PIRMĀS INSTANCES TIESAS SPRIEDUMS (trešā palāta paplašinātā sastāvā)
2008. gada 9. septembrī (*)
Piekļuve dokumentiem – Regula (EK) Nr. 1049/2001 – Piekļuves atteikums – Izņēmums saistībā ar lēmumu pieņemšanas procesa aizsardzību – Izņēmums saistībā ar izmeklēšanas un revīzijas darbību aizsardzību – Izņēmums saistībā ar juridisku atzinumu aizsardzību – Dokumenti saistībā ar Komisijas lēmumiem koncentrāciju jomā
Lieta T‑403/05
MyTravel Group plc, Ročdeila, Lankašīra [Rochdale, Lancashire] (Apvienotā Karaliste), ko pārstāv D. Paniks [D. Pannick], QC, A. Lūiss [A. Lewis], barrister, M. Nikolsons [M. Nicholson], S. Kardela [S. Cardell] un B. Makenna [B. McKenna], solicitors,
prasītāja,
pret
Eiropas Kopienu Komisiju, ko pārstāv sākotnēji P. Helstrems [P. Hellström] un P. Kosta de Oliveira [P. Costa de Oliveira], pēc tam K. Lūiss [X. Lewis] un P. Kosta de Oliveira, pārstāvji,
atbildētāja,
par lūgumu atcelt Komisijas 2005. gada 5. septembra un 12. oktobra Lēmumus D(2005) 8461 un D(2005) 9763, ar kuriem ir noraidīts prasītājas pieteikums par piekļuvi zināmiem sagatavojošiem dokumentiem saistībā ar Komisijas 1999. gada 22. septembra Lēmumu 2000/276/EK, ar kuru koncentrāciju atzīst par nesaderīgu ar kopējo tirgu un EEZ līgumu (Lieta IV/M.1524 – Airtours/First Choice) (OV 2000, L 93, 1. lpp.), kā arī dokumentiem, kurus Komisijas dienesti izstrādājuši pēc tam, kad minēto lēmumu Pirmās instances tiesa atcēla ar 2002. gada 6. jūnija spriedumu lietā T‑342/99 Airtours/Komisija (Recueil, II‑2585. lpp.).
EIROPAS KOPIENU PIRMĀS INSTANCES TIESA (trešā palāta paplašinātā sastāvā)
šādā sastāvā: priekšsēdētājs J. Azizi [J. Azizi], tiesneši Dž. D. Kuks [J. D. Cooke], E. Kremona [E. Cremona], I. Labucka un S. Frimods Nilsens [S. Frimodt Nielsen] (referents),
sekretāre K. Kanca [C. Kantza], administratore,
ņemot vērā rakstveida procesu un 2008. gada 29. aprīļa tiesas sēdi,
pasludina šo spriedumu.
Spriedums
Atbilstošās tiesību normas
1 Eiropas Parlamenta un Padomes 2001. gada 30. maija Regulā (EK) Nr. 1049/2001 par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem (OV L 145, 43. lpp.) ir noteikti principi, nosacījumi un ierobežojumi tiesībām piekļūt EKL 255. pantā minēto iestāžu dokumentiem.
2 Regulas 2. panta 1. punktā ir noteikts:
“Ikvienam Savienības pilsonim un fiziskai personai, kas pastāvīgi dzīvo kādā dalībvalstī, vai juridiskai personai, kuras juridiskā adrese ir kādā dalībvalstī, ir tiesības piekļūt iestāžu dokumentiem, ievērojot šajā regulā noteiktos principus, nosacījumus un ierobežojumus.”
3 Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. un 3. punktā ir noteikts:
“2. Iestādes var atteikt piekļuvi dokumentam, ja iepazīšanās ar to var kaitēt:
– [..],
– tiesvedības un juridisku konsultāciju aizsardzībai,
– pārbaužu, izmeklēšanas un revīziju mērķiem,
ja vien iepazīšanās ar to nav saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm.
3. [..]
Var atteikt piekļuvi dokumentam, kas satur viedokļu izklāstu iekšējām vajadzībām sakarā ar apspriedēm un iepriekšējām pārrunām attiecīgās iestādes iekšienē, pat tad, ja lēmums jau ir pieņemts, ja iepazīšanās ar šo dokumentu var nopietni kaitēt lēmumu pieņemšanai iestādē, ja vien iepazīšanās ar to nav saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm.”
Prāvas rašanās fakti
1. Par Airtours/First Choice koncentrāciju pēc sprieduma lietā Airtours
4 Prasītāja, tūrisma aģentūra Airtours plc, vēlāk kļuvusi MyTravel Group plc, 1999. gada 29. aprīlī paziņoja par savu nodomu iegādāties visu First Choice plc, vienas no tās konkurentēm Apvienotajā Karalistē, kapitālu akciju biržā. Tajā pašā dienā Airtours paziņoja Komisijai savu koncentrācijas projektu, lai saņemtu lēmumu par atļauju, pamatojoties uz Padomes 1989. gada 21. decembra Regulu (EEK) Nr. 4064/89 par uzņēmumu koncentrācijas kontroli (labotā redakcija OV 1990, L 257, 13. lpp.), kurā grozījumi izdarīti ar Padomes 1997. gada 30. jūnija Regulu (EK) Nr. 1310/97 (OV L 180, 1. lpp.).
5 Ar 1999. gada 22. septembra Lēmumu 2000/276/EK (Lieta IV/M.1524 – Airtours/First Choice) (OV 2000, L 93, 1. lpp.; turpmāk tekstā – “Airtours lēmums”) Komisija šo koncentrāciju atzina par nesaderīgu ar kopējo tirgu un Eiropas Ekonomikas zonas līgumu, piemērojot Regulas Nr. 4064/89 8. panta 3. punktu. Airtours cēla prasību par šī lēmuma atcelšanu.
6 Ar 2002. gada 6. jūnija spriedumu lietā T‑342/99 Airtours/Komisija (Recueil, II‑2585. lpp.; turpmāk tekstā – “spriedums lietā Airtours”) Pirmās instances tiesa atcēla Airtours lēmumu.
7 Pēc sprieduma lietā Airtours Komisija izveidoja darba grupu, apvienojot “Konkurences” (ĢD) ģenerāldirektorāta un juridiskā dienesta ierēdņus, lai izvērtētu, vai būtu piemēroti par šo spriedumu iesniegt apelācijas sūdzību, un lai novērtētu šāda soļa sekas uz procedūrām, kas ir piemērojamas koncentrāciju kontroles vai citās jomās. Darba grupas ziņojums 2002. gada 25. jūlijā, tātad pirms apelācijas sūdzības iesniegšanas termiņa beigām, tika iesniegts Komisijas loceklim, kurš ir atbildīgs par konkurences jautājumiem.
8 2003. gada 18. jūnijā prasītāja cēla prasību saistībā ar atbildību, lai tai tiktu atlīdzināti zaudējumi, kas tai nodarīti sakarā ar Airtours un First Choice koncentrācijas darījuma izskatīšanu un novērtēšanu Komisijā (lieta T‑212/03 MyTravel/Komisija, turpmāk tekstā – “prasība par zaudējumu atlīdzību”).
2. Par pieteikumu piekļūt dokumentiem
9 2005. gada 23. maija vēstulē Komisijai prasītāja saskaņā ar Regulu Nr. 1049/2001 lūdza piekļuvi vairākiem dokumentiem. Attiecīgie dokumenti bija darba grupas ziņojums (turpmāk tekstā – “ziņojums”), dokumenti par šī ziņojuma sagatavošanu (turpmāk tekstā – “darba dokumenti”), kā arī dokumenti, kas bija minēti lietas Airtours/First Choice materiālos un uz kuriem tika balstīts ziņojums vai kas tajā tika minēti (turpmāk tekstā – “citi iekšējie dokumenti”).
10 Ņemot vērā pieprasīto dokumentu skaitu, Komisija un prasītāja saskaņā ar Regulas Nr. 1049/2001 6. panta 3. punktu apspriedās, lai rastu pieņemamu risinājumu. Šajā risinājumā tika noteikts izskatīt atsevišķi, pirmkārt, ziņojumu un darba dokumentus un, otrkārt, citus iekšējos dokumentus.
Par ziņojumu un darba dokumentiem (pirmais lēmums)
11 2005. gada 12. jūlija vēstulē Komisija informēja prasītāju, ka ziņojumu un darba dokumentus tai nevar darīt zināmus, jo uz tiem attiecoties sabiedrības tiesību piekļūt Komisijas dokumentiem izņēmumi, kas ir definēti Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta otrajā un trešajā ievilkumā un 4. panta 3. punkta otrajā daļā, un sevišķas sabiedrības intereses nepamatojot iepazīšanos ar tiem.
12 Ar 2005. gada 19. jūlija vēstuli prasītāja iesniedza atkārtotu pieteikumu saskaņā ar Regulas Nr. 1049/2001 7. panta 2. punktu.
13 Ar 2005. gada 5. septembra vēstuli (D(2005) 8461) (turpmāk tekstā – “pirmais lēmums”) Komisija piešķīra pilnīgu piekļuvi trim dokumentiem (darba grupas darba plānam, kalendāram un mandātam) un daļēju piekļuvi diviem citiem dokumentiem (uzskaitīti 13. un 16. punktā). Runājot par citiem pieprasītajiem dokumentiem, Komisija atteicās izpaust ziņojumu un citus darba dokumentus, apstiprinot iepriekš minētos iemeslus.
14 Pirmajā lēmumā Komisija atsaucās uz Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta otro daļu, lai pamatotu atteikumu piešķirt piekļuvi visam ziņojumam un zināmiem darba dokumentiem (I.3., II punkts un pielikums ar nosaukumu ““Darba dokumentu” saraksts”). Tā precizē, ka ziņojums ir iekšējs dokuments, kurā ir atspoguļots tās dienestu vērtējums par iespēju iesniegt apelācijas sūdzību par spriedumu lietā Airtours un par izmeklēšanas procedūru pārskatīšanu koncentrāciju jomā. Komisija uzskata, ka to izpaušana sabiedrībai būtiski kaitētu tās lēmumu pieņemšanas procesam, jo šādu dokumentu autoru viedokļa brīvība tiktu apdraudēta, ja, tos izstrādājot, tiem būtu jāņem vērā iespēja, ka viņu vērtējumi varētu tikt izpausti sabiedrībai pat pēc tam, kad lēmums ir ticis pieņemts saskaņā ar viņu vērtējumu.
15 Tāpat Komisijas atsaucas uz Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta otro ievilkumu, lai pamatotu atteikumu piešķirt piekļuvi ziņojuma B un F.1. iedaļai un zināmiem darba dokumentiem (pirmā lēmuma I.1., II punkts un pielikums ar nosaukumu ““Darba dokumentu” saraksts”). Tā uzskata, ka šajās iedaļās ir ietverti vērtējumi par iespēju iesniegt apelācijas sūdzību par spriedumu lietā Airtours, lai gan prasītājas celtā prasība par zaudējumu atlīdzību skar Komisijas vērtējumu Airtours lēmumā. Minēto iedaļu izpaušana šajā prasības par zaudējumu atlīdzību stadijā tādējādi varētu kaitēt Komisijas tiesībām tiesāties šajā lietā mierīgā un brīvā gaisotnē bez jebkādas ārējas iejaukšanās. Atbildē uz argumentu, ko prasītāja bija izvirzījusi atkārtotajā pieteikumā, Komisija pirmajā lēmumā norāda, ka ziņojuma B un F.1. iedaļas ir tikušas izstrādātas “tikai saistībā ar konkrētu tiesas procesu”, proti, procesu lietā Airtours, atbilstoši risinājumam, kas ir noteikts Pirmās instances tiesas 1999. gada 7. decembra spriedumā lietā T‑92/98 Interporc/Komisija (Recueil, II‑3521. lpp.).
