ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção alargada)
5 de novembro de 2013 (*)
«Dumping — Importações de determinadas folhas e tiras, delgadas, de alumínio, originárias da Arménia, do Brasil e da China — Adesão da Arménia à OMC — Estatuto de empresa que opera em economia de mercado — Artigo 2.°, n.° 7, do Regulamento (CE) n.° 384/96 — Compatibilidade com o acordo antidumping — Artigo 277.° TFUE»
No processo T‑512/09,
Rusal Armenal ZAO, com sede em Erevan (Arménia), representada por B. Evtimov, advogado,
recorrente,
contra
Conselho da União Europeia, representado inicialmente por J.‑P. Hix, na qualidade de agente, assistido por G. Berrisch e G. Wolf, advogados, e, em seguida, por J.‑P. Hix e B. Driessen, na qualidade de agentes, assistidos inicialmente por G. Berrisch e, por último, por J.‑P. Hix e B. Driessen,
recorrido,
apoiado por
Comissão Europeia, representada por M. França e C. Clyne, na qualidade de agentes,
interveniente,
que tem por objeto um pedido de anulação do Regulamento (CE) n.° 925/2009 do Conselho, de 24 de setembro de 2009, que institui um direito antidumping definitivo e que cobra definitivamente o direito provisório instituído sobre as importações de determinadas folhas e tiras, delgadas, de alumínio, originárias da Arménia, do Brasil e da República Popular da China (JO L 262, p. 1),
O TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção alargada),
composto por: N. J. Forwood (relator), presidente, F. Dehousse, I. Wiszniewska‑Białecka, M. Prek e J. Schwarcz, juízes,
secretário: N. Rosner, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 3 de outubro de 2012,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
1 A recorrente, Rusal Armenal ZAO, é uma sociedade produtora e exportadora de produtos de alumínio criada em 2000 na Arménia. Em 5 de fevereiro de 2003, a República da Arménia aderiu ao Acordo que institui a Organização Mundial do Comércio (OMC) (JO 1994, L 336, p.3).
2 Na sequência de uma denúncia apresentada em 28 de maio de 2008, a Comissão Europeia iniciou um processo antidumping relativo às importações de certas folhas e tiras, delgadas, de alumínio, originárias da Arménia, do Brasil e da China. O aviso de início deste processo foi publicado no Jornal Oficial da União Europeia de 12 de julho de 2008 (JO C 177, p. 13).
3 Por cartas de 25 de julho e de 1 de setembro de 2008, a recorrente contestou nomeadamente a aplicabilidade, no caso em apreço, do artigo 2.°, n.° 7, do Regulamento (CE) n.° 384/96 do Conselho, de 22 de dezembro de 1995, relativo à defesa contra as importações objeto de dumping de países não membros da Comunidade Europeia (JO 1996, L 56, p. 1), conforme alterado (a seguir «regulamento de base») [substituído pelo Regulamento (CE) n.° 1225/2009 do Conselho, de 30 de novembro de 2009, relativo à defesa contra as importações objeto de dumping dos países não membros da Comunidade Europeia (JO L 343, p. 51, retificação no JO 2010, L 7, p. 22)], tendo em conta, em primeiro lugar, a adesão da República da Arménia à OMC a partir de 2003, em segundo lugar, o facto de as condições de aplicação da segunda disposição adicional ao n.° 1 do artigo VI do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio de 1994 (GATT) não estarem reunidas e, em terceiro lugar, que os instrumentos de adesão da República da Arménia à OMC não preveem a possibilidade de derrogar as regras do Acordo sobre a aplicação do artigo VI do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio de 1994 (JO L 336, p. 103, a seguir «acordo antidumping»). Por outro lado, no âmbito da análise relativa à subcotação dos preços ou à subcotação dos preços de referência, a recorrente disponibilizou informação sobre as deficiências relacionadas com os seus produtos, questão sobre a qual forneceu informações suplementares numa carta com data de 7 de outubro de 2008.
4 Por outro lado, a recorrente pediu que lhe fosse concedido o estatuto de empresa que opera em economia de mercado, ou, se tal não fosse possível, um tratamento individual (a seguir «pedido de EEM/TI»). A este respeito, por ofício de 19 de dezembro de 2008, a Comissão comunicou à recorrente as considerações com base nas quais concluía que os critérios relativos à contabilidade e aos custos de produção referidos no artigo 2.°, n.° 7, alínea c), segundo e terceiro travessões, do regulamento de base [atual artigo 2.°, n.° 7, alínea c), segundo e terceiro travessões, do Regulamento n.° 1225/2009] não estavam reunidos. Por carta de 5 de janeiro de 2009, a recorrente reiterou as suas alegações a respeito da aplicação do artigo 2.°, n.° 7, do regulamento de base relativamente à Arménia e contestou as apreciações da Comissão relativas aos critérios que esta considerava não estarem reunidos. Por ofício de 19 de janeiro de 2009, a Comissão respondeu a esta última carta fornecendo nomeadamente explicações suplementares relativas ao estatuto da Arménia enquanto economia de mercado. Por carta de 13 de março de 2009, a recorrente apresentou à Comissão elementos adicionais relativos ao seu pedido de EEM/TI.
Regulamento provisório e regulamento impugnado
5 Em 7 de abril de 2009, a Comissão aprovou o Regulamento (CE) n.° 287/2009, que institui um direito antidumping provisório sobre as importações de determinadas folhas e tiras, delgadas, de alumínio, originárias da Arménia, do Brasil e da República Popular da China (JO L 94, p. 17, a seguir «regulamento provisório»). Por ofício de 8 de abril de 2009, a Comissão comunicou à recorrente, em conformidade com o artigo 14.°, n.° 2, e o artigo 20.°, n.° 1, do regulamento de base (atuais artigos 14.°, n.° 2, e 20.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1225/2009), o regulamento provisório e as considerações relativas ao cálculo da margem de dumping e de prejuízo no que diz respeito à recorrente.
