SENTENZA DEL TRIBUNALE (Sesta Sezione)
22 settembre 2011 (*)
«FEAOG – Sezione “garanzia” – Spese escluse dal finanziamento comunitario – Aiuti alla trasformazione degli agrumi – Efficacia dei controlli – Proporzionalità»
Nella causa T‑500/09,
Repubblica italiana, rappresentata dal sig. L. Ventrella e dalla sig.ra G. Palmieri, avvocati dello Stato,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata dal sig. P. Rossi, in qualità di agente,
convenuta,
avente ad oggetto una domanda di annullamento della decisione della Commissione 24 settembre 2009, 2009/721/CE, che esclude dal finanziamento comunitario alcune spese effettuate dagli Stati membri nell’ambito del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «garanzia», del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (GU L 257, pag. 28), nella parte in cui esclude alcune spese effettuate dalla Repubblica italiana nel settore della trasformazione degli agrumi,
IL TRIBUNALE (Sesta Sezione),
composto dai sigg. E. Moavero Milanesi, presidente, N. Wahl (relatore) e S. Soldevila Fragoso, giudici,
cancelliere: sig.ra S. Spyropoulos, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 16 giugno 2011,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Contesto normativo
Normativa generale afferente al finanziamento della politica agricola comune
1 Nell’ambito del finanziamento della politica agricola comune, alle spese effettuate dal 1° gennaio 2000 al 16 ottobre 2006 si applica il regolamento (CE) del Consiglio 17 maggio 1999, n. 1258, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 160, pag. 103).
2 L’art. 1, n. 2, lett. a) e b), del regolamento n. 1258/1999 prevede che la sezione «garanzia» del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) finanzi le restituzioni all’esportazione verso i paesi terzi e gli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli nella misura in cui, conformemente all’art. 2 del medesimo regolamento, siano intrapresi secondo le norme comunitarie nell’ambito dell’organizzazione comune dei mercati agricoli.
3 Ai sensi dell’art. 7, n. 4, di questo stesso regolamento, la Commissione europea decide in merito alle spese da escludere dal finanziamento comunitario qualora constati che alcune spese non sono state eseguite in conformità alle norme comunitarie. Tale disposizione prevede altresì la procedura che precede l’adozione della decisione di escludere talune spese dal finanziamento comunitario.
4 L’art. 8 di detto regolamento dispone che gli Stati membri adottino, in conformità delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, le misure necessarie per accertare se le operazioni finanziate dal FEAOG siano reali e regolari, per prevenire e perseguire le irregolarità e per recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze.
5 A norma dell’art. 9, n. 2, del regolamento n. 1258/1999, la Commissione può verificare la conformità delle pratiche amministrative con le norme comunitarie, l’esistenza dei documenti giustificativi necessari e la loro concordanza con le operazioni finanziate dal FEAOG nonché le condizioni alle quali sono realizzate e verificate le operazioni finanziate dal FEAOG.
6 L’art. 8 del regolamento (CE) della Commissione 7 luglio 1995, n. 1663, che stabilisce modalità d’applicazione del regolamento (CEE) n. 729/70 per quanto riguarda la procedura di liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «garanzia» (GU L 158, pag. 6), così come modificato in particolare dal regolamento (CE) della Commissione 22 ottobre 1999, n. 2245 (GU L 273, pag. 5), determina la procedura da seguire qualora la Commissione ritenga, a seguito di un’indagine, che certune spese non siano state effettuate nel rispetto delle norme comunitarie. Tale procedura è avviata mediante comunicazione allo Stato membro interessato. La Commissione indica le dovute misure correttive. Alla scadenza del termine di due mesi stabilito per la risposta dello Stato membro, la Commissione convoca una riunione bilaterale all’esito della quale comunica le proprie conclusioni indicando le spese che intende escludere dal finanziamento. In difetto di accordo, la Commissione avverte lo Stato membro della possibilità di avviare una procedura di conciliazione.
7 In seguito all’adozione del regolamento (CE) del Consiglio 21 giugno 2005, n. 1290, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 209, pag. 1), applicabile a decorrere dal 1° gennaio 2007, il regolamento n. 1663/95 è stato abrogato e sostituito dal regolamento (CE) della Commissione 21 giugno 2006, n. 885, recante modalità di applicazione del regolamento [n. 1290/2005] per quanto riguarda il riconoscimento degli organismi pagatori e di altri organismi e la liquidazione dei conti del FEAGA e del FEASR (GU L 171, pag. 90).