16 Komisija atsaucas arī uz Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta trešo ievilkumu, lai pamatotu atteikumu piešķirt piekļuvi ziņojuma C, D, E un F.2. iedaļai un zināmiem darba dokumentiem (pirmā lēmuma I.2., II punkts un pielikums ar nosaukumu ““Darba dokumentu” saraksts”). Kā tā norāda, šīs iedaļas izriet no iekšējās revīzijas par esošajām procedūrām koncentrāciju jomā, lai izteiktu rekomendācijas par šo procedūru uzlabojumiem un tās dienestu reorganizāciju. Komisija norāda, ka šādas informācijas izpaušana mazinātu tās spēju veikt iekšējās reformas konkurences jomā un ka šīs rekomendācijas nebūtu bijis iespējams izteikt, ja minēto revīziju nebūtu bijis iespējams veikt neatkarīgi. Tā apgalvo, ka šāds izņēmums joprojām ir spēkā pēc revīzijas pabeigšanas, jo ar to tiek aizsargāta gan šādas revīzijas norise, gan mērķis.
17 Turklāt Komisija norāda, ka iepriekš minētie izņēmumi ir piemērojami, ja vien iepazīšanās ar minēto dokumentu nav saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm (pirmā lēmuma IV punkts). Tā precizē, ka sevišķām sabiedrības interesēm jābūt lielākai nozīmei nekā interesei, ko aizsargā piekļuves tiesību izņēmums. Tā uzskata, ka prasītāja nav iesniegusi nevienu argumentu, kas apliecinātu šādas sevišķas sabiedrības intereses. Turpretī Komisija apgalvo, ka prasītājas interese izmantot attiecīgos dokumentus ir saistīta ar tās likumīgo tiesību izmantošanu prasībā par zaudējumu atlīdzību, ko izskata Pirmās instances tiesa, kas drīzāk atbilst privāta rakstura interesēm. Līdz ar to Komisija uzskata, ka specifiskās intereses, uz kurām tā atsaucas, ir pārākas par vispārīgajām interesēm iepazīties ar šiem dokumentiem.
Par citiem iekšējiem dokumentiem (otrais lēmums)
18 2005. gada 1. augusta vēstulē Komisija atbildēja uz pieteikumu par piekļuvi citiem iekšējiem dokumentiem. Daži no šiem dokumentiem tika daļēji izpausti, kamēr piekļuve pārējiem dokumentiem tika atteikta šīs vēstules II.1.–II.9. punktā minēto iemeslu dēļ.
19 Ar 2005. gada 5. augusta vēstuli prasītāja saskaņā ar Regulas Nr. 1049/2001 7. panta 2. punktu iesniedza atkārtotu pieteikumu.
20 Ar 2005. gada 12. oktobra vēstuli (D(2005) 9763) (turpmāk tekstā – “otrais lēmums”) Komisija piešķīra daļēju papildu piekļuvi vairākiem dokumentiem, kuri bija norādīti prasītājas pieteikumā. Komisija apstiprināja savu sākotnēju vērtējumu attiecībā uz atteikumu piešķirt piekļuvi citiem dokumentiem.
21 Otrajā lēmumā Komisija atsaucās uz Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta otro daļu un 4. panta 2. punkta trešo ievilkumu, lai pamatotu atteikumu piešķirt piekļuvi šādiem dokumentiem:
– projektiem lēmumam saskaņā ar Regulas Nr. 4064/89 6. panta 1. punkta c) apakšpunktu, paziņojumam par iebildumiem un galīgajam lēmumam lietā Airtours/First Choice (turpmāk tekstā – “tekstu projekti”) (otrā lēmuma II.6. punkts un dokumenti, kas minēti pirmā pielikuma 6. daļā), jo runa esot par iekšējiem sagatavojošiem dokumentiem, kuru izpaušana sabiedrībai būtiski kaitētu lēmumu pieņemšanas procesu koncentrāciju kontroles jomā;
– piezīmēm, kuras “Konkurences” ĢD ģenerāldirektors nosūtījis Komisijas loceklim, kurš ir atbildīgs par konkurences jautājumiem (turpmāk tekstā – “piezīmes komisāram”) (otrā lēmuma II.1. punkts un dokumenti uzskaitīti pirmā pielikuma 1.1.–1.8. punktā), jo tajās ir izteikti iekšējai lietošanai paredzēti viedokļi, lai sagatavotu Airtours lēmumu, un to izpaušana sabiedrībai mazinātu gan “Konkurences” ĢD spēju izteikt savu viedokli, gan Komisijas locekļiem pieņemt labi pamatotu lēmumu. Komisija norāda, ka šādu analīzi nevar apšaubīt ar faktu, ka Airtours lēmums jau ir ticis pieņemts, jo šo dokumentu izpaušana sabiedrībai joprojām varētu ietekmēt tās lēmumu pieņemšanas procesu saistībā ar līdzīgām lietām (piemēram, atteikums darīt zināmu paziņojumu par iebildumiem lietā EMI/Time Warner tai sniedza iespēju izvairīties no ārēja spiediena, kad tai bija jāizskata lieta BMG/Sony, kas attiecās uz to pašu nozari);
– piezīmēm, kuras “Konkurences” ĢD nosūtījis citiem Komisijas dienestiem, tostarp juridiskajam dienestam, lai nosūtītu un pieprasītu adresātu atzinumu par šiem tekstu projektiem (turpmāk tekstā – “piezīmes citiem dienestiem”). Komisija šajā sakarā nošķir to piezīmju kopijas, kas tika nosūtītas juridiskajam dienestam (dokumenti uzskaitīti 2.1.–2.5. punktā), no kopijām, kas tika nosūtītas citiem dienestiem (dokumenti uzskaitīti 4.1.–4.5. punktā). Runājot par kopijām, kas nosūtītas juridiskajam dienestam, Komisija norāda, ka šie dokumenti ir cieši saistīti ar juridiskajiem atzinumiem, kuri izstrādāti uz to pamata, un ka to izpaušana atklātu galvenās atzinuma daļas, kas būtiski kaitētu lēmumu pieņemšanas procesam (otrā lēmuma II.2. punkts). Runājot par kopijām, kas nosūtītas citiem Komisijas dienestiem, Komisija norāda, ka šie dokumenti ir tikuši izstrādāti iekšējās apspriedēs un ka tie atspoguļo lēmumu pieņemšanas procesa kolektīvo raksturu. Komisija apgalvo, ka tādēļ šis lēmumu pieņemšanas process ir jāaizsargā pret jebkuru būtisku aizskārumu, kas izriet no šādas informācijas izpaušanas sabiedrībai (otrā lēmuma II.4. punkts);
– citu Komisijas dienestu atbildes piezīmēm uz piecām iepriekš minētajām “Konkurences” ĢD piezīmēm, lai izklāstītu šo dienestu analīzi par tekstu projektiem (turpmāk tekstā – “citu dienestu, izņemot juridisko dienestu, atbildes piezīmes”) (dokumenti uzskaitīti 5.1.–5.10. punktā). Komisija norāda, ka šīs piezīmes ir izstrādātas savstarpējās un iekšējās dienestu apspriedēs, kas raksturo tās lēmumu pieņemšanas procesu. Tā apgalvo, ka šo dienestu spēja izteikt savus viedokļus ir neatņemama sastāvdaļa koncentrāciju kontroles jomā un ka šāda spēja tiktu mazināta, ja, izstrādājot šāda veida piezīmes, attiecīgajiem dienestiem būtu jāņem vērā iespējamība, ka to viedoklis var tikt izpausts sabiedrībai, pat ja tas notiek pēc lietas izbeigšanas (otrā lēmuma II.5. punkts).
22 Otrajā lēmumā Komisija arī atsaucas uz Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta otro ievilkumu saistībā ar piecām piezīmēm, ko juridiskais dienests iesniedzis, atbildot uz iepriekš minētajām “Konkurences” ĢD piecām piezīmēm (turpmāk tekstā – “juridiskā dienesta atbildes piezīmes”) (II.3. punkts un 3.1.–3.5. punktā uzskaitītie dokumenti). Komisija atteica piekļuvi šiem dokumentiem tāpēc, ka tajos ir izklāstīta juridiskā dienesta analīze par tekstu projektiem. Komisija norāda, ka šo juridisko atzinumu izpaušana varētu izraisīt nedrošību par lēmumu koncentrāciju kontroles jomā likumību, kam būtu negatīva ietekme uz Kopienas tiesību sistēmas stabilitāti un tās dienestu labu darbību (Pirmās instances tiesas 2004. gada 23. novembra spriedums lietā T‑84/03 Turco/Padome, Krājums, II‑4061. lpp., 54.–59. punkts). Tā precizē, ka juridiskā dienesta katras atbildes piezīmes priekšmets bija atsevišķs vērtējums, un fakts, ka nevar piešķirt daļēju piekļuvi, nenozīmē, ka juridiska atzinuma aizsardzība tikusi izmantota kā visaptverošs izņēmums.
23 Turklāt Komisija otrajā lēmumā atsaucas uz īpašo situāciju saistībā ar zināmiem iekšējiem dokumentiem, kuriem daļēja vai pilnīga piekļuve nav tikusi piešķirta. Tas it īpaši attiecas uz uzklausīšanas amatpersonas ziņojumu par lietu Airtours/First Choice, uz “Konkurences” ĢD piezīmi, kas adresēta Padomdevējai komitejai, un uz piezīmi par lietas materiāliem saistībā ar First Choice apmeklēšanu.
24 Visbeidzot, Komisija norāda, ka iepriekš minētie izņēmumi ir piemērojami, ja vien iepazīšanās ar minēto dokumentu nav saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm (otrā lēmuma V punkts). Tā apgalvo, ka šajā gadījumā prasītāja nav iesniegusi nevienu argumentu, kas varētu pamatot sevišķas sabiedrības intereses. Kā uzskata Komisija, šajā lietā prioritāra interese drīzāk ir aizsargāt tās lēmumu pieņemšanas procesu līdzīgās lietās, kā arī aizsargāt juridiskus atzinumus.
Process un lietas dalībnieku prasījumi
25 Ar prasības pieteikumu, kas Pirmās instances tiesas kancelejā iesniegts 2005. gada 15. novembrī, prasītāja cēla šo prasību.
26 Ar 2007. gada 6. decembra lēmumu lieta tika nodota paplašinātam tiesas sastāvam.
27 Pamatojoties uz tiesneša referenta ziņojumu, Pirmās instances tiesa (trešā palāta paplašinātā sastāvā) nolēma uzsākt mutvārdu procesu.
28 2008. gada 29. aprīļa tiesas sēdē tika uzklausīti lietas dalībnieku mutvārdu paskaidrojumi un atbildes uz Pirmās instances tiesas uzdotajiem jautājumiem.
29 Prasītājas prasījumi Pirmās instances tiesai ir šādi:
– atcelt pirmo lēmumu;
– atcelt otro lēmumu;
– piespriest Komisijai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
30 Komisijas prasījumi Pirmās instances tiesai ir šādi:
– prasību noraidīt;
– piespriest prasītājai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
Juridiskais pamatojums
1. Ievada apsvērumi
31 Jāatgādina, ka tiesības piekļūt Komisijas dokumentiem ir princips un ka atteikuma lēmums ir spēkā tikai tad, ja tas ir pamatots ar kādu no Regulas Nr. 1049/2001 4. pantā minētajiem izņēmumiem.
32 Ņemot vērā Regulā Nr. 1049/2001 izvirzītos mērķus, it īpaši tās preambulas otrajā apsvērumā atgādināto apstākli, saskaņā ar kuru sabiedrības tiesības piekļūt iestāžu dokumentiem ir saistītas ar šo iestāžu demokrātisko raksturu, un faktu, ka minētās regulas mērķis, kā jau norādīts tās preambulas ceturtajā apsvērumā un 1. pantā, ir nodrošināt sabiedrībai iespējami plašākas piekļuves tiesības, izņēmumi no šīm tiesībām, kas minēti šīs regulas 4. pantā, ir jāinterpretē un jāpiemēro šauri (Tiesas 2007. gada 18. decembra spriedums lietā C‑64/05 P Zviedrija/Komisija u.c., Krājums, II‑11389. lpp., 66. punkts; Pirmās instances tiesas 2006. gada 6. jūlija spriedums apvienotajās lietās T‑391/03 un T‑70/04 Franchet un Byk/Komisija, Krājums, II‑2023. lpp., 84. punkts).
