DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (cinquième chambre)
11 juillet 2018 (*)
« Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Système d’échanges de quotas d’émission de gaz à effet de serre – Demande d’accès aux informations relatives à la détermination des 10 % d’installations les plus efficaces de l’industrie de l’acier – Refus d’accès – Exception relative à la protection des intérêts commerciaux d’un tiers – Intérêt public supérieur – Règlement (CE) no 1367/2006 – Notion d’informations ayant trait à des émissions dans l’environnement – Respect des délais »
Dans l’affaire T‑643/13,
Rogesa Roheisengesellschaft Saar mbH, établie à Dillingen (Allemagne), représentée par Mes S. Altenschmidt et P.-A. Schütter, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée initialement par Mme F. Clotuche-Duvieusart et M. B. Martenczuk, puis par Mme Clotuche-Duvieusart et M. H. Krämer, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision de la Commission du 25 septembre 2013 refusant d’accorder à la requérante l’accès à des documents comportant des informations relatives aux bases de calcul utilisées par la Commission pour déterminer les 10 % d’installations les plus efficaces qui ont servi comme point de départ pour définir les principes d’établissement des référentiels ex ante, conformément à l’article 10 bis de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 octobre 2003, établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil (JO 2003, L 275, p. 32),
LE TRIBUNAL (cinquième chambre),
composé de MM. D. Gratsias, président, A. Dittrich et P. G. Xuereb (rapporteur), juges,
greffier : Mme N. Schall, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 20 juillet 2017,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 La requérante, Rogesa Roheisengesellschaft Saar mbH, est une entreprise sidérurgique établie en Allemagne.
2 Le 13 octobre 2003, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne ont adopté la directive 2003/87/CE, établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil (JO 2003, L 275, p. 32), modifiée en dernier lieu par la directive (UE) 2018/410 du Parlement européen et du Conseil, du 14 mars 2018, modifiant la directive 2003/87/CE afin de renforcer le rapport coût-efficacité des réductions d’émissions et de favoriser les investissements à faible intensité de carbone, et la décision (UE) 2015/1814 (JO 2018, L 76, p. 3). Ce système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre a été établi afin de réduire de telles émissions dans l’Union européenne.
3 En vertu de l’article 10 bis de la directive 2003/87, la Commission européenne arrête les mesures d’exécution pleinement harmonisées à l’échelle de l’Union relatives à l’allocation harmonisée des quotas d’émission à titre gratuit. À cet égard, la Commission est notamment tenue de déterminer les référentiels ex ante de chaque secteur et de prendre, pour point de départ à cet égard, la performance moyenne des 10 % d’installations les plus efficaces d’un secteur ou d’un sous-secteur de l’Union pendant les années 2007 et 2008.
4 Ce point de départ est consigné dans des graphiques détenus par la Commission et dont ressort la quantité d’émissions de CO2 par tonne de produit fabriqué dans les secteurs concernés pour chacune des installations en cause. En ce qui concerne la sidérurgie, il existe trois graphiques, à savoir ceux pour les secteurs du coke, du minerai aggloméré et de la fonte liquide. Ces graphiques n’identifient pas les installations en cause, mais les désignent par un code constitué d’une numérotation continue. Chaque graphique contient des informations pour quelque 30 sites de production.
5 C’est sur ce fondement que, le 27 avril 2011, la Commission a adopté la décision 2011/278/UE, définissant des règles transitoires pour l’ensemble de l’Union concernant l’allocation harmonisée de quotas d’émission à titre gratuit conformément à l’article 10 bis de la directive 2003/87 (JO 2011, L 130, p. 1), dans laquelle elle a fixé les référentiels ex ante de chaque secteur concerné, y compris ceux pour le coke, le minerai aggloméré et la fonte liquide.
6 Les considérants de la décision 2011/278 contiennent les précisions suivantes à cet égard.
7 Il découle, tout d’abord, du considérant 8 de ladite décision que la Commission a procédé en deux étapes pour fixer les référentiels ex ante. Premièrement, les données relatives à la performance sur le plan des émissions de gaz à effet de serre des installations concernées ont été recueillies par les différentes associations sectorielles européennes ou en leur nom, sur la base de règles définies contenues dans des manuels sectoriels. En ce qui concerne les entreprises sidérurgiques de l’Union, ces données ont été mises à la disposition de la Commission par le biais de leur organisation interprofessionnelle, la Confédération européenne des industries de fer et de l’acier (Eurofer). Deuxièmement, afin de compléter les données recueillies par les différentes associations sectorielles européennes, des consultants ont collecté, pour le compte de la Commission, des données auprès des installations non couvertes par les données de l’industrie, et les autorités compétentes des États membres ont également fourni des données et des analyses. Sur le fondement de ces informations complémentaires, la Commission a examiné si les données mises à sa disposition par les différentes associations sectorielles européennes reflétaient suffisamment les techniques les plus efficaces, les solutions et les procédés de production de remplacement, la cogénération à haut rendement, la récupération efficace d’énergie à partir des gaz résiduaires, l’utilisation de la biomasse ainsi que le captage et le stockage du dioxyde de carbone, lorsque ces moyens étaient disponibles.
8 Ensuite, selon le considérant 11 de la décision 2011/278, « [l]orsque aucune donnée n’était disponible ou que les données recueillies n’étaient pas conformes à la méthode de détermination des référentiels, les valeurs des référentiels ont été déterminées à l’aide des informations sur les niveaux actuels d’émission et de consommation et sur les techniques les plus efficaces, provenant essentiellement des documents de référence sur les meilleures techniques disponibles (BREF) établis conformément à la directive 2008/1/CE du Parlement européen et du Conseil, du 15 janvier 2008, relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution [ ; e]n particulier, en raison de l’absence de données relatives au traitement des gaz résiduaires, aux exportations de chaleur et à la production d’électricité, les valeurs des référentiels de produits relatifs au coke et à la fonte liquide ont été établies au moyen de calculs des émissions directes et indirectes effectués sur la base des informations concernant les flux énergétiques pertinents fournies par les BREF correspondants et des facteurs d’émission par défaut indiqués dans la décision 2007/589/CE de la Commission, du 18 juillet 2007, définissant des lignes directrices pour la surveillance et la déclaration des émissions de gaz à effet de serre, conformément à la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil [ ; e]n ce qui concerne le référentiel de produit relatif au minerai fritté, les données ont également été corrigées sur la base des flux énergétiques concernés indiqués dans le BREF correspondant, en tenant compte de la combustion des gaz résiduaires dans le secteur ».
