Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. ATHANASIOS RANTOS
presentadas el 5 de septiembre de 2024 (1)
Asunto C‑387/24 PPU [Bouskoura] (i)
C
contra
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Roermond, Países Bajos)]
« Procedimiento prejudicial — Procedimiento prejudicial de urgencia — Espacio de libertad, seguridad y justicia — Directiva 2008/115/CE — Normas y procedimientos comunes para el retorno de nacionales de terceros países en situación irregular — Artículo 15, apartado 2, letra b) — Internamiento de un nacional de un tercer país en situación irregular a efectos de expulsión — Directiva 2013/33/UE — Normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional — Artículo 9 — Garantías de los solicitantes internados — Reglamento (UE) n.º 604/2013 — Determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país — Artículo 28, apartado 4 — Internamiento a efectos de traslado — Ilegalidad del internamiento — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Artículo 6 — Derecho a la libertad y a la seguridad — Artículo 47 — Derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial »
I. Introducción
1. La presente petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 15, apartado 2, de la Directiva 2008/115/CE, (2) del artículo 9, apartado 3, párrafo segundo, de la Directiva 2013/33/UE (3) y del artículo 28, apartado 4, del Reglamento n.º 604/2013 (4) (en lo sucesivo, «disposiciones pertinentes»), en relación con los artículos 6 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).
2. Las citadas disposiciones pertinentes de Derecho derivado de la Unión —que guardan relación con el título V de la tercera parte del Tratado FUE, relativo al espacio de libertad, seguridad y justicia— plasman, en este ámbito del Derecho, el principio según el cual, cuando conste que no concurren o han dejado de concurrir los requisitos de legalidad de un internamiento, el nacional de un tercer país internado debe ser puesto en libertad inmediatamente. (5)
3. La petición de decisión prejudicial se ha presentado en el marco de un litigio entre C, un nacional de un tercer país que es objeto de un procedimiento de retorno, y el Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Secretario de Estado de Justicia y Seguridad, Países Bajos; en lo sucesivo, «Secretario de Estado»), que versa sobre la legalidad de un internamiento ininterrumpido sobre la base de dos medidas de internamiento consecutivas adoptadas por esa autoridad.
4. Más concretamente, el Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Roermond, Países Bajos), órgano jurisdiccional remitente, pregunta si, en virtud de las disposiciones pertinentes, un vicio que afecte a la legalidad del primer internamiento, a saber, la superación del plazo previsto en el Derecho nacional para adoptar, consecutivamente, la segunda medida de internamiento, debe conducir a la puesta en libertad inmediata de la persona afectada, pese a que conste que, en el momento del control judicial, se cumplían los requisitos que justifican la segunda medida de internamiento.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
1. Directiva sobre el retorno
5. De conformidad con los considerandos 16 y 17 de la Directiva sobre el retorno:
«(16) El recurso al internamiento a efectos de expulsión se debe limitar y supeditar al principio de proporcionalidad por lo que se refiere a los medios utilizados y a los objetivos perseguidos. Solo se justifica el internamiento para preparar el retorno o llevar a cabo el proceso de expulsión, y si la aplicación de medidas menos coercitivas no es suficiente.
(17) Debe darse a los nacionales de terceros países en régimen de internamiento un trato digno y humano que respete sus derechos fundamentales y se ajuste al Derecho internacional y nacional. Sin perjuicio de la detención inicial […], el internamiento debe llevarse a cabo, por regla general, en centros especializados de internamiento».
6. A tenor del artículo 15 de dicha Directiva, titulado «Internamiento»:
«1. Salvo que en el caso concreto de que se trate puedan aplicarse con eficacia otras medidas suficientes de carácter menos coercitivo, los Estados miembros podrán mantener internados a los nacionales de terceros países que sean objeto de procedimientos de retorno, únicamente a fin de preparar el retorno o llevar a cabo el proceso de expulsión, especialmente cuando:
a) haya riesgo de fuga, o
b) el nacional de un tercer país de que se trate evite o dificulte la preparación del retorno o el proceso de expulsión.
Cualquier internamiento será lo más corto posible y solo se mantendrá mientras estén en curso y se ejecuten con la debida diligencia los trámites de expulsión.
2. El internamiento será ordenado por las autoridades administrativas o judiciales.
El internamiento será ordenado por escrito indicando los fundamentos de hecho y de derecho.
Cuando el internamiento haya sido ordenado por una autoridad administrativa, los Estados miembros:
a) establecerán un control judicial rápido de la legalidad del internamiento, que deberá llevarse a cabo lo más rápidamente posible desde el comienzo del internamiento, o
b) concederán al nacional de un tercer país de que se trate el derecho de incoar un procedimiento para que se someta a control judicial rápido la legalidad de su internamiento, que deberá llevarse a cabo lo más rápidamente posible desde la incoación del procedimiento. En este caso, los Estados miembros informarán inmediatamente al nacional de un tercer país de que se trate sobre la posibilidad de incoar dicho procedimiento.
El nacional de un tercer país de que se trate será puesto en libertad inmediatamente si el internamiento es ilegal.
3. En todos los casos, se revisará la medida de internamiento a intervalos razonables cuando así lo solicite el nacional de un tercer país de que se trate o de oficio. En caso de períodos de internamiento prolongados, las revisiones estarán sometidas a la supervisión de una autoridad judicial.
4. Cuando parezca haber desaparecido la perspectiva razonable de expulsión, bien por motivos jurídicos o por otras consideraciones, o hayan dejado de cumplirse las condiciones descritas en el apartado 1, dejará de estar justificado el internamiento y la persona de que se trate será puesta en libertad inmediatamente.
5. El internamiento se mantendrá mientras se cumplan las condiciones establecidas en el apartado 1 y sea necesario para garantizar que la expulsión se lleve a buen término. Cada Estado miembro fijará un período limitado de internamiento, que no podrá superar los seis meses.
6. Los Estados miembros solo podrán prorrogar el plazo previsto en el apartado 5 por un período limitado no superior a doce meses más, con arreglo a la legislación nacional, en los casos en que, pese a haber desplegado por su parte todos los esfuerzos razonables, pueda presumirse que la operación de expulsión se prolongará debido a:
a) la falta de cooperación del nacional de un tercer país de que se trate, o
b) demoras en la obtención de terceros países de la documentación necesaria.»
2. Directiva sobre acogida
7. El artículo 2, letra h), de la Directiva sobre acogida define el concepto de «internamiento» como «el confinamiento de un solicitante por un Estado miembro en un lugar determinado donde se priva al solicitante de la libertad de circulación».
8. El artículo 9, apartados 1 y 3, de esta Directiva dispone:
«1. El período de internamiento del solicitante será lo más breve posible y solo se le mantendrá internado mientras los motivos establecidos en el artículo 8, apartado 3, sean aplicables. […]
3. Cuando las autoridades administrativas ordenen el internamiento, los Estados miembros someterán a un control judicial rápido la legalidad del internamiento, el cual se efectuará de oficio y/o a instancia del solicitante. Cuando se efectúe de oficio, dicho control se resolverá lo más rápidamente posible desde el inicio del internamiento. Cuando se efectúe a instancia del solicitante, se decidirá lo más rápidamente posible tras el inicio de los procedimientos correspondientes. A este efecto, los Estados miembros definirán en el Derecho nacional el período dentro del cual el control judicial de oficio y/o el control judicial a instancia del solicitante debe ser llevado a cabo.