8 A decorrere dal 16 ottobre 2006 le disposizioni dell’art. 8 del regolamento n. 1663/95 sono state sostituite dalle equivalenti disposizioni dell’art. 11 del regolamento n. 885/2006.
9 Orientamenti in materia di rettifiche forfetarie sono stati definiti nel documento della Commissione 23 dicembre 1997, n. VI/5330/97, intitolato «Linee-guida per il calcolo delle conseguenze finanziarie nell’ambito della preparazione della decisione sulla liquidazione dei conti della sezione garanzia del FEAOG». Può essere applicata una rettifica forfettaria quando gli elementi emersi dall’indagine non consentono di valutare le perdite subite dalla Comunità mediante estrapolazione dei danni finanziari, tramite strumenti statistici o con riferimento ad altri dati verificabili. La percentuale di rettifica applicata ammonta, in generale, al 2%, al 5%, al 10% o al 25% delle spese dichiarate, in funzione dell’ampiezza del rischio di perdita.
10 L’allegato 2 del documento n. VI/5330/97, intitolato «Conseguenze finanziarie nell’ambito della liquidazione dei conti del FEAOG-garanzia delle insufficienze nei controlli eseguiti dagli Stati membri», distingue due categorie di controlli, i controlli essenziali e i controlli complementari:
«i controlli essenziali, ossia le verifiche amministrative e materiali di elementi sostanziali, in particolare l’esistenza dell’oggetto della domanda di pagamento, il quantitativo e le condizioni qualitative compreso il rispetto dei termini, le condizioni di raccolta, il periodo di magazzinaggio, ecc. Tali controlli vengono eseguiti in loco e mediante controlli incrociati rispetto a dati indipendenti quali i registri fondiari;
i controlli complementari, ossia le operazioni amministrative necessarie per trattare correttamente le domande quali ad esempio la verifica del rispetto dei termini per la presentazione, l’individuazione di domande doppie, l’analisi dei rischi, l’applicazione di sanzioni e l’adeguata vigilanza sulle procedure».
11 L’allegato 2 del documento n. VI/5330/97 dispone quanto segue in merito alle percentuali di rettifica:
«(…)
Qualora vengano applicati tutti i controlli essenziali, ma non secondo il numero, la frequenza o l’intensità imposti dalla normativa, si giustifica una rettifica del 5% in quanto si può ragionevolmente concludere che non vengono fornite garanzie sufficienti circa la regolarità delle domande e che si configura un rischio significativo di danno per il Fondo.
Qualora uno Stato membro abbia effettuato adeguatamente i controlli essenziali, ma abbia completamente tralasciato uno o più controlli complementari, si giustifica una rettifica del 2% dati il minore rischio di danno finanziario per il Fondo e la minore gravità della violazione.
(…)
La percentuale di rettifica dev’essere applicata alla quota di spesa esposta al rischio. Qualora la carenza sia determinata dalla mancata adozione da parte dello Stato membro di un adeguato sistema di controllo, la rettifica si applica al totale della spesa per la quale era richiesto il sistema di controllo. Qualora vi sia motivo di ritenere che la carenza riguardi esclusivamente l’applicazione da parte di un servizio o di una regione del sistema di controllo adottato dallo Stato membro, la rettifica dovrebbe essere limitata alla spesa controllata da quel servizio o da quella regione (...)».
Normativa specifica afferente al regime di aiuti ai produttori di determinati agrumi
12 Il regolamento (CE) del Consiglio 28 ottobre 1996, n. 2202, che istituisce un regime di aiuti ai produttori di taluni agrumi (GU L 297, pag. 49), ha introdotto un meccanismo di sostegno finanziario ai produttori fondato in particolare sulla conclusione di contratti che vincolino, da un lato, le organizzazioni di produttori riconosciute o prericonosciute ai sensi del regolamento (CE) del Consiglio 28 ottobre 1996, n. 2200, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli (GU L 297, pag. 1), e, dall’altro, i trasformatori o loro associazioni o unioni legalmente costituite.
13 Il regolamento n. 2202/96 è stato abrogato dal regolamento (CE) del Consiglio 26 settembre 2007, n. 1182, recante norme specifiche per il settore ortofrutticolo, recante modifica delle direttive 2001/112/CE e 2001/113/CE e dei regolamenti (CEE) n. 827/68, (CE) n. 2200/96, (CE) n. 2201/96, (CE) n. 2826/2000, (CE) n. 1782/2003 e (CE) n. 318/2006 e che abroga il regolamento [n. 2202/96] (GU L 273, pag. 1). Tuttavia, in forza dell’art. 55, n. 1, del regolamento n. 1182/2007, il regime di aiuti istituito dal regolamento n. 2202/96 ha continuato ad essere applicato fino alla campagna di commercializzazione conclusasi nel 2008.