9 Le 19 mars 2013, la requérante a demandé, sur le fondement tant du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43), que du règlement (CE) no 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 6 septembre 2006, concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO 2006, L 264, p. 13), l’accès aux trois graphiques concernant les secteurs du coke, du minerai aggloméré et de la fonte liquide.
10 Cette demande a été rejetée par la Commission par lettre du 2 avril 2013.
11 Le 5 avril 2013, la requérante a présenté une demande confirmative d’accès aux documents en cause.
12 Par lettre du 25 avril 2013, la Commission a indiqué à la requérante qu’elle se voyait dans l’obligation de prolonger de quinze jours ouvrables le délai de traitement de sa demande confirmative d’accès, soit jusqu’au 23 mai 2013. Par lettre du 23 mai 2013, la Commission a signalé à la requérante qu’elle n’était pas en mesure de statuer sur la demande dans le délai fixé et que la requérante serait informée de sa décision dès que possible.
13 Le 25 septembre 2013, la Commission a adopté la décision portant la référence GESTDEM 2013/1504 (ci-après la « décision attaquée »).
14 Dans la décision attaquée, la Commission a refusé l’accès aux documents en cause au motif qu’il aurait porté atteinte à la protection des intérêts commerciaux au sens de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001. Selon la Commission, ces documents contenaient des informations sensibles relatives aux secteurs concernés. Au regard du nombre limité des installations fabriquant les produits en cause, leur divulgation aurait permis d’obtenir une vue d’ensemble sur la situation concurrentielle et sur l’efficacité carbone desdites installations. Des informations sur les gains en matière d’efficacité des concurrents pourraient fournir des indications quant à la technologie utilisée, au processus de production et aux coûts liés à la consommation de charbon. Ces informations pourraient aussi constituer un indice du procédé de production et de la technologie utilisés dans l’ensemble du secteur et pour certaines installations ; pour le cas où toutes les installations seraient incluses dans ces documents, elles permettraient également de tirer des conclusions sur le potentiel de minoration, sur les investissements attendus et sur la situation générale de l’installation et du secteur entier. D’ailleurs, les informations contenues dans ces documents auraient été mises à la disposition de la Commission, par l’industrie, à condition qu’elles ne fussent pas divulguées.
15 La Commission a également invoqué l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001, au motif que la divulgation desdits documents aurait porté gravement atteinte à son processus décisionnel lors de l’adoption de la décision portant sur les mesures nationales d’exécution en application de l’article 11, paragraphe 3, de la directive 2003/87.
16 La Commission a indiqué, dans la décision attaquée, qu’aucun accès partiel aux documents en cause n’était possible et qu’il n’y avait pas d’intérêt public supérieur qui l’obligerait à divulguer ces documents. En ce qui concerne l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006, selon lequel la divulgation est réputée présenter un intérêt public supérieur lorsque les informations demandées ont trait à des émissions dans l’environnement, il ressort de la décision attaquée que la Commission a considéré que les documents en cause ne contenaient pas de telles informations.
Procédure et conclusions des parties
17 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 3 décembre 2013, la requérante a introduit le présent recours.
18 Le 3 mars 2014, la Commission a produit le mémoire en défense.
19 La réplique a été déposée au greffe du Tribunal le 7 avril 2014.
20 Par ordonnance du 16 juin 2014, après avoir entendu les parties, le président de la cinquième chambre du Tribunal a suspendu la procédure dans la présente affaire jusqu’à la décision de la Cour mettant fin à l’instance dans l’affaire C‑673/13 P, Commission/Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe.
21 À la suite du prononcé de l’arrêt du 23 novembre 2016, Commission/Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe (C‑673/13 P, EU:C:2016:889), le Tribunal a informé les parties de la reprise de la procédure dans la présente affaire et a fixé un délai pour la soumission de la duplique.
22 La duplique est parvenue au greffe du Tribunal le 26 janvier 2017.
23 Sur proposition du juge rapporteur, le Tribunal (cinquième chambre) a décidé d’ouvrir la phase orale de la procédure.
24 Par mesures d’organisation de la procédure, adoptées sur le fondement de l’article 89, paragraphe 3, sous a), du règlement de procédure du Tribunal, le Tribunal a, le 13 juin 2017, invité les parties à répondre à des questions écrites. Les parties ont déféré à cette demande dans le délai imparti.
25 Par ordonnance du 22 juin 2017, le Tribunal a ordonné à la Commission de produire une copie des documents demandés, au titre de l’article 91, sous c), du règlement de procédure, en indiquant que, conformément à l’article 104 de ce règlement, lesdits documents ne seraient pas communiqués à la requérante. La Commission a déféré à cette ordonnance dans le délai imparti.
26 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal à l’audience du 20 juillet 2017.
27 Par ordonnance du 14 décembre 2017, le Tribunal a décidé la réouverture de la phase orale de la procédure, en application de l’article 113 du règlement de procédure.
28 Dans le cadre d’une mesure d’organisation de la procédure du 14 décembre 2017, le Tribunal a invité la Commission à répondre par écrit à une question.
29 La Commission a déféré à cette demande dans le délai imparti. Dans une lettre déposée au greffe du Tribunal le 1er février 2018, la requérante a soumis des observations sur la réponse de la Commission.
30 Par décision du 9 février 2018, la phase orale de la procédure a été close de nouveau et l’affaire a été mise en délibéré.
31 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée ;
– condamner la Commission aux dépens.
32 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner la requérante aux dépens.
En droit
33 À l’appui de son recours, la requérante invoque, en substance, deux moyens. Elle soutient, d’une part, que la Commission a violé son droit d’accès aux documents découlant du règlement no 1049/2001 en liaison avec le règlement no 1367/2006. Elle allègue, d’autre part, que la Commission a commis une irrégularité de procédure en n’ayant pas statué sur sa demande d’accès dans les délais.
34 Le Tribunal considère qu’il convient d’examiner tout d’abord le second moyen.
35 Avant d’entamer cet examen, il convient de relever que, à la suite de l’ordonnance du Tribunal ordonnant la production d’une copie des documents demandés, la Commission a soumis au Tribunal une copie des trois graphiques concernés et une page supplémentaire qui contenait les chiffres reflétés sur ces trois graphiques. À l’audience, la Commission a expliqué, sans être contredite par la requérante, qu’il s’agissait là d’une annexe non autonome desdits graphiques, laquelle était couverte par la demande d’accès soumise par la requérante.