6 A Turquia foi designada como país análogo para efeitos do cálculo de um valor normal para os produtores‑exportadores que pudessem não vir a beneficiar do estatuto de empresa que opera em economia de mercado. Um produtor turco do produto similar respondeu ao questionário enviado pela Comissão (considerandos 10, 12 e 52 do regulamento provisório).
7 Nos termos do considerando 13 do regulamento provisório, o inquérito sobre o dumping e o prejuízo abrangeu o período compreendido entre 1 de julho de 2007 e 30 de junho de 2008 A análise das tendências pertinentes para a avaliação do prejuízo abrangeu o período compreendido entre 1 de janeiro de 2005 e 30 de junho de 2008.
8 Segundo o considerando 19 do regulamento provisório, o produto em causa é constituído por folhas e tiras, delgadas, de alumínio de espessura não inferior a 0,008 mm, mas não superior a 0,018 mm, sem suporte, simplesmente laminadas, em bobinas de largura não superior a 650 mm e de peso superior a 10 kg, originárias da Arménia, do Brasil e da China, normalmente declaradas no código NC ex 7607 11 19. Quanto ao produto similar, o considerando 20 do regulamento provisório dispõe que as folhas e tiras, delgadas, de alumínio produzidas e vendidas pela indústria comunitária na Comunidade, as vendidas nos mercados internos da Arménia, do Brasil e da China e as importadas e produzidas na Comunidade provenientes destes países, assim como as produzidas e vendidas na Turquia, têm essencialmente as mesmas características físicas e técnicas de base e destinam‑se às mesmas utilizações finais de base.
9 Quanto à concessão do estatuto de empresa que opera em economia de mercado, a Comissão concluiu, em primeiro lugar, que a Arménia não podia ser considerada uma economia de mercado, dado que é mencionada na nota de pé de página do artigo 2.°, n.° 7, alínea a), do regulamento de base [atual artigo 2.°, n.° 7, alínea a), do Regulamento n.° 1225/2009]. Seguidamente, a Comissão expôs que a recorrente não preenchia os critérios relativos à contabilidade e aos custos de produção mencionados no artigo 2.°, n.° 7, alínea c), segundo e terceiro travessões, do regulamento de base. A este respeito, em primeiro lugar, as contas da recorrente relativas ao exercício de 2006 foram objeto de um parecer desfavorável do respetivo auditor, enquanto a empresa não forneceu as suas contas de 2007 verificadas por auditores. Em segundo lugar, o preço pago ao Estado arménio pela aquisição das ações da sociedade que explorava o antigo local de produção correspondia a cerca de um terço do seu valor nominal tendo, além disso, a recorrente recebido o gozo dos terrenos gratuitamente por parte do Estado (considerandos 24, 25 e 27 a 31 do regulamento provisório).
10 No que respeita ao cálculo da margem de dumping, a Comissão expôs, em anexo ao seu ofício de 8 de abril de 2009 (v. n.° 5, supra), que a recorrente preenchia os requisitos para obter um tratamento individual. Além disso, a comparação dos valores normais médios ponderados de cada tipo de produto em causa exportado para a Comunidade e proveniente do produtor turco que respondeu ao questionário relacionado com os preços à exportação médios ponderados correspondentes aos da recorrente tinha dado lugar a uma margem de dumping de 37%. Estes elementos são retomados nos considerandos 42, 74 e 77 do regulamento provisório.
11 Uma vez que a Comissão considerou que os critérios relativos ao prejuízo, ao nexo de causalidade e ao interesse da União estavam preenchidos, esta instituição procedeu à imposição de um direito antidumping provisório ao nível de eliminação do prejuízo, tendo em conta um preço não prejudicial a aplicar à indústria comunitária. Assim, foi instituído um direito antidumping provisório de 20% para os produtos fabricados pela recorrente (considerandos 91 a 94, 119 a 138 e 164 a 170 do regulamento provisório).
12 Por ofício de 15 de julho de 2009, a Comissão transmitiu à recorrente, em aplicação do artigo 20.°, n.os 2 a 4, do regulamento de base (atual artigo 20.°, n.os 2 a 4, do Regulamento n.° 1225/2009), um documento de divulgação final sobre os factos e considerações essenciais que fundamentam a proposta de imposição de direitos antidumping definitivos. A Comissão convidou a recorrente a transmitir‑lhe os seus comentários sobre o documento de divulgação final até 30 de julho de 2009.
13 Por carta de 22 de julho de 2009, a recorrente apresentou as suas observações sobre o documento de divulgação final e ofereceu um compromisso, na aceção do artigo 8.°, n.° 1, do regulamento de base (atual artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1225/2009).
14 Em 24 de setembro de 2009, o Conselho da União adotou o Regulamento (CE) n.° 925/2009, que institui um direito antidumping definitivo e que cobra definitivamente o direito provisório instituído sobre as importações de determinadas folhas e tiras, delgadas, de alumínio, originárias da Arménia, do Brasil e da República Popular da China (JO L 262, p. 1, a seguir «regulamento impugnado»).
15 Quanto ao pedido de EEM/TI da recorrente, o Conselho confirmou, nos considerandos 18 a 26 e 32 do regulamento impugnado, as apreciações do regulamento provisório relativas ao estatuto da Arménia, aos critérios que a Comissão considerou não estarem preenchidos pela recorrente e à concessão de um tratamento individual à recorrente (v. n.os 9 e 10, supra). Nestas condições, a margem de dumping da recorrente foi estabelecida em 33,4% (ponto 4.4 do regulamento impugnado). Por outro lado, o Conselho confirmou, nos considerandos 55 e 56 do regulamento impugnado, as apreciações que constam do regulamento provisório relativas à avaliação cumulativa dos efeitos das importações em causa. Por último, o Conselho confirmou também as apreciações que constam do regulamento provisório relativas ao prejuízo e ao interesse da Comunidade e estabeleceu o nível de eliminação do prejuízo ocasionado pelas importações dos produtos da recorrente em 13,4%.