14 L’art. 24 del regolamento (CE) della Commissione 1° dicembre 2003, n. 2111, recante modalità di applicazione del regolamento [n. 2202/96] (GU L 317, pag. 5), enuncia quanto segue:
«1. (...) gli Stati membri adottano le misure necessarie per:
(…)
d) verificare i registri di cui agli articoli 25 e 26 ed accertarne la concordanza con la contabilità imposta dalla normativa nazionale alle organizzazioni di produttori e ai trasformatori;
e) effettuare i controlli previsti all’articolo 27, senza preavviso e nei periodi adeguati.
(…)».
15 L’art. 25 del regolamento n. 2111/2003 dispone che le organizzazioni di produttori che consegnano prodotti all’industria di trasformazione tengano, per ciascun prodotto consegnato e mediante specifiche modalità di tenuta, un registro che deve contenere un certo numero d’informazioni. A sua volta, l’art. 26 del medesimo regolamento dispone che i trasformatori tengano, per ciascun prodotto acquistato e mediante specifiche modalità di tenuta, un registro che deve contenere anch’esso un certo numero di informazioni.
16 Ai sensi dell’art. 27 del regolamento n. 2111/2003:
«1. I seguenti controlli sono condotti per ciascuna organizzazione di produttori che consegna arance dolci, mandarini, clementine, satsuma, limoni, pompelmi e pomeli destinati alla trasformazione, per ciascun prodotto e per ogni campagna di commercializzazione:
a) controlli fisici su almeno:
i) il 5% delle superfici di cui all’articolo 9, primo comma, lettera a), e all’articolo 15, paragrafo 1, lettera a);
ii) il 20% dei quantitativi consegnati alla trasformazione, al fine di verificare la concordanza con i certificati di consegna di cui all’articolo 17, paragrafo 2, e il rispetto dei requisiti minimi di qualità di cui all’allegato I;
b) controlli amministrativi e contabili su almeno:
i) il 5% dei produttori con cui sono stati stipulati contratti, al fine di verificare, in particolare, che le superfici, il raccolto totale, il quantitativo consegnato all’organizzazione di produttori e il quantitativo consegnato alla trasformazione corrispondano ai versamenti degli aiuti di cui all’articolo 23 e agli importi ricevuti;
ii) sul 10% degli accordi di cui all’articolo 15, paragrafo 3;
c) controlli amministrativi e contabili al fine di verificare che i quantitativi consegnati all’organizzazione di produttori dai produttori di cui all’articolo 15, paragrafi 1 e 2, i quantitativi consegnati alla trasformazione, i certificati di consegna di cui all’articolo 17, paragrafo 2, e i quantitativi indicati nella domanda di aiuto corrispondano ai versamenti degli aiuti di cui all’articolo 23 e agli importi pagati dal trasformatore;
d) controlli amministrativi sulla totalità delle domande di aiuto e dei documenti giustificativi e verifiche incrociate su tutte le parcelle dichiarate.
2. I seguenti controlli sono condotti per ciascun trasformatore di arance dolci, mandarini, clementine, satsuma, limoni, pompelmi e pomeli, per ciascuno stabilimento, prodotto ricevuto e per ogni campagna di commercializzazione:
a) controlli amministrativi e contabili su almeno:
i) il 5% delle partite ricevute in forza di ciascuno dei due tipi di contratto (a breve termine o pluriennale), al fine di verificare la copertura contrattuale dei quantitativi in causa, la loro concordanza con i certificati di consegna di cui all’articolo 17, paragrafo 2, l’identificazione precisa del mezzo di trasporto utilizzato e il rispetto dei requisiti minimi di cui all’allegato I;
ii) il 10% dei trasferimenti di cui all’articolo 7, paragrafo 1, lettera f);
b) controlli fisici e contabili su almeno il 10% dei prodotti finiti, per verificare la resa della materia prima trasformata in termini di prodotto finito ottenuto nel quadro dei contratti e al di fuori di essi;
c) controlli amministrativi e contabili al fine di verificare, sulla base delle fatture emesse e ricevute nonché dei dati contabili, che i quantitativi di prodotti finiti ottenuti dalle materie prime ricevute e i quantitativi di prodotti finiti acquistati corrispondano ai quantitativi di prodotti finiti venduti;
d) almeno una volta all’anno, controlli fisici e contabili sulla totalità delle scorte di prodotti finiti, per verificarne la corrispondenza con i prodotti finiti fabbricati, acquistati e venduti.