36 En outre, à l’audience, la Commission a précisé que quelques-unes des données contenues dans les documents en cause résultaient des corrections qu’elle avait elle-même apportées aux données fournies par le biais d’Eurofer, comme cela a été expliqué au considérant 11 de la décision 2011/278.
Sur le second moyen, tiré de la violation des délais prévus au règlement no 1049/2001
37 La requérante fait observer que l’article 8 du règlement no 1049/2001 ne prévoit que la possibilité d’une unique prorogation de quinze jours ouvrables du délai pour l’adoption d’une décision portant sur une demande confirmative d’accès. En statuant sur sa demande confirmative plus de cinq mois et demi après la présentation de ladite demande, la Commission aurait donc violé l’article 8 du règlement no 1049/2001. En agissant ainsi, elle aurait également violé l’exigence découlant de l’article 15 du règlement no 1049/2001 d’établir de bonnes pratiques administratives afin de faciliter l’exercice du droit garanti par ledit règlement.
38 Selon la requérante, cette violation de l’article 8 du règlement no 1049/2001 semble être intervenue avec la ferme intention de faire échec, dans la mesure du possible, au droit qu’elle a exercé et de retarder le plus longtemps possible l’accès aux documents en cause.
39 La Commission conteste les arguments de la requérante.
40 Selon l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 1049/2001, lorsqu’une demande confirmative d’accès lui est soumise, l’institution, dans un délai de quinze jours ouvrables à compter de l’enregistrement de la demande, soit octroie l’accès au document demandé, soit communique, dans une réponse écrite, les motifs de son refus total ou partiel. L’article 8, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001 prévoit que, à titre exceptionnel, ce délai peut être prolongé de quinze jours ouvrables.
41 En l’espèce, la Commission ne nie pas qu’elle n’a pas répondu à la demande confirmative de la requérante dans les délais prescrits.
42 Il convient de rappeler que, selon l’article 8, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001, l’absence de réponse de l’institution à une demande confirmative, dans le délai requis, est considérée comme une réponse négative, et habilite le demandeur à former un recours juridictionnel contre l’institution ou à présenter une plainte au Médiateur européen, selon les dispositions pertinentes du traité FUE.
43 Cependant, l’expiration dudit délai n’a pas pour effet de priver l’institution du pouvoir d’adopter une décision. Aucun principe juridique ne fait perdre à l’administration sa compétence pour répondre à une demande, même en dehors des délais impartis à cet effet. Le mécanisme d’une décision implicite de rejet a été établi afin de pallier le risque que l’administration choisisse de ne pas répondre à une demande d’accès à des documents et échappe à tout contrôle juridictionnel, et non pour rendre illégale toute décision tardive (arrêt du 19 janvier 2010, Co-Frutta/Commission, T‑355/04 et T‑446/04, EU:T:2010:15, points 56 et 59).
44 En outre, en cas de non-respect par une institution des délais de réponse prévus à l’article 8 du règlement no 1049/2001, cette institution reste dans l’obligation de fournir, même tardivement, une réponse motivée à la demande de l’intéressé (arrêt du 14 juillet 2016, Sea Handling/Commission, C‑271/15 P, non publié, EU:C:2016:557, point 85).
45 Une telle solution est conforme à la fonction du mécanisme de la décision implicite de rejet qui consiste à permettre aux administrés d’attaquer l’inaction de l’administration en vue d’obtenir une réponse motivée de celle-ci (arrêt du 19 janvier 2010, Co-Frutta/Commission, T‑355/04 et T‑446/04, EU:T:2010:15, point 59).
46 Une telle interprétation n’affecte d’ailleurs pas l’objectif de la protection des droits des administrés poursuivi par l’article 296 TFUE et ne permet pas à la Commission d’ignorer les délais impératifs fixés par le règlement no 1049/2001. En effet, la réparation d’un éventuel préjudice causé par le non-respect des délais de réponse pourra être recherchée devant le Tribunal, saisi d’un recours en indemnité (arrêt du 19 janvier 2010, Co-Frutta/Commission, T‑355/04 et T‑446/04, EU:T:2010:15, point 60). Le fait, mis en exergue par la requérante à l’audience, qu’il puisse être difficile de prouver l’existence d’un tel dommage n’affecte pas cette conclusion dès lors que l’obligation de prouver l’existence d’un préjudice incombe à toute partie qui s’adresse au Tribunal afin d’obtenir la réparation d’un tel préjudice.
47 À l’audience, la requérante a en outre invoqué l’article 9, paragraphe 4, de la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, signée à Aarhus le 25 juin 1998 (ci-après la « convention d’Aarhus »), selon lequel les procédures visées aux paragraphes 1, 2 et 3 de l’article 9 de la convention d’Aarhus doivent, notamment, être rapides. Or, les procédures visées à l’article 9, paragraphes 1, 2 et 3, de la convention d’Aarhus, intitulé « Accès à la justice », sont des procédures judiciaires ou, en ce qui concerne le paragraphe 3, des procédures administratives pour contester les actes ou les omissions de particuliers ou d’autorités publiques allant à l’encontre des dispositions du droit national de l’environnement. La disposition invoquée par la requérante n’est donc pas pertinente pour la solution du présent litige.
48 La décision attaquée ne saurait donc être annulée sur le fondement de l’irrégularité procédurale constituée par le dépassement des délais prévus à l’article 8 du règlement no 1049/2001.
49 En ce qui concerne l’argument de la requérante selon lequel cette violation de l’article 8 du règlement no 1049/2001 aurait été intentionnelle et aurait visé à retarder le plus longtemps possible l’accès aux documents en cause, il convient de relever que la requérante n’a apporté aucun élément de preuve à cet égard.
50 Enfin, bien que l’article 15, paragraphe 1, du règlement no 1049/2001 oblige les institutions à développer de bonnes pratiques administratives en vue de faciliter l’exercice du droit d’accès garanti par ledit règlement, la requérante n’a pas expliqué pourquoi une violation potentielle de cette obligation par la Commission devrait amener le Tribunal à annuler la décision attaquée.
51 Au vu de ce qui précède, le second moyen doit être rejeté.
Sur le premier moyen, tiré de la violation du règlement no 1049/2001 en liaison avec le règlement no 1367/2006
52 Le premier moyen est divisé en quatre branches. Premièrement, la requérante conteste que les conditions énoncées à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001 soient remplies. Deuxièmement, elle soutient que, en toute hypothèse, il y a lieu de reconnaître, conformément à l’article 6, paragraphe 1, première phrase, du règlement no 1367/2006, que la divulgation des informations en cause présente un intérêt public supérieur, puisqu’elles ont trait à des émissions dans l’environnement. Un intérêt public supérieur existerait aussi du fait que l’accès aux documents en cause servirait à permettre de vérifier l’exactitude du point de départ de l’établissement des référentiels ex ante par la Commission. Troisièmement, la requérante conteste que les conditions énoncées à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 soient remplies. Quatrièmement, elle affirme que la Commission aurait, en toute hypothèse, dû lui accorder un accès partiel aux documents.