16 Nestas condições, o Conselho instituiu, nos termos do artigo 1.°, n.° 2, do regulamento impugnado, um direito antidumping definitivo de 13,4% para as importações dos produtos da recorrente.
Tramitação processual e pedidos das partes
17 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 21 de dezembro de 2009, a recorrente interpôs o presente recurso.
18 Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 25 de março de 2010, a Comissão pediu para intervir no presente processo em apoio dos pedidos do Conselho.
19 Por despacho de 4 de maio de 2010, o presidente da Sétima Secção do Tribunal Geral deferiu o pedido de intervenção apresentado pela Comissão, que apresentou as suas alegações de intervenção em 21 de junho de 2010. A recorrente apresentou as suas observações sobre estas alegações em 23 de agosto de 2010.
20 Na sequência de alteração da composição das Secções do Tribunal Geral, o juiz‑relator foi afetado à Segunda Secção, à qual o presente processo foi, por conseguinte, atribuído. Por decisão de 16 de maio de 2012, o Tribunal Geral remeteu o processo à Segunda Secção alargada.
21 Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral decidiu dar início à fase oral.
22 A recorrente conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:
¾ anular o regulamento impugnado na medida em que lhe diz respeito,
¾ condenar o Conselho nas despesas.
23 O Conselho conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:
¾ negar provimento ao recurso,
¾ condenar a recorrente nas despesas.
24 A Comissão conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:
¾ negar provimento ao recurso,
¾ condenar a recorrente nas despesas.
Questão de direito
25 A recorrente invoca cinco fundamentos, relativos:
¾ à violação do artigo 2.°, n.os 1 a 6, do regulamento de base (atual artigo 2.°, n.os 1 a 6, do Regulamento n.° 1225/2009) e dos artigos 2.1 e 2.2 do acordo antidumping,
¾ à violação do artigo 2.°, n.° 7, alínea c), do regulamento de base,
¾ à violação do artigo 3.°, n.° 4, do regulamento de base (atual artigo 3.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1225/2009) e na falta de fundamentação,
¾ à violação do princípio da igualdade de tratamento e a um erro manifesto de apreciação,
¾ à violação do princípio da boa administração.
26 No âmbito do primeiro fundamento, que há que examinar em primeiro lugar, a recorrente sustenta que o artigo 2.°, n.° 7, do regulamento de base deve ser declarado inaplicável a seu respeito na medida em que esta disposição constituiu a base jurídica da aplicação da metodologia do país terceiro com economia de mercado no regulamento impugnado. Com efeito, a aplicação desta metodologia, por força do artigo 2.°, n.° 7, do regulamento de base, a respeito da recorrente viola, no caso em apreço, os artigos 2.1 e 2.2 do acordo antidumping e o artigo 2.°, n.os 1 a 6, do regulamento de base. Nestas condições, o artigo 2.°, n.° 7, do regulamento de base, deve ser declarado, na parte em que é pertinente para o processo em apreço, inaplicável à recorrente por força do artigo 277.° TFUE e, por conseguinte, o regulamento impugnado deve ser anulado.
27 A este respeito, a recorrente alega que, segundo o regime estabelecido pelo acordo antidumping no que respeita ao valor normal, este deve ser calculado nos termos dos artigos 2.1 e 2.2 do referido acordo, com duas exceções. A primeira consiste na aplicação, por força do artigo 2.7 do acordo antidumping, da segunda disposição adicional ao n.° 1 do artigo VI do GATT. A segunda consiste na aplicação dos instrumentos de adesão de determinados países ao acordo que institui a OMC, que contêm regras especiais a este respeito.
28 Uma vez que a recorrente, como empresa com sede na Arménia, não está abrangida pelo âmbito de aplicação da segunda disposição adicional ao n.° 1 do artigo VI do GATT e que, ao contrário dos casos da República Popular da China e da República Socialista do Vietname, os documentos relativos à adesão da República da Arménia ao acordo que institui a OMC não preveem derrogações aos artigos 2.1 e 2.2 do acordo antidumping, estas últimas disposições obstam, desde a referida adesão, à aplicação, às exportações da recorrente, da metodologia do país terceiro com economia de mercado ao abrigo do artigo 2.°, n.° 7, do regulamento de base, seja por referência à nota de pé de página da alínea a) desta disposição, conforme inserida pelo Regulamento (CE) n.° 905/98 do Conselho, de 27 de abril de 1998, que modifica o regulamento [de base] (JO L 128, p. 18), ou por meio de qualquer outra previsão da mesma disposição. As disposições do GATT e do acordo antidumping suprarreferidas não deixam margem para a criação de categorias «intermédias» entre os países com comércio de Estado e os países com economia de mercado, nunca tendo, por outro lado, a República da Arménia concordado com esse estatuto. Daqui resulta que as instituições não podem calcular o valor normal relativamente à recorrente seguindo a metodologia do país terceiro com economia de mercado, conforme foi aplicada in fine, no caso em apreço, ao abrigo do artigo 2.°, n.° 7, alínea a), do regulamento de base. Nestas condições, as instituições excederam o quadro legal instituído pelo acordo antidumping em conjugação com as disposições do direito primário, como as do artigo 216.°, n.° 2, TFUE, e pela jurisprudência relativa à aplicação do regulamento de base à luz do acordo antidumping. Por conseguinte, o artigo 2.°, n.° 7, do regulamento de base deve ser declarado inaplicável ao caso em apreço e o regulamento impugnado deve ser anulado por violação dos artigos 2.1 e 2.2 do acordo antidumping e do artigo 2.°, n.os 1 a 6, do regulamento de base. Tal exercício não compromete de forma alguma a posição da União Europeia enquanto negociador no âmbito da OMC.