Per i trasformatori o gli stabilimenti di trasformazione che non hanno beneficiato del regime di aiuti nel corso della campagna precedente, i controlli di cui alla lettera d) sono condotti almeno due volte nel corso della prima campagna in cui essi beneficiano del regime di aiuti».
Fatti all’origine della controversia
17 Nel corso dell’ispezione n. FV/2006/316/IT, condotta ai sensi dell’art. 9, n. 2, del regolamento n. 1258/1999 in Sicilia dal 3 al 7 aprile 2006, i servizi della Commissione constatavano diverse carenze nei controlli fisici, amministrativi e contabili da eseguire per la corretta gestione degli aiuti nel settore della trasformazione degli agrumi relativamente alle campagne 2004/2005 e precedenti.
18 Con lettera del 13 settembre 2006, ai sensi dell’art. 8, n. 1, del regolamento n. 1663/95, la Commissione informava la Repubblica italiana dei risultati dell’ispezione. In particolare, essa indicava che gli ispettori non avevano trovato traccia dell’esecuzione dei controlli di concordanza dei registri di cui all’art. 24, n. l, lett. d), del regolamento n. 2111/2003, che il campione di produttori sottoposto ai controlli a norma dell’art. 27, n. 1, lett. b), i), di detto regolamento era inferiore al prescritto 5%, che erano state rilevate carenze nei controlli amministrativi e contabili previsti all’art. 27, n. 2, lett. a), i) e ii), di detto regolamento e, infine, che tali ultimi controlli non erano stati eseguiti senza preavviso, come invece disposto dall’art. 24, n. l, lett. e), del medesimo regolamento.
19 Le autorità italiane competenti prendevano posizione rispetto alle constatazioni della Commissione con lettere del 22 e del 29 novembre 2006.
20 Il 5 febbraio 2007 la Commissione invitava le autorità italiane ad una riunione bilaterale.
21 Con lettera dell’11 giugno 2007 la Commissione inviava alla Repubblica italiana un sommario dei punti discussi nel corso di tale riunione, tenutasi il 20 marzo 2007.
22 Il 17 settembre 2007 le autorità italiane trasmettevano alla Commissione i loro commenti riguardo a detto sommario nonché ulteriori chiarimenti.
23 Il 21 agosto 2008 la Commissione comunicava formalmente alle autorità italiane le proprie conclusioni. Essa proponeva di escludere dal finanziamento comunitario il 5% delle spese dichiarate quale aiuto per la trasformazione di agrumi relativamente agli esercizi finanziari 2005 e 2006.
24 Adito su richiesta delle autorità italiane il 3 ottobre 2008, l’organo di conciliazione rendeva la sua relazione finale il 10 febbraio 2009. Esso rilevava, in particolare, che esisteva un disaccordo totale tra i servizi della Commissione e le autorità italiane sul punto critico della qualità e dell’effettività dei controlli eseguiti in Italia nel settore della trasformazione degli agrumi.
25 Il 23 aprile 2009 i servizi della Commissione rendevano nota la loro posizione definitiva, che riprendeva nella sostanza le conclusioni provvisorie esposte nella lettera del 21 agosto 2008.
26 Con decisione 24 settembre 2009, 2009/721/CE, che esclude dal finanziamento comunitario alcune spese effettuate dagli Stati membri nell’ambito del [FEAOG], sezione «garanzia», del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (GU L 257, pag. 28; in prosieguo: la «decisione impugnata»), la Commissione applicava alle spese dichiarate dalla Repubblica italiana nel settore ortofrutticolo (agrumi) due rettifiche forfetarie del 5% delle spese dichiarate dall’Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA) per gli esercizi finanziari 2005 e 2006, pari rispettivamente ad EUR 2 434 173, 33 e ad EUR 1 105 506, 48, per un totale di EUR 3 539 679, 81. Le ragioni che hanno condotto la Commissione ad applicare tali rettifiche sono esposte al punto 4.1 della relazione di sintesi, del 31 marzo 2009, concernente le risultanze dell’ispezione effettuata dalla Commissione nel contesto della procedura di verifica di conformità dei conti (in prosieguo: la «relazione di sintesi»), ai sensi dell’art. 7, n. 4, del regolamento n. 1258/1999 e dell’art. 31 del regolamento n. 1290/2005.
