HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera a patra)
9 septembrie 2008(*)
„FEDR – Reducerea contribuției financiare – Modificări ale planurilor de finanțare fără acordul Comisiei – Noțiunea de modificare importantă – Articolul 24 din Regulamentul (CEE) nr. 4253/88 – Acțiune în anulare”
În cauzele conexate T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07, T‑15/07 și în cauza T‑332/07,
Republica Federală Germania, reprezentată de domnul M. Lumma și, în cauzele T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 și T‑15/07, și de doamna C. Schulze‑Bahr, în calitate de agenți, asistați de C. von Donat, avocat,
reclamantă,
împotriva
Comisiei Comunităților Europene, reprezentată de domnii G. Wilms și L. Flynn, în calitate de agenți,
pârâtă,
având ca obiect cereri de anulare a Deciziilor C (2006) 4193 final și C (2006) 4194 final din 25 septembrie 2006, C (2006) 5163 final și C (2006) 5164 final din 3 noiembrie 2006 și C (2007) 2619 final din 25 iunie 2007 de reducere a contribuției Fondului european de dezvoltare regională (FEDR) acordate în favoarea Programului Obiectiv nr. 2 1997-1999 Renania de Nord‑Westfalia, a Programului Operațional Resider – Renania de Nord‑Westfalia 1994-1999, a programelor operaționale ale landului Renania de Nord‑Westfalia în cadrul Inițiativelor comunitare IMM (întreprinderi mici și mijlocii) și Rechar II și, respectiv, a Programului Operațional pentru intervențiile structurale comunitare în regiunile landului Renania de Nord‑Westfalia care se încadrează în Obiectivul nr. 2 pentru perioada cuprinsă între 1994 și 1996,
TRIBUNALUL DE PRIMĂ INSTANȚĂ AL COMUNITĂȚILOR EUROPENE (Camera a patra),
compus din domnii O. Czúcz (raportor), președinte, J. D. Cooke și doamna I. Labucka, judecători,
grefier: doamna K. Andová, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședințelor din 26 februarie (T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 și T‑15/07) și din 10 iunie 2008 (T‑332/07),
pronunță prezenta
Hotărâre
Cadrul juridic
1 În perioada 1989‑1999, normele privind punerea în aplicare a coeziunii economice și sociale prevăzute la articolul 158 CE erau definite prin Regulamentul (CEE) nr. 2052/88 al Consiliului din 24 iunie 1988 privind misiunile și eficiența fondurilor structurale, precum și coordonarea activităților proprii și operațiunile Băncii Europene de Investiții și celelalte instrumente financiare existente (JO L 185, p. 9). Acest regulament constituia principala dispoziție de reglementare a fondurilor structurale și în special a Fondului european de dezvoltare regională (FEDR). Regulamentul nr. 2052/88 a fost modificat în special prin Regulamentul (CEE) nr. 2081/93 al Consiliului din 20 iulie 1993 (JO L 193, p. 5).
2 Articolul 1 din Regulamentul nr. 2052/88 definește obiectivele prioritare pe care acțiunea Comunității urmărește să le realizeze cu sprijinul fondurilor structurale.
3 Articolul 4 din Regulamentul nr. 2052/88 privește complementaritatea, parteneriatul și asistența tehnică. Acesta prevede:
„(1) Acțiunea comunitară este concepută ca fiind o completare a acțiunilor naționale corespunzătoare sau o contribuție la acestea. Ea se stabilește printr‑o strânsă colaborare între Comisie, statul membru interesat, autoritățile și organele competente […] desemnate de statul membru la nivel național, regional, local sau la alt nivel, toate părțile acționând în calitate de parteneri care urmăresc un obiectiv comun. Această colaborare este denumită în continuare «parteneriat». Parteneriatul se aplică pregătirii, finanțării, precum și evaluării ex ante, monitorizării și evaluării ex post a acțiunilor.
Parteneriatul se desfășoară cu respectarea strictă a competențelor instituționale, juridice și financiare corespunzătoare ale fiecărui partener.
[…]” [traducere neoficială]
4 Articolul 5 din Regulamentul nr. 2052/88, intitulat „Forme de asistență”, prevede la alineatul (2) litera (a) că, „[î]n cazul fondurilor structurale […], asistența financiară poate fi acordată [în special] sub [forma unei] finanț[ări] parțial[e] a programelor operaționale” [traducere neoficială]. Alineatul 5 al aceleiași dispoziții definește sintagma „program operațional” ca fiind „o serie coerentă de măsuri plurianuale care se pot aplica [în special] prin recurgerea la unul sau la mai multe fonduri structurale” [traducere neoficială].
5 În temeiul articolelor 8‑10 și 11a din Regulamentul nr. 2052/88, planurile elaborate de statele membre cuprind printre altele prezentarea unei strategii corespunzătoare pentru atingerea obiectivelor enunțate la articolul 1 din regulamentul menționat și a axelor principale selectate în acest sens, cuantificând progresul anticipat, dacă acest lucru este posibil, precum și indicarea modului în care se preconizează utilizarea asistenței acordate prin fonduri. Potrivit acelorași dispoziții, pe baza acestor planuri, Comisia stabilește, prin parteneriatul menționat la articolul 4 alineatul (1) din același regulament și de comun acord cu respectivul stat membru, cadrul comunitar de sprijin, care cuprinde printre altele axele prioritare stabilite pentru a face obiectul asistenței comunitare, precum și planul de finanțare orientativ cu detalii privind valoarea asistenței și sursele de finanțare.
6 La 19 decembrie 1988, Consiliul a adoptat Regulamentul (CEE) nr. 4253/88 al Consiliului de aplicare a Regulamentului nr. 2052/88 în ceea ce privește coordonarea activităților diferitelor fonduri structurale, pe de o parte, și între acestea și cele ale Băncii Europene de Investiții și ale altor instrumente financiare existente, pe de altă parte (JO L 374, p. 1). Regulamentul nr. 4253/88 a fost modificat prin Regulamentul (CEE) nr. 2082/93 al Consiliului din 20 iulie 1993 (JO L 193, p. 20).
7 Articolul 8 alineatul (3) din Regulamentul nr. 4253/88 reia anumite dispoziții ale articolelor 8‑10 și 11a din Regulamentul nr. 2052/88 și prevede că „[o]rice cadru de asistență comunitară cuprinde” în special „axele prioritare reținute pentru acțiunea comună a Comunității și a statului membru respectiv în legătură cu obiectivele prevăzute la articolul 1 din [Regulamentul nr. 2052/88], cu obiectivele lor specifice, cuantificate dacă acest lucru este posibil”, precum și „un plan de finanțare orientativ, cu detalii privind valoarea alocațiilor financiare prevăzute pentru diferitele forme de asistență”. [traducere neoficială]
8 Articolul 14 din Regulamentul nr. 4253/88 privește soluționarea solicitărilor de asistență de la fonduri. Această dispoziție prevede printre altele:
„1. Cererile de contribuții de la fondurile structurale […] sunt întocmite de statul membru sau de autoritățile competente desemnate de acesta […] și sunt înaintate Comisiei […]
2. Cererile cuprind informațiile necesare […] și, în special, o descriere a acțiunii propuse […] și a obiectivelor specifice ale acesteia. Cererile cuprind de asemenea […] planul de finanțare propus […]
3. Comisia analizează cererile în special în vederea:
[…]
– evaluării contribuției acțiunii propuse la realizarea obiectivelor specifice ale acesteia și în cazul unui program operațional, coerența măsurilor care constituie acest program,
– verificării faptului că mecanismele administrative și financiare sunt adecvate pentru a asigura punerea în aplicare în mod eficient a acțiunii,
– determinării modalităților precise ale intervenției fondului sau fondurilor respective […].