33 Šajā sakarā no judikatūras arī izriet, ka vienīgais apstāklis, ka dokuments ir saistīts ar interesēm, kuras aizsargā izņēmums, nav pietiekams, lai attaisnotu šī izņēmuma piemērošanu. Šāda piemērošana principā var būt attaisnota tikai gadījumā, ja iestāde ir iepriekš izvērtējusi, pirmkārt, vai piekļuve dokumentam konkrēti un tieši apdraud aizsargātās intereses un, otrkārt, vai Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. un 3. punktā paredzētajos apstākļos nepastāv sevišķas sabiedrības intereses, kas pamato pieprasīto dokumentu publiskošanu. Turklāt riskam, ka tiks apdraudētas aizsargātās intereses, ir jābūt saprātīgi paredzamam, nevis tikai hipotētiskam. Šādam vērtējumam ir jāizriet no lēmuma pamatojuma (Pirmās instances tiesas 2005. gada 13. aprīļa spriedums lietā T‑2/03 Verein für Konsumenteninformation/Komisija, Krājums, II‑1121. lpp., 69. punkts).
34 Līdz ar to prasība ir jāizskata šīs judikatūras kontekstā.
2. Par pirmo lēmumu, kas attiecas uz ziņojumu un darba dokumentiem
35 Pirmajā lēmumā Komisija pamatojas uz trim Regulā Nr. 1049/2001 paredzētiem izņēmumiem, lai atteiktu piekļuvi ziņojumam un zināmiem dokumentiem (skat. iepriekš 14.–16. punktu). Pirmais izņēmums ir pamatots ar 4. panta 3. punkta otro daļu (izņēmums saistībā ar lēmumu pieņemšanas procesa aizsardzību), otrais – ar 4. panta 2. punkta trešo ievilkumu (izņēmums saistībā ar pārbaužu, izmeklēšanas un revīzijas darbību aizsardzību) un trešais – ar 4. panta 2. punkta otro ievilkumu (izņēmums saistībā ar tiesvedības un juridisku atzinumu aizsardzību).
Par izņēmumu saistībā ar lēmumu pieņemšanas procesa aizsardzību
Lietas dalībnieku argumenti
36 Vispirms prasītāja apgalvo, ka izņēmumu par lēmumu pieņemšanas procesa aizsardzību nevar piemērot attiecībā uz visu ziņojumu, vienlaikus neradot pretrunu Regulas Nr. 1049/2001 mērķim, kas ir padarīt šo procesu atklātu, izņemot ļoti ierobežotos zināmos gadījumos. Tā šajā sakarā atsaucas uz principu, ka izņēmumi tiesībām piekļūt dokumentiem ir jāinterpretē šauri; uz faktu, ka attiecīgais izņēmums ir piemērojams tikai tad, ja dokumenta izpaušana nodarītu “būtisku kaitējumu” lēmumu pieņemšanas procesam; un uz principu, saskaņā ar kuru prezumpcija par labu izpaušanai ir vislielākā, ja paredzētais lēmums jau ir ticis pieņemts (3.4.4. punkts Komisijas 2004. gada 30. janvāra ziņojumā par Regulas Nr. 1049/2001 principu īstenošanu, COM (2004) 45, galīgā redakcija; turpmāk tekstā – “ziņojums par regulas īstenošanu”). Ņemot vērā lietas apstākļus un Komisijas lēmumu nepārsūdzēt spriedumu lietā Airtours, Komisija neesot varējusi apgalvot, ka ziņojuma izpaušana būtiski kaitētu tās spējai nākotnē pieņemt lēmumus līdzīgos apstākļos. Iekšējo vērtējumu par administratīvo praksi nevajadzētu veikt, norobežojoties no sabiedrības skatījuma, un tā rezultātu izpaušana pēc vērtējuma paveikšanas neietekmētu šī procesa neatkarību. Piekļuves atteikšana šāda veida dokumentiem liekot domāt, ka Komisija nav faktiski izsvērusi pilsoņu intereses ar tiem iepazīties un tās iespējamo interesi saglabāt savu apspriežu slepenību.
37 Komisija apgalvo, ka attiecīgais izņēmums ļaujot tai neizpaust iekšējo pārrunu un apspriežu saturu, ja tas ir nepieciešams to pienākumu izpildes nodrošināšanai (Regulas Nr. 1049/2001 preambulas 11. apsvērums). Tā apgalvo, ka prasītājas pieprasīto dokumentu izpaušana šajā gadījumā “būtiski kaitētu” lēmumu pieņemšanas procesam.
38 Papildus tam un vispārēji prasītāja norāda, ka pat gadījumā, ja būtu piemērojams viens no pirmajā un otrajā lēmumā izvirzītajiem izņēmumiem, pieprasītie dokumenti būtu jāizpauž saskaņā ar sevišķām sabiedrības interesēm. Tā šajā sakarā apgalvo, ka Pirmās instances tiesas nopietnā kritika spriedumā lietā Airtours ir rosinājusi Komisiju veikt iekšēju izmeklēšanu, lai ņemtu vērā šajā spriedumā sniegto mācību un ieviestu izmaiņas tās lēmumu pieņemšanas praksē. Šādos apstākļos sevišķas sabiedrības intereses attiecoties uz to, lai izprastu, kas ir noticis, kā to būtu bijis iespējams novērst un kas ir ticis darīts, lai novērstu atkārtošanos nākotnē. Pārskatāmība ļaujot sabiedrībai pārliecināties, ka pārvaldes trūkumu novēršanai veiktie pasākumi ir piemēroti un atbilstoši. Prasītāja tāpat apgalvo, ka sevišķas sabiedrības intereses attiecas uz pareizu tiesvedību. Šajā gadījumā attiecīgo dokumentu neizpaušana ietekmētu to, kā tiek noteiktas prasītājas tiesības uz Komisijas radīta kaitējuma atlīdzību. Komisijai kā iestādei vajadzētu īstenot politiku, saskaņā ar kuru tā atlīdzina tās rīcības rezultātā nepamatoti radītu kaitējumu.
39 Komisija apgalvo, ka sevišķām sabiedrības interesēm jābūt lielākai nozīmei nekā interesei, ko aizsargā piekļuves tiesību izņēmums. Šajā gadījumā prasītājas interese, kas ir saistīta ar prasības par zaudējumu atlīdzību ietvaros pieprasīto dokumentu izmantošanu, drīzāk esot privāta rakstura interese. Turklāt šo dokumentu atbilstību saistībā ar atbildētājas tiesību uz aizstāvību izmantošanu vajadzētu vērtēt tieši prasības par zaudējumu atlīdzību un nevis šīs tiesvedības ietvaros.
Pirmās instances tiesas vērtējums
40 Saskaņā ar Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta otro daļu var atteikt piekļuvi dokumentam, kas ietver viedokļu izklāstu iekšējām vajadzībām sakarā ar apspriedēm un iepriekšējām pārrunām attiecīgajā iestādē, pat tad, kad lēmums jau ir pieņemts, ja iepazīšanās ar šo dokumentu var nopietni kaitēt lēmumu pieņemšanai iestādē, ja vien iepazīšanās ar to nav saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm.
41 Šajā gadījumā vispirms ir jāpārbauda, vai Komisija nav pieļāvusi kļūdu vērtējumā, uzskatīdama saskaņā ar iepriekš minēto normu, ka, izpaužot ziņojumu un darba dokumentus, kuriem netika piešķirta pilnīga vai daļēja piekļuve, tiktu būtiski kaitēts tās lēmumu pieņemšanas procesam. Vajadzības gadījumā turpinājumā būs jāvērtē, vai Komisija analīzē par sevišķu sabiedrības interešu esamību nav pieļāvusi kļūdu vērtējumā.
– Par būtisku kaitējumu lēmumu pieņemšanas procesam ziņojuma izpaušanas dēļ
42 Pirmkārt, jākonstatē, ka ziņojums ir “dokuments, kas satur viedokļu izklāstu iekšējām vajadzībām sakarā ar apspriedēm un iepriekšējām pārrunām [Komisijā]” Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta otrās daļas nozīmē.
43 No darba grupas mandāta, kas prasītājai paziņots pirmā lēmuma pielikumā, izriet, ka šī grupa ir izveidota, lai analizētu administratīvā un tiesas procesa dažādas stadijas lietā Airtours/First Choice un lai izteiktu attiecīgus secinājumus (A punkts “Uzdevumi”). Mandātā ir noteikts, ka darba grupai ir jāpārbauda šādi jautājumi, norādot iespējamos aspektus, kuros tā nepiekrīt Pirmās instances tiesai: “1) vai ir piemērota apelācijas sūdzība par spriedumu lietā [Airtours]; 2) kādi ir spriedumā norādītie vājie punkti [..], it īpaši attiecībā uz administratīvo procesu, kura rezultātā tika pieņemts lēmums; 3) kādus secinājums no šīs lietas var izdarīt attiecībā uz iekšējām procedūrām [..]; 4) vai gūto mācību var attiecināt uz citām “Konkurences” ĢD darbības jomām; 5) par kādiem spriedumā lietā [Airtours] norādītajiem konkurences politikas pamataspektiem būtu jāveic papildu vērtējums saistībā ar pašreiz vai nākotnē atkārtoti izskatāmām lietām; 6) vai ir kādas sekas attiecībā uz citām konkurences lietām, kuras ir izskatīšanā Pirmās instances tiesā?” (C punkts “Izskatāmie jautājumi”). Mandātā ir arī precizēts, ka ziņojums esot jānodod apspriešanai ar Komisijas locekli, kurš ir atbildīgs par konkurences jautājumiem (D punkts “Kalendārs”), kas tika izdarīts 2002. gada 25. jūlijā, tātad pirms apelācijas sūdzības iesniegšanas termiņa beigām.
44 Tādējādi viss ziņojums attiecas uz viedokli iekšējām vajadzībām sakarā ar apspriedēm un iepriekšējām pārrunām Komisijā. Tādēļ uz to kā tādu var attiekties Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta otrā daļa.
45 Otrkārt, neatkarīgi no tā pamatotības, prasītājas arguments, ka prezumpcija par labu izpaušanai ir vislielākā, ja attiecīgajā dokumentā paredzētais lēmums jau ir ticis pieņemts (skat. iepriekš 36. punktu), nevar izslēgt iespējamību atsaukties uz Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta otrajā daļā paredzēto izņēmumu. No šīs normas teksta izriet, ka uz minēto izņēmumu var atsaukties “pat tad, ja lēmums jau ir pieņemts”. Tādēļ tas vien, ka Komisija nav iesniegusi apelācijas sūdzību par spriedumu lietā Airtours vai ka ir ieviestas virkne ziņojumā izklāstīto rekomendāciju (pirmā lēmuma I.3. punkts), nepietiek, lai secinātu, ka šī ziņojuma izpaušana nevar vai vairs nevar radīt būtisku kaitējumu šīs iestādes lēmumu pieņemšanas procesam. Līdz ar to šis arguments ir jānoraida kā neefektīvs.
46 Šo vērtējumu nemaina ziņojuma par regulas īstenošanu 3.4.4. punkts, uz kuru prasītāja atsaucas savā argumentācijā. Šajā ziņojumā Komisija mēģina veikt pirmo kvalitatīvo vērtējumu par Regulas Nr. 1049/2001 piemērošanu saistībā ar Kopienu iestāžu atklātības politiku (ziņojums par regulas īstenošanu, “priekšvārds”, 2. lpp.). Runājot par šīs regulas 4. panta 3. punkta otro daļu, Komisija ziņojumā norāda, ka būtiska kaitējuma esamību ir sevišķi grūti pierādīt, ja atteikums skar pieņemtu lēmumu, jo attiecīgais lēmuma pieņemšanas process ir pabeigts un sagatavojoša dokumenta, kas izstrādāts iekšējās apspriedēs par šo aktu, izpaušana radītu būtisku kaitējumu iestādes spējai nākotnē pieņemt lēmumus, kas varētu kļūt pārāk abstrakti. Tomēr šāda norāde nenozīmē, ka Komisija atsakās no iespējas atsaukties uz attiecīgo izņēmumu, ja tā pierāda, ka ziņojuma izpaušana varētu būtiski kaitēt tās lēmumu pieņemšanas procesam, pat tad, ja zināmi lēmumi ir pieņemti, ņemot vērā šī dokumenta saturu.