29 O Conselho alega, em primeiro lugar, que a inclusão da Arménia na nota de pé de página do artigo 2.°, n.° 7, alínea a), do regulamento de base exclui a aplicação dos n.os 1 a 6 desta disposição às exportações da recorrente. Além disso, não é possível sanar esta situação por meio de uma interpretação conforme com o GATT ou com o acordo antidumping. Contudo, há que reconhecer, por um lado, que a jurisprudência se limita à utilização das ferramentas oferecidas pela interpretação e, por outro, que o regulamento de base não teve por objetivo executar uma qualquer obrigação de aplicação dos artigos 2.1 e 2.2 do acordo antidumping às importações provenientes da Arménia. O Conselho acrescenta que o artigo 2.°, n.° 7, do regulamento de base não permite atribuir o estatuto de empresa que opera em economia de mercado a uma empresa que não satisfaz os critérios que figuram na alínea c) desta disposição.
30 Apoiado pela Comissão, o Conselho alega que, em qualquer caso, nem o GATT nem o acordo antidumping impõem às instituições da União que tratem a Arménia como uma economia de mercado para os efeitos dos inquéritos em matéria de dumping. Por outro lado, o processo de transição para uma economia de mercado é gradual e pode necessitar de reformas e adaptações que se estendam por um longo período. Além disso, a República da Arménia não negociou esta questão quando da sua adesão à OMC, nem reclamou esse tratamento nos seus pedidos de alteração de estatuto no âmbito da aplicação do regulamento de base. Por último, o Conselho salienta as desvantagens que podem resultar para a posição da União, no âmbito das negociações multilaterais, da possibilidade de colocar em causa a legalidade do artigo 2.°, n.° 7, do regulamento de base à luz das regras da OMC. Neste contexto, o Conselho expõe que existem igualmente outros membros da OMC que não tratam a Arménia como uma economia de mercado e que, ao contrário do caso da República Popular da China e da República Socialista do Vietname, a República da Arménia não negociou uma data‑limite para além da qual os outros membros da OMC seriam obrigados a classificá‑la entre as economias de mercado.
Observações preliminares
31 Como a recorrente alega reiteradamente nos seus articulados, o presente fundamento suscita a questão de se saber se o artigo 2.°, n.° 7, do regulamento de base pode, no caso em apreço, constituir uma base jurídica para a aplicação da metodologia do país terceiro com economia de mercado para efeitos do cálculo do valor normal dos produtos da recorrente visados pelo inquérito antidumping em causa.
32 A este respeito, a recorrente considera que, tendo em conta as regras relativas ao cálculo do valor normal que fazem parte do acordo antidumping e das regras do GATT para as quais o referido acordo remete, o artigo 2.°, n.° 7, do regulamento de base deve ser declarado inaplicável por força do artigo 277.° TFUE, na medida em que, no caso em apreço, as instituições se basearam neste artigo para aplicar a metodologia do país terceiro com economia de mercado.
33 Para analisar a validade dos argumentos que a recorrente alega no âmbito deste fundamento, há que recordar, em primeiro lugar, a aplicação que as instituições têm feito do artigo 2.°, parágrafo 7.°, do regulamento de base no caso em apreço.
34 A este respeito, resulta dos considerandos 22 a 25 do regulamento provisório, 19 e 20 do regulamento impugnado, e da primeira página do ofício da Comissão de 19 de janeiro de 2009 (v. n.° 4, supra) que as instituições se basearam na inclusão da Arménia na lista de países que figuram na nota de pé de página do artigo 2.°, n.° 7, alínea a), do regulamento de base. Por conseguinte, as instituições consideraram que, uma vez que a República da Arménia era, além disso, membro da OMC à data do início do inquérito, o artigo 2.°, n.° 7, alínea b), do regulamento de base era aplicável, razão pela qual a recorrente só se poderia valer dos n.os 1 a 6 do artigo 2.° deste mesmo regulamento se a Comissão diferisse o seu pedido de concessão do estatuto de empresa que opera em economia de mercado. A este respeito, resulta dos considerandos 27 a 31 e 43 a 52 do regulamento provisório, bem como dos considerandos 21 a 26 e 35 do regulamento impugnado, que o pedido de concessão do estatuto de empresa que opera em economia de mercado foi indeferido. Resulta também dos mesmos considerandos que, em aplicação da última frase do artigo 2.°, n.° 7, alínea b), do regulamento de base, o valor normal foi finalmente estabelecido por referência aos dados provenientes da Turquia, que foi considerado um país terceiro análogo com economia de mercado, nos termos do artigo 2.°, n.° 7, alínea a), do mesmo regulamento.
35 Neste contexto, compete ao Tribunal Geral examinar se, e em que condições, as instituições podem considerar que um país membro da OMC constitui um país desprovido de economia de mercado e aplicar, consequentemente, uma metodologia de cálculo do valor normal como a descrita no número anterior. Este exame necessita que seja recordada a posição ocupada pelo acordo antidumping na ordem jurídica da União e que seja feita uma interpretação do referido acordo na sua parte relativa às possibilidades que a dita parte concede aos membros da OMC para derrogarem as regras estabelecidas nos artigos 2.1 e 2.2 do mesmo.