În cazul în care sunt întrunite condițiile prevăzute prin prezentul articol […], Comisia decide cu privire la contribuția fondurilor […]”
9 Articolul 24 din Regulamentul nr. 4253/88, intitulat „Reducerea, suspendarea și întreruperea asistenței”, prevede:
„(1) Dacă realizarea unei acțiuni sau a unei măsuri pare să nu justifice nici o parte, nici întreaga contribuție financiară care i‑a fost alocată, Comisia procedează la o verificare adecvată a cazului în cadrul parteneriatului, solicitând în special statului membru și autorităților desemnate de acesta pentru punerea în aplicare a acțiunii să își prezinte observațiile într‑un termen stabilit.
(2) În urma acestei verificări, Comisia poate reduce sau suspenda contribuția pentru acțiunea sau pentru măsura în cauză dacă verificarea confirmă existența unei nereguli sau a unei modificări importante care afectează natura sau condițiile de punere în aplicare a acțiunii sau a măsurii și pentru care nu a fost solicitată aprobarea Comisiei.
(3) Orice sumă primită în mod nejustificat și care trebuie recuperată trebuie rambursată Comisiei […]” [traducere neoficială]
10 În sfârșit, la alineatul (5) din articolul 25 din Regulamentul nr. 4253/88 privind urmărirea punerii în aplicare a contribuțiilor fondurilor se prevede:
„Comitetul de supraveghere adaptează […], cu respectarea disponibilităților și a normelor bugetare, proiectul planului de finanțare, inclusiv eventualele transferuri între sursele de finanțare comunitare și modificările cotelor de participare care rezultă din acestea. […]
Aceste modificări sunt notificate imediat Comisiei și statului membru în cauză. Acestea sunt aplicabile de la confirmarea de către Comisie și de către statul membru în cauză; această confirmare intervine într‑un termen de douăzeci de zile lucrătoare de la primirea acestei notificări, a cărei dată va fi confirmată de către Comisie prin confirmare de primire.
Celelalte modificări sunt decise de către Comisie, în colaborare cu statul membru respectiv, după avizul comitetului de supraveghere.” [traducere neoficială]
Istoricul cauzei
Decizii de acordare de contribuții financiare
11 Prin Decizia C (94) 3379 din 14 decembrie 1994, Comisia a aprobat, sub forma unui document unic de programare, cadrul comunitar de sprijin, precum și programul operațional pentru intervențiile structurale comunitare în regiunile landului german Renania de Nord‑Westfalia care se încadrează în Obiectivul nr. 2 pentru perioada cuprinsă între 1994 și 1996. Această decizie a fost modificată în mai multe rânduri și acordă, în versiunea sa finală, o contribuție financiară în sarcina FEDR în valoare totală de 241 292 000 de euro, perioada acordată pentru punerea în aplicare a proiectelor fiind prelungită până la 31 decembrie 2000.
12 Prin Decizia C (95) 1427 din 11 iulie 1995, Comisia a acordat o contribuție financiară comunitară pentru un program operațional, lansat în cadrul Inițiativei comunitare IMM (întreprinderi mici și mijlocii), corespunzătoare perioadei cuprinse între 1994 și 1999 și care privește landul Renania de Nord‑Westfalia. Această decizie a fost modificată în mai multe rânduri. Versiunea finală a acestei decizii arată că valoarea totală a contribuției financiare a FEDR este stabilită la 8 206 000 de euro.
13 Prin Decizia C (95) 1738 din 27 iulie 1995, Comisia a acordat o contribuție financiară comunitară pentru un program operațional lansat în cadrul Inițiativei comunitare Resider II în vederea reconversiei economice a zonelor siderurgice ale landului Renania de Nord‑Westfalia pentru perioada cuprinsă între 28 noiembrie 1994 și 31 decembrie 1997. Această decizie a fost modificată în mai multe rânduri. Versiunea finală a acestei decizii prevede că durata programului este prelungită până la 31 decembrie 1999 și că valoarea totală a contribuției financiare este stabilită la 152 184 777 de euro, din care 75 063 840 de euro în sarcina FEDR.
14 Prin Decizia C (95) 1739 din 27 iulie 1995, Comisia a acceptat acordarea unei contribuții financiare în favoarea programului operațional al Inițiativei comunitare Rechar II care urmărește reconversia bazinelor de huilă ale landului Renania de Nord‑Westfalia în ceea ce privește perioada cuprinsă între 28 noiembrie 1994 și 31 decembrie 1997. Și această decizie a fost modificată în mai multe rânduri. Versiunea finală a acesteia arată că perioada de acordare este prelungită până la 31 decembrie 1999 și că valoarea contribuției FEDR este stabilită la 52 237 708 euro.
15 Prin Decizia C (97) 1120 din 7 mai 1997, Comisia a aprobat, sub forma unui document unic de programare, cadrul comunitar de sprijin, precum și programul operațional privind perioada cuprinsă între 1 ianuarie 1997 și 31 decembrie 1999 pentru intervențiile structurale comunitare în regiunile landului Renania de Nord‑Westfalia care se încadrează în Obiectivul nr. 2. Această decizie a fost modificată în mai multe rânduri și acordă, în versiunea sa finală, o contribuție financiară în sarcina FEDR în valoare totală de 324 534 806 euro, perioada acordată pentru punerea în aplicare a proiectelor fiind prelungită până la 30 septembrie 2002.
16 Articolul 4 din Decizia C (94) 3379 din 14 decembrie 1994 și din Decizia C (97) 1120 din 7 mai 1997 prevede că detaliile privind acordarea contribuției financiare, inclusiv a celei a fondului, pentru diferite axe prioritare și măsuri sunt menționate în planul de finanțare al fiecăruia dintre programe. Articolul 2 al doilea paragraf din celelalte trei decizii de acordare citate anterior precizează că modalitățile de acordare a contribuției financiare, inclusiv participarea fondurilor la diferite subprograme și la măsurile care fac parte integrantă din programe, sunt reluate în planul de finanțare anexat la fiecare dintre aceste decizii. Planurile de finanțare ale diferitelor programe sunt repartizate în axe prioritare și măsuri.
Procedura administrativă
17 Ținând seama de încheierea, la 31 decembrie 1999, a programelor finanțate de fondurile structurale și privind perioada de programare 1994-1999, Comisia a adoptat la 9 septembrie 1999 Orientările pentru încheierea financiară a intervențiilor operaționale (1994-1999) din fondurile structurale (denumite în continuare „Orientări”) și le‑a comunicat statelor membre. Orientările, în versiunea în limba germană, prevăd printre altele:
„6. Planuri de finanțare
6.1 Planul de finanțare nu poate face obiectul unor modificări după data finală pentru angajamente.
6.2 Încheierea financiară a programelor trebuie efectuată pe baza versiunii planului de finanțare în vigoare (este vorba în general de planul de finanțare cu o repartizare pe trei niveluri, și anume program, subprogram, măsură). Deconturile introduse de statele membre trebuie să prezinte același nivel de detaliere ca și planurile de finanțare anexate la deciziile de aprobare a intervențiilor operaționale și, prin urmare, trebuie în general să prezinte o situație a cheltuielilor efective suportate, repartizate la nivelul măsurilor.
Se poate accepta o depășire cu 20 % a contribuției fiecărui fond pe măsură, cu condiția ca valoarea totală a subprogramului, astfel cum este stabilită în planul de finanțare în vigoare, să nu fie majorată.
Totuși, majorările măsurilor din cadrul unui subprogram nu pot depăși 10 % din contribuția fiecărui fond la valoarea totală a subprogramului menționat, astfel cum a fost stabilită în planul de finanțare.
Trebuie să se remarce că clauza de flexibilitate nu este aplicabilă decât în cadrul aceluiași fond și că, în cazul în care nu există subprogram, flexibilitatea de 10 % este aplicabilă la nivelul programului.” [traducere neoficială]
18 În scopul reducerii numărului de cereri de modificare a programelor sau a planurilor de finanțare, cu ocazia ședințelor din 11 și din 12 noiembrie 1999 ale comitetului de supraveghere al Obiectivului nr. 2, reprezentantul Comisiei în cadrul comitetului menționat a invitat statele membre să recurgă mai mult la clauza de flexibilitate, conținută la punctul 6.2 din Orientări.
