ologiskt om åtgärder som krävs för själva genomförandet av det angripna beslutet ansågs utgöra skada.
42 Vad gäller de administrativa svårigheter som Republiken Grekland gjort gällande, och som skulle utgöra hinder för ett omedelbart återkrav av de omtvistade utbetalningarna, följer det av fast rättspraxis att fruktan för interna, till och med oöverstigliga, svårigheter emellertid inte kan berättiga att en medlemsstat underlåter att iaktta de skyldigheter som åligger den i enlighet med unionsrätten (domstolens dom av den 27 juni 2000 i mål C‑404/97, kommissionen mot Portugal, REG 2000, s. I‑4897, punkt 52). Denna rättspraxis är emellertid inte tillämplig när en medlemsstat, genom att utnyttja tillgängliga rättsmedel, motsätter sig en sådan skyldighet och vidtar de åtgärder som är nödvändiga för att undvika att göra något olagligt.
43 Inom ramen för det interimistiska förfarandet är det just fråga om att bedöma huruvida det vid första anblick verkar som om den sökande parten faktiskt måste iaktta en skyldighet som denne har i enlighet med unionsrätten. Domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder har i förevarande fall funnit att det föreligger fumus boni juris som kan innebära att det är motiverat att bevilja uppskov med verkställigheten av det angripna beslutet, det vill säga att Republiken Grekland för tillfället åsidosätter detta beslut, eftersom beslutet föreskriver att denna stat ska kräva tillbaka de omtvistade utbetalningarna från jordbruksproducenterna. Republiken Grekland är således inte hindrad från att göra gällande att ett sådant omedelbart återkrav skulle ge upphov till administrativa svårigheter som kan orsaka Grekland allvarlig och irreparabel skada.
44 I detta sammanhang har Republiken Grekland under förhandlingen anfört, utan att bli emotsagd på denna punkt, att kampen mot skattefusk är en av dess absoluta prioriteter under de rådande ekonomiska omständigheterna. I detta syfte håller Republiken Grekland på att genomföra en grundläggande skatteadministrativ reform för att modernisera och förbättra mekanismen för skatteuppbörd och för att övervinna de stora administrativa hinder som är utmärkande för detta område inom den offentliga administrationen. Republiken Grekland avser härvid att på kort och medellång sikt koncentrera sina resurser på att inrätta en effektiv skattemyndighet med möjlighet att bland annat identifiera och lagföra ”storskalig skatteflykt” och förhindra skattefusk, som under förhandlingen i termer av förlorade skatteintäkter beräknades till omkring 20 miljarder euro.
45 Om den grekiska administrationen under dessa förhållanden tvingades genomföra det angripna beslutet, vars giltighet inte kommer att bedömas slutligt förrän i slutet av huvudförfarandet eller i förekommande fall i slutet av överklagandeförfarandet vid domstolen, finns det risk för att detta med stor sannolikhet skulle påverka, i varje fall till en del, denna kamp mot skattefusk.
46 I likhet med vad Republiken Grekland har anfört, utan för att här har blivit emotsagd av kommissionen, skulle återkrävandet av de omtvistade utbetalningarna från de berörda jordbrukarna nämligen innebära involverandet av flera enheter, bland annat ELGA och skattemyndigheten, och detta vid en tidpunkt då staten inte har tillgång till tillräckligt med personal härför. I synnerhet gäller detta när de aktuella stöden inte frivilligt betalas tillbaka till ELGA utan skattemyndigheten måste driva in de ifrågavarande beloppen. Även om dessa åtgärder inte skulle behöva vidtas mot samtliga av de 800 000 grekiska jordbrukarna, eftersom de jordbrukare som mottagit stöd av mindre betydelse måste räknas bort, framgår det av de siffror som finns tillgängliga – närmare bestämt stöd av mindre betydelse till ett belopp om 92 miljoner euro under åren 2008 och 2009 (se punkt 20 ovan) och det stöd om i genomsnitt högst 500 euro som varje jordbrukare mottagit (se punkterna 14 och 28 ovan) – att det antal jordbrukare som omfattas trots allt troligtvis uppgår till flera hundra tusen.