36 Quanto à posição ocupada pelo acordo antidumping na ordem jurídica da União, há desde logo que recordar que, tendo em conta a sua natureza e a sua sistemática, o acordo que institui a OMC e os acordos e memorandos constantes dos respetivos anexos não figuram, em princípio, entre as normas à luz das quais o juiz da União fiscaliza a legalidade dos atos das instituições comunitárias nos termos do disposto no artigo 263.°, primeiro parágrafo, TFUE. Contudo, no caso de a União ter decidido cumprir uma obrigação determinada assumida no quadro da OMC ou de o ato da União remeter, de modo expresso, para disposições precisas dos acordos e memorandos constantes dos anexos do acordo que institui a OMC, compete ao juiz da União fiscalizar a legalidade do ato da União em causa, à luz das regras da OMC. A este propósito, resulta do preambulo do regulamento de base, mais exatamente do seu considerando 5, que este regulamento tem designadamente por objeto transpor para o direito da União as novas e detalhadas disposições contidas no acordo antidumping, entre as quais figuram, em especial, as relativas ao cálculo da margem de dumping, a fim de se assegurar uma aplicação correta e transparente das referidas disposições. Assim, está assente que a União adotou o regulamento de base para dar cumprimento às suas obrigações internacionais que decorrem do acordo antidumping (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 9 de janeiro de 2003, Petrotub e Republica, C‑76/00 P, Colet., p. I‑79, n.os 53 a 56 e jurisprudência referida), em execução do artigo 18.°, n.° 4, do referido acordo (acórdão do Tribunal Geral de 3 de fevereiro de 2005, Chiquita Brands e o./Comissão, T‑19/01, Colet., p. II‑315, n.° 160). Além disso, com o artigo 2.° deste regulamento, intitulado «Determinação da existência de dumping», a União considerou que devia executar as obrigações particulares que decorrem do artigo 2.° deste acordo, também ele relativo à determinação da existência de dumping.
37 A recorrente alega, no essencial, que o artigo 2.°, n.° 7, do regulamento de base deve ser declarado inaplicável por força do artigo 277.° TFUE, na medida em que serviu de base, no caso em apreço, à aplicação da metodologia do país terceiro com economia de mercado, infringindo os artigos 2.1 e 2.2 do acordo antidumping. Com efeito, esta metodologia consiste na construção do valor normal com base em dados provenientes de empresas situadas num país terceiro, mesmo quando se trata de importações originárias de membros da OMC, como a República da Arménia, que não cumprem os critérios estabelecidos pela segunda disposição adicional ao n.° 1 do artigo VI do GATT.
Sistema estabelecido pelo acordo antidumping e pela segunda disposição adicional ao n.° 1 do artigo VI do GATT
38 Quanto à interpretação do acordo antidumping, há que constatar que os argumentos que o Conselho apresenta em defesa da sua posição, relativos, por um lado, ao facto de nem o GATT nem o acordo antidumping criarem a obrigação específica de tratar a Arménia como uma economia de mercado, e, por outro, ao processo de transição para uma economia de mercado, que, aliás, se inscreve no prolongamento da análise efetuada pela Comissão no seu ofício de 19 de janeiro de 2009 (v. n.° 4, supra), assentam numa compreensão errada das disposições do GATT e do acordo antidumping relativas ao cálculo do valor normal.
39 Mais especificamente, em primeiro lugar, nos termos do n.° 1 do artigo VI do GATT, «um produto exportado de um país para outro deve considerar‑se como tendo sido introduzido no mercado do país importador a um preço inferior ao seu valor normal, se o preço deste produto for: a) inferior ao preço comparável, praticado em operações comerciais normais, de um produto similar destinado ao consumo no país exportador; ou b) na ausência de tal preço no mercado interno deste último país, se o preço do produto exportado for (i) inferior ao preço comparável, para a exportação de um produto similar para terceiro país, em operações comerciais normais; ou (ii) inferior ao custo de produção desse produto no país de origem acrescido de um suplemento razoável para cobrir as despesas de venda e o lucro».
40 Resulta desta disposição que o valor normal consiste quer no preço comparável praticado nas operações comerciais normais para um produto similar, destinado ao consumo no país exportador, quer no preço comparável mais elevado de um produto similar para exportação para um país terceiro durante operações comerciais normais, quer no custo de produção deste produto no seu país de origem, acrescido de um suplemento razoável para cobrir as despesas de venda e o lucro.
41 Estas regras são executadas, no quadro da OMC, pelos artigos 2.1 e 2.2 do acordo antidumping, que prevê regras mais pormenorizadas, mas se mantém sempre no quadro destas três possibilidades, enumeradas exaustivamente no artigo VI do GATT.
42 Em seguida, nos termos do artigo 2.7 do acordo antidumping, o artigo 2.° aplica‑se sem prejuízo do disposto na segunda disposição adicional relativa ao n.° 1 do artigo VI do GATT. Nos termos desta última disposição «reconhece‑se que, no caso das importações de um país que possua um monopólio completo ou substancialmente completo do seu comércio e em que todos os preços internos sejam fixados pelo Estado, poderão existir dificuldades especiais na determinação da comparabilidade dos preços para efeitos do n.° 1; nesses casos, as Partes contratantes importadoras podem considerar necessário ter em conta a possibilidade de nem sempre ser adequado proceder a uma comparação exata com os preços internos desse país».
43 Ao contrário do que as instituições consideram, os artigos 2.1 e 2.2 do acordo antidumping, por um lado, e o artigo 2.7 e a segunda disposição adicional ao n.° 1 do artigo VI do GATT, por outro, não correspondem a dois casos extremos (países com economia de mercado contra países com um monopólio total do seu comércio externo) entre os quais se poderia conceber todo um leque de situações a respeito das quais o acordo antidumping deixaria aos membros da OMC a liberdade de estabelecerem as regras que considerassem adequadas quanto ao cálculo do valor normal, tais como a construção do valor normal com base em dados provenientes de empresas situadas num país terceiro, se o produtor visado não conseguir demonstrar que, no que a ele diz respeito, prevalecem as condições de uma economia de mercado no que respeita ao fabrico e à venda do produto similar.