19 După examinarea proiectelor pentru care fuseseră depuse cereri de finanțare în cursul ultimului trimestru al anului 1999, autoritățile germane însărcinate cu programele au observat existența unei cereri de finanțare excesive pentru anumite măsuri prevăzute în raport cu fondurile care fuseseră alocate în această privință în planurile de finanțare, în condițiile în care, pentru alte măsuri, cererea era inferioară față de ceea ce se prevăzuse. În consecință, autoritățile naționale au decis să efectueze transferuri între diferitele măsuri ale fiecărui program, astfel încât fondurile care nu erau utilizate pentru măsurile pentru care fuseseră prevăzute să poată fi utilizate pentru finanțarea unor proiecte din cadrul altor măsuri. Aceste transferuri nu au determinat depășirea sumei totale a contribuției alocate fiecăruia dintre programe, dar au determinat o creștere a sumei aferente anumitor axe prioritare și o reducere a sumei aferente altor axe.
20 În cursul punerii în aplicare a programelor, participarea financiară a FEDR a fost plătită în mod eșalonat, conform cererilor de plată și normelor de aplicare anexate la programe. La finalizarea punerii în aplicare a programelor, Republica Federală Germania a solicitat Comisiei plata soldului datorat pentru fiecare program.
21 Prin scrisoarea din 3 iunie 2003, Comisia a comunicat Republicii Federale Germania că clauza de flexibilitate prevăzută la punctul 6.2 din Orientări nu permite transferuri de fonduri decât între măsurile din cadrul aceleiași axe prioritare și că transferurile între axe sunt interzise.
22 Prin scrisoarea din 25 februarie 2004, Republica Federală Germania a răspuns la scrisoarea Comisiei din 3 iunie 2003 și a contestat interpretarea punctului 6.2 din Orientări cuprinsă în aceasta.
23 Prin scrisoarea din 23 martie 2004, referitoare la ansamblul programelor pentru care fusese acordată o contribuție financiară comunitară, Direcția Generală (DG) Politică Regională a Comisiei a comunicat Republicii Federale Germania că nu are intenția să admită obiecțiile sale privind aplicarea clauzei de flexibilitate. DG Politică Regională a anunțat că, în consecință, soldul creditelor angajate în numele FEDR ar fi deblocat. Republica Federală Germania a răspuns la această scrisoare prin scrisoarea din 26 aprilie 2004 solicitând Comisiei să îi transmită comunicări de încheiere pentru fiecare program.
Deciziile atacate
24 Prin Decizia C (2006) 4193 final din 25 septembrie 2006, Comisia a redus contribuția FEDR acordată Programului Obiectiv nr. 2 1997-1999 Renania de Nord‑Westfalia cu 5 488 569,24 euro.
25 Prin Decizia C (2006) 4194 final din 25 septembrie 2006, Comisia a redus contribuția FEDR acordată Programului Operațional Resider – Renania de Nord‑Westfalia 1994-1999 cu 2 268 988,33 euro.
26 Prin Decizia C (2006) 5163 final din 3 noiembrie 2006, Comisia a redus contribuția FEDR acordată Programului Operațional din landul Renania de Nord‑Westfalia în cadrul Inițiativei comunitare IMM cu 981 529,62 euro.
27 Prin Decizia C (2006) 5164 final din 3 noiembrie 2006, Comisia a redus contribuția FEDR acordată Programului Operațional al landului Renania de Nord‑Westfalia în cadrul Inițiativei comunitare Rechar II cu 2 322 116,26 euro.
28 Prin Decizia C (2007) 2619 final din 25 iunie 2007, Comisia a redus contribuția FEDR acordată Programului Operațional din cadrul Obiectivului nr. 2 al landului Renania de Nord‑Westfalia cu 5 958 401,64 euro.
29 În aceste cinci decizii (denumite în continuare „deciziile atacate”), Comisia a motivat în același mod reducerea contribuțiilor comunitare. Comisia a arătat că, în principiu, programele subvenționate prin fondurile comunitare trebuiau puse în aplicare conform deciziilor de acordare a contribuției și tabelelor financiare care fuseseră aprobate de către aceasta și că nicio modificare nu era posibilă după data limită prevăzută pentru angajamente, în condițiile în care perioada de programare expirase deja. Comisia a precizat că, spre sfârșitul perioadei menționate, reieșise totuși că autoritățile naționale nu ar putea, în cursul punerii în aplicare a programelor, să garanteze un nivel de executare identic cu cel al tabelelor financiare anexate la deciziile de aprobare și că, în consecință, aceasta precizase serviciilor sale și informase statele membre că s‑ar aplica o anumită flexibilitate la încheiere, conform punctului 6.2 din Orientări. Totuși, în opinia Comisiei, o depășire a pragurilor definite la punctul 6.2 din orientările respective constituie o modificare importantă în sensul articolului 24 alineatul (2) din Regulamentul nr. 4253/88 pentru care statele membre trebuiau să depună o cerere de modificare cel mai târziu în ultima zi prevăzută pentru angajamente. În ceea ce privește întinderea flexibilității prevăzute la punctul 6.2 din Orientări, Comisia a arătat că acest punct nu permite flexibilitatea financiară decât între măsuri din cadrul aceleiași axe prioritare, în condițiile în care, dacă ar institui o flexibilitate între axe prioritare, ar permite modificarea sumelor stabilite în planurile de finanțare. Aceasta a afirmat că versiunile în limbile engleză și franceză ale Orientărilor indicau faptul că flexibilitatea se aplică la trei niveluri (program, subprogram/axă prioritară și măsură) și că, deși versiunea germană făcea referire numai la subprograme, aceasta nu putea aplica Orientările în mod diferit, în funcție de situația dacă programele examinate priveau Republica Federală Germania sau alte state membre, conform principiului egalității de tratament. În sfârșit, Comisia a afirmat că, în speță, programele în cauză erau structurate, contrar afirmațiilor autorităților naționale, pe trei niveluri, și anume program, subprograme/axe prioritare și măsuri, și că înseși autoritățile respective au considerat că axele prioritare constituie subprograme atunci când au indicat, în tabelele financiare, sumele corespunzătoare axelor sau subprogramelor, și nu măsurilor cofinanțate de FEDR.
30 Comisia a concluzionat că respectivele contribuții comunitare trebuie reduse pentru motivul că, dat fiind că autoritățile naționale nu au respectat tabelele financiare, iar pragurile de flexibilitate au fost depășite, au existat modificări importante pentru care nu s‑a solicitat aprobarea sa.
Procedura și concluziile părților
31 Prin cererile introductive depuse la grefa Tribunalului la 4 decembrie 2006, (cauzele T‑349/06 și T‑371/06), la 15 ianuarie 2007 (cauzele T‑14/07 și T‑15/07) și la 4 septembrie 2007 (cauza T‑332/07), Republica Federală Germania a introdus prezentele acțiuni.
32 Prin Ordonanța președintelui Camerei a patra a Tribunalului din 16 ianuarie 2008, cauzele T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 și T‑15/07 au fost conexate pentru buna desfășurare a procedurii orale și în vederea pronunțării hotărârii, conform articolului 50 din Regulamentul de procedură al Tribunalului.
33 Republica Federală Germania solicită Tribunalului:
– anularea deciziilor atacate;
– obligarea Comisiei Comunităților Europene la plata cheltuielilor de judecată.
34 Comisia solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunilor;
– obligarea Republicii Federale Germania la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
35 Având în vedere caracterul conex al prezentelor cauze și după ascultarea părților, Tribunalul apreciază oportună conexarea cauzei T‑332/07 la cauzele T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07, T‑15/07 în vederea pronunțării hotărârii, în temeiul articolului 50 din Regulamentul de procedură.