47 Treškārt, attiecībā uz būtiska kaitējuma lēmumu pieņemšanas procesam raksturošanu, Komisija pirmajā lēmumā būtībā norāda, ka ziņojuma izpaušana apšaubītu tās autoru viedokļa brīvību, kuru vērtējumi tiktu atklāti sabiedrībai, lai gan viņi paši tos iepriekš paredzējuši izteikt tikai ziņojuma saņēmējam (skat. iepriekš 14. punktu).
48 Šajā gadījumā no darba grupas mandāta, kas prasītājai tika paziņots pirmā lēmuma pielikumā (skat. iepriekš 42. punktu), izriet, ka ziņojuma autoriem tika lūgts izteikt savu viedokli, iespējams, kritiku par administratīvā procesa norisi, novērtējot Airtours/First Choice koncentrāciju, un brīvi komentēt spriedumu lietā Airtours saistībā ar iespējamu apelācijas sūdzību. Šāda analīze, pārdomas un kritika tika izteikta iekšējām vajadzībām un nevis sabiedrības informēšanai, jo to bija paredzēts iesniegt apspriešanai Komisijas loceklim, kurš ir atbildīgs par konkurenci. Tādēļ, ņemot vērā šo ziņojumu, minētais Komisijas loceklis varēja lemt par jautājumiem, kas ietilpst viņa vai Komisijas kompetencē un nevis darba grupas kompetencē, proti, lemt vai nu iesniegt apelācijas sūdzību, vai arī ieteikt iespējamus uzlabojumus administratīvajos procesos, kas piemērojami koncentrāciju kontroles jomā vai citās konkurences tiesību jomās.
49 Turklāt atšķirībā no gadījumiem, kad Kopienu iestādes darbojas kā likumdevējas un kad saskaņā ar Regulas Nr. 1049/2001 preambulas sesto apsvērumu dokumentiem jānodrošina plašāka piekļuve, ziņojums ietilpst Komisijas skaidri administratīvajās funkcijās. Galvenās personas, kas ir ieinteresētas plānotajā apelācijas tiesvedībā un ziņojumā apspriestajos uzlabojumos, ir uzņēmumi, uz kuriem attiecas Airtours/First Choice koncentrācija un koncentrācijas darījumi kopumā. Tādēļ sabiedrības interesei iepazīties ar dokumentu atbilstoši pārskatāmības principam, kas demokrātiskā iekārtā tiecas nodrošināt pilsoņu labāku dalību lēmumu pieņemšanas procesā un lielāku leģitimitāti, efektivitāti un administrācijas atbildību pret pilsoņiem, attiecībā uz administratīva procesa dokumentu, ar ko tiek piemērotas normas par koncentrāciju kontroli vai konkurences tiesībām kopumā, nav tāda pati nozīme, kā tāda procesa dokumentam, kura ietvaros Kopienu iestāde darbojas kā likumdevēja.
50 Šādos apstākļos Komisijai ir pamats uzskatīt, ka ziņojuma izpaušana sabiedrībai būtiski kaitētu kāda tās locekļa iespējai saglabāt savu dienestu brīvu un pilnīgu viedokli par atbilstošu rīcību saistībā ar spriedumu lietā Airtours.
51 Šī dokumenta izpaušana riskētu ne tikai atklāt Komisijas ierēdņu, iespējams, kritisko viedokli, bet arī ļautu ziņojuma, kas ir sagatavojošs dokuments, kurā ir darba grupas atzinumi un rekomendācijas, saturu salīdzināt ar galīgajiem lēmumiem, ko par šiem aspektiem pieņēmis Komisijas loceklis, kurš ir atbildīgs par konkurenci, vai kas pieņemti Komisijā, un līdz ar to izpaust tās iekšējo apspriedi. Tas riskētu radīt būtisku kaitējumu lēmumu pieņemšanas brīvībai Komisijā, kura lēmumus pieņem, piemērojot koleģialitātes principu, un kuras locekļiem savas funkcijas Kopienas vispārējās interesēs ir jāveic pilnīgi neatkarīgi.
52 Turklāt, ja šis ziņojums būtu bijis izpausts, tas nozīmētu, ka šāda veida ziņojuma autori nākotnē ņems vērā šādu izpaušanas risku tādā mērā, ka viņi varētu tikt rosināti ievērot pašcenzūru un neizpaust viedokli, kas varētu apdraudēt minētā ziņojuma saņēmēju. To darot, Komisija vairs nevarētu gūt priekšrocības no brīva un visaptveroša viedokļa, kas tiek prasīts no tās pārstāvjiem un ierēdņiem, un tā zaudētu konstruktīvu iekšējo kritiku, kas ir brīva no jebkādiem ierobežojumiem un ārēja spiediena un kuras mērķis ir atvieglot tai pieņemt lēmumu vai nu par apelācijas sūdzības iesniegšanu par Pirmās instances tiesas spriedumu, vai arī par tās administratīvo procesu uzlabošanu koncentrāciju kontroles jomā vai plašākā konkurences tiesību jomā.
53 Šajā gadījumā tāpat jānorāda, ka Komisijas loceklim, kurš atbild par konkurenci, kā ziņojuma saņēmējam ir jābūt iespējai brīvi novērtēt šajā ziņojumā pausto viedokli, ņemot vērā apstākļus, kas var pārsniegt spēkā esošo noteikumu piemērošanas jomu, kā tos interpretējuši Komisijas dienesti un Kopienu tiesas, kas savukārt nozīmē, ka pastāv iespēja priekšlikumu neīstenot tādu iemeslu dēļ, kas ir saistīti ar Komisijas politikas prioritātēm vai pieejamajiem resursiem.
54 Turklāt vēl jānorāda, ka šādos apstākļos ziņojuma izpaušanas gadījumā lēmumu pieņemšanas procesa būtiska kaitējuma risks ir saprātīgi paredzams un nevis tikai hipotētisks. Atzīstot, ka šādi ziņojumi nav konfidenciāli attiecībā uz sabiedrību, un ņemot vērā to izpaušanas risku, šķiet loģiski un ticami, ka Komisijas loceklis, kurš ir atbildīgs par konkurenci, tiktu mudināts vairs nepieprasīt darbiniekiem rakstisku, iespējams kritisku, viedokli par jautājumiem, kas ietilpst viņa vai Komisijas kompetencē, tostarp par jautājumu, vai ir jāiesniedz apelācijas sūdzība par Pirmās instances tiesas spriedumu, ar kuru ir atcelts Komisijas lēmums koncentrāciju kontroles jomā. Tikai mutiskas un neformālas apspriedes, par kurām nav jāizstrādā “dokuments” Regulas Nr. 1049/2001 3. panta a) punkta nozīmē, būtiski kaitē Komisijas iekšējam lēmumu pieņemšanas procesam, it īpaši jomās, kurās tai ir jāveic sarežģīti juridiski, faktu un ekonomiski vērtējumi un jāizskata sevišķi apjomīgi lietas materiāli, kā tas ir koncentrāciju kontroles jomā. No tā izriet, ka kompetento dienestu rakstiska analīze par administratīvajiem lietas materiāliem un lēmuma priekšlikumiem ir neizbēgama, kas, lai nodrošinātu, ka apspriede un lēmuma pieņemšana notiktu, apzinoties visus būtiskos elementus un ievērojot pareizu un attiecīgu formu, vispirms ir jāiesniedz Komisijas loceklim, kurš ir atbildīgs par konkurenci, un pēc tam, pamatojoties uz apspriedēm starp dažādiem iesaistītajiem dienestiem, jāiesniedz Komisijā. Tādēļ, ievērojot Regulas Nr. 1049/2001 preambulas 11. apsvērumu, ir jāļauj Kopienu iestādēm aizsargāt savas iekšējās pārrunas un apspriedes, ja tas, kā šajā gadījumā, ir nepieciešams sabiedrības interešu nolūkā, lai aizsargātu šo iestāžu spēju izpildīt savus pienākumus, it īpaši administratīvo lēmumu pieņemšanas pilnvaru jomā, kā tas ir koncentrāciju kontroles jomā.
55 Līdz ar to ir jānoraida prasītājas iebildums, ka visa ziņojuma izpaušana būtiski nekaitētu Komisijas lēmumu pieņemšanas procesam.
– Par būtisku kaitējumu lēmumu pieņemšanas procesam 4.–14. un 16.–19. darba dokumenta izpaušanas dēļ
56 Runājot par darba dokumentiem, kuriem piekļuvi pilnībā vai daļēji Komisija ar pirmo lēmumu atteica, pamatojoties uz izņēmumu par lēmumu pieņemšanas procesa aizsardzību, jāatzīst, ka prasītāja vienīgi norāda to, ka saistībā ar ziņojumu izteiktie argumenti tāpat attiecoties uz darba grupas izmantotajiem dokumentiem.
57 Šajā sakarā pirmā lēmuma pielikumā norādītais saraksts ļauj konstatēt, ka Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta otrajā daļā paredzētais izņēmums tika attiecināts uz šādiem dokumentiem:
– 4. un 5. dokuments jeb ziņojums un analīzes piezīme, ko attiecīgi izstrādājusi un sagatavojusi darba apakšgrupa, kuras uzdevums ir analizēt un novērtēt spriedumu lietā Airtours, tostarp izteikt iespējamus domstarpību aspektus saistībā ar spriedumu lietā Airtours un prasības piemērotību;
– 6., 7. un 8. dokuments jeb sprieduma lietā Airtours analīzes piezīmes, kuras attiecīgi sagatavojis juridiskā dienesta ierēdnis, “Konkurences” ĢD ierēdnis un uzklausīšanas amatpersona, kuri visi bija iepriekš minētās apakšgrupas locekļi;
– 9. dokuments jeb apspriedes dokuments par iekšējo kārtību un iespējamajiem uzlabojumiem, ko sagatavojušas darba apakšgrupas, kuras bija atbildīgas par Komisijas iespējami vājo aspektu pārbaudi un priekšlikumu par uzlabojumiem novērtēšanu;
– 10. dokuments jeb pagaidu ziņojums, ko sagatavojusi viena no šīm apakšgrupām, un 11.–13. dokuments, kas ir šī ziņojuma pielikumi (daļēja piekļuve tika piešķirta 13. dokumentam);
– 14. dokuments, kurā ir minēti jautājumi intervijai, kas veikta ar Airtours lietas komandu;
– 16. dokuments (kam tika piešķirta daļēja piekļuve), kas ir pamatojuma dokuments, ko izmantoja viena no darba apakšgrupām;
– 17. dokuments, kurā ietverti uzlabojumu priekšlikumi un 2002. gada 25. jūnija pagaidu ziņojums, ko izstrādāja viena no darba apakšgrupām;
– 18. dokuments jeb piezīme ar nosaukumu “Secinājumi par citām darbības jomām”, ko izstrādājusi darba grupa, kura ir atbildīga par seku izvērtējumu attiecībā uz citām konkurences politikas jomām;
– 19. dokuments jeb 2002. gada 26. jūnija pagaidu ziņojums, ko izstrādājusi apakšgrupa, kura ir atbildīga par politikas pamatjautājumu identificēšanu.
58 Komisija tāpat pirmajā lēmumā norāda, ka darba dokumenti tika izstrādāti, lai sagatavotu ziņojumu, un ka tajā bieži vien tika burtiski pārņemts dažādu apakšgrupu pagaidu ziņojumu saturs. Komisija pirmajā lēmumā arī precizē, ka katrs darba dokuments tika izskatīts atsevišķi.
59 Līdz ar to Pirmās instances tiesa uzskata, ka, tā kā ziņojums ir aizsargāts ar Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta otro daļu, šis izņēmums attiecas arī uz dokumentiem, uz kuru pamata ziņojums tika sagatavots un kuros ir ietverti iekšējai lietošanai paredzēti sagatavojoši vērtējumi vai pagaidu secinājumi, kā tas izriet no saraksta. Tādēļ Komisija pirmajā lēmumā ir juridiski pareizi atsaukusies uz šo izņēmumu, lai uzskatītu, ka pilnīga vai daļēja piekļuve 4.–14. un 16.–19. darba dokumentam būtiski kaitētu tās lēmumu pieņemšanas procesam.