Procedimento e conclusioni delle parti
27 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 7 dicembre 2009, la Repubblica italiana ha proposto il presente ricorso.
28 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Sesta Sezione) ha deciso di avviare la fase orale. Le parti hanno svolto le proprie difese orali e hanno risposto ai quesiti loro posti dal Tribunale all’udienza del 16 giugno 2011.
29 La Repubblica italiana chiede che il Tribunale voglia annullare in parte la decisione impugnata.
30 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare la Repubblica italiana alle spese.
In diritto
31 A sostegno del ricorso la Repubblica italiana deduce un motivo unico, relativo, in sostanza, ad una violazione di forme sostanziali, ad un difetto di motivazione e al mancato rispetto del principio di proporzionalità.
32 La Repubblica italiana sostiene che, come emerge dalla corrispondenza scambiata nel corso del procedimento amministrativo, è stato ripetutamente spiegato che i controlli previsti dagli artt. 24 e 27 del regolamento n. 2111/2003 sono stati effettuati correttamente. Non tenendo conto dei plurimi chiarimenti forniti dalle autorità italiane nel corso del procedimento amministrativo, la Commissione avrebbe, in definitiva, imposto una rettifica finanziaria illegittima e priva di adeguata motivazione. La Repubblica italiana asserisce peraltro che, applicando nella specie una rettifica forfetaria del 5%, senza una previa valutazione e senza alcuna seria motivazione circa la sussistenza di un reale rischio di danno per il Fondo, la Commissione ha violato il principio di proporzionalità.
33 A tal riguardo il Tribunale ricorda che il FEAOG finanzia unicamente gli interventi effettuati conformemente alla normativa comunitaria nell’ambito dell’organizzazione comune dei mercati agricoli (v. sentenza del Tribunale 12 novembre 2010, causa T‑95/08, Italia/Commissione, non pubblicata nella Raccolta, punto 16 e la giurisprudenza ivi citata). Per giurisprudenza consolidata spetta alla Commissione, quando intende escludere talune spese dal finanziamento comunitario, l’onere di provare l’esistenza di una violazione delle norme dell’organizzazione comune dei mercati agricoli, e ciò non necessariamente con una dimostrazione esaustiva dell’insufficienza dei controlli effettuati dagli Stati membri, bensì corroborando con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli che essa nutre a proposito dei controlli svolti dalle amministrazioni nazionali. Questo temperamento dell’onere della prova, di cui gode la Commissione, è dovuto al fatto che è lo Stato a disporre delle migliori possibilità per raccogliere e verificare i dati necessari ai fini della liquidazione dei conti del FEAOG, ed è quindi lo Stato che deve fornire la prova più circostanziata ed esauriente della veridicità dei propri controlli nonché, eventualmente, dell’inesattezza delle affermazioni della Commissione (v., in tal senso, sentenza della Corte 18 settembre 2003, causa C‑346/00, Regno Unito/Commissione, Racc. pag. I‑9293, punto 35, e sentenza Italia/Commissione, cit., punto 17 e la giurisprudenza ivi citata).
34 Nella fattispecie, è pacifico che le constatazioni effettuate durante l’indagine dal 3 al 7 aprile 2006, che sono state trasmesse alla Repubblica italiana con lettera del 13 settembre 2006 (v. supra, punto 18), erano di natura tale da suscitare ragionevoli dubbi sulla qualità e sull’effettività dei controlli che dovevano essere eseguiti, durante il periodo considerato, presso i produttori e i trasformatori nell’ambito del regime di aiuto alla trasformazione degli agrumi.
35 Occorre perciò esaminare se la Repubblica italiana abbia apportato, nel corso del procedimento amministrativo di liquidazione dei conti, elementi idonei a fugare i dubbi della Commissione riguardo alla qualità e all’effettività dei suddetti controlli.
36 Al riguardo va precisato che, come risulta dal fascicolo, in particolare dal punto 4.1.1.1 della relazione di sintesi, la rettifica finanziaria applicata nella fattispecie era basata su un certo numero di lacune concernenti il sistema di controllo nel settore della trasformazione degli agrumi, ovverosia, in primo luogo e a titolo principale, l’assenza di prove sufficienti di controlli di concordanza tra la contabilità ufficiale e i registri tenuti dalle organizzazioni di produttori; in secondo luogo, l’insufficienza dei controlli sugli acquisti di prodotti finiti; in terzo luogo, l’inosservanza della soglia campione del 5% di produttori da sottoporre a controllo ai sensi dell’art. 27, n. 1, lett. b), i), del regolamento n. 2111/2003 e, in quarto luogo, la prevedibilità dell’esecuzione dei controlli sulle consegne di materia prima.