36 Republica Federală Germania invocă, în esență, un motiv comun tuturor cauzelor, întemeiat pe încălcarea articolului 24 din Regulamentul nr. 4253/88. În această privință, reclamanta impută Comisiei, pe de o parte, faptul că a considerat că transferurile realizate de autoritățile naționale constituiau „modificări importante” pe care nu le aprobase și, pe de altă parte, că nu a exercitat puterea de apreciere conferită de această dispoziție pentru a decide dacă era justificată contribuția financiară.
37 În cauza T‑332/07, Republica Federală Germania invocă, în plus, un motiv întemeiat pe o eroare de apreciere a faptelor pe care trebuie să o examinăm în primul rând.
Cu privire la motivul întemeiat pe o eroare de apreciere a faptelor invocat în cauza T‑332/07
Argumentele părților
38 Republica Federală Germania arată că în mod eronat Comisia a apreciat faptele estimând, în considerentul (17) din decizia atacată în cauza T‑332/07, că cheltuielile suportate de FEDR pentru o parte din măsurile prevăzute pentru programul respectiv, și anume măsurile 3.1, 3.3 și 5.1, sunt inferioare față de ceea ce indica planul de finanțare în vigoare. Aceasta afirmă că cererea de plată privea totalitatea soldului restant datorat și că nu existase, pentru aceste măsuri, vreo cerere având ca obiect alocarea numai a unei părți din contribuția FEDR în raport cu cotele de finanțare stabilite. Republica Federală Germania afirmă că beneficiarii finali au primit din partea autorităților germane sume mult mai importante decât cele pe care Comisia a decis să le plătească, din moment ce partea de cofinanțare națională a crescut uneori. Aceasta apreciază că, în consecință, Comisia ar fi trebuit să plătească o contribuție a FEDR egală cu previziunile planului de finanțare, conform solicitării.
39 Comisia contestă că ar fi săvârșit o eroare în aprecierea faptelor.
Aprecierea Tribunalului
40 Trebuie să se constate că singurul document din dosarul acestei cauze în care apare detalierea cheltuielilor efective suportate, repartizate la nivel de măsuri, astfel cum se prevede la punctul 6.2 din Orientări, este tabelul care figurează în anexa deciziei atacate. Or, acest document pare să fi fost, cel puțin parțial, elaborat de Comisie, din moment ce sunt menționate în acesta și sumele pe care Comisia a decis să le plătească după examinarea cererii de plată. Rezultă din aceasta că, în lipsa altor probe, Tribunalul nu este în măsură să examineze dacă, în respectiva cerere de plată și în special în decontul de cheltuieli, Republica Federală Germania a solicitat, astfel cum pretinde, plata totalității contribuției FEDR prevăzute în planul de finanțare pentru măsurile respective sau dacă, astfel cum pretinde Comisia, aceasta a indicat sume inferioare celor prevăzute în respectivul plan. În orice caz, chiar presupunând că tabelul care figurează în anexa la decizia atacată reprezintă decontul cheltuielilor efective suportate prezentat de Republica Federală Germania Comisiei în cererea sa de plată, trebuie să se constate că rezultă clar că Republica Federală Germania a declarat în acesta că beneficiarii au primit din partea FEDR sume inferioare celor prevăzute în planul de finanțare.
41 Trebuie să se adauge că afirmația potrivit căreia beneficiarii au primit sume mult mai importante din partea autorităților germane decât cele pe care Comisia a decis să le plătească nu este suficientă pentru a demonstra că aceasta a săvârșit o eroare în aprecierea faptelor. Într‑adevăr, Comisia nu contestă această împrejurare și afirmă ea însăși, în considerentul (17) al deciziei atacate, că cheltuielile totale pentru măsurile în cauză au fost superioare celor prevăzute în planul de finanțare. Totuși, dacă, în pofida acestei creșteri a cheltuielilor, autoritățile germane au menționat, în cererea lor de plată, valori inferioare celor prevăzute în planul de finanțare, Republica Federală Germania nu ar putea imputa Comisiei o eroare în aprecierea faptelor din moment ce aceasta adoptă decizia sa în funcție de respectiva cerere de plată. Întrucât Republica Federală Germania nu a dovedit că ar fi indicat în cererea sa de plată valori ale contribuțiilor FEDR egale cu cele prevăzute în planul de finanțare, prezentul motiv nu poate fi admis.
Cu privire la motivul întemeiat pe o încălcare a articolului 24 din Regulamentul nr. 4253/88
Argumentele părților
42 Republica Federală Germania arată că, prin reducerea contribuțiilor financiare în cauză fără să fie întrunite condițiile prevăzute la articolul 24 din Regulamentul nr. 4253/88, Comisia a încălcat această dispoziție.
43 În primul rând, Republica Federală Germania susține că planurile de finanțare au un caracter orientativ și nu au, prin natura lor, decât un caracter provizoriu. Aceasta consideră că, în consecință, nu este cazul ca fiecare modificare să fie considerată ca o modificare importantă. Aceasta apreciază că modificările unui program operațional nu sunt importante decât dacă au drept efect afectarea structurii globale a programului sau compromiterea realizării obiectivelor de dezvoltare stabilite în decizia Comisiei de aprobare a contribuției financiare.
44 În ceea ce privește prezentele spețe, Republica Federală Germania apreciază că transferurile realizate de către autoritățile naționale nu ar putea fi considerate ca fiind modificări importante nici din punct de vedere calitativ, nici din punct de vedere cantitativ. Aceasta susține astfel că respectivele transferuri, care nu reprezintă decât un mic procentaj din volumul total al contribuțiilor comunitare acordate în contul FEDR, nu au compromis realizarea obiectivelor urmărite prin programele aprobate de Comisie și nu au cuprins modificări nici ale contribuției financiare globale a FEDR, nici ale cotelor de participare a FEDR în favoarea diferitelor măsuri. Republica Federală Germania consideră, în consecință, că transferurile nu depășesc cadrul juridic și financiar stabilit prin deciziile de acordare.
45 În al doilea rând, Republica Federală Germania contestă afirmația Comisiei cuprinsă în deciziile atacate potrivit căreia, în lipsa unei cereri de modificare a deciziilor de acordare, nerespectarea tabelelor financiare care depășesc pragurile autorizate de clauza de flexibilitate trebuie considerată ca fiind o modificare importantă, întrucât aceasta modifică importanța relativă a diferitelor axe prioritare sau măsuri. În această privință, reclamanta arată că pârâta nu putea să considere că transferurile realizate constituie modificări importante numai pentru motivul că nu respectă Orientările. Aceasta susține că Orientările nu urmăresc decât să definească modificările care pot fi realizate fără a solicita aprobarea Comisiei și nu definesc ceea ce este și ceea ce nu este o modificare importantă.
46 Astfel, Republica Federală Germania afirmă că Orientările nu permit explicarea motivelor pentru care un transfer între măsuri al unei sume în valoare de 20 % din contribuția financiară a unui fond nu constituie o modificare importantă în sensul articolului 24 din Regulamentul nr. 4253/88, în timp ce un transfer echivalent între axele programului ar reprezenta o modificare importantă. Orientările nu ar indica nici motivele pentru care delimitarea axelor ar fi atât de importantă pentru punerea în aplicare a programelor încât, pentru atingerea obiectivului stabilit, nu ar trebui să se efectueze un transfer între măsurile din cadrul diferitelor axe. De asemenea, Republica Federală Germania apreciază că Orientările nu permit cunoașterea condițiilor în care contribuția FEDR nu mai este justificată și determinarea împrejurării dacă o depășire a pragurilor prevăzute trebuie să fie considerată, în toate cazurile, ca o modificare importantă, precum și, în caz afirmativ, cunoașterea motivelor pentru care este considerată astfel.