Cuando, como resultado del control judicial, el internamiento se considere ilegal, el solicitante de que se trate deberá ser liberado inmediatamente.»
3. Reglamento Dublín III
9. El artículo 28, apartados 2 y 4, del Reglamento Dublín III está redactado en los siguientes términos:
«2. Cuando exista un riesgo considerable de fuga, los Estados miembros podrán internar a una persona para garantizar el desarrollo de los procedimientos de traslado de conformidad con el presente Reglamento sobre la base de una evaluación individual y únicamente en la medida en que el internamiento sea proporcionado y no puedan aplicarse efectivamente otras medidas menos coercitivas. […]
4. Por lo que respecta a las condiciones de internamiento y a las garantías aplicables a las personas internadas, a fin de garantizar los procedimientos de traslado al Estado miembro responsable se aplicarán los artículos 9, 10 y 11 de la [“Directiva sobre acogida”].»
B. Derecho neerlandés
10. El artículo 59, apartado 1, initio y letra a), de la wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingenwet 2000) (Ley de Extranjería de 2000) (6) dispone que, si así lo exige el interés del orden público o de la seguridad nacional, el Secretario de Estado podrá internar, con vistas a su expulsión del territorio neerlandés, al nacional extranjero que se encuentre en situación irregular.
11. El artículo 59a de la citada Ley prevé que los extranjeros a los que les sea aplicable el Reglamento Dublín III podrán ser internados para su traslado al Estado miembro responsable del examen de su solicitud de protección internacional presentada en el territorio neerlandés observando lo dispuesto en el artículo 28 de dicho Reglamento.
12. El artículo 94, apartados 1 y 6, de la Ley de Extranjería prevé:
«1. Cuando adopte una decisión por la que se imponga una de las medidas de privación de libertad mencionadas en los artículos […] 59, 59a y 59b, [el Secretario de Estado] se lo notificará [al tribunal competente] en un plazo máximo de veintiocho días a contar desde la notificación de tal decisión, a menos que el nacional extranjero ya haya interpuesto un recurso. Tan pronto como el tribunal reciba la notificación, se entenderá que el nacional extranjero ha interpuesto recurso contra la decisión por la que se le imponte una medida de privación de libertad. Ese recurso también tendrá por objeto la obtención de una indemnización. […]
6. Si considera que la aplicación o la ejecución de la medida de que se trate es contraria a la presente ley o que, una vez ponderados todos los intereses en juego, la citada medida no está justificada, el tribunal estimará el recurso. En ese caso, ordenará que se levante la medida o que se modifiquen sus modalidades de ejecución.»
13. El artículo 96, apartados 1 y 3, de esta Ley dispone:
«1. Si el recurso a que se refiere el artículo 94 se declara infundado y el nacional extranjero interpone recurso contra la prolongación de la privación de libertad, el tribunal pondrá fin a la instrucción previa en un plazo de una semana a contar desde la fecha en la que reciba el escrito de recurso. […] El tribunal también podrá decidir, sin el consentimiento de las partes, que no se lleve a cabo la instrucción para la vista. […]
[…]
3. Si considera que la aplicación o la ejecución de la medida de que se trate es contraria a la presente ley o que, una vez ponderados todos los intereses en juego, la citada medida no está razonablemente justificada, el tribunal estimará el recurso. En ese caso, ordenará que se levante la medida o que se modifiquen sus modalidades de ejecución.»
III. Litigio principal y cuestión prejudicial
14. El 1 de mayo de 2024, C, un nacional marroquí, fue detenido por la policía neerlandesa de extranjería para tomarle declaración, cuando, al realizar un control de los títulos de transporte en un tren internacional procedente de Bélgica con destino a los Países Bajos, no pudo presentar el billete de tren. Ese mismo día, C presentó una solicitud de protección internacional en los Países Bajos.
15. El 2 de mayo de 2024, C fue internado en el centro de reclusión de Rotterdam (Países Bajos) en virtud de una medida dictada por el Secretario de Estado con arreglo al artículo 59a, apartado 1, de la Ley de Extranjería y conforme al artículo 28 del Reglamento Dublín III (en lo sucesivo, «primera medida de internamiento»). Al adoptar dicha medida, el Secretario de Estado estimó que C estaba comprendido en el ámbito de aplicación del Reglamento Dublín III, que dicha medida tenía por objeto garantizar el traslado de C a España, el Estado miembro responsable de examinar su solicitud de protección internacional, y que el internamiento era necesario por existir un riesgo considerable de fuga de C.
16. El 3 de mayo de 2024, el Secretario de Estado solicitó a las autoridades españolas que se hicieran cargo de C en virtud del artículo 18, apartado 1, letra a), del Reglamento Dublín III.
17. El 6 de mayo de 2024, C retiró su solicitud de protección internacional, lo cual se comunicó al Reino de España dos días después, es decir, el 8 de mayo de 2024.
18. El 14 de mayo de 2024, las autoridades españolas denegaron la solicitud de toma a cargo. El Secretario de Estado no solicitó a dichas autoridades que examinaran de nuevo su decisión denegatoria.
19. El 16 de mayo de 2024, se notificó a C la denegación de la solicitud de traslado a España y se le invitó a que cooperara para regresar a su país de origen, es decir, Marruecos, pero C se negó.
20. El 17 de mayo de 2024, C fue oído sobre la intención del Secretario de Estado de dictar en su contra una decisión de retorno a su país de origen, una prohibición de entrada y un nuevo internamiento, con arreglo al artículo 15 de la Directiva sobre el retorno.
21. Tras ser oído, se dictó contra C, a las 14:51 horas, una decisión de retorno, que designó a Marruecos como país de destino (en lo sucesivo, «decisión de retorno»), y una prohibición de entrada en el territorio neerlandés durante un período de dos años. Ese mismo día, a las 14:52 horas, el Secretario de Estado, por considerar que existía un riesgo real de que C pudiera «sustraerse a la vigilancia y evitar o dificultar la preparación del retorno o del proceso de expulsión» adoptó una nueva medida de internamiento, sobre la base del artículo 59, apartado 1, initio y letra a), de la Ley de Extranjería (que transpone al ordenamiento jurídico neerlandés el artículo 15, apartado 1, de la Directiva sobre el retorno). Esa medida, que tenía por objeto garantizar la expulsión de C a su país de origen, continúa vigente en la actualidad (en lo sucesivo, «segunda medida de internamiento»). Por último, a las 14:55 horas, el Secretario de Estado levantó la primera medida de internamiento y, a las 15:00 horas, ordenó el internamiento de C en virtud de la segunda medida de internamiento.
