Sprawa T‑527/13
Republika Włoska
przeciwko
Komisji Europejskiej
Pomoc państwa – Opłata wyrównawcza od mleka – Pomoc przyznana przez Włochy producentom mleka – System pomocy związany ze zwrotem opłaty wyrównawczej od mleka – Decyzja warunkowa – Nieprzestrzeganie warunku, który pozwolił na uznanie zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym – Pomoc de minimis – Pomoc istniejąca – Nowa pomoc – Zmiana pomocy istniejącej – Postępowanie w sprawie kontroli pomocy państwa – Obowiązek uzasadnienia – Ciężar dowodu
Streszczenie – wyrok Sądu (trzecia izba) z dnia 24 czerwca 2015 r.
1. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Obowiązek współpracy państwa członkowskiego wnoszącego o zastosowanie wyjątku
(art. 107 ust. 2 TFUE, art. 108 ust. 3 TFUE; rozporządzenie Komisji nr 1535/2007, art. 3, art. 4 ust. 6)
2. Postępowanie sądowe – Podnoszenie nowych zarzutów w toku postępowania – Rozszerzenie przedstawionego wcześniej zarzutu – Dopuszczalność
(regulamin postępowania przed Sądem, art. 48 § 2)
3. Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres
(art. 296 TFUE)
4. Pomoc przyznawana przez państwa – Uprawnienie Rady do udzielenia zgody na pomoc na zasadzie odstępstwa ze względu na wyjątkowe okoliczności – Naruszenie warunków, które pozwoliły na uznanie zgodności istniejącego systemu – Uprawnienia kontrolne wchodzące w zakres kompetencji Komisji – Zakres
(art. 107 TFUE, 108 TFUE)
5. Pomoc przyznawana przez państwa – Pomoc nowa i pomoc istniejąca – Zmiana wpływająca na istotę środka niezakwalifikowanego początkowo jako pomoc – Kwalifikacja jako nowej pomocy – Kryteria oceny
(art. 107 TFUE, 108 TFUE)
6. Pomoc przyznawana przez państwa – Pomoc nowa i pomoc istniejąca – Środek wprowadzający zasadniczą zmianę systemu istniejącej pomocy – Zmiana wpływająca na istotę systemu – Kwalifikacja jako systemu nowej pomocy – Niedopuszczalność
[art. 108 TFUE; rozporządzenie Rady nr 659/1999, art. 1 lit. c)]
1. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 17, 18)
2. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 43)
3. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 45, 47)
4. Nie można przyjąć, że Komisja nie ma prawa wystąpić bezpośrednio do Trybunału Sprawiedliwości w celu stwierdzenia, że państwo członkowskie nie zastosowało się do decyzji wydanej na podstawie kontroli pomocy państwa, w przypadku gdy Rada korzysta na zasadzie wyjątku z kompetencji, którą z reguły wykonuje Komisja. W szczególności w przypadku gdy uchybienie, którego w swym przekonaniu dopuściła się Komisja, jest związane z przyznaniem nowej pomocy, Komisja ma prawo skorzystać z uprawnień, jakie jej przyznaje art. 108 TFUE w celu dokonania kontroli zgodności tej pomocy z rynkiem wewnętrznym. W tych ramach Komisja musi brać pod uwagę wszystkie istotne okoliczności, w tym – w danym wypadku – kontekst już poddany ocenie w poprzedniej decyzji oraz warunki, jakie ta decyzja mogła nałożyć na dane państwo członkowskie. Ponadto może ona uwzględnić każdą nową okoliczność faktyczną, która może zmienić uprzednio przeprowadzoną analizę. W braku takich okoliczności ma ona prawo oprzeć swoją nową decyzję na ocenach dokonanych w poprzedniej decyzji i na niespełnieniu warunków w niej ustanowionych.
(por. pkt 58, 61)
5. Możliwość zakwalifikowania przez Komisję jako nowej – i ewentualnie bezprawnej – pomocy nie tylko zmiany istniejącej pomocy, lecz również całości istniejącej pomocy, której dotyczy zmiana, jest w przypadku kwestii materialnych uzależniona od spełnienia warunku, że instytucja ta wykaże, iż rzeczona zmiana ma wpływ na samą istotę środka istniejącego wcześniej. Ponadto w wypadku gdy dane państwo członkowskie w toku postępowania administracyjnego utrzymuje, albo że zmiana ta w sposób jasny daje się oddzielić od istniejącego wcześniej środka, albo że ma ona wyłącznie charakter formalny lub administracyjny i nie jest w stanie wpłynąć na ocenę zgodności tego środka z rynkiem wewnętrznym, Komisja musi podać powody, dla których te argumenty wydają się jej nieuzasadnione.