37 In primo luogo, per quanto riguarda i controlli relativi alla concordanza dei registri delle organizzazioni di produttori, previsti all’art. 24, n. 1, lett. d), del regolamento n. 2111/2003, la Repubblica italiana afferma che dai chiarimenti e dalle precisazioni che essa ha fornito mediante le lettere del 22 e del 29 novembre 2006, del 17 settembre 2007 e del 3 ottobre 2008 risulta che tali controlli sono stati correttamente effettuati sulla base di istruzioni precise diramate agli uffici competenti e per mezzo di un modello di verbale utilizzato dagli ispettori nazionali in esito all’elaborazione informatica dei dati raccolti tramite un software fornito dall’AGEA. I dati inseriti in tale modello scaturirebbero da una verifica di quanto riportato nei registri di cui all’art. 25 del regolamento n. 2111/2003 e nei registri contabili tenuti dalle organizzazioni dei produttori a fini fiscali, cioè libro giornale e registro IVA (imposta sul valore aggiunto).
38 Ebbene, con questa argomentazione di carattere generale, che riprende, mutatis mutandis, quella già sviluppata dalle autorità italiane nel corso del procedimento amministrativo, la Repubblica italiana si limita a far presente di aver indirizzato agli ispettori nazionali un certo numero di istruzioni, in vista della realizzazione di controlli in conformità con la normativa comunitaria, senza apportare la minima prova che i controlli di concordanza prescritti dall’art. 24 del regolamento n. 2111/2003 siano stati condotti realmente, anzitutto producendo copia dei verbali delle ispezioni in loco eseguite in concreto durante il periodo considerato. Trattandosi di verifiche di importanza fondamentale per scoprire eventuali irregolarità, a buon diritto la Commissione ha concluso che le autorità italiane non potevano limitarsi, come invece hanno fatto dinanzi all’organo di conciliazione, a presentare un modulo che sarebbe, a loro dire, servito a verifiche incrociate dei registri tenuti in attuazione degli artt. 25 e 26 del regolamento n. 2111/2003 e della contabilità ufficiale.
39 Come hanno rilevato gli ispettori, per prevenire la concessione di aiuti indebiti, il controllo di concordanza avrebbe dovuto vertere su tutte le fatture registrate nella contabilità ufficiale, al fine di garantire che l’insieme dei prodotti beneficiari degli aiuti alla trasformazione provenisse effettivamente da consegne eseguite sulla base di contratti registrati e di escludere che potesse trattarsi di prodotti già trasformati all’acquisto.
40 In secondo luogo, per quanto concerne la verifica, ai sensi dell’art. 24, n. l, lett. d), del regolamento n. 2111/2003, degli acquisti di prodotti finiti nel corso dei controlli previsti dall’art. 27, n. 2, lett. c), del medesimo regolamento, la Repubblica italiana ribadisce quanto più volte dichiarato, e cioè che era stata debitamente verificata presso i trasformatori la concordanza tra i prodotti entrati in magazzino e quelli venduti, e ciò sulla base delle fatture di acquisto e di vendita nonché dei registri di magazzino e dei libri contabili prescritti dalla normativa tributaria italiana.
41 Orbene, è giocoforza rilevare che, con tali argomenti, che corrispondono in sostanza a quelli presentati nel corso del procedimento amministrativo, la Repubblica italiana non risponde alla censura precisamente formulata dalla Commissione secondo cui i controlli amministrativi e contabili sulle quantità di prodotti finiti erano effettuati esclusivamente sulla base di fatture e non sul fondamento della totalità dei dati ripresi nella contabilità ufficiale.
42 In terzo luogo, con riferimento all’obbligo, di cui all’art. 27, n. 1, lett. b), i), del regolamento n. 2111/2003, di sottoporre a controlli amministrativi almeno il 5% dei produttori, la Repubblica italiana sostiene che la differenza tra tale percentuale e quella effettivamente raggiunta era di entità talmente minima da non poter inficiare l’efficacia dei controlli. Essa fa valere altresì, come già aveva indicato alla Commissione, segnatamente nella lettera del 22 novembre 2006 ed in occasione della riunione bilaterale del 20 marzo 2007, che le era stato impossibile estrarre il campione del 5% nel breve lasso di tempo che le era stato accordato rispetto alle scadenze per l’esecuzione dei pagamenti.