22. Tal como se desprende de los hechos antes expuestos, C ha permanecido internado de manera ininterrumpida desde el 2 de mayo de 2024. (7)
23. C interpuso sendos recursos contra las dos medidas de internamiento adoptadas en su contra ante el órgano jurisdiccional remitente, que los examinó en una única vista. Según C, el internamiento impuesto en virtud de la primera medida de internamiento dejó de estar justificado a partir del 14 de mayo de 2024, puesto que, tras la denegación de la solicitud de toma a cargo por las autoridades españolas, su internamiento ya no podía tener por objeto garantizar su traslado a España. Por consiguiente, el internamiento debería haber finalizado lo antes posible. A este respecto, según una práctica derivada de la jurisprudencia del Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos), (8) antes de la puesta en libertad, el Secretario de Estado dispone de un plazo máximo de 48 horas desde la expiración del primer internamiento para adoptar una nueva medida de internamiento sobre una base diferente. Pues bien, consta que, en el presente asunto, no se respetó dicho plazo, puesto que el Secretario de Estado adoptó la segunda medida de internamiento el 17 de mayo de 2024, esto es, un día después de la expiración del plazo máximo de 48 horas. C estima que, por esta circunstancia, tanto la primera como la segunda medida de internamiento adolecen de una ilegalidad que vulnera su derecho fundamental a la libertad. Por consiguiente, para subsanar esa vulneración, el órgano jurisdiccional remitente debería ponerle en libertad inmediatamente, pese a que se haya levantado entre tanto la primera medida o el internamiento se mantenga actualmente sobre la base de la segunda medida de internamiento. En otras palabras, la ilegalidad de la primera medida de internamiento por falta de diligencia acarreó la ilegalidad de la segunda. (9)
24. El Secretario de Estado, por su parte, sostiene que la ejecución viciada de la primera medida de internamiento no puede afectar a la legalidad de la segunda medida, ya que el mantenimiento del internamiento de C se fundamenta en la decisión de retorno a Marruecos, un motivo que sigue siendo válido. Esta autoridad, sin embargo, admite que no actuó con diligencia en la ejecución de la primera medida de internamiento, pues superó en un día el plazo máximo de 48 horas antes de adoptar la segunda medida. Conforme a su propia práctica, el Secretario de Estado ofreció a C, para reparar esta ilegalidad, una cantidad de 100 euros en concepto de indemnización por la vulneración de su derecho a la libertad. Ahora bien, esa autoridad señaló que la primera medida de internamiento ya había sido levantada en el momento en que el órgano jurisdiccional remitente conoció del asunto y, en consecuencia, ya no podía ser anulada. Por tanto, dado que dicho órgano jurisdiccional ya no podía levantar la primera medida de internamiento y la segunda medida se había impuesto de forma legal, C no podía ser puesto en libertad.
25. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente observa que, según una práctica nacional confirmada por la jurisprudencia del Raad van State (Consejo de Estado), la ilegalidad de una medida de internamiento no puede afectar a la legalidad de otra medida de internamiento adoptada con posterioridad, (10) de modo que el juez competente no puede ordenar la puesta en libertad cuando existe una medida de internamiento posterior. Ahora bien, en virtud del artículo 15, apartado 2, de la Directiva sobre el retorno y del artículo 9, apartado 3, de la Directiva sobre acogida, el interesado deberá ser puesto en libertad inmediatamente si se comprueba que su internamiento es ilegal. En estas circunstancias, según el órgano jurisdiccional remitente, se suscita la cuestión de la tutela judicial efectiva en un supuesto, como el del litigio principal, en el que el internamiento de una persona se ha mantenido más allá del plazo de 48 horas pese a comprobarse el carácter ilegal del primer internamiento. Esta cuestión requiere, en esencia, apreciar si la ilegalidad (al menos parcial) de la primera medida de internamiento puede ser «regularizada» a través del levantamiento de la misma y la concesión de una indemnización por daños y perjuicios a la persona afectada. (11)
26. En este contexto, el Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Tribunal de Primera Instancia de la Haya, sede de Roermond) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Deben interpretarse el artículo 15, apartado 2, inicio y letra b), de la [Directiva sobre el retorno], el artículo 9, apartado 3, de la [Directiva sobre acogida] y el artículo 28, apartado 4, del [Reglamento Dublín III], en relación con los artículos 6 y 47 de la [Carta], en el sentido de que la autoridad judicial estará siempre obligada a poner de inmediato en libertad a la persona internada si el internamiento ha sido o ha devenido ilegal en cualquier momento durante la ejecución ininterrumpida de una serie de medidas de internamiento sucesivas?»
IV. Procedimiento de urgencia ante el Tribunal de Justicia
27. El órgano jurisdiccional remitente ha solicitado que la presente petición de decisión prejudicial se tramite por el procedimiento de urgencia establecido en el artículo 107 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia. En apoyo de esta solicitud, aduce que el asunto versa sobre la interpretación de disposiciones del Derecho de la Unión comprendidas en el ámbito del título V de la parte tercera del Tratado FUE.
28. En lo que respecta al criterio de urgencia, el órgano jurisdiccional remitente indicó, por un lado, que, desde el 2 de mayo de 2024, C está en situación de internamiento y que, en la fecha de presentación de la petición de decisión prejudicial, todavía estaba en régimen de internamiento y, por otro lado, que la respuesta del Tribunal de Justicia a la cuestión prejudicial es decisiva para determinar si dicho órgano jurisdiccional está obligado, en virtud del Derecho de la Unión, a liberarle de inmediato.
29. En estas circunstancias, la Sala Primera del Tribunal de Justicia decidió, el 14 de junio de 2024, estimar la solicitud de dicho órgano jurisdiccional de que el presente asunto se tramitara por el procedimiento prejudicial de urgencia.
30. Han presentado observaciones escritas C, el Gobierno neerlandés y la Comisión Europea. Esas mismas partes formularon asimismo observaciones orales en la vista celebrada el 15 de julio de 2024.
V. Análisis
A. Observaciones preliminares
31. Con carácter preliminar, considero útil, antes de comenzar mi análisis, ofrecer una visión general del marco normativo aplicable y de la jurisprudencia pertinente (1), así como precisar el alcance de la cuestión prejudicial, tal como ha sido planteada (2).