(por. pkt 76)
6. W wypadku gdy Komisja odkrywa nieprzestrzeganie decyzji stwierdzającej zgodność pomocy lub programu pomocy z rynkiem wewnętrznym z zastrzeżeniem pewnych warunków, może ona albo bezpośrednio dążyć do stwierdzenia tego uchybienia przez Trybunał, albo – jeżeli polega ono na przyznaniu nowej pomocy – skorzystać z uprawnień zezwalających jej na skontrolowanie tej pomocy, pod warunkiem przestrzegania związanych z tym wymogów proceduralnych i materialnych. Jeżeli Komisja decyduje się na wykonanie swoich uprawnień kontrolnych, to musi zasadniczo czuć się nimi związana przy badaniu nowej pomocy. Komisja ma prawo, wyłącznie pod warunkiem wykazania, że zmiana ta wpłynęła na samą istotę istniejącej pomocy lub istniejącego programu pomocy, stwierdzić wyjątkowo, że cały zmieniony w ten sposób istniejący uprzednio środek jest niezgodny z rynkiem wewnętrznym, uznać, że jest bezprawny, jeśli ta zmiana ponadto nie została jej zgłoszona przed jej wykonaniem, i nakazać w konsekwencji jej likwidację lub modyfikację pomocy albo programu pomocy tak zmienionych.
Natomiast Komisja nie ma prawa uznać, że nieprzestrzeganie warunku nałożonego w momencie zatwierdzania programu istniejącej pomocy powoduje ipso facto przekwalifikowanie tego środka w nową pomoc, a tym bardziej uznać tej ostatniej za bezprawną ab initio i nakazać jej zwrotu, jak gdyby chodziło o pomoc bezprawnie wykonaną, a nie pomoc uprzednio zatwierdzoną.
Każda istniejąca pomoc jest bowiem objęta decyzją zezwalającą, której pomoc ta stanowi przedmiot, chyba że Komisja stwierdzi, że była ona wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem albo że nowa pomoc zmienia jej istotę. Z zastrzeżeniem tych dwóch przypadków, pomoc taką należy uznać za zgodną z prawem, dopóki Komisja nie stwierdzi jej niezgodności z rynkiem wewnętrznym.
Następnie, w świetle celów realizowanych przez takie warunki, ich późniejsze nieprzestrzeganie może doprowadzić Komisję wyłącznie do podważenia – zgodnie z jedną z możliwości proceduralnych przewidzianych przez traktat FUE i rozporządzenie nr 659/1999 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 93 WE – korzyści stwierdzenia zgodności z rynkiem wewnętrznym danego środka, a nie jego kwalifikacji jako istniejącej pomocy.
Ponadto skoro zgodnie z art. 108 ust. 1 TFUE istniejąca pomoc może być przepisowo realizowana dopóty, dopóki Komisja nie stwierdzi jej niezgodności ze wspólnym rynkiem, to owo stwierdzenie niezgodności może wywoływać wyłącznie skutki na przyszłość.
W braku powyższego program pomocy realizowany w sposób przepisowy i pomoc indywidualna przyznana zgodnie z prawem na podstawie tego programu, zanim dane państwo członkowskie uchybiło swoim zobowiązaniom, byłyby retroaktywnie uważane za stanowiące pomoc bezprawną i niezgodną z rynkiem wewnętrznym. Taki rezultat byłby równoznaczny z unieważnieniem decyzji zatwierdzającej wykonanie tych środków pomocy. Tymczasem, jak to wynika z motywu 10 i z art. 9 rozporządzenia nr 659/1999, sankcję taką prawodawca przewiduje jedynie w szczególnym wypadku, w którym decyzja wydana na podstawie kontroli pomocy państwa jest oparta na nieprawdziwych informacjach.
Wreszcie rozporządzenie nr 659/1999 zostało przyjęte w szczególności w celu zapewnienia pewności prawa w sferze proceduralnej, zwłaszcza w odniesieniu do sposobu postępowania w przypadkach pomocy istniejącej i pomocy bezprawnej. Rozporządzenie to przewiduje zbiór zasad pozwalających Komisji na zagwarantowanie przestrzegania decyzji przyjętych z tytułu kontroli pomocy państwa, a zwłaszcza na stawienie czoła przypadkowi braku poszanowania przez dane państwo członkowskie jednego z warunków obwarowujących stwierdzenie zgodności pomocy państwa, i na wyciągnięcie stosownych konsekwencji prawnych.
(por. pkt 85–91)