– Par sevišķu sabiedrības interešu esamību
60 Regulā Nr. 1049/2001 ir paredzēts, ka tāpat kā 4. panta 2. punktā noteikto izņēmumu piemērošanas gadījumā, tā arī 4. panta 3. punktā noteikto izņēmumu piemērošana nav iespējama, ja attiecīgā dokumenta izpaušanu pamato “sevišķas sabiedrības intereses”.
61 Šajā gadījumā prasītāja izvirza vienādus arguments pret pirmo lēmumu un otro lēmumu, nenošķirot dažādas attiecīgo dokumentu kategorijas un apgalvoto izņēmumu. Būtībā tā norāda, ka vajadzība saprast, kas ir noticis un ko ir izdarījusi Komisija, kā arī vajadzība nodrošināt pareizu tiesvedību ir sevišķas sabiedrības intereses, kas pamato pieprasīto dokumentu izpaušanu, kuriem piekļuve tika atteikta.
62 Taču šie argumenti neļauj nedz juridiski pietiekami pierādīt Regulā Nr. 1049/2001 prasītās sevišķās sabiedrības intereses, nedz pārbaudīt, vai, izsverot šīs apgalvotās sevišķās sabiedrības intereses un interesi saglabāt dokumentu konfidencialitāti sabiedrībā, atsaucoties uz iepriekš minētajiem izņēmumiem, Komisijai būtu vajadzējis secināt, ka šie dokumenti tomēr ir jāizpauž.
63 Runājot par vajadzību saprast notikušo, prasītāja nepaskaidro ne iemeslus, kādēļ tā uzskata, ka šāda apgalvotā vajadzība ir sevišķas sabiedrības intereses Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta otrās daļas nozīmē, ne arī to, kādā mērā šīm apgalvotajām interesēm Komisijai pēc izsvēršanas ar vispārējām interesēm aizsargāt attiecīgo dokumentu konfidencialitāti būtu jārada pienākums izpaust šos dokumentus.
64 Runājot par vajadzību saprast, ko Komisija ir izdarījusi pēc sprieduma lietā Airtours, jānorāda, ka Komisija pirmajā lēmumā un otrajā lēmumā ir norādījusi iemeslus, kādēļ tā uzskatījusi par juridiski pamatotu atsaukties uz Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta otrajā daļā minēto izņēmumu, lai iebilstu pret ziņojuma, noteiktu darba dokumentu un citu iekšējo dokumentu izpaušanu. Prasītāja nav izskaidrojusi iemeslus, kādēļ, ņemot vērā tās individuālo situāciju strīdā lietā T‑212/03, tās intereses saprast to, ko Komisija ir darījusi pēc sprieduma lietā Airtours, varētu būt sevišķas sabiedrības intereses. Katrā ziņā, pat pieņemot šādu variantu, prasītāja nav nedz pierādījusi, kādā mērā šīs intereses, izsverot tās ar vispārējām interesēm aizsargāt attiecīgo dokumentu konfidencialitāti, varētu būt pārākas par šīm pēdējām interesēm.
65 Runājot par vajadzību panākt pieprasīto dokumentu izpaušanu saskaņā ar sevišķām interesēm par pareizu tiesvedību, jānorāda, ka ar šo argumentu būtībā tiek apgalvots, ka šie dokumenti prasītājai ļautu labāk izvirzīt savus argumentus prasībā par zaudējumu atlīdzību. Šis pēdējais mērķis kā tāds nav sevišķas sabiedrības intereses, ar ko var pamatot izpaušanu, kā rezultātā varētu zaudēt konfidencialitātes aizsardzību, kas ir definēta Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta otrajā daļā minētajā izņēmumā. Ņemot vērā piekļuves dokumentiem vispārējo principu, kas ir noteikts EKL 255. pantā un minētās regulas preambulas pirmajā un otrajā apsvērumā, šīm interesēm jābūt objektīvām un vispārējām un tās nedrīkst nedz sajaukt ar īpašām vai privātām interesēm, piemēram, attiecībā uz prasības celšanu pret Kopienu iestādēm, jo šādas īpašas vai privātas intereses nav atbilstošs elements minētā 4. panta 3. punkta otrajā daļā paredzēto interešu izsvēršanā.
66 Saskaņā ar Regulas Nr. 1049/2001 2. panta 1. punktu tiesības piekļūt iestāžu dokumentiem var izmantot “ikviens Eiropas Savienības pilsonis un fiziska persona, kas pastāvīgi dzīvo kādā dalībvalstī, vai juridiska persona, kuras juridiskā adrese ir kādā dalībvalstī”. No tā izriet, ka šīs regulas mērķis ir nodrošināt piekļuvi visiem publiskiem dokumentiem, nevis tikai pieteikuma iesniedzēja piekļuvi dokumentiem, kas uz viņu attiecas (Pirmās instances tiesas 2005. gada 26. aprīļa spriedums apvienotajās lietās T‑110/03, T‑150/03 un T‑405/03 Sison/Padome, Krājums, II‑1429. lpp., 50. punkts). Tādēļ īpašās intereses, kuras pieteikuma iesniedzējs var izvirzīt attiecībā uz piekļuvi dokumentiem, kas uz viņu attiecas individuāli, vispārēji nevar būt izšķirošas gan novērtējumā par sevišķu sabiedrības interešu esamību, gan interešu izsvēršanā saskaņā ar Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta otro daļu.
67 Tādējādi no pastāvīgās judikatūras izriet – pat pieņemot, ka pieprasītie dokumenti izrādās vajadzīgi prasītājas aizstāvībai prasībā par zaudējumu atlīdzību, kas ir jāizskata šādas prasības ietvaros, šāds apstāklis nav atbilstošs, lai novērtētu sabiedrības interešu līdzsvaru (šajā sakarā un pēc analoģijas skat. iepriekš 66. punktā minēto Pirmās instances tiesas spriedumu apvienotajās lietās Sison/Padome, 55. punkts; Pirmās instances tiesas 2005. gada 8. jūnija rīkojumu lietā T‑287/03 SIMSA/Komisija, Krājumā nav publicēts, 34. punkts).
68 Līdz ar to ir jānoraida prasītājas iebildums par to, ka pastāv sevišķas sabiedrības intereses, kas pamato ziņojuma un 4.–14. un 16.–19. darba dokumenta izpaušanu saskaņā ar Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta otro daļu. Tāds pats vērtējums attiecas uz jautājumu, vai sevišķas sabiedrības intereses visbeidzot pastāv saskaņā ar minētās regulas 4. panta 2. punktu, attiecībā uz ko prasītāja izvirza tādus pašus argumentus, kādi jau izskatīti iepriekš.
Par izņēmumu saistībā ar pārbaužu, izmeklēšanas un revīzijas darbību aizsardzību
Lietas dalībnieku argumenti
69 Runājot gan par tām ziņojuma daļām, uz kurām attiecas izņēmums par pārbaužu, izmeklēšanas un revīzijas darbību aizsardzību, gan par darba dokumentiem, attiecībā uz kuriem Komisija izvirzījusi šo izņēmumu, prasītāja apgalvo, ka, tā kā izmeklēšana bija pabeigta un tajā paredzētie pasākumi bija veikti, minētais izņēmums vairs nebija piemērojams. Tā kā pēc šīs izmeklēšanas tika mainītas attiecīgās procedūras, uz ziņojumu attiecoties tikai vēsturiska interese un tas nevar iegūt jutīgu raksturu, kas pamatotu atkāpi no piekļuves prezumpcijas. Turklāt neesot iespējams apgalvot, ka iekšēja izmeklēšana, lai modernizētu administratīvos procesus, nevarētu būt neatkarīga, ja tās rezultāti tiktu publiskoti. Tieši pretēji, šāda publicēšana nodrošinātu tās neatkarīgu un pārskatāmu īstenošanu, kas ir Regulas Nr. 1049/2001 kodols. Turklāt izskatāmais izņēmums neesot piemērojams skaidri iekšējām Komisijas izmeklēšanām, bet gan vienīgi Komisijas izmeklēšanām, kurās iesaistītas trešās personas.
70 Komisija attiecībā uz ziņojumu norāda, ka svarīgi ir tas, ka iekšējā izmeklēšana tika veikta tikai tāpēc, lai formulētu rekomendācijas, kuras paredzētas tās dienestu izmantošanai. Šī izmeklēšana netiktu veikta tādā pašā veidā, ja tās izpildītājiem būtu bijis jāņem vērā fakts, ka tās iznākums varētu tikt izpausts, pat ja tas notiktu pēc tās pabeigšanas. Lai gan izmeklēšana bija pabeigta, tās mērķis vēl varēja palikt spēkā. Komisija norāda arī, ka nav jānošķir iekšējas un ārējas izmeklēšanas.
Pirmās instances tiesas vērtējums
71 Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta trešajā ievilkumā ir noteikts, ka iestādes atsaka piekļuvi dokumentam, ja iepazīšanās ar to var kaitēt “pārbaužu, izmeklēšanas un revīziju mērķu” aizsardzībai, ja vien iepazīšanās ar minēto dokumentu nav saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm.
72 Šī norma ir piemērojama tikai tad, ja attiecīgo dokumentu satura izpaušana varētu apdraudēt pārbaudes, izmeklēšanas vai revīzijas darbību pabeigšanu (iepriekš 32. punktā minētais spriedums apvienotajās lietās Franchet un Byk/Komisija, 109. punkts).
73 Turklāt saskaņā ar pastāvīgo judikatūru pārbaudei, kas ir jāveic, lai izskatītu pieteikumu par piekļuvi dokumentiem, ir jābūt konkrētai. Pirmkārt, vienīgais apstāklis, ka dokuments ir saistīts ar interesēm, kuras aizsargā izņēmums, nav pietiekams, lai attaisnotu šī izņēmuma piemērošanu. Otrkārt, riskam, ka tiks apdraudētas aizsargātās intereses, ir jābūt saprātīgi paredzamam, nevis tikai hipotētiskam. Līdz ar to izvērtēšana, kas jāveic iestādei, lai piemērotu izņēmumu, ir jāveic konkrēti un jāatspoguļo lēmuma pamatojumā (iepriekš 32. punktā minētais spriedums apvienotajās lietās Franchet un Byk/Komisija, 115. punkts).
74 Šī konkrētā pārbaude turklāt ir jāveic par katru pieteikumā norādīto dokumentu. No Regulas Nr. 1049/2001 izriet, ka visi tās 4. panta 1.–3. punktā minētie izņēmumi ir atzīti par tādiem, kam ir jāattiecas uz “dokumentu”. Ir nepieciešama arī konkrēta un individuāla katra dokumenta pārbaude, jo, pat gadījumā, ja ir skaidrs, ka piekļuves pieteikums ir saistīts ar dokumentiem, uz kuriem attiecas izņēmums, tikai šādā pārbaudē iestādes var novērtēt iespēju pieteikuma iesniedzējam piešķirt daļēju piekļuvi atbilstoši Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 6. punktam (iepriekš 32. punktā minētais spriedums apvienotajās lietās Franchet un Byk/Komisija, 116. un 117. punkts).
75 Šajā gadījumā attiecībā uz pirmajam lēmumam pievienoto sarakstu attiecīgais izņēmums tiek piemērots vienīgi tāpēc, lai tikai uz tā pamata atteiktu 15. dokumenta izpaušanu, kura nosaukums ir “2002. gada 24. jūnija sarunas ar lietas M.1524 Airtours/First Choice komandas locekli par lietu Airtours protokols”.
76 Jautāta par šo aspektu tiesas sēdē, Komisija atbildēja Pirmās instances tiesai, ka iemesls, kādēļ Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta trešajā ievilkumā paredzētais izņēmums ir piemērojams šim dokumentam, ir norādīts šajā pirmā lēmuma frāzē:
“Attiecībā uz 13. un 16. dokumenta daļām un visiem pārējiem darba dokumentiem es apstiprinu sākotnējo “Konkurences” ĢD pārbaudi, saskaņā ar kuru uz darba dokumentiem a fortiori attiecas izņēmumi, kas ir paredzēti Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta otrajā un trešajā ievilkumā un 3. punkta otrajā daļā.”