53 Il convient tout d’abord d’examiner la troisième branche de ce moyen.
Sur la troisième branche, portant sur l’exception relative à la protection du processus décisionnel, prévue à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001
54 La requérante fait observer que l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 vise des documents ayant trait à une question sur laquelle l’institution concernée n’a pas encore pris de décision. Or, l’examen des mesures nationales d’exécution qui ont été communiquées à la Commission par les États membres conformément à l’article 11 de la directive 2003/87, auquel la Commission a fait référence dans la décision attaquée, aurait déjà été achevé à la date de l’adoption de la décision attaquée.
55 La Commission reconnaît quela décision portant sur les mesures nationales d’exécution avait déjà été adoptée à la date d’adoption de la décision attaquée. Elle renonce par conséquent à soutenir que l’exception visée à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 est applicable.
56 À cet égard, il convient de constater que la décision portant sur les mesures nationales d’exécution avait déjà été adoptée à la date d’adoption de la décision attaquée. Dès lors, la décision attaquée ne pouvait pas être fondée sur l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001. Toutefois, dans la décision attaquée, la Commission s’est également fondée sur l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001 pour justifier le refus de donner accès aux documents en cause. La décision attaquée ne pourrait donc être annulée que si la Commission a eu tort de s’appuyer sur cette dernière exception. Il est donc nécessaire d’examiner les première, deuxième et quatrième branches du premier moyen, qui concernent l’applicabilité de ladite exception en l’espèce.
Sur la première branche, portant sur l’exception relative à la protection des intérêts commerciaux prévue à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001
57 La requérante soutient que la Commission a eu tort lorsqu’elle a conclu, dans la décision attaquée, que la divulgation des documents en cause portait atteinte à la protection des intérêts commerciaux au sens de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001.
58 Elle fait tout d’abord valoir que le fait de convenir de clauses de confidentialité avec des organisations privées ne doit pas aboutir à contourner le régime du libre accès à l’information au regard des documents détenus par les institutions de l’Union.
59 La requérante reconnaît que les documents en cause permettent d’avoir une vue d’ensemble sur l’efficacité carbone des différentes installations des secteurs concernés. Elle conteste toutefois l’appréciation de la Commission selon laquelle ces documents divulgueraient des informations commerciales sensibles, fournissant des indications quant à la structure de production et à celle des coûts et donc sur la situation concurrentielle des installations concernées. En effet, la position concurrentielle dépendrait, en particulier, d’une comparaison des chiffres d’affaires, des bénéfices et des parts de marché. Or, de telles données ne figureraient pas dans les documents en cause. La requérante fait en outre valoir que ces documents ne contiennent pas d’informations concrètes sur les volumes de production des différentes installations et qu’il serait donc impossible, sur le fondement des informations contenues dans ces documents, de tirer des conclusions sur les coûts des matières premières et des combustibles utilisés par ces installations.
60 La requérante soutient en outre que, étant donné que les quelque 30 sites de production figurant dans les documents en cause ne sont pas nommément désignés, leur identification n’est pas possible. En admettant même qu’il soit possible d’en identifier certains, les indications relatives à l’efficacité carbone ne devraient pas permettre de tirer des conclusions à ce point poussées qu’elles permettraient de divulguer leur situation concurrentielle, leur position sur le marché et leurs secrets d’affaires. De toute façon, quiconque pourrait librement déduire, par exemple sur l’internet, quelle est la quantité d’émissions de carbone générée par une installation. En liaison avec les quantités de production que les entreprises rendent publiques, notamment dans leurs rapports d’activités, il serait donc d’ores et déjà possible de calculer les taux d’émission spécifiques par tonne de produit fabriqué.
61 La Commission conteste ces arguments.
62 À titre liminaire, il importe de rappeler que, en vertu de l’article 15, paragraphe 3, TFUE, tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre ont un droit d’accès aux documents des institutions, des organes et des organismes de l’Union, sous réserve des principes et des conditions qui sont fixés conformément à la procédure législative ordinaire. Le règlement no 1049/2001 vise, comme l’indiquent le considérant 4 et l’article 1er de celui-ci, à conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions qui soit le plus large possible (voir, en ce sens, arrêts du 28 juin 2012, Commission/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, point 111 ; du 28 juin 2012, Commission/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, point 53, et du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C‑514/11 P et C‑605/11 P, EU:C:2013:738, point 40).
63 De même, le règlement no 1367/2006 a pour objectif, ainsi que le prévoit son article 1er, de garantir une mise à disposition et une diffusion systématiques aussi larges que possible des informations environnementales détenues par les institutions et organes de l’Union.
64 Ainsi, dans la mesure où elles dérogent au principe d’un accès le plus large possible à ces documents en restreignant cet accès, les exceptions à ce principe, notamment celles prévues à l’article 4 du règlement no 1049/2001, doivent, selon une jurisprudence constante de la Cour, être interprétées et appliquées strictement (voir, en ce sens, arrêts du 21 septembre 2010, Suède e.a./API et Commission, C‑514/07 P, C‑528/07 P et C‑532/07 P, EU:C:2010:541, point 73, et du 17 octobre 2013, Conseil/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, point 30).
65 La seule circonstance qu’un document concerne un intérêt protégé par une exception au droit d’accès prévue à l’article 4 du règlement no 1049/2001 ne saurait suffire à justifier l’application de cette dernière (arrêts du 3 juillet 2014, Conseil/in’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, point 51, et du 13 avril 2005, Verein für Konsumenteninformation/Commission, T‑2/03, EU:T:2005:125, point 69).
66 En effet, d’une part, lorsque l’institution concernée refuse l’accès à un document dont la communication lui a été demandée, il lui incombe, en principe, de fournir des explications quant à la question de savoir de quelle manière l’accès à ce document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par l’exception prévue à l’article 4 du règlement no 1049/2001 qu’elle invoque. En outre, le risque d’une telle atteinte doit être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique (voir arrêt du 21 juillet 2011, Suède/MyTravel et Commission, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, point 76 et jurisprudence citée).