47 În al treilea rând, Republica Federală Germania susține că, în orice caz, Comisia nu se putea opune transferurilor realizate, din moment ce aceste transferuri erau conforme Orientărilor și aceasta comunicase statelor membre că ar admite modificările neaprobate în mod formal, dar care ar fi conforme acestora. În susținerea acestei afirmații, Republica Federală Germania arată că programele respective nu erau divizate în subprograme și că, în consecință, clauza de flexibilitate trebuia înțeleasă în sensul că limita de 10 % a valorii subprogramului, prevăzută la punctul 6.2 al treilea paragraf din Orientări trebuie să se aplice fie în cadrul aceluiași fond, fie fiecărui program în ansamblu. Reclamanta consideră că, chiar dacă s‑ar întemeia pe cea mai restrictivă dintre aceste două interpretări, aceasta ar însemna numai că creșterile nu ar trebui să conducă la o creștere a contribuțiilor financiare ale FEDR. Reclamanta afirmă că aceste limite au fost respectate în cererile de plată a soldului.
48 În ceea ce privește argumentul cuprins în deciziile atacate potrivit căruia, din diferitele versiuni lingvistice ale Orientărilor, rezultă că „axele programului” trebuie asimilate la ceea ce Orientările desemnează sub denumirea „subprograme”, Republica Federală Germania arată că clauza de flexibilitate conținută la punctul 6.2 din Orientări ar trebui replasată în contextul său și interpretată în lumina sensului și a finalității reglementării din care face parte (Hotărârea Curții din 9 ianuarie 2003, Givane și alții, C‑257/00, Rec., p. I‑345, punctul 37).
49 Astfel, aceasta observă în special că, pentru a determina dacă clauza de flexibilitate trebuie să se aplice, în lipsă de subprograme, la nivel de programe sau de axe prioritare, trebuie să se examineze rolul subprogramelor și al axelor programului în cadrul programării.
50 În această privință, reclamanta afirmă în primul rând că sunt prevăzute subprograme numai atunci când trebuie să se separe o parte a programului de restul acestuia, de exemplu, atunci când programul beneficiază de contribuția financiară a mai multor fonduri structurale, și consideră că, în consecință, interdicția, conținută la punctul 6.2 din Orientări, de a realiza transferuri între subprograme, ar trebui considerată ca o interdicție de a transfera finanțări acordate din diferite fonduri structurale sau pentru regiuni diferite. Aceasta susține că, întrucât, în speță, nu a existat un transfer între diferitele fonduri, nimic nu justifica limitarea transferurilor la nivel de axe prioritare.
51 Reclamanta afirmă în al doilea rând că, întrucât dreptul comunitar nu prevede nicio obligație de a afecta sume maxime diferitelor axe prioritare, nu este nici necesar, nici logic să se limiteze clauza de flexibilitate conținută la punctul 6.2 din Orientări la nivelul axelor programului.
52 Aceasta afirmă în al treilea rând că axele programului au fost elaborate cu mult înainte de adoptarea de către Comisie a Orientărilor și că, în consecință, dacă aceasta dorea să limiteze aplicarea clauzei de flexibilitate la nivelul axelor prioritare, trebuia să ia în considerare criteriile lor de definire.
53 În orice caz, Republica Federală Germania susține că argumentele înaintate de către Comisie în deciziile atacate pentru a ajunge la concluzia depășirii limitelor prevăzute la punctul 6.2 din Orientări sunt eronate. Astfel, aceasta arată, pe de o parte, că formularele la care fac referire deciziile atacate nu furnizează niciun element care să permită să se deducă faptul că „axele” și „subprogramele” pot fi asimilate și că articolul 8 alineatul (3) din Regulamentul nr. 4253/88 invocat de Comisie în memoriul său în apărare nu prevede că trebuie separate axele prioritare astfel încât reafectările în litigiu ar constitui o modificare importantă. Reclamanta susține, pe de altă parte, că referirea la alte versiuni lingvistice ale Orientărilor nu constituie o motivare suficientă din moment ce versiunea germană este neechivocă și versiunile engleză și franceză nu permit în mod convingător susținerea interpretării reținute de Comisie. În plus, nici referirea la încheierea programelor în celelalte state membre nu ar constitui o motivare suficientă din moment ce Republica Federală Germania nu ar cunoaște aceste programe și nu ar putea aprecia legalitatea lor.
54 În al patrulea rând, Republica Federală Germania consideră că, în cazul în care modificările realizate nu ar fi acoperite de Orientări, Comisia ar fi trebuit să examineze dacă acestea erau importante și, în caz afirmativ, dacă justificau reducerea contribuțiilor comunitare. Aceasta consideră că, în orice caz, simpla calificare a unei modificări ca fiind importantă nu justifică prin ea însăși reducerea contribuției din moment ce faptul de a nu fi înaintat‑o în prealabil Comisiei constituie doar o încălcare a normelor de procedură. În cauzele T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 și T‑15/07, reclamanta arată mai clar că principiul proporționalității nu justifică demersul Comisiei de a se întemeia pe o încălcare a normelor de formă sau de procedură pentru a reduce contribuția financiară acordată programelor în cauză.
55 Astfel, aceasta consideră că pârâta ar fi trebuit să examineze dacă nu trebuiau autorizate transferurile realizate ținând seama de faptul că, în special, respectivele transferuri nu au compromis obiectivul general al programelor, și nici pe cel al contribuției comunitare și că acestea privesc sume inferioare celor din alte cereri de modificare care fuseseră acceptate anterior de Comisie. În cauzele T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 și T‑15/07, Republica Federală Germania susține că pârâta ar fi trebuit să țină seama și de faptul că, pe de o parte, aceasta nu era, începând cu jumătatea lunii octombrie 1999, în măsură să examineze noile cereri de modificare și, pe de altă parte, prin comunicarea Orientărilor, determinase autoritățile naționale să nutrească o încredere legitimă în sensul că dispuneau de flexibilitatea necesară în privința planurilor de finanțare orientative.
56 În ceea ce privește, în primul rând, faptul că transferurile nu ar fi compromis obiectivul general al programelor, și nici pe cel al participării comunitare, Republica Federală Germania arată în special că, dacă obiectivele avute în vedere pot fi atinse în condiții mai bune sau în condiții echivalente printr‑o utilizare a fondurilor diferită de cea prevăzută prin decizia de aprobare, Comisia nu ar trebui să poată îngreuna realizarea obiectivului de dezvoltare prin reținerea cofinanțării aprobate. În plus, Republica Federală Germania apreciază că deciziile atacate sunt contrare principiului parteneriatului, întrucât împiedică autoritățile naționale să își asume responsabilitățile privind utilizarea concretă a fondurilor în cursul ultimului trimestru al unei perioade de programare din cauza rigidității planurilor de finanțare. Reclamanta arată, în această privință, că finanțările FEDR nu au ca obiect promovarea proiectelor Comisiei, ci susținerea proiectelor statelor membre și că aplicarea programelor impune o anumită suplețe, întrucât proiectele puse în aplicare în cadrul programului nu sunt cunoscute în prealabil.
57 În ceea ce privește, în al doilea rând, faptul că Comisia nu ar fi fost în măsură, la sfârșitul anului 1999, să examineze cererile de modificare, Republica Federală Germania arată că, din acest motiv, autoritățile naționale au fost nevoite să continue examinarea proiectelor depuse fără a putea implica serviciile Comisiei, iar aceasta chiar la momentul încheierii programărilor, atunci când este prezentată cea mai mare parte a programelor. Reclamanta apreciază că imposibilitatea de a modifica programele între jumătatea lunii octombrie și sfârșitul lunii decembrie 1999 ar fi implicat finalizarea programelor în mod nesatisfăcător, ceea ce ar fi contrar interesului comunitar.