77 Šādi apsvērumi ir pārāk neskaidri un vispārēji, un no pirmā lēmuma un tā pielikuma lasījuma nav iespējams saprast, kādēļ Komisijas “pārbaudes, izmeklēšanas un revīzijas darbības” būtu apdraudētas, ja 15. dokuments tiktu izpausts.
78 Tā kā šādu paskaidrojumu nav, Komisija nav juridiski pietiekami pierādījusi, ka Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta trešajā ievilkumā paredzētais izņēmums ir piemērojams 15. dokumentam. Līdz ar to pirmais lēmums šajā aspektā ir jāatceļ, un nav jāizskata argumenti par sevišķām sabiedrības interesēm.
Secinājumi par pirmo lēmumu
79 No iepriekš minētā izriet, ka Komisija nav pieļāvusi kļūdu vērtējumā, uzskatīdama, ka saskaņā ar Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta otro daļu visa ziņojuma un 4.–14. un 16.–19. darba dokumenta izpaušana būtiski kaitētu tās lēmumu pieņemšanas procesam un ka neesot sevišķu sabiedrības interešu, kas tomēr attaisnotu to izpaušanu. Līdz ar to procesuālās ekonomijas dēļ nav jāizskata prasītājas iebildumi par pārējiem izņēmumiem, kas pirmajā lēmumā ir minēti, lai atteiktu vienas vai otras ziņojuma daļas vai arī darba dokumentu izpaušanu, attiecībā uz kuriem tika izvirzīts minētais izņēmums.
80 Savukārt, runājot par 15. darba dokumentu, no iepriekš minētā izriet, ka Komisija nav juridiski pietiekami pierādījusi, ka Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta trešajā ievilkumā paredzētais izņēmums šim dokumentam bija piemērojams (skat. iepriekš 71. un turpmākos punktus).
81 Līdz ar to prasība ir jānoraida attiecībā uz pirmo lēmumu, izņemot 15. darba dokumentu, saistībā ar kuru lēmums šajā aspektā ir jāatceļ.
3. Par otro lēmumu, kas attiecas uz citiem iekšējiem dokumentiem
82 Otrajā lēmumā Komisija pamatojas uz trim Regulā Nr. 1049/2001 paredzētiem izņēmumiem, lai atteiktu piekļuvi zināmiem iekšējiem dokumentiem (skat. iepriekš 21. un 22. punktu). Tas attiecas uz izņēmumu saistībā ar lēmumu pieņemšanas procesa aizsardzību, izņēmumu saistībā ar izmeklēšanas un revīzijas darbību aizsardzību un izņēmumu saistībā ar juridisku atzinumu aizsardzību.
Par izņēmumu saistībā ar lēmumu pieņemšanas procesa aizsardzību
83 Šis izņēmums ir jāvērtē saistībā ar dažādām to dokumentu kategorijām, kurus Komisija identificējusi otrajā lēmumā.
Par būtisku kaitējumu lēmumu pieņemšanas procesam sakarā ar tekstu projektu, piezīmju komisāram, piezīmju citiem dienestiem un citu dienestu atbildes piezīmju izpaušanu
– Lietas dalībnieku argumenti
84 Prasītāja apstrīd Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta otrās daļas piemērošanu Komisijas otrajā lēmumā, lai liegtu tai iepazīties ar visām vai atsevišķām pieprasīto iekšējo dokumentu daļām. Nepieciešamība nodrošināt tās dienestiem “telpu brīvai domai”, uz ko atsaucas Komisija, esot abstrakta un nesaderīga ar vispārējo Regulas Nr. 1049/2001 pārskatāmības mērķi un šī principa izņēmumu ierobežoto piemērošanas jomu. Komisijas dienestiem neesot vajadzības slepus īstenot konkurences noteikumus un koncentrāciju kontrole nepamatojot īpašu attieksmi salīdzinājumā ar citām šīs iestādes intervences jomām. Papildus tam apjukums vai mulsums, ko varētu izraisīt prasīto dokumentu izpaušana, kā tādi neļauj pamatot šī izņēmuma piemērošanu. Turklāt prasītāja norāda, ka arguments, kas ir balstīts uz šķēršļu radīšanas risku turpmāku vai līdzīgu koncentrāciju kontrolei, nav pamatots. Tā kā Airtours lēmums jau bija atcelts, ar to saistīto iekšējo dokumentu izpaušana nevarēja nedz apšaubīt Komisijas spēju pieņemt citu lēmumu, nedz iepriekš noteikt tā iespējamo saturu. Komisijas analīze koncentrāciju jomā ir jāveic, ievērojot lietas apstākļus un neietekmējoties no plašsaziņas līdzekļu vai politikas spiediena.
85 Komisija apgalvo, ka, pat ja Regula Nr. 1049/2001 attiecas uz iekšējiem dokumentiem, Komisijas 2004. gada 7. aprīļa Regulas (EK) Nr. 802/2004, ar ko īsteno Padomes Regulu (EK) Nr. 139/2004 par kontroli pār uzņēmumu koncentrāciju (OV L 133, 1. lpp.), 17. panta 3. punkts, ar ko ir aizstāts 17. panta 1. punkts Komisijas 1998. gada 1. marta Regulā (EK) Nr. 447/98 par paziņojumiem, termiņiem un uzklausīšanu, kas paredzēta Padomes Regulā (EEK) Nr. 4064/89 (OV L 61, 1. lpp.), lietas materiālu pieejamības sistēmā neiekļauj iekšējos dokumentus, kas ir ietverti administratīvajos lietas materiālos. Tas, ka koncentrācijas dalībniekiem nav tiesību piekļūt šādiem dokumentiem, nostiprina ideju, ka to izpaušana sabiedrībai būtiski kaitētu Komisijas lēmumu pieņemšanas procesam šajā jomā. Komisija arī apgalvo, ka attiecīgais izņēmums neesot piemērots abstrakti, jo katrs dokuments ticis vērtēts atsevišķi un daļēja piekļuve piešķirta tad, kad tas bijis iespējams. Šāds izņēmums tomēr paredzot vispārēji aizsargāt Komisijas lēmumu pieņemšanas procesu, it īpaši ņemot vērā apstākļus nākotnē vai tēmas, kas ir saistītas ar to pašu jautājumu, un nevis tikai saistībā ar izskatāmo procedūru. Kā uzskata Komisija, tās dienestu spēja izteikt savus atzinumus ir neatņemama lēmumu pieņemšanas procesa sastāvdaļa un šāda spēja tiktu ierobežota, ja tiem atzinumus vajadzētu izstrādāt, ņemot vērā iespēju, ka tos var izpaust sabiedrībai, pat ja tas notiktu pēc lietas izbeigšanas.
– Pirmās instances tiesas vērtējums
86 Vispirms ir jākonstatē, ka nevienā Regulas Nr. 1049/2001 noteikumā nav norādīts, ka sabiedrības piekļuve Komisijas dokumentiem varētu būt atkarīga no fakta, ka šādu dokumentu pieteikuma iesniedzējs ir koncentrācijas dalībnieks, kas saskaņā ar Regulas Nr. 802/2004 17. panta 3. punktu (vai pirms tā esošā Regulas Nr. 447/98 17. panta 1. punktu) nevar piekļūt Komisijas administratīvās lietas iekšējiem dokumentiem.
87 Turpretī saskaņā ar Regulas Nr. 1049/2001 2. panta 1. punktu tiesības piekļūt Komisijas dokumentiem ir ļoti plašas, jo tās var izmantot ikviens Eiropas Savienības pilsonis un fiziska persona, kas pastāvīgi dzīvo kādā dalībvalstī, vai juridiska persona, kuras juridiskā adrese ir kādā dalībvalstī, bet citi nosacījumi nav precizēti. Tāpat no minētās regulas 2. panta 3. punkta izriet, ka noteikumi par sabiedrības piekļuvi Komisijas dokumentiem ir piemērojami visiem šīs iestādes dokumentiem, tātad dokumentiem, ko tā ir izdevusi, saņēmusi vai kuri ir tās rīcībā un skar jebkuru Eiropas Savienības darbības jomu.
88 Turklāt Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta otrajā daļā ir skaidri definēti nosacījumi, kādos var atteikt piekļuvi dokumentam, kas ietver viedokļu izklāstu iekšējām vajadzībām sakarā ar apspriedēm un iepriekšējām pārrunām attiecīgajā iestādē, pat tad, ja lēmums jau ir pieņemts, norādot, ka šādā gadījumā dokumenta izpaušana var būtiski kaitēt attiecīgās iestādes lēmumu pieņemšanas procesam. Šis noteikums ir piemērojams vispārēji un neatkarīgi no Komisijas darbības jomām vai ar tām saistītajām procesuālajām normām.
89 Līdz ar to fakts, ka uzņēmumam, kas ir koncentrācijas dalībnieks, nav tiesību piekļūt administratīvās lietas iekšējiem dokumentiem saskaņā ar Regulas Nr. 802/2004 17. panta 3. punktu, nav pamats, lai iebilstu, ka ikvienai personai, lai kas tā būtu, ir tiesības piekļūt šādiem dokumentiem, pamatojoties uz Regulā Nr. 1049/2001 noteiktajiem principiem (šajā sakarā un pēc analoģijas skat. iepriekš 15. punktā minēto spriedumu lietā Interporc/Komisija, 44. un 46. punkts).
90 Komisija turklāt neapstrīd, ka Regula Nr. 1049/2001 patiešām attiecas uz šiem iekšējiem dokumentiem. Papildus tam tās pašreiz izvirzītais arguments, kas ir balstīts uz Regulas Nr. 802/2004 17. panta 3. punktu, otrajā lēmumā nav minēts kā viens no pamatojumiem saistībā ar atsaukšanos uz izņēmumu, kas ir paredzēts Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta otrajā daļā.
91 Tādēļ Pirmās instances tiesa veic likumības pārbaudi, ņemot vērā, pirmkārt, juridiskas personas statusu, kuras juridiskā adrese ir kādā dalībvalstī un kas, pamatojoties uz to, pieprasa piekļuvi zināmiem Komisijas dokumentiem un, otrkārt, otrajā lēmumā izklāstīto pamatojumu.
92 Otrajā lēmumā Komisija atsaucas uz Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta otrajā daļā paredzēto izņēmumu attiecībā uz četrām dokumentu kategorijām: tekstu projektiem, piezīmēm komisāram, piezīmēm citiem dienestiem un citu dienestu, izņemot juridisko dienestu, atbildes piezīmēm (skat. iepriekš 21. punktu). Lai gan šī pārbaude esot veikta konkrēti un atsevišķi par katru dokumentu, iemesls, uz kuru Komisija atsaukusies, lai pamatotu iepriekš minētā izņēmuma piemērošanu, būtībā ir viens un tas pats. Tieši šī iemesla dēļ lietas dalībnieki savos rakstveida apsvērumos uz šiem dokumentiem atsaucas kopumā un nevis atsevišķi uz katru no tiem, ņemot vērā otrajā lēmumā sniegtos skaidrojumus par katru no iepriekš minētajām četrām kategorijām.
93 Tiesas sēdē prasītāja norādīja, ka tai neinteresējot iepazīšanās ar tekstu projektiem, proti, projektiem lēmumam saskaņā ar Regulas Nr. 4064/89 6. panta 1. punkta c) apakšpunktu, iebildumiem un galīgo lēmumu lietā Airtours/First Choice. Atbildot uz Pirmās instances tiesas jautājumu par šo aspektu, tā precizēja, ka tā atsaukusi savu pieteikumu piekļūt šiem dokumentiem. Tādēļ Pirmās instances tiesai vairs nav jāizskata jautājums par otrā lēmuma likumību šajā sakarā.