67 D’autre part, lorsqu’une institution applique l’une des exceptions prévues à l’article 4 du règlement no 1049/2001, il lui incombe de mettre en balance l’intérêt spécifique devant être protégé par la non-divulgation du document concerné et, notamment, l’intérêt général à ce que ce document soit rendu accessible, eu égard aux avantages découlant, ainsi que le relève le considérant 2 du règlement no 1049/2001, d’une transparence accrue, à savoir une meilleure participation des citoyens au processus décisionnel ainsi qu’une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité de l’administration à l’égard des citoyens dans un système démocratique (arrêts du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, C‑39/05 P et C‑52/05 P, EU:C:2008:374, point 45 ; du 17 octobre 2013, Conseil/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, point 32, et du 3 juillet 2014, Conseil/in’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, point 53).
68 Selon l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001, les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection des intérêts commerciaux d’une personne physique ou morale déterminée, y compris en ce qui concerne la propriété intellectuelle.
69 Quant au concept d’intérêts commerciaux, il ressort de la jurisprudence que toute information relative à une société et à ses relations d’affaires ne saurait être considérée comme relevant de la protection qui doit être garantie aux intérêts commerciaux conformément à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001, sauf à tenir en échec l’application du principe général consistant à conférer au public le plus large accès possible aux documents détenus par les institutions (arrêts du 15 décembre 2011, CDC Hydrogene Peroxide/Commission, T‑437/08, EU:T:2011:752, point 44, et du 9 septembre 2014, MasterCard e.a./Commission, T‑516/11, non publié, EU:T:2014:759, point 81).
70 Ainsi, afin d’appliquer l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001, il est nécessaire de démontrer que les documents litigieux contiennent des éléments susceptibles, du fait de leur divulgation, de porter atteinte aux intérêts commerciaux d’une personne morale. Il en est ainsi lorsque, notamment, les documents demandés contiennent des informations commerciales sensibles relatives, en particulier, aux stratégies commerciales des entreprises concernées ou à leurs relations commerciales ou lorsque ceux-ci contiennent des données propres à l’entreprise qui mettent en avant son expertise (voir, en ce sens, arrêt du 9 septembre 2014, MasterCard e.a./Commission, T‑516/11, non publié, EU:T:2014:759, points 82 à 84).
71 Il convient en outre de rappeler que, selon le considérant 15 du règlement no 1367/2006, les exceptions prévues par le règlement no 1049/2001 doivent s’appliquer sous réserve des dispositions plus spécifiques du règlement no 1367/2006 relatives aux demandes d’accès aux informations environnementales et les motifs de refus en ce qui concerne l’accès aux informations environnementales doivent être interprétés de manière restrictive, en tenant compte de l’intérêt que la divulgation des informations demandées présente pour le public et du fait que les informations demandées ont ou non trait à des émissions dans l’environnement.
72 En l’espèce, il convient tout d’abord de relever que, dans la décision attaquée, la Commission a reconnu que les documents en cause contenaient des « informations environnementales » au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous d), du règlement no 1367/2006.
73 Ensuite, tant dans la décision attaquée que dans son mémoire en défense, la Commission a fait valoir que la collecte de ces informations était soumise à des accords de confidentialité stricts. Bien que la Commission ait nuancé cette position dans la duplique, ce n’est qu’à l’audience qu’elle a clarifié qu’elle ne souhaitait pas faire valoir que la décision attaquée était justifiée en raison de tels accords de confidentialité.
74 Il convient de relever que, en tout état de cause, la Commission ne pourrait opposer un « accord de non-divulgation » conclu avec une partie tierce à une personne demandant l’accès à des documents en sa possession sur le fondement du règlement no 1049/2001, étant donné que ce règlement donne un droit d’accès à de tels documents, d’ailleurs reconnu comme étant un droit fondamental par l’article 42 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, et que les seules exceptions à ce droit sont celles énumérées dans le règlement no 1049/2001 lui-même et ne mentionnent pas la possibilité d’invoquer un accord de confidentialité. Cette interprétation est d’ailleurs confirmée, a contrario, par le considérant 15 du règlement no 1367/2006, selon lequel les termes « intérêts commerciaux » couvrent « les accords de confidentialité conclus par des institutions ou des organes dans le cadre d’activités bancaires ».
75 Il ressort de la décision attaquée et des explications fournies par la Commission que cette dernière considère, pour l’essentiel, que l’accès aux documents en cause se heurte à l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001, pour deux motifs. Premièrement, un tel accès permettrait, en ce qui concerne des installations qui pourraient être identifiées, au moins par des personnes qui exploitent elles-mêmes une telle installation ou s’occupent de leur fonctionnement, de connaître les volumes spécifiques des émissions de CO2 par tonne de ces installations. Un tel accès permettrait en outre de déduire le coût, par tonne dudit produit, que l’entreprise concernée doit payer pour ses quotas d’émission et pourrait permettre de tirer des conclusions sur la technologie utilisée, le processus de production, les frais en charbon, la structure des coûts et la situation financière des installations concernées. Deuxièmement, la divulgation des documents en cause aurait permis d’obtenir une vue d’ensemble de la situation concurrentielle et de l’efficacité carbone desdites installations, même si ces informations sont présentées sous une forme anonymisée.
76 En ce qui concerne la question de savoir si la divulgation des documents en cause porterait atteinte aux intérêts commerciaux de personnes exploitant des installations qui pourraient être identifiées, il convient de relever ce qui suit.
77 Il convient d’observer que les documents en cause contiennent des informations précises sur les volumes spécifiques des émissions de CO2 par tonne des installations concernées. Or, de telles informations peuvent être considérées comme étant des informations commerciales sensibles dont la divulgation serait susceptible de porter atteinte aux intérêts commerciaux des entreprises qui exploitent ces installations, étant donné que de telles données sont significatives des coûts supportés par les entreprises concernées et, par conséquent, de leur situation concurrentielle.
78 En effet, comme la Commission l’a fait valoir, sans être contredite sur ce point par la requérante, les données en cause permettent de déduire le coût par tonne du produit concerné que l’entreprise doit payer pour ses quotas d’émission. Or, dans le cadre d’un système qui vise à réduire les émissions de gaz à effet de serre par le biais de quotas, des informations sur l’efficacité carbone d’une entreprise constituent des données qui sont pertinentes pour les coûts et la position concurrentielle de cette entreprise. D’ailleurs, il ressort de la correspondance échangée entre la Commission et Eurofer au sujet des données à fournir par l’industrie à ce sujet – à savoir une lettre de la Commission du 15 février 2010 destinée aux entreprises concernées et un courriel d’Eurofer du 19 février 2010 répondant à ladite lettre –, que les entreprises concernées considéraient qu’il s’agissait là de données qui devaient être traitées comme confidentielles.