1. Marco normativo aplicable y jurisprudencia pertinente
a) Panorama de los regímenes jurídicos relativos al internamiento
32. Me parece importante, antes de nada, diferenciar los distintos regímenes jurídicos relativos al internamiento en el marco de la política común de asilo e inmigración y, más en concreto, por una parte, el internamiento ordenado contra un solicitante de protección internacional, en particular, en virtud de la Directiva sobre acogida, o en el marco del traslado de un solicitante de tal protección al Estado miembro responsable del examen de su solicitud con arreglo al Reglamento Dublín III y, por otra parte, el internamiento a efectos de expulsión regulado por la Directiva sobre el retorno, que afecta a los nacionales de terceros países en situación irregular. Si bien estos regímenes contienen elementos comunes en cuanto a las garantías ofrecidas y su aplicación, se distinguen en que persiguen objetivos propios. (12)
33. En primer lugar, en lo que se refiere a los solicitantes de protección internacional, procede señalar, por una parte, que su internamiento debe respetar el principio subyacente de que no se puede internar a una persona por el único motivo de haber solicitado tal protección. (13) Así, el artículo 8, apartado 3, de la Directiva sobre acogida enumera con carácter exhaustivo los seis motivos que pueden justificar el internamiento de un solicitante de protección internacional, y cada uno de esos motivos responde a una necesidad específica y reviste un carácter autónomo. (14) En efecto, esta disposición establece que un solicitante solo podrá ser internado por motivos bien precisos, que se definen en el Derecho nacional. (15) En el caso de los solicitantes de protección internacional a los que les sea aplicable el procedimiento del Reglamento Dublín III, dicha disposición, en su letra f), se remite al artículo 28 de este Reglamento. Más concretamente, el artículo 28, apartado 2, del citado Reglamento dispone que los Estados miembros podrán internar a las personas de que se trate para garantizar el desarrollo de los procedimientos de traslado de conformidad con el mismo Reglamento cuando exista un riesgo considerable de fuga de esas personas. Además, el artículo 8, apartado 2, de dicha Directiva dispone que el internamiento solo puede realizarse cuando ello resulte necesario sobre la base de una evaluación individual y si no se pueden aplicar efectivamente medidas menos coercitivas. Las autoridades nacionales no pueden, por tanto, internar a un solicitante de protección internacional hasta después de haber comprobado, caso por caso, si ese internamiento es proporcionado a los objetivos perseguidos. (16)
34. Por otra parte, en lo que atañe a las garantías relativas a la duración del internamiento, el artículo 9, apartado 1, de la Directiva sobre acogida dispone que el período de internamiento de un solicitante será lo más breve posible y que solo se le mantendrá internado mientras el motivo de su internamiento sea aplicable, que los procedimientos administrativos que correspondan a ese motivo de internamiento deben tramitarse con la debida diligencia y que las demoras en esos procedimientos que no sean imputables al solicitante no pueden justificar una prórroga del internamiento. (17) El artículo 9, apartado 3, de la citada Directiva añade que, cuando como resultado del control judicial, el internamiento se considere ilegal, el solicitante de que se trate deberá ser liberado inmediatamente. Esta disposición no impone un plazo al final del cual deba considerarse automáticamente que el internamiento del solicitante de protección internacional es irregular, siempre y cuando el Estado miembro en cuestión vele, de una parte, por que el internamiento solo dure mientras el motivo que lo justifique siga siendo aplicable y, de otra parte, por que los procedimientos administrativos relacionados con ese motivo se tramiten con diligencia. (18) Estas mismas disposiciones se aplican, con arreglo al artículo 28, apartado 4, del Reglamento Dublín III, a las medidas de internamiento ordenadas a fin de garantizar el traslado al Estado miembro responsable en virtud de dicho Reglamento. (19)
35. En segundo lugar, en cuanto a los nacionales de terceros países en situación irregular, por una parte, procede subrayar que el recurso al internamiento a efectos de expulsión se debe limitar y supeditar al principio de proporcionalidad por lo que se refiere a los medios utilizados y a los objetivos perseguidos. Cabe recordar que, según su considerando 2, la Directiva sobre el retorno pretende establecer una política eficaz de expulsión y repatriación, basada en normas comunes, para que las personas afectadas sean retornadas humanamente y respetando plenamente sus derechos humanos y su dignidad. Así pues, solo se permite el internamiento para «preparar el retorno o llevar a cabo el proceso de expulsión» y si la aplicación de medidas menos coercitivas no es suficiente. (20) En efecto, el artículo 15, apartado 1, de la referida Directiva dispone que los Estados miembros «podrán mantener internados a los nacionales de terceros países que sean objeto de procedimientos de retorno, únicamente a fin de preparar el retorno o llevar a cabo el proceso de expulsión, especialmente cuando: a) haya riesgo de fuga, o b) el nacional de un tercer país de que se trate evite o dificulte la preparación del retorno o el proceso de expulsión». El Tribunal de Justicia ha precisado que estos dos motivos no son exhaustivos, pues los Estados miembros pueden establecer otros motivos de internamiento específicos, como complemento de los dos motivos expresamente previstos en esa disposición. (21) No obstante, la adopción de motivos de internamiento complementarios debe estar estrictamente regulada tanto por las exigencias derivadas de la propia Directiva sobre el retorno como por las que resultan de la protección de los derechos fundamentales y, en particular, del derecho fundamental a la libertad consagrado en el artículo 6 de la Carta y del principio de proporcionalidad. (22) Por ejemplo, un nacional de un tercer país no puede ser internado solo porque sobre él pese una decisión de retorno o no pueda satisfacer sus necesidades. (23) Ahora bien, el Tribunal de Justicia ha declarado asimismo que el artículo 15 de la referida Directiva no se opone a que, cuando ese individuo constituya una amenaza real, actual y suficientemente grave para el orden público o la seguridad interior, se adopte contra él una medida de internamiento, a la espera de su expulsión. (24)
36. Por otra parte, en cuanto a las garantías relativas a la duración del internamiento, al igual que en el caso del internamiento de los solicitantes de protección internacional, el artículo 15 de la Directiva sobre el retorno dispone que dicho internamiento deberá ser «lo más corto posible» y «solo se mantendrá mientras estén en curso y se ejecuten con la debida diligencia los trámites de expulsión». El requisito de que este internamiento deba ser lo más corto posible se reitera en varias ocasiones en otras disposiciones de la Directiva sobre el retorno. En efecto, en primer lugar, a tenor del artículo 15, apartado 2, último párrafo, de dicha Directiva, «el nacional de un tercer país de que se trate será puesto en libertad inmediatamente si el internamiento es ilegal». En segundo lugar, en virtud del artículo 15, apartado 4, de la citada Directiva, «cuando parezca haber desaparecido la perspectiva razonable de expulsión, bien por motivos jurídicos o por otras consideraciones, o que hayan dejado de cumplirse las condiciones descritas en el apartado 1, dejará de estar justificado el internamiento y la persona de que se trate será puesta en libertad inmediatamente». En tercer lugar, el artículo 15, apartado 5, de la misma Directiva establece que «el internamiento se mantendrá mientras se cumplan las condiciones establecidas en el apartado 1 y sea necesario para garantizar que la expulsión se lleve a buen término. Cada Estado miembro fijará un período limitado de internamiento, que no podrá superar los seis meses». En cuarto lugar, según el artículo 15, apartado 6, de la Directiva sobre el retorno, los Estados miembros solo podrán prorrogar este plazo de seis meses «por un período limitado no superior a doce meses más» y con requisitos estrictos, a saber, en el caso de que la no ejecución de la decisión de retorno durante esos seis meses se deba a una falta de cooperación del interesado o a retrasos sufridos para obtener del tercer país de que se trate los documentos necesarios. (25)
b) Jurisprudencia pertinente
37. Aunque los regímenes de internamiento pueden diferir en los objetivos que persiguen, presentan dos elementos comunes. En efecto, en su sentencia de 8 de noviembre de 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Examen de oficio del internamiento) (C‑704/20 y C‑39/21, en lo sucesivo, «sentencia “Examen de oficio del internamiento”», EU:C:2022:858), la Gran Sala del Tribunal de Justicia ofreció indicaciones generales sobre las condiciones de internamiento de un nacional de un tercer país en el marco de los distintos regímenes, a la luz del respeto del derecho a la libertad consagrado en el artículo 6 de la Carta y del derecho a la tutela judicial efectiva establecido en el artículo 47 de la Carta.