94 Runājot par piezīmēm komisāram, piezīmēm citiem dienestiem un citu dienestu, izņemot juridisko dienestu, atbildes piezīmēm, Komisija pamatoti apgalvo, ka atkarībā no gadījuma daļēja vai pilnīga dažādo dokumentu izpaušana mazinātu tās dienestu spēju izteikt savu viedokli un būtiski kaitētu tās lēmumu pieņemšanas procesam koncentrāciju kontroles jomā.
95 Koncentrāciju kontroles lietās būtisks ir galīgais lēmums, kā arī dažādas Regulā Nr. 4064/89 paredzētas stadijas līdz šī lēmuma pieņemšanai (piemēram, saskaņā ar Regulas Nr. 4064/89 6. panta 1. punkta c) apakšpunktu pieņemts lēmums vai paziņojums par iebildumiem). Šādā kontekstā piezīmes komisāram, piezīmes citiem dienestiem un citu dienestu, izņemot juridisko dienestu, atbildes piezīmes bija Komisijas apritē, lai ļautu izstrādāt dokumentus, kuros ir formāli pieņemta administrācijas nostāja.
96 Kā to Komisija apgalvo otrajā lēmumā, šādu dokumentu izpaušana sabiedrībai pēc būtības varētu būtiski kaitēt tās lēmumu pieņemšanas procesam vai nu saistībā ar attiecīgo koncentrācijas procedūru, vai arī koncentrācijas procedūrām nākotnē tajā pašā nozarē, starp tām pašām pusēm vai, pamatojoties uz principiem, kas tikuši īstenoti strīdīgās procedūras laikā, jo šie dokumenti ir raksturīgi tikai vienai procedūras stadijai, kas nav formāli pabeigta ar galīgu dokumentu. Šie sagatavojošie dokumenti varētu liecināt par Komisijas dienestu viedokļiem, šaubām vai pavērsieniem, kas attiecīgā lēmumu pieņemšanas procesa beigās, iespējams, nemaz nebūtu ietverti lēmumu galīgajās versijās.
97 Kā jau tika nospriests attiecībā uz ziņojumu (skat. iepriekš 52. punktu), to dokumentu izpaušana, kuriem piekļuve tika atteikta, nozīmētu, ka to autori ņemtu vērā izpaušanas risku nākotnē tādā mērā, ka viņi varētu tikt rosināti ievērot pašcenzūru un neizpaust viedokli, kas varētu apdraudēt minētā ziņojuma saņēmēju. To darot, Komisijas dienestu informācijas savstarpējā apmaiņa vairs nebūtu tik brīva un pilnīga, kādai tai vajadzētu būt, lai nodrošinātu lēmumu un paziņojuma par iebildumiem izstrādāšanu, kas tiek prasīts koncentrāciju kontroles procedūrā.
98 Prasītājas argumenti nav pamats šādas analīzes apšaubīšanai. Komisija nav tikai atsaukusies uz vajadzību aizsargāt telpu pārdomām, ko tā pieprasa vispārējā un abstraktā veidā, bet to ir darījusi atsevišķi un konkrēti, pamatojoties uz katru dokumentu. Tādējādi daži dokumenti daļēji tika izpausti. Papildus tam šādu analīzi nevar apšaubīt ar vienkāršu faktu, ka attiecīgā procedūra bija pabeigta, jo Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta otrā daļa ir piemērojama pat pēc tam, kad lēmums jau ticis pieņemts, un Komisija otrajā lēmumā paskaidro, ka attiecīgo dokumentu izpaušana varētu apdraudēt tās vērtējumu par līdzīgiem darījumiem, kas varētu notikt starp attiecīgajiem dalībniekiem vai tajā pašā nozarē.
99 Šajā sakarā ir svarīgi norādīt, ka Komisija otrajā lēmumā šādu apstākli ilustrē, atsaukdamās gan uz lietām tajā pašā nozarē vai starp tiem pašiem dalībniekiem, gan uz lietām, kas ir saistītas ar kolektīva dominējoša stāvokļa jēdzienu. Tā konkrēti atsaucas uz lietu EMI/Time Warner, saistībā ar kuru tā pieteikumu piekļūt dokumentiem saskaņā ar Regulu Nr. 1049/2001 bija atteikusi attiecībā uz paziņojumu par iebildumiem, lai aizsargātu savu dienestu apspriedes lietā BMG/Sony, kas attiecās to pašu darbību nozari.
100 Turklāt vēl jānorāda, ka šādos apstākļos iekšējo un sagatavojošo dokumentu, kas izstrādāti saistībā ar lietu Airtours/First Choice, izpaušanas gadījumā lēmumu pieņemšanas procesa būtiska kaitējuma risks ir saprātīgi paredzams un nevis tikai hipotētisks. Tādēļ šķiet saprātīgi pieņemt, kā to Komisija norāda otrajā lēmumā, ka šādus dokumentus – pat ja tajos katrā ziņā nav pausta galīgā Komisijas nostāja – var izmantot, lai ietekmētu tās dienestu nostāju, kuriem ir jābūt brīviem un neatkarīgiem no jebkāda ārēja spiediena, kad tie izskata līdzīgas lietas tajā pašā darījumu nozarē vai par tiem pašiem ekonomikas jēdzieniem. Tādējādi ir jāļauj Komisijai aizsargāt šo dienestu iekšējās pārrunas un apspriedes, kad – kā tas ir šajā lietā – tas ir vajadzīgs, lai nodrošinātu to spēju pildīt savus pienākumus koncentrāciju kontroles jomā.
101 Līdz ar to ir jānoraida prasītājas iebildums, ka iepriekš minēto dokumentu izpaušana būtiski nekaitētu Komisijas lēmumu pieņemšanas procesam.
Par būtisku kaitējumu lēmumu pieņemšanas procesam sakarā ar uzklausīšanas amatpersonas ziņojuma izpaušanu
– Lietas dalībnieku argumenti
102 Prasītāja apgalvo, ka uzklausīšanas amatpersonas ziņojumam nevar piemērot Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta otrajā daļā minēto izņēmumu, tāpēc ka saskaņā ar uzklausīšanas amatpersonas mandātu datumā, kad tā sagatavoja savu ziņojumu 1999. gadā, šī persona bija “Konkurences” ĢD sastāvdaļa, kas bija ģenerāldirektora pakļautībā, kuram tai bija jāatskaitās. Šādos apstākļos uzklausīšanas amatpersonu neatkarība esot pilnībā aizsargāta mandātā paredzēto darbību ietvaros un tām neesot iemesla baidīties no viņu ziņojumu izpaušanas sabiedrībai.
103 Komisija norāda, ka uzklausīšanas amatpersonas mandātam neesot nozīmes, kad tā pieņem lēmumu par tāda dokumenta izpaušanu sabiedrībai, kurā ir ietverts uzklausīšanas amatpersonas atzinums kādā konkrētā lietā. Tā kā šī persona izsaka savu viedokli gan par lietu pēc būtības, gan par lietas procesuālajiem aspektiem, tās ziņojums veidojot daļu no Komisijas iekšējām apspriedēm pirms galīgā lēmuma pieņemšanas.
– Pirmās instances tiesas vērtējums
104 Tāpat kā attiecībā uz citiem iekšējiem dokumentiem, kurus ir izstrādājuši dažādi dienesti, kas piedalās Airtours lēmuma sagatavošanā (skat. iepriekš 94. punktu), Komisija pamatoti ir uzskatījusi, ka uzklausīšanas amatpersonas ziņojuma izpaušana šajā gadījumā būtiski kaitētu tās lēmumu pieņemšanas procesam koncentrāciju kontroles jomā.
105 No otrā lēmuma izriet, ka Komisija, lai pamatotu izņēmuma piemērošanu, ir atsaukusies ne tikai uz apstākli, ka attiecīgais dokuments ietver iekšējām vajadzībām paredzētu atzinumu, bet arī uz faktu, ka šajā dokumentā uzklausīšanas amatpersona ir paudusi savu viedokli par lietu Airtours/First Choice pēc būtības un par tās procesuālajiem aspektiem (otrā lēmuma II.7. punkts).
106 Otrajā lēmumā Komisija tāpat pamatoti norāda, ka uzklausīšanas amatpersonas viedokļa brīvība tiktu apdraudēta, ja tai būtu jāņem vērā iespēja, ka tās ziņojums varētu tikt izpausts sabiedrībai, un šāda izpaušana būtiski kaitētu lēmumu pieņemšanas procesam koncentrāciju jomā, jo Komisija nākotnē vairs nevarētu balstīties uz neatkarīgiem, brīviem un pilnīgiem uzklausīšanas amatpersonu atzinumiem (otrā lēmuma II.7. punkts).
107 Līdz ar to ir jānoraida prasītājas iebildums, ka uzklausīšanas amatpersonas ziņojuma izpaušana būtiski nekaitētu Komisijas lēmumu pieņemšanas procesam.
Par būtisku kaitējumu lēmumu pieņemšanas procesam sakarā ar “Konkurences” ĢD piezīmes, kas adresēta Padomdevēju komitejai, izpaušanu
– Lietas dalībnieku argumenti
108 Prasītāja apstiprina, ka Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta otro daļu nevar piemērot “Konkurences” ĢD piezīmei, kas adresēta Padomdevēju komitejai, jo šajā komitejā ir dalībvalstu pārstāvji, tādēļ tās procedūra nav daļa no apspriedēm un iepriekšējām pārrunām “attiecīgas iestādes [ietvaros]”.
109 Komisija apgalvo, ka šādas pārrunas ir nepieciešama stadija galīgā lēmuma sagatavošanā un tādēļ tā ir jāuzskata par notiekošu Komisijas ietvaros.
– Pirmās instances tiesas vērtējums
110 Tāpat kā attiecībā uz citiem iekšējiem dokumentiem, kurus ir izstrādājuši dažādi dienesti, kas piedalās Airtours lēmuma sagatavošanā (skat. iepriekš 94. punktu), Komisija pamatoti ir uzskatījusi, ka “Konkurences” ĢD piezīmes, kas adresēta Padomdevēju komitejai (7.7. dokuments), izpaušana šajā gadījumā būtiski kaitētu tās lēmumu pieņemšanas procesam koncentrāciju kontroles jomā (otrā lēmuma II.4. punkts).
111 Kā jau tas ir norādīts otrajā lēmumā, apspriešanās ar Padomdevēju komiteju ir daļa no iekšējā lēmumu pieņemšanas procesa koncentrāciju kontroles jomā. Lai gan Padomdevēju komiteju veido dalībvalstu pārstāvji un tādēļ tā atšķiras no Komisijas, pienākums iekšējos dokumentus nosūtīt šai Padomdevēju komitejai saskaņā ar Regulas Nr. 4064/89 19. pantu, lai šī komiteja varētu izteikt savu viedokli saskaņā ar procedūru, kas paredz tās iesaistīšanos, ļauj uzskatīt, ka attiecīgie dokumenti ir iekšēji Komisijas dokumenti Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta piemērošanas nozīmē.
112 Līdz ar to ir jānoraida prasītājas iebildums, ka “Konkurences” ĢD piezīmes, kas adresēta Padomdevēju komitejai, izpaušana būtiski nekaitētu Komisijas lēmumu pieņemšanas procesam.
Par būtisku kaitējumu lēmumu pieņemšanas procesam sakarā ar piezīmes lietas materiāliem par First Choice apmeklējumu daļēju izpaušanu
– Lietas dalībnieku argumenti
113 Prasītāja apstrīd, kā šo piezīmi iespējams uzskatīt par “atzinumu iekšējām vajadzībām” Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta nozīmē. Kā norāda prasītāja, First Choice mutvārdu apsvērumi ir pielīdzināmi rakstveida apsvērumiem un nav neviena politiska iemesla, lai liegtu piekļuvi šādiem apsvērumiem.
114 Komisija atbild, ka strīdīgās piezīmes daļas, kurām piekļuve tika atteikta, ietver tā ierēdņa personīgos uzskatus, kas šo piezīmi ir uzrakstījis.