79 Il est vrai que, comme la requérante le soutient, la Commission n’a pas établi que l’accès à des informations sur l’efficacité en matière d’émissions de carbone des installations concernées permettrait de tirer des conclusions plus poussées quant à la technologie et au procédé de production des installations concernées, à leur position concurrentielle et à leur structure des coûts. Toutefois, le fait que les données contenues dans les documents en cause aient une signification plus limitée que la Commission ne l’a fait valoir dans la décision attaquée n’affecte pas la conclusion qu’il s’agit là d’informations dont la divulgation est susceptible de porter atteinte aux intérêts commerciaux des entreprises, comme cela est expliqué au point 77 ci-dessus.
80 Il est donc nécessaire d’examiner si les données contenues dans les documents en cause permettent d’identifier les installations concernées.
81 La Commission soutient qu’une telle identification est possible.
82 Selon la Commission, le fait que, dans les documents en cause, les installations concernées ne soient pas identifiées, mais désignées par un code, ne permet pas d’exclure que des opérateurs bien renseignés puissent identifier certaines de ces installations. Ce serait notamment le cas de celles dont l’efficacité est particulièrement élevée ou particulièrement faible. Cette possibilité de les identifier serait encore accrue par la circonstance que plusieurs opérateurs possèdent eux-mêmes plusieurs installations dont les intensités d’émission leur sont connues, ce qui leur permet d’identifier ensuite plus aisément d’autres installations et de connaître ainsi leurs intensités d’émission précises.Dans la duplique, la Commission a précisé que ladite possibilité existerait, compte tenu, en particulier, du nombre réduit d’installations de ce type, grâce à l’existence de données, accessibles au public ou extrapolables, concernant la production ou les émissions de ces autres installations.
83 Il convient de relever que, si la requérante conteste la possibilité d’identifier les installations sur lesquelles portent les informations contenues dans les documents en cause, elle ne s’appuie que sur le fait qu’il s’agit de quelque 30 installations et que ces installations ne sont pas désignées nommément dans les documents en cause. Or, ni le nombre de ces installations ni le fait qu’elles ne soient pas désignées nommément dans les documents en cause n’excluent qu’elles puissent être identifiées sur la base d’autres informations.
84 À cet égard, il convient de relever que la requérante ne conteste pas que ces autres informations, auxquelles la Commission a fait référence, existent.
85 Eu égard à ce qui précède, il convient de conclure que c’est à juste titre que, dans la décision attaquée, la Commission s’est fondée sur l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001 afin de refuser de donner accès aux documents en cause.
86 Cette conclusion n’est pas remise en cause par les autres arguments de la requérante.
87 Premièrement, la requérante fait valoir qu’il serait d’ores et déjà possible, sur le fondement des informations relatives à la production et aux émissions disponibles au public, de calculer les taux d’émission spécifiques par tonne de produit fabriqué d’une installation donnée et que la Commission ne pourrait donc pas invoquer le besoin de protéger les intérêts commerciaux des entreprises concernées pour refuser l’accès aux documents en cause.
88 À cet égard, il convient de relever que la Commission a fait valoir, sans être contredite par la requérante, que des informations relatives aux émissions effectives des installations concernées au cours de la période en cause étaient publiquement accessibles dans un registre établi par l’Union. Or, les parties s’accordent sur le fait que les informations disponibles dans ce registre ne concernent pas nécessairement les émissions d’une installation au sens des documents en cause, mais peuvent se limiter à donner un chiffre global pour une entreprise qui gère plusieurs installations. Dans ces circonstances, il convient de conclure que la requérante n’a pas établi que des calculs du taux d’efficacité carbone pourraient être entrepris, sur le fondement des informations auxquelles la requérante fait référence, pour chacune des installations couvertes par les documents en cause. En tout état de cause, il convient de relever que, dans la duplique, la Commission a fait valoir que, même s’il était possible de déterminer les volumes spécifiques des émissions de CO2 par tonne de ces installations autrement, il n’en demeurait pas moins que les documents en cause permettaient d’établir ces volumes avec un plus grand degré de précision ou de vérifier le résultat des calculs faits sur le fondement d’autres informations. À l’audience, la requérante n’a pas remis en cause cet argument de la Commission. Au vu de ce qui précède, l’argument de la requérante, tiré de la possibilité d’établir les taux d’efficacité carbone des installations concernées par d’autres moyens, doit être rejeté.
89 Deuxièmement, à l’audience, la requérante a fait valoir que les données contenues dans les documents en cause ne pouvaient plus être considérées comme étant confidentielles, étant donné qu’elles avaient une ancienneté de plus de huit ans.
90 À cet égard, il convient tout d’abord de rejeter l’argument de la requérante selon lequel il découlerait de l’article 8 de la directive (UE) 2016/943 du Parlement européen et du Conseil, du 8 juin 2016, sur la protection des savoir-faire et des informations commerciales non divulgués (secrets d’affaires) contre l’obtention, l’utilisation et la divulgation illicites (JO 2016, L 157, p. 1), que de telles données ne pourraient être protégées que pour une période maximale de six ans. Cet argument manque en droit, étant donné que la prescription à laquelle cet article fait référence et dont la durée ne peut, selon le paragraphe 2 de cet article, excéder six ans, concerne les demandes sur le fond et les actions ayant pour objet l’application des mesures, des procédures et des réparations prévues par ladite directive, et non la période pendant laquelle des informations données méritent d’être protégées. Il convient de rappeler dans ce contexte que, selon l’article 4, paragraphe 7, du règlement no 1049/2001, les exceptions prévues par ce dernier règlement peuvent s’appliquer pendant une période maximale de trente ans et, dans le cas de documents relevant des exceptions concernant la vie privée ou les intérêts commerciaux et de documents sensibles, continuer de s’appliquer, si nécessaire, au-delà de cette période.
91 Ensuite, en ce qui concerne l’argument de la requérante fondé sur l’ancienneté des données en cause au moment de l’audience en 2017, il convient de souligner que la légalité de la décision attaquée doit être examinée à la lumière des faits existant au moment de l’adoption de ladite décision soit, en l’espèce, le 25 septembre 2013. La période qui s’est écoulée depuis cette date, bien qu’elle soit pertinente pour l’examen, par la Commission, d’une éventuelle nouvelle demande d’accès aux documents en cause, ne peut donc pas être prise en compte par le Tribunal.