44 Com efeito, o acordo antidumping estabelece, nos seus artigos 2.1 e 2.2, regras relativas ao cálculo do valor normal sem prever de modo algum que estas regras devem ser aplicadas no caso de importações provenientes de países «com economia de mercado». Em particular, como o Conselho aceitou durante a audiência, não se faz nenhuma referência no acordo antidumping ou no artigo VI do GATT ao conceito de «economia de mercado», como uma condição para a aplicação dos artigos 2.1 e 2.2 do primeiro e do artigo VI do segundo.
45 Além disso, as partes estão de acordo quanto ao facto de os instrumentos de adesão da República da Arménia à OMC não estabelecerem exceções que dispensem os membros da OMC da obrigação de aplicarem regras compatíveis com os artigos 2.1 e 2.2 do acordo antidumping quando do cálculo do valor normal dos produtos originários desse país.
46 A posição do Conselho, segundo a qual a inclusão, nos instrumentos de adesão à OMC da República Popular da China e da República Socialista do Vietname, de exceções aos artigos 2.1 e 2.2 do acordo antidumping, acompanhadas de datas‑limite para a sua aplicação, corresponde apenas à manifestação da vontade de limitar no tempo o direito de os membros da OMC não aplicarem, no momento do cálculo do valor normal, regras compatíveis com os referidos artigos, não corresponde à realidade dos factos.
47 A este respeito, há que recordar que a parte I, n.° 15, do protocolo de adesão à OMC da República Popular da China prevê expressamente a possibilidade de os outros membros da OMC não aplicarem o artigo 2.° do acordo antidumping quando o(s) produtor(es) em causa não demonstrem que exercem a sua atividade nas condições de uma economia de mercado no que toca ao fabrico, à produção e à venda de um produto similar. O mesmo se passa com a parte I, n.° 3, do protocolo de adesão à OMC da República Socialista do Vietname, que, por remissão para os n.os 527 e 255 do relatório do grupo de trabalho relativo à adesão deste país, estabelece uma exceção idêntica. Há que realçar que, ao contrário do que alegam o Conselho e a Comissão, as exceções em causa não foram solicitadas pelos dois países candidatos à adesão em troca da estipulação de um prazo findo o qual as mesmas seriam revogadas. Com efeito, como resulta do n.° 150 do relatório grupo de trabalho relativo à adesão da República Popular da China e do n.° 254 do relatório do grupo de trabalho relativo à adesão da República Socialista do Vietname, foram os membros da OMC que suscitaram a questão da comparabilidade dos preços nos países candidatos e que obtiveram os compromissos supramencionados por parte desses países, acompanhados de uma data‑limite finda a qual os referidos compromissos expirariam. Ora, se os artigos 2.1 e 2.2 do acordo antidumping e a segunda disposição adicional ao n.° 1 do artigo VI do GATT devessem ser interpretados da forma sugerida pelas instituições, as exceções criadas, sob a forma de «compromissos» por parte do país aderentes, nos termos dos protocolos de adesão da República Popular da China e da República Socialista do Vietname, não teriam razão de ser, pois o quadro jurídico existente já permitiria o que preveem as referidas exceções.
48 Portanto, há que constatar que as regras estabelecidas nos artigos 2.1 e 2.2 do acordo antidumping a respeito do valor normal, que dão execução às disposições do n.° 1 do artigo VI do GATT (v. n.os 39 e 40, supra), são aplicáveis salvo se estiverem previstas exceções a estas regras no próprio acordo antidumping, no GATT, tal como a segunda disposição adicional ao n.° 1 do artigo VI do GATT, ou nos instrumentos de adesão à OMC de um membro desta organização.
49 Por conseguinte, um membro da OMC pode, à luz do artigo VI do GATT e do acordo antidumping, aplicar às importações provenientes de outro membro da OMC um método de cálculo do valor normal que se afaste dos métodos previstos nos artigos 2.1 e 2.2 do acordo antidumping apenas com base no artigo 2.7 do mesmo acordo e, por conseguinte, na segunda disposição adicional ao n.° 1 do artigo VI do GATT ou, eventualmente, numa disposição específica para tal efeito que conste dos instrumentos de adesão deste último membro à OMC.
50 Nestas condições, não se pode aceitar a posição das instituições, segundo a qual o artigo 2.°, n.° 7, do regulamento de base lhes permite, sem infringir o acordo antidumping, não aplicar regras de cálculo do valor normal compatíveis com os artigos 2.1 e 2.2 deste acordo, mesmo quando a segunda disposição adicional ao n.° 1 do artigo VI do GATT não seja aplicável e quando os instrumentos de adesão do país exportador à OMC não prevejam essa possibilidade. Resulta também da análise que precede que o argumento das instituições, segundo o qual nem o acordo antidumping nem o GATT criam uma obrigação particular de tratar a Republica da Arménia como uma economia de mercado, não é pertinente, uma vez que a obrigação que decorre destes acordos consiste na aplicação, face aos outros membros da OMC, como a República da Arménia, de regras compatíveis com os artigos 2.1 e 2.2 do acordo antidumping, com as reservas enunciadas nos n.os 48 e 49, supra. A este respeito, há que salientar que os referidos artigos incluem um conjunto de regras claras, precisas e pormenorizadas que estabelecem as modalidades de cálculo do valor normal de um produto similar (v. n.° 36, supra) sem as acompanhar de condições que deixem a respetiva aplicação à discrição dos membros da OMC. Por outro lado, a possibilidade de derrogar essas regras com fundamento na segunda disposição adicional ao n.° 1 do artigo VI do GATT, para a qual remete o artigo 2.7 do acordo antidumping, está circunscrita com precisão. Em particular, está abrangido pelo âmbito de aplicação desta disposição o «país que possua um monopólio completo ou substancialmente completo do seu comércio e em que todos os preços internos sejam fixados pelo Estado». Portanto, esta norma de direito é clara quanto aos contornos das situações que visa, de modo a permitir quer à Comissão e ao Conselho apreciarem se um membro da OMC satisfaz a descrição que aí é feita, quer ao juiz da União fiscalizar esta apreciação e daí retirar, caso seja necessário, as consequências que se impõem por força da jurisprudência exposta no n.° 36, supra.