– Pirmās instances tiesas vērtējums
115 Tāpat kā attiecībā uz citiem iekšējiem dokumentiem, kurus ir izstrādājuši dažādi dienesti, kas piedalās Airtours lēmuma sagatavošanā (skat. iepriekš 94. punktu), Komisija pamatoti ir uzskatījusi, ka lietas materiālu par First Choice apmeklējumu piezīmes (7.2. dokuments) daļēja izpaušana šajā gadījumā būtiski kaitētu tās lēmumu pieņemšanas procesam koncentrāciju kontroles jomā (otrā lēmuma II.8.a punkts).
116 No otrā lēmuma izriet, ka Komisija, lai pamatotu izņēmuma piemērošanu, ir atsaukusies ne tikai uz apstākli, ka attiecīgais dokuments ietver iekšējām vajadzībām paredzētu atzinumu, bet arī uz faktu, ka zināmās šī dokumenta daļās ir izteikti “Konkurences” ĢD ierēdņu apmeklējumā gūtie iespaidi. Tādēļ Komisija ir pamatoti uzskatījusi, ka šis dokuments ietver “Konkurences” ĢD iekšējas apspriedes par izmeklēšanu un ka tā izpaušana šajā gadījumā būtiski kaitētu tās lēmumu pieņemšanas procesam.
117 Līdz ar to ir jānoraida prasītājas iebildums, ka lietas materiālu par First Choice apmeklējumu piezīmes zināmu daļu izpaušana būtiski nekaitētu Komisijas lēmumu pieņemšanas procesam.
Par sevišķu sabiedrības interešu esamību
118 Runājot par sevišķu sabiedrības interešu esamību, kas, ja tās apstiprinātos, pamatotu šo dokumentu izpaušanu, ir jāatsaucas uz iepriekš 38. un 60.–66. punktā minēto, jo prasītāja izvirza vienādus argumentus kā pret pirmo lēmumu, tā pret otro lēmumu.
119 Līdz ar to ir jānoraida prasītājas iebildums, ka pastāv sevišķas sabiedrības intereses, kas pamato iekšējo dokumentu izpaušanu, uz kuriem attiecas izņēmums par lēmumu pieņemšanas procesa aizsardzību.
Par izņēmumu saistībā ar tiesvedību un juridisku atzinumu aizsardzību
Lietas dalībnieku argumenti
120 Prasītāja apgalvo, ka Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta otrajā ievilkumā paredzētais izņēmums nav piemērojams juridiskā dienesta atbildes piezīmēm.
121 Komisija precizē, ka, lai gan Airtours lēmums tika atcelts, tās strīdīgo dokumentu izpaušana apdraudētu tās spēju izmantot savu dienestu atzinumus, tāpēc ka komisāru kolēģija var pārsniegt šajos atzinumos noteikto un pieņemt atšķirīgu lēmumu.
Pirmās instances tiesas vērtējums
122 Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta otrajā ievilkumā ir noteikts, ka Komisija atsaka piekļuvi dokumentam, ja iepazīšanās ar to var kaitēt “tiesvedības un juridisku [atzinumu]” aizsardzībai, ja vien iepazīšanās ar minēto dokumentu nav saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm.
123 Vārdu salikums “juridiski atzinumi” ir jāsaprot tādējādi, ka sabiedrības interešu aizsardzība var nepieļaut tādu dokumentu satura izpaušanu, kurus Komisijas juridiskais dienests ir izstrādājis ne tikai tiesas procesu ietvaros, bet arī citiem mērķiem.
124 Šajā gadījumā no otrā lēmuma izriet, ka Komisija, lai pamatotu izņēmuma piemērošanu, ir atsaukusies ne tikai uz apstākli, ka attiecīgie dokumenti, izvērtējot katru no tiem atsevišķi, ir juridiski atzinumi, bet arī uz faktu, ka juridiskā dienesta atbildes piezīmju izpaušana varētu radīt risku, ka sabiedrībai tiek darīta zināma informācija par “Konkurences” ĢD un juridiskā dienesta iekšējām apspriedēm par to, vai vērtējums par Airtours/First Choice koncentrācijas saderību ar kopējo tirgu ir likumīgs, kas kā tāda varētu apdraudēt iespējamos lēmumus saistībā ar tiem pašiem dalībniekiem vai to pašu nozari (skat. iepriekš 22., 99. un 100. punktu).
125 Ja tiktu pieņemta attiecīgo piezīmju izpaušana, tas varētu izraisīt, ka juridiskajam dienestam nākotnē, izstrādājot šādas piezīmes, jāizrāda atturība un piesardzība, lai neietekmētu Komisijas lemtspēju jomās, kurās tā ir iesaistīta administratīvā statusā.
126 Turklāt vēl jānorāda, ka šajā gadījumā Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta otrajā ievilkumā paredzētās juridisku atzinumu aizsardzības aizskāruma risks ir saprātīgi paredzams un nevis tikai hipotētisks. Papildus iemesliem, kas ir norādīti iepriekš 124. punktā, šo atzinumu izpaušana varētu radīt Komisijai delikātu situāciju, kad tās juridiskais dienests varētu būt spiests Pirmās instances tiesā aizstāvēt nostāju, kas nav bijusi tā pati, ko tas apgalvojis iekšējās apspriedēs kā padomdevējs dienestiem, kuri ir atbildīgi par lietas materiāliem, kas bija šī paša juridiskā dienesta uzdevums administratīvajā procesā. Tas ir acīm redzami, ka šādas pretrunas rašanās risks var būtiski ietekmēt gan juridiskā dienesta viedokļa brīvību un tā iespēju Kopienu tiesā vienlīdzīgi ar citiem tiesas procesa dažādo lietas dalībnieku juridiskajiem pārstāvjiem efektīvi aizstāvēt Komisijas galīgo nostāju, gan arī būtiski ietekmēt iekšējo lēmumu pieņemšanas procesu šajā iestādē, kas kā kolēģija lemj atbilstoši tai uzticētajiem īpašajiem uzdevumiem un kurai ir jābūt brīvai aizstāvēt tādu juridisku nostāju, kas atšķiras no tās juridiskā dienesta sākotnēji pieņemtās nostājas.
127 Šādu analīzi nemaina fakts, ka Pirmās instances tiesa atcēla Airtours lēmumu, par kuru tika rakstītas juridiskā dienesta atbildes piezīmes. Attiecīgais izņēmums aizsargā dokumentus, kas ir izstrādāti pirms galīgā lēmuma pieņemšanas, un principā neatkarīgi no tā, vai vēlāk Kopienu tiesas prāvā šis lēmums ir paturēts spēkā vai arī atcelts.
128 Līdz ar to ir jānoraida prasītājas iebildums, ka juridiskā dienesta atbildes piezīmju izpaušana nekaitētu juridisku atzinumu aizsardzībai.
129 Runājot par sevišķu sabiedrības interešu esamību, kas, ja tās apstiprinātos, pamatotu šo dokumentu izpaušanu, ir jāatsaucas uz iepriekš 38. un 60.–66. punktā minēto. Līdz ar to ir jānoraida prasītājas iebildums, ka pastāv sevišķas sabiedrības intereses, kas pamato iekšējo dokumentu izpaušanu, uz kuriem attiecas izņēmums par juridisku atzinumu aizsardzību.
Secinājumi par otro jautājumu
130 No iepriekš minētā izriet, ka Komisija nav pieļāvusi kļūdu vērtējumā, atsaukdamās uz Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta otro daļu vai 2. punkta otro ievilkumu, lai, pamatojoties uz konkrētu un atsevišķu pārbaudi, atteiktos izpaust dažādus iekšējus dokumentus vai juridiskus atzinumus, kuriem šie izņēmumi tika piemēroti. Līdz ar to procesuālās ekonomijas dēļ nav jāizskata prasītājas iebildumi par trešo izņēmumu, kas apvienojumā ar iepriekš izskatīto pirmo izņēmumu izvirzīts otrajā lēmumā, lai atteiktos izpaust dažus no šiem dokumentiem.
131 Līdz ar to prasība ir jānoraida daļā, kas attiecas uz otro lēmumu.
Par tiesāšanās izdevumiem
132 Atbilstoši Reglamenta 87. panta 3. punktam, ja abiem lietas dalībniekiem spiedums ir daļēji labvēlīgs un daļēji nelabvēlīgs, Pirmās instances tiesa var nolemt, ka tiesāšanās izdevumi ir jāsadala vai ka lietas dalībnieki sedz savus tiesāšanās izdevumus paši. Šajā gadījumā ir jānolemj, ka Komisija sedz vienu desmitdaļu prasītājas un vienu desmitdaļu savu tiesāšanās izdevumu. Prasītāja sedz deviņas desmitdaļas savu un deviņas desmitdaļas Komisijas tiesāšanās izdevumu.
Ar šādu pamatojumu
PIRMĀS INSTANCES TIESA (trešā palāta paplašinātā sastāvā)
nospriež:
1) atcelt Komisijas 2005. gada 5. septembra Lēmumu D(2005) 8461 daļā, kurā ir atteikta piekļuve darba dokumentam ar nosaukumu “2002. gada 24. jūnija sarunas ar lietas M.1524 Airtours/First Choice komandas locekli par lietu Airtours protokols”;
2) prasību pārējā daļā noraidīt;
3) MyTravel Group plc sedz deviņas desmitdaļas savu un deviņas desmitdaļas Komisijas tiesāšanās izdevumu;
4) Komisija sedz vienu desmitdaļu savu un vienu desmitdaļu MyTravel Group tiesāšanās izdevumu.
Pasludināts atklātā tiesas sēdē Luksemburgā 2008. gada 9. septembrī.
Satura rādītājs
Atbilstošās tiesību normas
Prāvas rašanās fakti
1. Par Airtours/First Choice koncentrāciju pēc sprieduma lietā Airtours
2. Par pieteikumu piekļūt dokumentiem
Par ziņojumu un darba dokumentiem (pirmais lēmums)
Par citiem iekšējiem dokumentiem (otrais lēmums)
Process un lietas dalībnieku prasījumi
Juridiskais pamatojums
1. Ievada apsvērumi
2. Par pirmo lēmumu, kas attiecas uz ziņojumu un darba dokumentiem
Par izņēmumu saistībā ar lēmumu pieņemšanas procesa aizsardzību
Lietas dalībnieku argumenti
Pirmās instances tiesas vērtējums
– Par būtisku kaitējumu lēmumu pieņemšanas procesam ziņojuma izpaušanas dēļ
– Par būtisku kaitējumu lēmumu pieņemšanas procesam 4.–14. un 16.–19. darba dokumenta izpaušanas dēļ
– Par sevišķu sabiedrības interešu esamību
Par izņēmumu saistībā ar pārbaužu, izmeklēšanas un revīzijas darbību aizsardzību
Lietas dalībnieku argumenti
Pirmās instances tiesas vērtējums
Secinājumi par pirmo lēmumu
3. Par otro lēmumu, kas attiecas uz citiem iekšējiem dokumentiem
Par izņēmumu saistībā ar lēmumu pieņemšanas procesa aizsardzību
Par būtisku kaitējumu lēmumu pieņemšanas procesam sakarā ar tekstu projektu, piezīmju komisāram, piezīmju citiem dienestiem un citu dienestu atbildes piezīmju izpaušanu
– Lietas dalībnieku argumenti
– Pirmās instances tiesas vērtējums
Par būtisku kaitējumu lēmumu pieņemšanas procesam sakarā ar uzklausīšanas amatpersonas ziņojuma izpaušanu
– Lietas dalībnieku argumenti
– Pirmās instances tiesas vērtējums
Par būtisku kaitējumu lēmumu pieņemšanas procesam sakarā ar “Konkurences” ĢD piezīmes, kas adresēta Padomdevēju komitejai, izpaušanu
– Lietas dalībnieku argumenti
– Pirmās instances tiesas vērtējums
Par būtisku kaitējumu lēmumu pieņemšanas procesam sakarā ar piezīmes lietas materiāliem par First Choice apmeklējumu daļēju izpaušanu
– Lietas dalībnieku argumenti
– Pirmās instances tiesas vērtējums
Par sevišķu sabiedrības interešu esamību
Par izņēmumu saistībā ar tiesvedību un juridisku atzinumu aizsardzību
Lietas dalībnieku argumenti
Pirmās instances tiesas vērtējums
Secinājumi par otro jautājumu
Par tiesāšanās izdevumiem