92 Il convient également de rappeler que, selon l’article 4, paragraphe 7, du règlement no 1049/2001, les exceptions visées aux paragraphes 1, 2 et 3 dudit article s’appliquent uniquement au cours de la période durant laquelle la protection se justifie eu égard au contenu du document. En l’espèce, il est vrai que les données contenues dans les documents en cause concernent les années 2007 et 2008 et donc une période qui a pris fin plus de quatre ans et demi avant la date d’adoption de la décision attaquée. Il convient toutefois de rappeler qu’il découle de la correspondance mentionnée au point 78 ci-dessus que les entreprises concernées considéraient encore, en février 2010, que les données les concernant devaient être traitées de façon confidentielle. Il convient en outre de rappeler que ces données permettent de déduire le coût par tonne du produit en cause que l’entreprise concernée doit payer pour ses quotas d’émission (voir point 78 ci-dessus). Dans ces circonstances, il n’a pas été établi que, au moment de l’adoption de la décision attaquée, la Commission aurait dû conclure que la protection des intérêts en cause, au titre de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001, n’était plus justifiée.
93 Au vu de ce qui précède, il convient de conclure que la Commission pouvait se fonder sur l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001 pour refuser l’accès aux documents en cause, étant donné qu’il apparaissait possible que certaines des installations concernées par ces documents puissent être identifiées. Il n’est donc pas nécessaire d’examiner, dans ce contexte, la question de savoir si la Commission était en droit d’invoquer ladite exception également du fait que la divulgation des documents en cause aurait permis d’obtenir une vue d’ensemble de la situation concurrentielle et de l’efficacité carbone de ces installations.
94 Par conséquent, la première branche du premier moyen doit être rejetée.
Sur la deuxième branche, portant sur l’intérêt public supérieur
95 La requérante soutient qu’il existe un intérêt public supérieur à la divulgation des documents en cause conformément à l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001. En effet, les informations contenues dans les documents en cause auraient trait à des émissions dans l’environnement au sens de l’article 6, paragraphe 1, première phrase, du règlement no 1367/2006.
96 Dans sa réponse à une question du Tribunal sur les incidences potentielles de l’arrêt du 23 novembre 2016, Commission/Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe (C‑673/13 P, EU:C:2016:889), sur le présent litige, la requérante a fait valoir que cet arrêt confirmerait sa position, étant donné que les documents en cause contiendraient des indications relatives à la quantité, à la composition et au lieu des émissions de CO2.
97 La requérante ajoute qu’elle a demandé l’accès aux documents en cause afin de vérifier l’exactitude du point de départ de l’établissement des référentiels ex ante par la Commission. Selon la requérante, c’est à cause de sa participation, par le biais d’Eurofer, à la collecte des données mises à la disposition de la Commission qu’elle avait une raison de nourrir des doutes légitimes sur la légalité de la manière dont les référentiels ex ante applicables à l’industrie sidérurgique ont été établis. Ces doutes résulteraient du fait que les constatations de la Commission quant aux 10 % d’installations les plus efficaces ne pourraient apparemment pas être rattachées aux données qui lui avaient préalablement été transmises par le biais d’Eurofer. Or, il serait de l’intérêt public général que les dispositions de la directive 2003/87 soient correctement mises en œuvre, y compris par la Commission. Cet intérêt public l’emporterait sur l’intérêt privé des tiers à la protection de données relatives à l’efficacité carbone de leurs installations respectives.
98 La Commission conteste les arguments de la requérante.
99 Selon l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006, la divulgation d’un document est réputée présenter un intérêt public supérieur, en ce qui concerne les dispositions de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001, lorsque les informations demandées ont trait à des émissions dans l’environnement.
100 Il ressort de la jurisprudence que la notion d’« informations [ayant] trait à des émissions dans l’environnement » au sens de l’article 6, paragraphe 1, première phrase, du règlement no 1367/2006 ne saurait recevoir une interprétation restrictive (arrêt du 23 novembre 2016, Commission/Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, point 51).
101 Il ressort en outre de la jurisprudence que, au regard de l’objectif poursuivi par l’article 6, paragraphe 1, première phrase, du règlement no 1367/2006, de garantir un accès de principe aux « informations [ayant] trait à des émissions dans l’environnement », cette notion doit être comprise comme incluant notamment les données permettant au public de savoir ce qui est effectivement rejeté dans l’environnement ou ce qui le sera de manière prévisible. Ainsi, ladite notion doit être interprétée comme couvrant, notamment, les indications relatives à la nature, à la composition, à la quantité, à la date et au lieu des émissions. En revanche, ladite notion ne saurait pour autant inclure toute information présentant un quelconque lien, même direct, avec des émissions dans l’environnement. En effet, si ladite notion était interprétée comme couvrant de telles informations, elle épuiserait en grande partie la notion d’« information environnementale » au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous d), du règlement no 1367/2006. Une telle interprétation priverait ainsi de tout effet utile la possibilité, prévue à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001, pour les institutions de refuser la divulgation d’informations environnementales au motif notamment qu’une telle divulgation porterait atteinte à la protection des intérêts commerciaux d’une personne physique ou morale déterminée et mettrait en péril l’équilibre que le législateur de l’Union a voulu assurer entre l’objectif de transparence et la protection de ces intérêts. Elle porterait également une atteinte disproportionnée à la protection du secret professionnel garantie par l’article 339 TFUE (arrêt du 23 novembre 2016, Commission/Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, points 79 à 81).
102 En l’espèce, les documents en cause contiennent des informations sur la quantité d’émissions de CO2 par tonne de produit fabriqué dans les secteurs concernés pour chacune des installations en cause. Il est donc manifeste que ces informations ont un certain lien avec les émissions dans l’environnement.
103 Il est toutefois nécessaire de rappeler que les documents en cause ne contiennent pas d’informations sur la quantité totale de CO2 qui est émise par une installation donnée, mais qu’ils contiennent des informations sur l’efficacité carbone desdites installations, c’est-à-dire sur la quantité de CO2 qui est émise lors de la production d’une tonne de coke, de minerai aggloméré ou de fonte liquide. Il s’ensuit que ces données ne permettent pas au public de savoir ce qui est effectivement rejeté dans l’environnement ou ce qui le sera de manière prévisible, c’est-à-dire la quantité des émissions de CO2 des installations concernées. Par conséquent, les informations contenues dans les documents en cause ne constituent pas des informations ayant trait à des émissions dans l’environnement au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous d), du règlement no 1367/2006.