43 Anche questo argomento non è condivisibile.
44 Anzitutto, la Repubblica italiana riconosce che, come avevano constatato i servizi della Commissione nel corso dell’indagine, i controlli attuati nel settore della trasformazione degli agrumi non soddisfacevano completamente, durante il periodo considerato, le disposizioni imperative dell’art. 27, n. 1, lett. b), i), del regolamento n. 2111/2003. Ora, come emerge dalla giurisprudenza, il FEAOG finanzia soltanto gli interventi effettuati in conformità delle disposizioni comunitarie nell’ambito dell’organizzazione comune dei mercati agricoli. Perciò, una volta stabilita la violazione delle regole previste nell’ambito di un regime di aiuto ai produttori che si inserisce nell’organizzazione comune dei mercati agricoli, la Commissione non dispone di alcun margine di apprezzamento discrezionale per accettare una spesa o per respingerla dal finanziamento comunitario, segnatamente in funzione della maggiore o minore gravità a livello finanziario, per il FEAOG, dei suoi effetti (v., in tal senso, sentenza della Corte 18 aprile 2002, causa C‑332/00, Belgio/Commissione, Racc. pag. I‑3609, punto 46, e sentenza Italia/Commissione, punto 33 supra, punto 49).
45 Va inoltre rammentato che uno Stato membro non può invocare disposizioni, prassi o situazioni del proprio ordinamento giuridico interno per giustificare l’inosservanza degli obblighi e dei termini derivanti dalle norme comunitarie. In particolare, uno Stato membro non può invocare difficoltà pratiche per giustificare la mancata attuazione di controlli appropriati (v. sentenza Italia/Commissione, punto 33 supra, punto 77 e la giurisprudenza ivi citata). Così, quand’anche rispondano al vero, la Repubblica italiana non può appellarsi alle difficoltà che afferma di aver incontrato nella programmazione di un numero sufficiente di controlli nel tempo voluto.
46 In quarto luogo, riguardo all’obbligo di eseguire senza preavviso i controlli di cui all’art. 27 del regolamento n. 2111/2003, in conformità dell’art. 24, n. 1, lett. e), di questo stesso regolamento, la Repubblica italiana sottolinea che i servizi competenti hanno attuato un meccanismo di controllo strutturato e continuativo al fine specifico di garantire la casualità dei controlli effettuati presso le imprese di trasformazione di agrumi. Come sarebbe stato precisato nel corso del procedimento amministrativo, il meccanismo messo in atto garantirebbe che le aziende non vengano preavvisate della data in cui i servizi regionali eseguiranno i controlli. La Repubblica italiana sottolinea parimenti che i controlli sono stati svolti su una percentuale di imprese di trasformazione superiore a quella prescritta dalla normativa pertinente.
47 Orbene, con tali precisazioni, che essenzialmente riprendono quelle fornite nel corso del procedimento di liquidazione dei conti, la Repubblica italiana si limita a presentare al Tribunale una serie di affermazioni generali concernenti le misure adottate per garantire l’attuazione di controlli efficaci, le quali non poggiano, tuttavia, su alcun elemento di prova concreto e preciso dell’esecuzione inopinata di detti controlli. Così, è di nuovo giocoforza constatare che la Repubblica italiana non ha risposto alla censura precisamente formulata dai servizi della Commissione quanto all’inosservanza dell’obbligo di controlli senza preavviso. La Commissione aveva infatti concluso che i trasformatori di agrumi erano in grado di prevedere, con ragionevole probabilità, le quantità di prodotti che sarebbero state sottoposte a controllo fisico, giacché detti controlli vertevano solo sui quantitativi consegnati il giorno stesso. Ebbene, tale conclusione non è stata seriamente confutata dalle autorità italiane, le quali si sono limitate ad osservare che la scelta del giorno di verifica era casuale e che le imprese di trasformazione non erano avvertite della data in cui servizi dell’amministrazione regionale conducevano i loro controlli amministrativi e contabili. Ciò che è stato censurato nella fattispecie è la prevedibilità dei quantitativi oggetto di tali controlli e non quella della data effettiva degli stessi.