51 Quanto à afirmação do Conselho, feita em apoio da sua interpretação do acordo antidumping, segundo a qual os Estados Unidos da América e o Canadá consideraram a República da Arménia um país desprovido de economia de mercado mesmo após a sua adesão à OMC, basta salientar que o Conselho não contestou as refutações pormenorizadas da recorrente, apoiadas por referências à legislação relevante desses dois países, pelo que, em qualquer caso, esta instituição não demonstrou a exatidão material da sua afirmação.
Regras estabelecidas pelo regulamento de base e sua aplicação ao caso em apreço
52 Num contexto como o exposto nos n.os 39 a 50, supra, quando o legislador da União adota disposições relativas a países «desprovidos de economia de mercado» aplicáveis a um membro da OMC que figura numa lista desses países, como a lista que figura na nota de pé de página do artigo 2.°, n.° 7, alínea a), do regulamento de base, este exercício insere‑se no âmbito da segunda disposição adicional ao n.° 1 do artigo VI do GATT e requer, assim, uma apreciação relativa à questão de saber se esse membro da OMC preenche as condições impostas pela disposição em questão.
53 Além disso, há que recordar que o estabelecimento de uma lista de países considerados desprovidos de economia de mercado foi introduzido pelo artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 1681/79 do Conselho, de 1 de agosto de 1979, que modifica o Regulamento (CEE) n.° 459/68, relativo à defesa contra as práticas de dumping, prémios ou subvenções por parte de países não membros da Comunidade Económica Europeia (JO L 196, p. 1). Nos termos do considerando 6 do Regulamento n.° 1681/79, o estabelecimento dessa lista constitui uma codificação da prática desenvolvida até esse momento ao abrigo do artigo 3.°, n.° 6, do Regulamento (CEE) n.° 459/68 do Conselho, de 5 de abril de 1968, relativo à defesa contra as importações que são objeto de dumping, prémios ou subvenções por parte de países não membros da Comunidade Económica Europeia (JO L 93, p. 1). Ora, esta última disposição reproduz, no essencial, a definição de país desprovido de economia de mercado que consta da segunda disposição adicional ao n.° 1 do artigo VI do GATT [v., quanto à prática desenvolvida a este respeito ao abrigo do Regulamento n.° 459/68, o considerando 6 do Regulamento (CEE) n.° 955/79 do Conselho, de 15 de maio de 1979, que institui um direito antidumping definitivo sobre um certo tipo de herbicida originário da Roménia (JO L 121, p. 5; EE 11 F28 p. 14)].
54 A prática legislativa que consiste no estabelecimento de uma lista de países considerados desprovidos de economia de mercado por referência à lista de países anexa aos regulamentos relativos ao regime comum aplicável às importações de países de comércio de Estado foi seguida de forma consistente pelo Conselho, como atestam o artigo 2.°, n.° 5, do Regulamento (CEE) n.° 3017/79 do Conselho, de 20 de dezembro de 1979, relativo à defesa contra as importações que são objeto de dumping ou de subvenções por parte de países não membros da Comunidade Económica (JO L 339 p. 1), o artigo 2.°, n.° 5, do Regulamento (CEE) n.° 2176/84 do Conselho, de 23 de julho de 1984, relativo à defesa contra as importações que são objeto de dumping ou de subvenções por parte de países não membros da Comunidade Económica Europeia (JO L 201, p. 1; EE 11 F21 p. 3), o artigo 2.°, n.° 5, do Regulamento (CEE) n.° 2423/88 do Conselho, de 11 de julho de 1988, relativo à defesa contra as importações que são objeto de dumping ou de subvenções por parte de países não membros da Comunidade Económica Europeia (JO L 209, p. 1), o artigo 2.°, n.° 7, do Regulamento (CE) n.° 3283/94 do Conselho, de 22 de dezembro de 1994, relativo à defesa contra as importações objeto de dumping de países não membros da Comunidade Europeia (JO L 349, p. 1) e o artigo 2.°, n.° 7, do regulamento de base, na sua versão inicial.
55 Além disso, nos termos dos n.os 4 e 5 da Comunicação da Comissão [COM(97) 677 final], de 12 de dezembro de 1997, ao Conselho e ao Parlamento Europeu, foram estas mesmas considerações relacionadas com a fiabilidade dos preços no seio de economias centralizadas que deram lugar tanto à adoção pela Comunidade de disposições análogas à do artigo 2.°, n.° 7, do regulamento de base como à adoção da segunda disposição adicional ao n.° 1 do artigo VI do GATT.
56 Portanto, se o facto de se estabelecer uma lista de países considerados desprovidos de economia de mercado, e em relação aos quais o valor normal deve ser calculado de acordo com métodos diferentes dos estabelecidos pelos artigos 2.1 e 2.2 do acordo antidumping, não viola enquanto tal este último acordo, a manutenção nesta lista de um país que entretanto acedeu à OMC deve assentar em considerações válidas que demonstrem que o mesmo cumpre os critérios enunciados na segunda disposição adicional ao n.° 1 do artigo VI do GATT.