58 În ceea ce privește, în al treilea rând, faptul că, prin comunicarea Orientărilor, Comisia ar fi determinat autoritățile naționale să nutrească o încredere legitimă în sensul că dispuneau de flexibilitatea necesară în privința planurilor de finanțare orientative, Republica Federală Germania arată că pârâta ar fi trebuit să țină seama de faptul că ea însăși invitase statele membre să nu prezinte cereri de modificare, că versiunea germană a Orientărilor în mod evident nu putea fi interpretată ca autorizând transferurile între axele programului și că aceasta a conferit axelor, la închiderea programelor, o semnificație pe care acestea nu o aveau la momentul aprobării lor.
59 Comisia contestă toate aceste argumente.
Aprecierea Tribunalului
60 În ceea ce privește, în primul rând, susținerea Republicii Federale Germania potrivit căreia planurile de finanțare nu sunt decât orientative și provizorii, trebuie să se sublinieze că din legislația aplicabilă, astfel cum este interpretată de jurisprudență, rezultă că, precum susține Comisia, orice contribuție financiară acordată de fondurile structurale trebuie pusă în aplicare potrivit deciziei prin care a fost aprobată și în special potrivit tabelului financiar anexat la această decizie din moment ce acesta constituie un instrument de programare care reflectă poziția stabilită de comun acord de Comisie și de autoritățile naționale.
61 Astfel, în primul rând, trebuie să se constate că, spre deosebire de articolele 8‑10 și 11a din Regulamentul nr. 2052/88 și de articolul 8 alineatul (3) din Regulamentul nr. 4253/88, care privesc cadrele comunitare de sprijin, dispoziția acestui din urmă regulament privind programele operaționale, și anume articolul 14, nu prevede ca planul de finanțare care trebuie atașat la cerere să fie numai orientativ.
62 În al doilea rând, din articolul 21 alineatul (1) din Regulamentul nr. 4253/88, potrivit căruia plata contribuției financiare este efectuată conform angajamentelor bugetare, rezultă că încheierea financiară a contribuțiilor trebuie să fie efectuată în special pe baza planului de finanțare în vigoare (Hotărârea Tribunalului din 27 iunie 2007, Nuova Gela Sviluppo/Comisia, T‑65/04, Rep., 2007, p. II-68*, punctele 36 și 37). Aceeași cerință rezultă din articolul 4 din Deciziile C (94) 3379 din 14 decembrie 1994 și C (97) 1120 din 7 mai 1997, precum și din articolul 2 al doilea paragraf din celelalte decizii de acordare (a se vedea punctul 16 de mai sus).
63 În al treilea rând, trebuie să se sublinieze că articolul 25 alineatul (5) din Regulamentul nr. 4253/88 prevede procedura care trebuie urmată pentru a introduce modificări ale planurilor de finanțare. Această dispoziție prevede astfel că modificările planurilor de finanțare sunt decise fie de comitetul de supraveghere, fie de Comisie în colaborare cu statul membru și după avizul comitetului de supraveghere. În cazul în care modificările sunt decise de comitetul de supraveghere, acestea sunt notificate imediat Comisiei și statului membru în cauză și nu sunt aplicabile decât după confirmarea atât de către Comisie, cât și de către statul membru. Nerespectarea acestei dispoziții justifică prin ea însăși, potrivit jurisprudenței, reducerea contribuției financiare (a se vedea, prin analogie, Hotărârea Tribunalului din 22 noiembrie 2006, Italia/Comisia, T‑282/04, Rec.; 2006, p. II-93*, punctele 72 și 78).
64 Rezultă că, spre deosebire de susținerea Republicii Federale Germania, modificările unui plan de finanțare aprobat de Comisie, realizate fără acordul acesteia, determină, în principiu, reducerea contribuției acordate programului în cauză și aceasta independent de importanța lor calitativă sau cantitativă.
65 În ceea ce privește, în al doilea rând, argumentele înaintate de Republica Federală Germania, care urmăresc contestarea faptului că depășirea limitelor prevăzute în Orientări ar putea fi suficientă pentru a considera că transferurile în litigiu constituie modificări importante, rezultă din considerațiile cuprinse la punctele 60‑64 de mai sus că acestea trebuie înlăturate din moment ce aplicabilitatea articolului 24 din Regulamentul nr. 4253/88 respectivelor transferuri rezultă, în orice caz, din legislația aplicabilă și din deciziile de acordare.
66 În ceea ce privește, în al treilea rând, argumentele Republicii Federale Germania potrivit cărora Comisia nu se putea opune modificărilor realizate din moment ce acestea erau conforme cu Orientările, pe de o parte, trebuie să se amintească faptul că transferurile între diferite măsuri care au fost realizate de către autoritățile germane nu presupun o creștere mai mare de 20 % a sumei atribuite prin fiecare dintre planurile de finanțare măsurilor a căror sumă a fost majorată, ci determină o depășire a sumelor atribuite axelor prin planurile de finanțare. Pe de altă parte, trebuie să se constate că versiunea în limba germană a punctului 6.2 din Orientări, cuprins la punctul 17 de mai sus, nu face în niciun caz referire la axe prioritare și că, a fortiori, respectivul punct nu indică în mod expres că transferurile între diferite axe sunt interzise. În aceste împrejurări, pentru a examina temeinicia argumentelor prezentate, trebuie să se procedeze, potrivit jurisprudenței, la o interpretare literală, istorică, contextuală și teleologică a punctului 6.2 din Orientări (a se vedea, în ceea ce privește metodologia, Hotărârea Tribunalului din 20 noiembrie 2002, Lagardère și Canal+/Comisia, T‑251/00, Rec., p. II‑4825, punctul 72 și următoarele, și Hotărârea Tribunalului din 6 octombrie 2005, Sumitomo Chemical și Sumika Fine Chemicals/Comisia, T‑22/02 și T‑23/02, Rec., p. II‑4065, punctul 41 și următoarele).
67 În ceea ce privește, în primul rând, interpretarea literală, trebuie să se țină seama de faptul că, întrucât textele de drept comunitar sunt redactate în mai multe limbi și întrucât diversele versiuni lingvistice sunt în egală măsură autentice, o interpretare a unei dispoziții de drept comunitar implică o comparație a versiunilor lingvistice (Hotărârea Curții din 6 octombrie 1982, Cilfit și alții, 283/81, Rec., p. 3415, punctul 18, și Hotărârea Sumitomo Chemical și Sumika Fine Chemicals/Comisia, punctul 66 de mai sus, punctul 42). Astfel, necesitatea unei interpretări uniforme a dispozițiilor comunitare exclude posibilitatea ca textul uneia dintre versiunile acestora să fie examinat în mod izolat, dar impune ca acesta să fie interpretat și aplicat în lumina versiunilor existente în celelalte limbi oficiale (Hotărârea Curții din 5 decembrie 1967, Van der Vecht, 19/67, Rec., p. 445 și 456), chiar dacă acest lucru implică interpretarea și necesitatea aplicării dispoziției în cauză într‑un mod care diferă de sensul propriu sau uzual al termenilor care sunt conținuți în una sau în mai multe versiuni lingvistice, contrar cerințelor securității juridice (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 3 martie 1977, North Kerry Milk Products, 80/76, Rec., p. 425, punctul 11).
68 În speță, trebuie să se observe că există într‑adevăr o diferență între versiunea germană și celelalte versiuni lingvistice ale punctului 6.2 din Orientări. În toate versiunile, primul paragraf al punctului respectiv menționează că încheierea financiară a programelor trebuie efectuată pe baza versiunii planului de finanțare în vigoare și că acesta este, în general, un plan cu o repartizare pe trei niveluri. Toate versiunile menționează, precum primul și al treilea nivel, „programul” și „măsurile”. Cu toate acestea, pentru nivelul intermediar, versiunea în limba germană nu menționează decât „subprogramul” (Unterprogramm), în condițiile în care celelalte versiuni menționează „subprogramul/axa prioritară” („delprogram/prioriteret” în limba daneză, „sub‑programme/priority axis” în limba engleză, „subprograma/eje prioritario” în limba spaniolă, „alaohjelma/toimintalinja” în limba finlandeză, „sous‑programme/axe prioritaire” în limba franceză, „subprogramma/prioritaire doelstelling” în limba olandeză, „subprograma/eixo prioritário” în limba portugheză și „underprogram/prioriterat område” în limba suedeză). În ceea ce privește celelalte dispoziții ale punctului 6.2 din Orientări, nu există diferență între versiunile lingvistice din moment ce al doilea, al treilea și al patrulea paragraf ale punctului 6.2 menționat se referă, în toate versiunile lingvistice, numai la „subprogram”.