38. En primer lugar, en lo que se refiere al respeto del derecho a la libertad garantizado por el artículo 6 de la Carta, en primer término, el Tribunal de Justicia ha recordado que todo internamiento de un nacional de un tercer país en virtud de las disposiciones antes citadas constituye una injerencia grave en el derecho a la libertad consagrado en el artículo 6 de la Carta. (26) En efecto, según lo dispuesto en el artículo 2, letra h), de la Directiva sobre acogida, una medida de internamiento consiste en confinar a una persona en un lugar determinado. Del tenor, la génesis y el contexto en el que se inscribe esta disposición, cuyo alcance puede, por lo demás, transponerse al concepto de «internamiento» que figura en la Directiva sobre el retorno y en el Reglamento Dublín III, (27) resulta que el internamiento impone a la persona afectada la obligación de permanecer sin solución de continuidad en un perímetro restringido y cerrado, aislando, así, a esa persona del resto de la población y privándola de su libertad de circulación. Pues bien, del artículo 52, apartado 1, de la Carta resulta que cualquier limitación del ejercicio de ese derecho deberá ser establecida por la ley y respetar su contenido esencial, así como el principio de proporcionalidad. (28)
39. En segundo término, el Tribunal de Justicia ha subrayado asimismo que la finalidad de las medidas de internamiento, en el sentido de la Directiva sobre el retorno, de la Directiva sobre acogida y del Reglamento Dublín III, no es el enjuiciamiento o la represión de infracciones penales, sino la realización de los objetivos perseguidos por esos instrumentos. (29) Tales medidas de internamiento no persiguen, por tanto, ninguna finalidad punitiva. (30) Así, la Directiva sobre el retorno dispone que, como norma general, el internamiento se llevará a cabo en centros de internamiento especializados, que se distingan de los centros penitenciarios, (31) y, cuando ello no sea posible, en centros penitenciarios siempre que la persona sujeta al internamiento esté separada de los presos ordinarios. (32)
40. En tercer término, habida cuenta de la gravedad de esta injerencia en el derecho a la libertad consagrado en el artículo 6 de la Carta y teniendo en cuenta la importancia de este derecho, la facultad reconocida a las autoridades nacionales competentes de internar a nacionales de terceros países está estrictamente limitada. (33) En efecto, esta disposición, al igual que el artículo 5, apartado 1, del CEDH, impone una interpretación restrictiva de los supuestos en los que la privación de libertad está autorizada, ya que constituyen excepciones al derecho fundamental a la libertad y a la seguridad. (34) Por tanto, una medida de internamiento solo puede ordenarse o prorrogarse respetando las reglas generales y abstractas que fijan sus condiciones y modalidades. (35)
41. Estas normas generales y abstractas que fijan, como normas comunes de la Unión, los requisitos del internamiento figuran en el artículo 15, apartados 1, 2, párrafo segundo, 4, 5 y 6, de la Directiva sobre el retorno, en los artículos 8, apartados 2 y 3, y 9, apartados 1, 2 y 4, de la Directiva sobre acogida y en el artículo 28, apartados 2, 3 y 4, del Reglamento Dublín III. (36) Dichas normas, por una parte, y las disposiciones de Derecho nacional que las desarrollan, por otra, constituyen normas, derivadas del Derecho de la Unión, que establecen los requisitos de legalidad del internamiento, también desde la perspectiva del artículo 6 de la Carta. (37)
42. A este respecto, el Tribunal de Justicia declaró, antes de nada, que el nacional de un tercer país no puede, como precisan el artículo 15, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva sobre el retorno, el artículo 8, apartado 2, de la Directiva sobre acogida y el artículo 28, apartado 2, del Reglamento Dublín III, ser internado cuando pueda aplicarse eficazmente una medida menos coercitiva. Asimismo, cuando conste que los requisitos de legalidad del internamiento expuestos en el punto 41 de las presentes conclusiones no concurrieron o han dejado de concurrir, el nacional del tercer país debe, como indica expresamente el legislador de la Unión en el artículo 15, apartados 2, párrafo cuarto, y 4, de la Directiva sobre el retorno, y en el artículo 9, apartado 3, párrafo segundo, de la Directiva sobre acogida, ser puesto en libertad inmediatamente. Por último, lo mismo sucede, en particular, cuando se comprueba que el procedimiento de retorno, de examen de la solicitud de protección internacional o de traslado, según los casos, ha dejado de ejecutarse con toda la debida diligencia. (38)
43. En segundo lugar, por lo que respecta al derecho a la tutela judicial efectiva de los nacionales de terceros países en régimen de internamiento, es reiterada jurisprudencia que, en virtud del artículo 47 de la Carta, los Estados miembros deben garantizar la salvaguardia de los derechos individuales conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión. (39)
44. En cuanto al internamiento, los requisitos de legalidad del internamiento identificados en el punto 41 de las presentes conclusiones persiguen proteger a los nacionales de terceros países contra detenciones arbitrarias (40) y constituyen una concreción, en el ámbito de que se trata, del derecho a la tutela judicial efectiva, garantizado por el artículo 47 de la Carta. (41) Además, las normas comunes de la Unión en la materia figuran en el artículo 15, apartado 2, párrafo tercero, de la Directiva sobre el retorno y en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva sobre acogida. Esta última disposición se aplica igualmente, en virtud del artículo 28, apartado 4, del Reglamento Dublín III, en el marco de los procedimientos de traslado regulados por dicho Reglamento. Con arreglo a estas disposiciones, cada Estado miembro debe prever, cuando el internamiento haya sido ordenado por una autoridad administrativa, un control judicial «rápido», bien de oficio, bien a instancia de la persona afectada, de la legalidad de dicho internamiento. (42)
45. Por lo que respecta al control judicial de la legalidad de una medida de internamiento, el Tribunal de Justicia ha estimado que, dado que el legislador de la Unión exige, sin excepción alguna, que el control del cumplimiento de los requisitos de legalidad del internamiento tenga lugar «a intervalos razonables», (43) la autoridad competente está obligada a efectuar dicho control de oficio, aunque el interesado no lo solicite. De este modo, el legislador de la Unión no se ha limitado a establecer normas comunes de fondo, sino que también ha establecido normas comunes procesales, cuya finalidad es garantizar que exista en cada Estado miembro un régimen que permita a la autoridad judicial competente liberar, en su caso tras un examen de oficio, a la persona de que se trate tan pronto como conste que su internamiento no es legal o ha dejado de serlo. (44)
46. Para que tal régimen de protección garantice de manera efectiva el cumplimiento de los estrictos requisitos a los que debe responder la legalidad de una medida de internamiento, la autoridad judicial competente debe poder pronunciarse sobre cualquier elemento de hecho y de Derecho pertinente para comprobar dicha legalidad, aun cuando la ilegalidad de tal medida no haya sido invocada por la persona interesada. Esta interpretación asegura que la tutela judicial del derecho fundamental a la libertad sea garantizada de manera eficaz en todos los Estados miembros, tanto si estos establecen un sistema en el que la orden de internamiento es adoptada por una autoridad administrativa supeditada a un control judicial como si establecen un sistema en el que esa orden es adoptada directamente por una autoridad judicial. (45)