48 Risulta da tali considerazioni che la Repubblica italiana non ha corroborato le sue allegazioni con elementi concreti e precisi idonei ad infirmare la fondatezza dei ragionevoli dubbi manifestati dalla Commissione riguardo all’esistenza e all’efficacia dei sistemi di controllo che andavano messi in atto in applicazione degli artt. 24-27 del regolamento n. 2111/2003.
49 A torto la Repubblica italiana lascia intendere che la Commissione non ha tenuto conto dei chiarimenti forniti nel corso del procedimento di liquidazione in questione. Infatti, come si evince dallo scambio di corrispondenza durante il procedimento amministrativo, segnatamente dalle lettere dell’11 giugno 2007 e del 21 agosto 2008, la Commissione ha effettivamente tenuto conto delle indicazioni e delle spiegazioni fornite dalle autorità italiane, ma le ha ritenute insufficienti a dissipare i suoi dubbi circa l’effettività e l’efficacia dei controlli.
50 Quanto poi all’allegazione secondo cui la rettifica applicata nella fattispecie sarebbe sproporzionata, è sufficiente ricordare come sia giurisprudenza costante che la Commissione può rifiutare di accollarsi la totalità delle spese sostenute ove constati che mancano meccanismi di controllo adeguati (v., in tal senso, sentenza della Corte 24 febbraio 2005, causa C‑318/02, Paesi Bassi/Commissione, non pubblicata nella Raccolta, punto 45 e la giurisprudenza citata). Nel caso di specie, risulta che le carenze riscontrate dai servizi della Commissione riguardano elementi decisivi del sistema di controllo nonché l’esecuzione di controlli di primaria importanza per accertare la regolarità della spesa, sicché si poteva ragionevolmente concludere che esisteva un rischio significativo di perdite per il FEAOG. Di conseguenza, l’importo non riconosciuto dalla Commissione, pari solo al 5% delle spese in questione, non può essere considerato eccessivo e sproporzionato. Del resto, occorre rilevare che la Commissione ha applicato una rettifica finanziaria corrispondente al minor tasso previsto all’allegato 2 del documento n. VI/5330/97 per l’ipotesi che, come nella fattispecie, venga dimostrato che un controllo essenziale non è stato eseguito correttamente.
51 Infine, non avendo costituito un motivo a sé stante, la censura vertente su un difetto di motivazione della decisione impugnata relativamente alla giustificazione della rettifica finanziaria applicata non deve essere esaminata separatamente (v., in tal senso, sentenza della Corte 27 ottobre 2005, causa C‑387/03, Grecia/Commissione, non pubblicata nella Raccolta, punti 93, 116 e 135). In ogni caso, seppure fosse stato sollevato, tale motivo andrebbe ora disatteso. Infatti, secondo una giurisprudenza consolidata, nel particolare contesto dell’elaborazione delle decisioni relative alla liquidazione dei conti del FEAOG, la motivazione di una decisione deve essere considerata sufficiente qualora lo Stato destinatario sia stato strettamente associato al processo di elaborazione di tale decisione e abbia conosciuto i motivi per i quali la Commissione riteneva di non dover imputare al FEAOG l’importo controverso (sentenze della Corte 13 dicembre 1990, causa C‑22/89, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. I‑4799, punto 18, e 1° ottobre 1998, causa C‑27/94, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. I‑5581, punto 36).
52 Nel caso di specie, risulta dal fascicolo che le autorità italiane sono state strettamente associate al processo di elaborazione della decisione impugnata. Infatti, non si può non constatare che la Commissione ha informato più volte le autorità italiane, per iscritto, dei suoi dubbi sull’affidabilità del sistema di controllo nel settore della trasformazione degli agrumi in Sicilia, che sul punto sono state intavolate discussioni e che è stato adito l’organo di conciliazione. La Commissione ha peraltro indicato con precisione e dovizia di dettagli, tanto nella comunicazione ufficiale del 21 agosto 2008 quanto nella relazione di sintesi, le ragioni che l’hanno portata ad applicare la rettifica finanziaria in questione.
53 Di conseguenza, la motivazione della decisione impugnata deve essere considerata sufficiente.
54 Siccome nessuno degli argomenti presentati dalla Repubblica italiana può essere accolto, il ricorso deve essere respinto.
Sulle spese
55 Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica italiana, rimasta soccombente, deve essere condannata alle spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Sesta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Repubblica italiana è condannata alle spese.
Moavero Milanesi | Wahl | Soldevila Fragoso |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 22 settembre 2011.
Firme