69 În consecință, se pune problema dacă referirea în primul paragraf al punctului 6.2 din Orientări în alte versiuni lingvistice ale acestora decât cea germană la „subprogram/axă prioritară” este necesară pentru ca această dispoziție să poată fi înțeleasă, astfel cum pare să fi fost înțeleasă de statele membre care au consultat celelalte versiuni lingvistice, în sensul că referirea în celelalte paragrafe ale punctului respectiv numai la „subprogram” trebuie să fie citită ca desemnând de asemenea și axele prioritare. Pentru a răspunde la această întrebare, trebuie să se determine, prin recurgerea la interpretările contextuală, istorică și teleologică, dacă „subprogramele” și „axele prioritare” constituie, în esență, doi termeni diferiți pentru a desemna nivelul intermediar al programelor, astfel cum susține Comisia, sau dacă este vorba despre două elemente de programare total diferite a căror asimilare în vederea aplicării Orientărilor nu ar trebui să existe, astfel cum susține Republica Federală Germania.
70 În ceea ce privește, în al doilea rând, interpretarea contextuală, trebuie să se observe că punctul 6.2 din Orientări se înscrie într‑un context constituit nu numai din celelalte dispoziții ale Orientărilor, care privesc subiecte diferite de cel al încheierii financiare a programelor și care nu conțin, așadar, elemente utile interpretării respectivului punct 6.2, ci și din ansamblul dispozițiilor aplicabile contribuțiilor financiare în cauză și în special din deciziile de acordare. Or, în condițiile în care, la lectura programelor care au fost aprobate prin deciziile respective, rezultă că acestea prezintă o structură divizată în axe prioritare sau în priorități și că nu sunt împărțite în subprograme, trei dintre cele cinci decizii de acordare, și anume Deciziile C (95) 1427 din 11 iulie 1995, C (95) 1738 din 27 iulie 1995 și C (95) 1739 din 27 iulie 1995 (a se vedea punctele 12‑14 de mai sus), menționează la articolul 2 că modalitățile de acordare a contribuției financiare, inclusiv participarea fondurilor la diferitele subprograme (Teilprogramm) și la măsurile care fac parte integrantă din programe, sunt reluate în planurile de finanțare anexate la deciziile respective.
71 Chiar dacă termenul german utilizat în Orientări (Unterprogramm) nu este identic cu cel care este cuprins în deciziile de acordare menționate la punctul 70 de mai sus (Teilprogramm), din deciziile respective rezultă în mod clar că, de la aprobarea programelor și nu numai de la încheierea acestora, Comisia considera că „subprogramele” și „axele prioritare” constituie unul și același nivel de programare, și anume nivelul intermediar care se situează între programe și măsuri. În condițiile în care, în speță, se pune problema, în definitiv, de a determina dacă orientările elaborate de Comisie puteau în mod rezonabil să fie înțelese de către autoritățile naționale însărcinate cu punerea în aplicare a acestor programe în sensul că interzicerea de transferuri între „subprograme” implica de asemenea o astfel de interdicție între „axele prioritare” și că, în consecință, orice transfer între axe trebuia să facă obiectul unei cereri formale de modificare, trebuie să se considere că, independent de definiția precisă a termenilor „subprograme” și „axe prioritare”, formularea deciziilor de acordare ar fi trebuit să permită autorităților naționale să înțeleagă că termenul „subprogram” utilizat de către Comisie în toate paragrafele versiunii în limba germană a Orientărilor trebuie înțeles ca referindu‑se de asemenea la „axele prioritare” ale programelor sau, cel puțin, să aibă îndoieli cu privire la interpretarea punctului 6.2 din Orientări.
72 În ceea ce privește interpretările istorică și teleologică, trebuie să se sublinieze că, întrucât orice modificare a planurilor de finanțare realizată fără acordul Comisiei este susceptibilă de a da naștere unei reduceri a contribuției (a se vedea punctul 64 de mai sus), Orientările trebuie înțelese ca vizând facilitarea încheierii programelor în sensul că, în temeiul marjei de apreciere pe care o acordă Comisiei articolul 24 din Regulamentul nr. 4253/88 pentru a decide dacă trebuie sau nu trebuie să fie redusă sau suspendată o contribuție comunitară, aceasta ar accepta o anumită flexibilitate și că, în consecință, modificările care îndeplinesc condițiile prevăzute nu ar da naștere la o reducere chiar dacă aceste modificări nu i‑ar fi fost supuse spre aprobare. Rezultă că punctul 6.2 din Orientări trebuie interpretat în mod strict, astfel încât numărul de modificări pentru care Comisia a anunțat intenția sa de a nu reduce contribuțiile acordate și care puteau, așadar, în practică, să fie realizate fără a cere aprobarea sa să fie limitat pe cât posibil. Trebuie, într‑adevăr, să se amintească faptul că Regulamentul nr. 4253/88 prevede o procedură formală privind modificarea planurilor de finanțare, care se impunea atât statelor membre, cât și Comisiei, și că, prin urmare, numărul de ipoteze în care statele membre ar putea fi dispensate de a urma această procedură fără a risca efectuarea unei reduceri a contribuției ar trebui să fie redus cât mai mult posibil.
73 Având în vedere cele de mai sus, trebuie să se considere că transferurile între axele prioritare ale programelor, realizate de către autoritățile germane, nu erau acoperite de Orientări.
74 Celelalte argumente invocate de Republica Federală Germania nu sunt de natură să infirme această concluzie. Republica Federală Germania arată că nu s‑ar justifica o interdicție de a transfera sume între axe, întrucât astfel de transferuri nu afectează în esență realizarea programelor și a obiectivelor vizate. Or, trebuie să se constate că, deși aceste considerații sunt pertinente pentru a determina dacă transferurile menționate ar fi putut fi aprobate de Comisie în cazul în care i‑ar fi fost supuse spre aprobare, acestea nu sunt pertinente în cadrul examinării compatibilității transferurilor în cauză cu punctul 6.2 din Orientări. Într‑adevăr, în speță, nu se pune problema de a determina dacă ar fi putut fi acceptate de către Comisie transferuri între axe în cazul în care ar fi fost supuse spre aprobare acesteia, ci de a ști dacă acestea puteau, pe baza Orientărilor, să nu fie comunicate Comisiei fără a determina totuși o reducere a contribuției.