47. Propongo examinar la cuestión prejudicial a la luz de las precisiones anteriores.
2. Sobre el alcance de la cuestión prejudicial
48. Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia si, en virtud de las disposiciones pertinentes, una autoridad judicial «estará siempre obligada a poner de inmediato en libertad a la persona internada si el internamiento ha sido o ha devenido ilegal en cualquier momento durante la ejecución ininterrumpida de una serie de medidas de internamiento sucesivas».
49. Por las razones que se exponen a continuación, estimo necesario reformular la redacción de esta cuestión prejudicial.
50. En primer lugar, la cuestión prejudicial, tal como ha sido formulada, no indica el motivo por el que el internamiento inicial «ha sido o ha devenido ilegal», a saber, el hecho de que C no fue liberado en el plazo establecido en el Derecho nacional. Pues bien, cada uno de los motivos que justifican un internamiento responde a una necesidad específica, y también la causa de ilegalidad puede estar relacionada con tal necesidad, de manera que el análisis no puede hacerse de forma abstracta. (46)
51. En segundo lugar, la cuestión prejudicial se fundamenta en una construcción jurisprudencial según la cual existe una «ejecución ininterrumpida de una serie de medidas de internamiento sucesivas». Si bien es cierto que, desde un punto de vista temporal, las medidas de internamiento sucesivas pueden entenderse como un internamiento único, no sucede lo mismo desde el punto de vista del ejercicio del control judicial. En efecto, tal como se desprende de los puntos 32 a 35 de las presentes conclusiones, los regímenes jurídicos relativos al internamiento están sujetos a distintas condiciones, ya que cada medida reviste un carácter autónomo. La construcción jurisprudencial sobre la que se basa el órgano jurisdiccional remitente hace caso omiso de la circunstancia de que cada una de las «medidas de internamiento sucesivas» puede fundamentarse en bases jurídicas o motivos diferentes, lo cual, por otra parte, justifica, desde un punto de vista procesal, el hecho de que tales medidas sean objeto de recursos distintos, como ocurre en el presente asunto.
52. En tercer lugar, la formulación elegida por el órgano jurisdiccional remitente no tiene en cuenta la dimensión temporal del estatuto jurídico de C que, en el momento del recurso, ya no es «solicitante de protección internacional». En efecto, tal como se desprende de los autos remitidos al Tribunal de Justicia, desde el 14 de mayo de 2024 —es decir, la fecha en la que las autoridades españolas tomaron la decisión de denegar la solicitud de traslado, contra la que C no interpuso recurso— este último ya no es solicitante de protección internacional, en el sentido del artículo 2, letra b), de la Directiva sobre acogida, por lo que ya no está comprendido en el ámbito de aplicación de dicha Directiva ni, a fortiori, en el procedimiento establecido en el Reglamento Dublín III. (47) Asimismo, en la medida en que de los autos remitidos al Tribunal de Justicia no se desprende que C disfrute de un derecho de estancia o de un permiso de residencia, en el sentido del artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre el retorno, debe considerarse que, desde el 14 de mayo de 2024, C se encuentra en situación irregular en el territorio neerlandés (48) y, por consiguiente, está comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva sobre el retorno. (49) Procede recordar, además, que no habría podido aplicarse de manera simultánea una medida de internamiento dictada sobre la base de una decisión de retorno, en el sentido del artículo 3, punto 4, de la Directiva sobre el retorno, aunque se hubiera adoptado con carácter subsidiario, antes de la denegación de la toma a cargo de C por las autoridades españolas. (50)
53. En cuarto lugar, la cuestión prejudicial planteada cita expresamente «el artículo 15, apartado 2, initio y letra b)» de la Directiva sobre el retorno, y no el apartado 4 de este precepto, que exige la puesta en libertad inmediata, cuando, en particular, «hayan dejado de cumplirse las condiciones descritas en el apartado 1» y «el internamiento [deje] de estar justificado», un supuesto que refleja mejor los hechos del litigio principal.
54. Por último, considero importante ofrecer asimismo una aclaración terminológica. El órgano jurisdiccional remitente, en el marco de su petición de decisión prejudicial, considera que la ilegalidad afecta a la primera medida de internamiento. Pues bien, en mi opinión esta apreciación no refleja de manera precisa los hechos del litigio principal, en la medida en que, dado que C no fue puesto en libertad en el plazo de 48 horas, el internamiento en sí mismo devino ilegal, y no la primera medida por la que se ordenó dicho internamiento, que se vio privada de objeto (caducada) al perder su justificación.
55. Habida cuenta de las consideraciones precedentes, a fin de dar una respuesta útil a las dudas del órgano jurisdiccional remitente, propongo reformular la cuestión prejudicial del siguiente modo:
¿Debe interpretarse el artículo 15, apartados 2, párrafo cuarto, y 4, de la Directiva sobre el retorno, en relación con los artículos 6 y 47 de la Carta, en el sentido de que impone a una autoridad judicial, en el ejercicio del control de la legalidad de una medida de internamiento, la obligación de liberar inmediatamente a un nacional de un tercer país que fue internado con arreglo a las normas de la Directiva sobre el retorno, por el único motivo de que otro internamiento del que ese mismo nacional había sido objeto anteriormente y de forma ininterrumpida, en virtud del Reglamento Dublín III, no cumple ya los requisitos de legalidad debido a que este no fue puesto en libertad inmediatamente tras constatarse que ese internamiento anterior no estaba ya justificado, con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva sobre acogida, en relación con el artículo 28, apartado 4, del citado Reglamento?
B. Sobre la cuestión prejudicial
56. Por tanto, el Tribunal de Justicia debe, en esencia, pronunciarse sobre la cuestión de si la ilegalidad del primer internamiento como consecuencia de la no liberación en el plazo establecido puede afectar a la legalidad de la segunda medida de internamiento, de modo que el órgano jurisdiccional remitente debería liberar de manera inmediata a la persona afectada.