104 Cette conclusion n’est pas remise en cause par l’argument de la requérante selon lequel les documents en cause contiendraient des informations relatives à la composition et au lieu des émissions de CO2 des installations concernées.
105 En ce qui concerne le premier de ces critères, la requérante soutient que les informations sur les quantités des émissions de CO2,qui sont publiées dans le registre public, visent les installations dans un sens large. Par conséquent, une entreprise sidérurgique intégrée, qui englobe notamment des facilités pour la production de coke, de minerai aggloméré, de fonte liquide et d’acier, serait traitée comme une seule et même installation. Les informations publiées sur les émissions d’une telle installation n’indiqueraient donc pas la composition de ces émissions quant à leur provenance spécifique, comme notamment une facilité pour la production de coke. En revanche, les documents en cause contiendraient de telles informations. Cet argument doit être rejeté. Il est clair que la référence faite par la Cour, dans son arrêt mentionné dans l’affaire C‑673/13 P (voir point 100 ci-dessus), à des informations sur la « composition » des émissions a trait à la composition chimique de ces émissions, et non à leur provenance.
106 Il en va de même pour l’argument de la requérante selon lequel les documents en cause contiennent des informations permettant de connaître les émissions de CO2 pour une installation spécifique de production de coke, de minerai aggloméré ou de fonte et qu’il s’agirait, par conséquent, d’informations quant au « lieu » de ces émissions. Il est en effet évident que la référence faite par la Cour, dans son arrêt mentionné dans l’affaire C‑673/13 P (voir point 100 ci-dessus), au « lieu » des émissions vise l’endroit précis d’où ces émissions proviennent. Or, les documents concernés ne contiennent aucune indication géographique précise quant au lieu des émissions en cause.
107 Enfin, bien qu’il soit vrai qu’il est de l’intérêt public général que les dispositions de la directive 2003/87 soient correctement mises en œuvre, y compris par la Commission, ce constat ne suffit pas toutefois pour établir que cet intérêt constitue un intérêt public supérieur qui obligerait la Commission à divulguer les documents en cause dans leur totalité.
108 Au vu de ce qui précède, la deuxième branche du premier moyen doit être rejetée, sans qu’il soit nécessaire d’examiner l’argument de la Commission selon lequel les informations contenues dans les documents en cause ne concernaient pas des émissions effectives, mais des émissions hypothétiques.
Sur la quatrième branche, portant sur l’accès partiel prévu par l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001
109 La requérante soutient que la Commission aurait dû lui donner au moins un accès partiel aux documents en cause, conformément à l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001, en occultant les éventuelles données confidentielles figurant dans lesdits documents, telles les indications permettant d’identifier clairement les différentes installations. En refusant un tel accès partiel, la Commission aurait également violé le principe de proportionnalité visé à l’article 5, paragraphe 4, TUE.
110 La Commission conteste ces arguments.
111 À cet égard, il convient tout d’abord de rappeler que les documents en cause n’identifient pas les installations concernées, mais les désignent par un code constitué par une numérotation continue. Il n’y avait donc pas de données confidentielles que la Commission pouvait occulter afin de pouvoir donner accès au reste de ces documents.
112 Il convient toutefois de relever que, dans la mesure où l’application de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001 repose notamment sur le motif selon lequel la divulgation des documents en cause permettrait l’identification des installations concernées par ces documents (voir point 75 ci-dessus), refuser même un accès partiel présupposerait que toutes les installations concernées auraient pu être identifiées. Or, la Commission n’allègue pas que tel serait le cas. En effet, la Commission s’est limitée à faire valoir que des opérateurs bien renseignés pouvaient identifier certaines de ces installations, notamment celles dont l’efficacité était particulièrement élevée ou particulièrement faible.
113 Dans sa réponse à une question du Tribunal sur ce point, la Commission a fait valoir que la conclusion à laquelle elle était arrivée au point 5 de la décision attaquée, selon laquelle aucun accès partiel ne pouvait être octroyé en l’espèce en raison du fait que les documents en cause étaient couverts, dans leur totalité, par l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001, faisait implicitement, mais nécessairement, référence aux considérations émises au point 3 de la décision attaquée, sur le fondement desquelles elle avait conclu qu’il n’était pas possible de donner accès aux documents en cause dans leur totalité. Or, ces considérations feraient explicitement référence à l’atteinte aux intérêts commerciaux des secteurs industriels en tant que tels, indépendamment de toute possibilité d’identifier certains opérateurs particuliers. Selon la Commission, une telle atteinte se produirait également si seules les données relatives aux installations à efficacité carbone particulièrement élevée et particulièrement faible étaient supprimées. En effet, dans ce cas également, la divulgation des taux d’efficacité carbone donnerait un indice du procédé de fabrication et de la technologie utilisés dans l’ensemble du secteur et pour certaines installations.
114 Le Tribunal considère que, ainsi que la Commission l’a soutenu, les considérations énoncées au point 5 de la décision attaquée font nécessairement référence à celles énoncées au point 3 de celle-ci et, en particulier, à l’atteinte aux intérêts commerciaux de l’industrie indépendamment de la possibilité d’identifier certains opérateurs. Or, un éventuel accès partiel, en ce sens que certains éléments permettant d’identifier les différentes installations seraient supprimés, donnerait toujours une image d’ensemble de la situation concurrentielle et de l’efficacité en CO2 de l’industrie de l’Union, alors que les éléments composant cette image seraient commercialement sensibles, ainsi que l’explique la Commission au point 3 de la décision attaquée. Dans un tel contexte, le préjudice causé aux intérêts commerciaux de l’industrie, décrit dans le même point de la décision attaquée, ne peut s’analyser que comme étant une atteinte aux intérêts des personnes physiques ou morales exerçant les activités constituant les secteurs industriels en cause, de sorte que la condition posée par l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001, est remplie.
115 Cette conclusion n’est pas remise en cause par l’argument de la requérante, selon lequel la Commission aurait elle-même, en fixant des référentiels dans la décision 2011/278, fourni des indices du procédé de fabrication et de la technologie utilisés dans le secteur concerné. En effet, lesdits référentiels ayant été fixés sur le fondement de la performance moyenne des 10 % d’installations les plus efficaces, ils ne fournissent d’indice ni pour l’ensemble du secteur ni pour des installations spécifiques.
116 Par conséquent, la quatrième branche du premier moyen et, partant, le recours dans son intégralité doivent être rejetés.
Sur les dépens
117 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux de la Commission, conformément aux conclusions de cette dernière.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) Rogesa Roheisengesellschaft Saar mbH est condamnée aux dépens.
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 11 juillet 2018.
Signatures