75 În ceea ce privește, în al patrulea rând, susținerea Republicii Federale Germania potrivit căreia Comisia ar fi trebuit să exercite puterea de apreciere pe care i‑o conferă articolul 24 alineatul (2) din Regulamentul nr. 4253/88 pentru a decide dacă este justificată contribuția acordată, trebuie să se sublinieze, în primul rând, că, în pofida afirmației Comisiei, cuprinsă în deciziile atacate, potrivit căreia Orientările definesc ceea ce aceasta consideră ca fiind o modificare importantă, respectivele orientări nu pot fi interpretate decât ca definind cazurile în care Comisia consideră că existența unei modificări a planurilor de finanțare nu justifică reducerea contribuției. Într‑adevăr, trebuie amintit că posibilitatea reducerii în caz de modificare a planurilor de finanțare rezultă din însăși legislația aplicabilă, precum și din deciziile de acordare a contribuției comunitare programelor respective în prezentele cauze și nu depinde de marja de apreciere a Comisiei. În schimb, aceasta putea să decidă că anumite modificări nu ar da naștere unei reduceri, din cauza împrejurărilor legate de sfârșitul perioadei de programare, și să comunice această poziție statelor membre pentru a asigura transparența deciziilor sale de încheiere și pentru a garanta egalitatea între diferitele state membre. Or, conform jurisprudenței, din moment ce Comisia indicase statelor membre modul în care înțelegea să își exercite marja de apreciere, aceasta nu putea renunța la poziția respectivă fără a încălca principiul egalității de tratament (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 28 iunie 2005, Dansk Rørindustri și alții/Comisia, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P-C‑208/02 P și C‑213/02 P, Rec., p. I‑5425, punctul 211). Într‑adevăr, examinând, astfel cum solicită Republica Federală Germania, dacă modificările ar fi putut fi aprobate în cazul în care i‑ar fi fost comunicate în timp util, Comisia ar avantaja Republica Federală Germania în raport cu statele membre care s‑au abținut să realizeze modificările care nu îndeplineau condițiile prevăzute în Orientări fără a solicita aprobarea Comisiei.
76 În orice caz, trebuie să se constate că Republica Federală Germania nu a făcut proba încălcării de către Comisie a principiului proporționalității prin decizia de a reduce contribuțiile financiare în cauză.
77 Într‑adevăr, în primul rând, în ceea ce privește susținerea potrivit căreia transferurile nu au compromis obiectivul general al programelor, și nici pe cel al contribuției comunitare, trebuie să se amintească faptul că, potrivit jurisprudenței, nu este suficient să se demonstreze că un proiect a fost realizat pentru a putea pretinde plata unei contribuții financiare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 ianuarie 2006, Comunità montana della Valnerina/Comisia, C‑240/03 P, Rec., p. I‑731, punctele 77 și 78). Într‑adevăr, sistemul de subvenții elaborat de reglementarea comunitară se bazează în special pe executarea de către beneficiar a unei serii de obligații de care este condiționată perceperea contribuției financiare prevăzute. Dacă beneficiarul nu îndeplinește toate sau o parte dintre aceste obligații, precum cea care privește respectarea cadrului juridic și financiar, articolul 24 din acest regulament autorizează Comisia să reconsidere întinderea obligațiilor sale care rezultă din decizia de acordare a respectivei contribuții. Rezultă de asemenea dintr‑o jurisprudență constantă că încălcarea obligațiilor a căror respectare prezintă o importanță fundamentală pentru buna funcționare a unui sistem comunitar poate fi sancționată prin pierderea unui drept conferit de reglementarea comunitară fără ca aceasta să implice o încălcare a principiului proporționalității (Hotărârea Tribunalului din 12 octombrie 1999, Conserve Italia/Comisia, T‑216/96, Rec., p. II‑3139, punctele 101 și 103, și Hotărârea Tribunalului din 26 septembrie 2002, Sgaravatti Mediterranea/Comisia, T‑199/99, Rec., p. II‑3731, punctele 134 și 135).
78 În speță, trebuie să se constate că a admite, astfel cum solicită Republica Federală Germania, că pârâta nu ar fi trebuit să reducă contribuțiile în cauză, deoarece obiectivele programelor și ale respectivelor contribuții fuseseră atinse, ar însemna să nu fie sancționată încălcarea de către Republica Federală Germania a obligației sale de a executa respectivele programe conform planurilor de finanțare aprobate de către Comisie. Această soluție ar goli astfel această obligație de conținutul său din moment ce ar fi suficient ca autoritățile naționale să dovedească buna realizare a programelor pentru a obține totalitatea finanțării acordate.
79 Pe de altă parte, Republica Federală Germania nu ar putea invoca principiul parteneriatului, prevăzut la articolul 4 din Regulamentul nr. 2052/88 (a se vedea punctul 3 de mai sus), pentru a solicita plata totalității contribuțiilor financiare. Într‑adevăr, deși este adevărat că, astfel cum amintește Republica Federală Germania, cofinanțările comunitare nu au ca obiect promovarea proiectelor Comisiei, ci pe cele ale statelor membre, nu este mai puțin adevărat că articolul 274 CE consideră Comisia ca fiind responsabilă pentru executarea bugetului comunitar și că regulamentele aplicabile fondurilor structurale prevăd că aceasta este obligată să aprobe planurile de finanțare prin deciziile sale de acordare și să aprobe direct sau indirect orice modificare a acestora. În acest context, trebuie să se constate că soluția susținută de Republica Federală Germania, deși ține seama de competențele autorităților naționale, le ignoră pe cele acordate Comisiei prin legislația aplicabilă. Or, articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2052/88 prevede în mod precis că „[a]cțiunea comunitară […] se stabilește printr‑o strânsă colaborare între Comisie, statul membru interesat, autoritățile și organele competente […] desemnate de statul membru” și această colaborare se aplică în special pregătirii, finanțării, monitorizării și evaluării acțiunilor și trebuie să se desfășoare cu respectarea competențelor instituționale, juridice și financiare ale fiecăruia dintre parteneri.
80 În al doilea rând, în ceea ce privește argumentul potrivit căruia Comisia nu era, începând cu jumătatea lunii octombrie, în măsură să examineze noile cereri de modificare, este suficient să se constate că pârâta contestă această afirmație, precizând că a adoptat 418 decizii de modificare în ultimele două luni ale anului 1999 și că a analizat de asemenea cererile de modificare care i‑au fost transmise de către statele membre după jumătatea lunii octombrie 1999, inclusiv pe cea provenind din landul Renania de Nord‑Westfalia. Aceasta adaugă că cererile care nu au putut fi analizate înainte de 31 decembrie 1999 din cauza datei tardive a introducerii lor au putut fi acceptate, chiar ulterior acestei date, în cazul în care nu aveau vreun efect asupra bugetului comunitar.
81 În al treilea rând, în ceea ce privește susținerile potrivit cărora Comisia a încurajat autoritățile naționale să nu introducă noi cereri de modificare și potrivit cărora versiunea în limba germană a Orientărilor precizează în mod clar că transferurile în litigiu nu trebuiau aprobate de către Comisie, trebuie să se amintească faptul că, în împrejurările speței, ar fi trebuit să fie suficient de clar pentru autoritățile naționale că, în opinia Comisiei, axele prioritare menționate în planurile de finanțare ale programelor în cauză constituie subprograme în sensul punctului 6.2 din Orientări și că, în consecință, în pofida eventualei lipse de claritate a versiunii germane a Orientărilor, aceste autorități ar fi putut să înțeleagă că, fără solicitarea aprobării sale conform articolului 25 alineatul (5) din Regulamentul nr. 4253/88, Comisia nu ar accepta transferuri între axe prioritare. În această privință, trebuie să se sublinieze că, în ceea ce privește argumentul Republicii Federale Germania potrivit căruia Comisia ar fi trebuit să țină seama de faptul că numărul proiectelor depuse crește la sfârșitul perioadei de programare și determină, la rândul său, o creștere a numărului de modificări ale planurilor de finanțare necesare, tocmai această împrejurare a determinat Comisia să comunice statelor membre Orientările și să le invite să recurgă la punctul 6.2 din orientările respective pentru a reduce numărul de cereri de modificare.
82 Având în vedere toate aceste observații, trebuie să se considere că Republica Federală Germania nu a dovedit încălcarea de către Comisie a articolului 24 alineatul (2) din Regulamentul nr. 4253/88. În consecință, se impune respingerea în tot a acțiunilor.
Cu privire la cheltuielile de judecată
83 Potrivit articolului 87 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Republica Federală Germania a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată, conform concluziilor Comisiei.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a patra)
declară și hotărăște:
1) Cauza T‑332/07 este conexată cauzelor T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 și T‑15/07 în vederea pronunțării hotărârii.
2) Respinge acțiunile.
3) Obligă Republica Federală Germania la plata cheltuielilor de judecată.
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 9 septembrie 2008.