57. Mediante esta cuestión se solicita, por tanto, al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre tres aspectos distintos de la ejecución de las medidas de internamiento: las consecuencias de la finalización del internamiento y las distintas opciones de que dispone la administración (1); el alcance temporal de la obligación de liberación inmediata (2), y los medios disponibles para reparar una eventual ilegalidad por un vicio en la ejecución de una medida de internamiento (3).
1. Sobre las consecuencias de la finalización de un internamiento
58. En primer lugar, me parece esencial esclarecer si es posible autorizar un internamiento en virtud de la Directiva sobre el retorno al finalizar un internamiento adoptado con arreglo a la Directiva sobre acogida o al Reglamento Dublín III.
59. La respuesta a esta cuestión es afirmativa.
60. Para empezar, recordando el carácter autónomo de cada medida de internamiento, el Tribunal de Justicia ya ha reconocido expresamente que, cuando el internamiento ya no esté justificado, además de la puesta en libertad inmediata, una autoridad judicial puede ordenar una medida alternativa al internamiento. En efecto, cuando el internamiento se considere ilegal, la persona de que se trate debe ser puesta en libertad inmediatamente y, en tal caso, el órgano jurisdiccional nacional debe poder sustituir por su propia decisión la de la autoridad administrativa que ordenó el internamiento y acordar «o bien una medida alternativa al internamiento, o bien la puesta en libertad de la persona de que se trate». (51) Sin embargo, solo puede contemplarse la posibilidad de acordar una medida alternativa al internamiento si el motivo que justificó el internamiento sigue siendo válido, y ese internamiento ya no es necesario o proporcionado en relación con ese motivo. (52) Este enfoque es también compatible con la jurisprudencia del TEDH sobre la aplicación del artículo 5, apartado 1, del CEDH, que ha reconocido que el mantenimiento de un internamiento puede estar plenamente justificado, siempre que respete el principio de seguridad jurídica. (53)
61. En el mismo sentido, el Tribunal de Justicia ha considerado que, si bien la Directiva sobre el retorno es temporalmente inaplicable durante el desarrollo del procedimiento de examen de la solicitud de asilo, ello no significa en absoluto que vaya a ponerse fin definitivamente por ello al procedimiento de retorno, ya que este puede proseguir en caso de que se deniegue la solicitud de asilo. En efecto, menoscabaría el objetivo de dicha Directiva, esto es, el retorno eficaz de los nacionales de terceros países en situación irregular, el hecho de que los Estados miembros no pudiesen evitar que el interesado pudiera obtener automáticamente su puesta en libertad mediante la presentación de una solicitud de asilo. (54)
62. Además, el hecho de que, después de la finalización de un internamiento, pueda autorizarse efectivamente un nuevo internamiento sobre una base distinta se ve corroborado, aunque de forma indirecta, por el apartado 14.5 del «Manual de Retorno», según el cual «el período máximo de internamiento previsto por la Directiva relativa al retorno no debe ser menoscabado por el reinternamiento inmediato de las personas retornadas tras su puesta en libertad». (55)
63. Por último, he de observar, por analogía, que en la práctica los Estados miembros se enfrentan con frecuencia al supuesto en el que un nacional de un tercer país, que se encuentra internado con arreglo a la Directiva sobre el retorno, presenta una solicitud de asilo, lo cual requiere que se mantenga el internamiento, en esta ocasión en virtud de la Directiva sobre acogida, con el fin de determinar los elementos sobre los que se basa la solicitud de protección internacional cuando existe riesgo de fuga.
2. Sobre el alcance temporal de la obligación de liberación inmediata
64. En segundo lugar, procede indicar que, en su petición de decisión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente sostiene que la práctica jurídica nacional, según la cual se concede a la autoridad administrativa un plazo de 48 horas, mientras se mantiene internada a la persona de que se trate, para imponer una nueva medida de internamiento sobre una base distinta después de que se constate que el objetivo perseguido por la primera medida no podía ya realizarse, no parece compatible con la obligación de proceder a una puesta en libertad «inmediata».
65. En el caso de autos, el Secretario de Estado reconoció expresamente que no ejecutó dicha medida de internamiento con toda la diligencia debida, puesto que superó en un día el plazo máximo de 48 horas antes de adoptar la segunda medida de internamiento, por lo que la primera medida de internamiento devino ilegal al haberse superado ese plazo. Por ello, propuso una indemnización de un importe de 100 euros. Por otro lado, C no discute este análisis y también considera que la ilegalidad persistió durante un día.
66. Sin embargo, en aras de la exhaustividad, y en la medida en que esta cuestión ha sido suscitada por el órgano jurisdiccional remitente y debatida en la vista, estimo útil examinar el alcance exacto de la ejecución de la obligación de liberación inmediata que establecen las disposiciones pertinentes.
67. A este respecto, en primer término, ha de señalarse que del tenor de las disposiciones pertinentes relativas a los solicitantes de protección internacional se desprende que la obligación de puesta en libertad inmediata recae en las autoridades judiciales. En efecto, el artículo 9 de la Directiva sobre acogida, al que remite el artículo 28, apartado 4, del Reglamento Dublín III, dispone la liberación inmediata «cuando, como resultado del control judicial, el internamiento se considere ilegal». (56) Asimismo, si bien la Directiva sobre el retorno dispone, en su artículo 15, apartado 2, que las medidas de internamiento de nacionales de terceros países en situación irregular pueden ser ordenadas por autoridades judiciales o administrativas, también establece que dichas medidas están sujetas a un control judicial rápido de su legalidad. (57) Por consiguiente, la disposición en virtud de la cual «el nacional de un tercer país de que se trate [será] puesto en libertad inmediatamente si el internamiento es ilegal», implica el ejercicio de un control judicial previo, lo que significa que la obligación de puesta en libertad recae también en las autoridades judiciales. Este razonamiento se aplica asimismo a la obligación de puesta en libertad a que se refiere el apartado 4 de este artículo.
68. A continuación, es preciso observar que ni la Directiva sobre el retorno, ni la Directiva sobre acogida ni el Reglamento Dublín III establecen un plazo máximo antes de la puesta en libertad «inmediata». En efecto, el término «inmediata» habitualmente significa «que se produce en el mismo instante o debe producirse sin demora». (58) En consecuencia, sería contradictorio establecer un plazo, incluso breve, para la puesta en libertad inmediata.