47 Med hänsyn till den extremt svåra allmänna finansiella situation som beskrivits ovan, och den ovannämnda reaktionen från panhelleniska förbundet för sammanslutningar av jordbrukskooperativ, är det mycket troligt att en stor del av de hundratusentals mottagarna kommer att vägra att betala tillbaka de återkrävda beloppen, vilket skulle nödvändiggöra en omfattande insats från tjänstemännen vid skattemyndigheten. Antalet tjänstemän på denna myndighet har emellertid inte ökat. Det är uppenbart att en sådan massiv indrivning på ett mätbart sätt skulle utgöra ett hinder för skattemyndigheten att koncentrera sig på en av dess prioriterade uppgifter, nämligen att bekämpa skatteflykt och att uppbära skatt till ett belopp som nästan femtio gånger överstiger de omtvistade utbetalningarna.
48 Vad gäller risken för att den allmänna ordningen skulle påverkas för det fall att de omtvistade utbetalningarna omedelbart återkrävdes från de grekiska jordbrukarna, konstaterar tribunalens ordförande att samhällsklimatet i Grekland för närvarande kännetecknas av ett minskat förtroende för de offentliga myndigheterna, ett allmänt missnöje och en känsla av orättvisa. I likhet med vad Republiken Grekland har framfört, utan att därvid ha blivit emotsagd av kommissionen, har i synnerhet de våldsamma demonstrationerna mot de offentliga myndigheternas drakoniska åtstramningsåtgärder ökat konstant. Under förhandlingen har Republiken Grekland än en gång påmint om att vissa höger- och vänsterextrema partier har gjort tydliga framsteg under de senaste valen i Grekland.
49 Den risk som Republiken Grekland har gjort gällande, att det omedelbara återkravet av de omtvistade utbetalningarna inom jordbrukssektorn skulle utlösa demonstrationer som i sin tur kunde urarta och ge upphov till våldsamheter, verkar under dessa omständigheter varken rent hypotetisk eller teoretisk eller ens oviss. Man ska nämligen inte blunda för risken för att återkravet av de omtvistade utbetalningarna öppet används av vissa som ett exempel på den orättvisa som drabbat jordbrukarklassen och för att ett sådant argument i den nu aktuella känsloladdade situationen skulle kunna utlösa en eller annan våldsam demonstration. Det är inte heller nödvändigt att fastställa vilken del av befolkningen som har startat de våldsamheter som gjort det nödvändigt att ständigt kalla in fler poliser. Det är uppenbart att en störning av den allmänna ordningen orsakad av sådana demonstrationer och av de strömningar som den senaste tidens dramatiska händelser visat sig kunna ge upphov till, medför sådan allvarlig och irreparabel skada som Republiken Grekland rätteligen kan åberopa.
50 Med hänvisning till de omständigheter som redovisats ovan i punkt 48, skiljer sig förevarande mål från det som gav upphov till beslutet av domstolens ordförande av den 12 oktober 2000 i mål C‑278/00 R, Grekland mot kommissionen (REG 2000, s. I‑8787, punkterna 8, 16 och 18), i vilket åberopandet av ”mycket allvarliga störningar” inte godtogs med hänsyn till att den ifrågavarande medlemsstaten enbart hade uttalat sig allmänt utan konkreta exempel och inte lämnat några upplysningar om risken för de påstådda allvarliga händelserna. I motsats till vad som var fallet i mål C‑278/00 R är det i förevarande mål välkänt att sådana störningar i den allmänna ordningen som Republiken Grekland åberopat som förutsägbara konsekvenser av det aktuella återkravet, redan har inträffat i liknande situationer, närmare bestämt i samband med de samhällskritiska yttringarna mot de åtstramningar som de grekiska offentliga myndigheterna vidtagit till följd av den ekonomiska krisen.