57 Todavia, no caso em apreço, nem o regulamento impugnado nem os argumentos do Conselho tendem a sustentar que a Arménia preenche as condições enunciadas na segunda disposição adicional ao n.° 1 do artigo VI do GATT.
58 Em particular, como indicado no n.° 34, supra, as instituições fundamentaram a aplicação, no que diz respeito à recorrente, da metodologia do país terceiro com economia de mercado prevista no artigo 2.°, n.° 7, alínea a), do regulamento de base, apenas em atenção ao facto de a Arménia ser mencionada na nota de pé de página da referida disposição, que foi finalmente aplicada por força da última frase do artigo 2.°, n.° 7, alínea b), do regulamento de base, na sequência do indeferimento do pedido da recorrente para que lhe fosse concedido o estatuto de empresa que opera em economia de mercado. Por outro lado, resulta do ofício da Comissão de 19 de janeiro de 2009 (v. n.° 4, supra) que esta instituição considerou que a aplicação do artigo 2.°, n.° 7, do regulamento de base estava, no caso em apreço, em conformidade com o acordo antidumping, alegando que os artigos 2.1 e 2.2 do referido acordo, por um lado, e a segunda disposição adicional ao n.° 1 do artigo VI do GATT, por outro, representam dois casos extremos entre os quais se podem verificar diversos cenários, como o cenário de um membro da OMC que não cumpre as condições desta última disposição embora podendo ser considerado desprovido de uma economia de mercado. Ora, pela sua própria natureza, o argumento de que a Arménia é uma economia em transição situada entre uma economia de mercado e um monopólio de Estado, conforme descrito pela segunda disposição adicional ao n.° 1 do artigo VI do GATT, assenta na premissa segundo a qual a Arménia não cumpre as condições de aplicação desta disposição.
59 Portanto, há que constatar que, após a adesão da República da Arménia à OMC, a inclusão deste país na lista que figura na nota de pé de página do artigo 2.°, n.° 7, alínea a), do regulamento de base já não é compatível com o sistema das normas instituídas nos pontos 2.1 e 2.2 do acordo antidumping e na segunda disposição adicional ao artigo VI do GATT, na medida em que essa inclusão tem por efeito fazer depender a aplicação do artigo 2.°, n.os 1 a 6, do regulamento de base da aceitação prévia de um pedido de concessão do estatuto de empresa que opera em economia de mercado apresentado pela empresa em causa e implica, em caso de indeferimento desse pedido, a aplicação da metodologia do país terceiro com economia de mercado.
60 Assim, como alega a recorrente, na falta de elementos que justifiquem considerar‑se que a Arménia preenche os critérios estabelecidos pela segunda disposição adicional ao n.° 1 do artigo VI do GATT e tendo em conta o facto de, segundo as apreciações formuladas pela Comissão durante o procedimento administrativo, a República da Arménia não satisfazer os critérios desta disposição (v. n.° 58, supra), a referência à Arménia na nota de pé de página do artigo 2.°, n.° 7, alínea a), do regulamento de base não constitui um fundamento válido para a aplicação, no caso em apreço, da metodologia do país terceiro com economia de mercado por força do artigo 2.°, n.° 7, alíneas a) e b), do mesmo regulamento e deve, nesta medida, ser declarada inaplicável nos termos do artigo 277.° TFUE. Por conseguinte, as instituições não tinham o direito de fazer depender a aplicação do artigo 2.°, n.os 1 a 6, do regulamento de base da aceitação prévia de um pedido de concessão do estatuto de empresa que opera em economia de mercado que a recorrente devia, segundo elas, submeter para esse efeito por força do artigo 2.°, n.° 7, alínea b), desse mesmo regulamento, nem de aplicar, na sequência do indeferimento do referido pedido, a metodologia do país terceiro com economia de mercado.
61 Nestas condições, ao basear‑se na referência à República da Arménia na nota de pé de página do artigo 2.°, n.° 7, alínea a), do regulamento de base e ao aplicar, na sequência do indeferimento do pedido de concessão do estatuto de empresa que opera em economia de mercado apresentado pela recorrente ao abrigo do artigo 2.°, n.° 7, alínea b), do mesmo regulamento, a metodologia do país terceiro com economia de mercado, o regulamento impugnado aplicou um método de cálculo do valor nominal incompatível com os artigos 2.1 e 2.2 do acordo antidumping e com a segunda disposição adicional ao n.° 1 do artigo VI do GATT, violando também o artigo 2.°, n.os 1 a 6, do regulamento de base.
62 Por conseguinte, há que concluir que o primeiro fundamento é procedente e anular o regulamento impugnado, sem que seja necessário examinar os outros fundamentos invocados em apoio do recurso.
Quanto às despesas
63 Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Conselho sido vencido, há que condená‑lo nas despesas, em conformidade com o pedido da recorrente.
64 A Comissão suportará as suas próprias despesas, em conformidade com o artigo 87.°, n.° 4, do Regulamento de Processo.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção alargada)
decide:
1) O Regulamento (CE) n.° 925/2009 do Conselho, de 24 de setembro de 2009, que institui um direito antidumping definitivo e que cobra definitivamente o direito provisório instituído sobre as importações de determinadas folhas e tiras, delgadas, de alumínio, originárias da Arménia, do Brasil e da República Popular da China (JO L 262, p. 1), é anulado na medida em que diz respeito à Rusal Armenal ZAO.
2) O Conselho da União Europeia suportará as despesas efetuadas pela Rusal Armenal.
3) A Comissão Europeia suportará as suas próprias despesas.
Forwood | Dehousse | Wiszniewska‑Białecka |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 5 de novembro de 2013.
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