69. Esta interpretación es coherente asimismo con la jurisprudencia del TEDH, que, en relación con el retraso en la ejecución de una decisión de puesta en libertad, consideró inconcebible que, en un Estado de Derecho, una persona permanezca privada de libertad pese a la existencia de una resolución judicial que ordene su liberación. (59) Ese tribunal consideró que una cierta demora en la ejecución de una decisión de puesta en libertad de un detenido es «comprensible y a menudo inevitable», teniendo en cuenta las necesidades prácticas del funcionamiento de los órganos jurisdiccionales y el cumplimiento de los trámites formales concretos, aunque las autoridades nacionales deben esforzarse por reducir esa demora en la medida de lo posible. (60) Los trámites administrativos para la puesta en libertad no pueden justificar un retraso de más de algunas horas. (61) La detención ilegal de personas respecto a las que ya no existe ningún motivo de detención, como consecuencia de problemas administrativos en la transmisión de documentos entre los distintos órganos del Estado, supone una infracción del artículo 5, aunque sea de breve duración. (62)
70. En segundo término, ha de examinarse si la obligación de puesta en libertad puede aplicarse a las autoridades administrativas competentes para dictar medidas de internamiento (en particular, en virtud de la Directiva sobre el retorno). A este respecto, cuando las autoridades administrativas consideran que es necesario adoptar una nueva medida de internamiento consecutiva, tanto el levantamiento de la primera medida de internamiento como el reexamen y la motivación de la nueva medida de internamiento conllevan varios actos administrativos que requieren tiempo, ya que no solo implican cierto trabajo de reflexión y consulta interna, sino también el ejercicio del derecho de defensa de la persona afectada (por ejemplo, si el internamiento se ordena sobre una base distinta). Sobre este extremo, el Derecho de la Unión, dando muestras de pragmatismo, no establece ninguna disposición relativa a tales actos y su duración. En efecto, no sería oportuno imponer un plazo preciso, puesto que los motivos del nuevo internamiento pueden variar y justificar períodos más o menos prolongados. Esta cuestión queda, por tanto, a la discreción de los Estados miembros.
71. Conviene recordar, sin embargo, que, basándose en particular en el considerando 17 de la Directiva sobre el retorno, que precisa que la «detención inicial» de los nacionales de terceros países sospechosos de hallarse en situación irregular en un Estado miembro sigue rigiéndose por el Derecho nacional, el Tribunal de Justicia ha declarado que la citada Directiva no se opone a una detención con objeto de determinar el carácter regular o irregular de la situación de un nacional de un tercer país. En este sentido, el Tribunal de Justicia ha reconocido que menoscabaría el objetivo de la Directiva sobre el retorno, esto es, el retorno eficaz de los nacionales de terceros países en situación irregular, el hecho de que los Estados miembros no pudiesen evitar, mediante una privación de libertad como la detención preventiva, que una persona sospechosa de encontrarse en situación irregular huya antes incluso de que pueda aclararse su situación. Pues bien, si bien las autoridades competentes deben disponer de un plazo, ciertamente breve pero razonable, para identificar a la persona controlada y para investigar los datos que permitan determinar si esa persona es nacional de un tercer país en situación irregular, también deben actuar con diligencia y definir sin tardanza su posición acerca del carácter regular o irregular de la situación del interesado. (63) De ello se deduce, por analogía e implícitamente, que el Tribunal de Justicia ya ha concedido a las autoridades administrativas de los Estados miembros un plazo razonable para ordenar un eventual (nuevo) internamiento, si existen motivos que lo justifiquen y siempre que actúen rápidamente. (64)
72. En tercer término, incumbirá al juez nacional apreciar caso por caso si, habida cuenta de la duración media de los actos administrativos que invoca la administración, como un plazo de 48 horas, es razonable. A primera vista, (65) parece ser así. No obstante, sigue siendo importante que la autoridad administrativa justifique el motivo por el que necesita 48 horas, tomando en consideración todas las circunstancias pertinentes de hecho y de Derecho. En el caso de autos, el riesgo de fuga justificó, en esencia, el internamiento sobre la base, en primer lugar, del Reglamento Dublín III y, posteriormente, de la Directiva sobre el retorno. Tal motivo de internamiento, por su naturaleza, no se ve afectado por el hecho de que la persona deje de ser solicitante de protección internacional. Por último, es importante destacar que, más allá del presente asunto, en una situación en la que no exista motivo alguno para adoptar una nueva medida de internamiento, el Secretario de Estado tampoco dispondrá de 48 horas para poner fin al internamiento, sino que deberá hacerlo lo más rápidamente posible, normalmente el mismo día.
3. Sobre el derecho a indemnización
73. En tercer y último lugar, procede recalcar que, contrariamente a lo que sostiene el órgano jurisdiccional remitente, en los sistemas administrativos nacionales, pero también en el Derecho de la Unión, la constatación de la ilegalidad de un acto no implica necesariamente una restitución íntegra (restitutio in integrum) —en el caso de autos, la puesta en libertad inmediata—, que permita restablecer los derechos de la persona afectada, cuando ello no es materialmente posible. En efecto, por la propia naturaleza de las cosas, la falta de liberación en el plazo establecido no puede dar derecho a días adicionales fuera de un centro de internamiento, más aún cuando el internamiento ya no está en vigor. En otras palabras, nadie puede devolver a la persona afectada los días que permaneció internada indebidamente. Por esta razón, normalmente se prevé una indemnización en caso de que una persona sea detenida sin ser condenada finalmente, indemnización que sirve para reparar el daño material y moral sufrido durante la privación de libertad. La solución propuesta por el órgano jurisdiccional remitente es, pues, puramente jurisprudencial y voluntarista, y no puede justificarse fácilmente desde un punto de vista jurídico. (66)
74. En el presente asunto, el Gobierno neerlandés confirmó que en el marco del procedimiento en el que el juez se pronuncia sobre la legalidad del internamiento, pero también después de que se haya puesto fin a la medida de internamiento, la persona afectada puede reclamar una indemnización, y el juez puede ordenar al Secretario de Estado que se abone, en su caso, un importe superior a la ofrecida según los baremos de la administración. En mi opinión, este sistema no solo es idóneo para reparar las eventuales ilegalidades derivadas de una falta de diligencia en la ejecución de una medida de internamiento, sino que también tiene un efecto disuasorio para la administración.
75. Finalmente, el deber de diligencia implica que la administración no debe recurrir sistemáticamente a la puesta en libertad extemporánea acompañada de una indemnización, ya que el artículo 6 de la Carta tiene como objetivo proteger a la persona afectada contra la arbitrariedad, lo que supone, en particular, que se vea libre de todo elemento de mala fe o engaño por parte de las autoridades, y que exista una relación de proporcionalidad entre el motivo invocado y la privación de libertad.
VI. Conclusión
76. A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a la cuestión prejudicial planteada por el Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Roermond, Países Bajos):
«El artículo 15, apartados 2, párrafo cuarto, y 4, de la Directiva 2008/115/CE, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, en relación con los artículos 6 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, debe interpretarse en el sentido de que:
una autoridad judicial, en el ejercicio del control de la legalidad de una medida de internamiento, no está obligada a liberar inmediatamente a un nacional de un tercer país que fue internado con arreglo a las normas de la referida Directiva, por el único motivo de que otro internamiento del que ese nacional había sido objeto anteriormente y de forma ininterrumpida, ordenado en virtud del Reglamento (UE) n.º 604/2013, de 26 de junio de 2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida, no cumple ya los requisitos de legalidad debido a que dicho nacional no fue puesto en libertad inmediatamente tras constatarse que ese internamiento anterior no estaba ya justificado, con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2013/33/UE, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional, en relación con el artículo 28, apartado 4, del citado Reglamento.»