51 Det ska således konstateras att förevarande fall kännetecknas av omständigheter som ställer krav på skyndsamhet.
52 Denna lösning är förenlig med den avvägning som ska ske mellan de aktuella intressena, där domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder bland annat ska bedöma om den sökandes intresse av att beviljas de begärda interimistiska åtgärderna ska ha företräde framför intresset av att det angripna beslutet omedelbart tillämpas (se, för ett liknande resonemang, domstolens ordförandes beslut av den 26 juni 2003 i de förenade målen C‑182/03 R och C‑217/03 R, Belgien och Forum 187 mot kommissionen, REG 2003, s. I‑6887, punkt 142).
53 Republiken Grekland har nämligen i sin begäran om uppskov med verkställigheten visat att det föreligger såväl en situation som ställer krav på skyndsamhet som fumus boni juris. Det finns således anledning att anse att det föreligger ett legitimt intresse av att beviljas uppskov med verkställighet, särskilt som kommissionen enbart nöjt sig med att påpeka att nödvändigheten av att iaktta konkurrensreglerna borde ha företräde framför ett ”vagt och ovisst” hot mot den allmänna ordningen. Såsom har anförts ovan är det för det första inte uppenbart att de omtvistade utbetalningarna uppfyller alla villkor i artikel 107 FEUF och för det andra ska den situation som ställer krav på skyndsamhet på grund av risken för en störning av den allmänna ordningen inte betraktas som vare sig vag eller oviss. Vad gäller risken för en negativ inverkan på den grekiska administrationens ansträngningar att effektivt bekämpa all slags skattefusk, ska man inte heller bortse från att framgången med dessa ansträngningar indirekt också ligger i unionens intresse, eftersom en del av de grekiska skatteintäkterna, precis som genomförandet av det angripna beslutet, innebär att medel kan tillföras unionens allmänna budget.
54 Under de exceptionella omständigheter som för närvarande kännetecknar den ekonomiska och sociala situationen i Grekland bör man följaktligen lämna företräde åt de intressen som Republiken Grekland har åberopat, nämligen dels att upprätthålla lugnet och förhindra samhällsstörningar, dels att kunna koncentrera skattemyndighetens resurser på de uppdrag som den anser vara väsentliga för landet. Att bevilja uppskov med verkställigheten innebär dessutom enbart en risk för unionens intressen i så måtto att de nationella åtgärderna för att återkräva betalningarna skjuts upp till ett senare datum varvid det inte finns något som tyder på att denna senareläggning i sig skulle påverka chanserna för att lyckas med dessa åtgärder.
55 Av det ovanstående följer att begäran om uppskov med verkställigheten av det angripna beslutet ska beviljas, i den del detta beslut innebär en skyldighet för Republiken Grekland att återkräva de utbetalda beloppen från mottagarna.
56 Artikel 108 i rättegångsreglerna ger domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder dessutom möjlighet att när som helst ändra eller upphäva sitt beslut med hänsyn till ändrade förhållanden, varvid med ”ändrade förhållanden” bland annat ska avses faktiska omständigheter som kan ändra bedömningen av kravet på skyndsamhet i det aktuella fallet (domstolens beslut av den 14 februari 2002 i mål C‑440/01 P(R), kommissionen mot Artegodan, REG 2002, s. I‑1489, punkterna 62–64). Det ankommer således på kommissionen att vid behov vända sig till tribunalen för det fall den anser att förhållandena ändras på ett sådant sätt att detta beslut om interimistiska åtgärder behöver ändras.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALENS ORDFÖRANDE
följande:
1) Verkställigheten av kommissionens beslut 2012/157/EU av den 7 december 2011 om den ersättning som betalades ut av den grekiska organisationen för jordbruksförsäkringar (ELGA) under 2008 och 2009 skjuts upp i den del beslutet innebär att Republiken Grekland ska återkräva de utbetalade beloppen från mottagarna.
2) Beslut om rättegångskostnader kommer att meddelas senare.
Luxemburg den 19 september 2012.
Justitiesekreterare | | Ordförande |