Predmet C-284/21 P
Europska komisija
protiv
Anthonyja Braescha i dr.
Presuda Suda (veliko vijeće) od 31. siječnja 2023.
„Žalba – Državne potpore – Članci 107. i 108. UFEU‑a – Potpora za restrukturiranje – Bankarstvo – Faza prethodnog ispitivanja – Odluka kojom se potpora proglašava spojivom s unutarnjim tržištem – Plan restrukturiranja – Obveze koje je preuzela dotična država članica – Mjere podjele tereta – Pretvorba podređenih tražbina u temeljni kapital – Imatelji obveznica – Tužba za poništenje – Dopuštenost – Članak 263. četvrti stavak UFEU‑a – Procesna legitimacija – Fizička ili pravna osoba na koju se akt izravno i osobno odnosi – Povreda postupovnih prava zainteresiranih stranaka – Neotvaranje službenog istražnog postupka – Članak 108. stavak 2. UFEU‑a – Pojam ‚odnosne stranke’ – Uredba (EU) 2015/1589 – Članak 1. točka (h) – Pojam ‚zainteresirana strana’ – Nacionalne mjere koje je Europska komisija uzela u obzir – Nedopuštenost tužbe”
1. Tužba za poništenje – Fizičke ili pravne osobe – Akti koji se na njih izravno i osobno odnose – Komisijina odluka kojom se utvrđuje spojivost državne potpore s unutarnjim tržištem bez pokretanja službenog istražnog postupka – Tužba zainteresiranih osoba u smislu članka 108. stavka 2. UFEU-a – Dopuštenost – Pretpostavke
(čl. 108. st. 2. i čl. 263. četvrti st. UFEU-a; Uredba Vijeća 2015/1589, čl. 1. t. (h))
(t. 50.-54.)
2. Potpore koje dodjeljuju države – Komisijino ispitivanje – Upravni postupak – Zainteresirana osoba u smislu članka 108. stavka 2. UFEU-a – Pojam – Poduzetnik koji se ne nalazi u izravnom konkurentskom odnosu s korisnikom potpore – Nužnost za tog poduzetnika da dokaže konkretni utjecaj potpore na njegov položaj
(čl. 108. st. 2. UFEU-a; Uredba Vijeća 2015/1589, čl. 1. t. (h))
(t. 58.-60.)
3. Potpore koje dodjeljuju države – Komisijino ispitivanje – Upravni postupak – Zainteresirana osoba u smislu članka 108. stavka 2. UFEU-a – Pojam –Tužitelj koji ističe znatan ekonomski gubitak koji proizlazi iz obveza koje je predložilo nacionalno tijelo koje je prijavilo mjere potpore – Obveze koje Komisija nije nametnula i koje nisu integralni dio mjera potpore – Ekonomski gubitak koji ne proizlazi iz Komisijine odluke kojom se utvrđuje spojivost mjera potpore s unutarnjim tržištem – Tužitelj koji nije obuhvaćen pojmom zainteresirane strane – Njegova mogućnost da se obrati nacionalnom sudu kako bi osporavao sukladnost predmetnih obveza s pravom Unije
(čl. 108. st. 2. i 3. UFEU-a; Uredba Vijeća 2015/1589, čl. 1. t. (h))
(t. 68.-81., 103.-110.)
4. Potpore koje dodjeljuju države – Potpore koje je odobrila Komisija – Korisnikova zlouporaba – Pojam
(čl. 108. UFEU-a; Uredba Vijeća 2015/1589, čl. 1. t. (g) i čl. 20.)
(t. 84., 85.)
5. Potpore koje dodjeljuju države – Komisijino ispitivanje – Smjernice donesene u okviru izvršavanja diskrecijske ovlasti Komisije – Pravna narav – Okvirna pravila postupanja koja podrazumijevaju samoograničavanje diskrecijske ovlasti Komisije – Komunikacija o bankarstvu – Obvezujući učinak u odnosu na države članice – Nepostojanje
(čl. 107. st. 3. t. (b) i čl. 108. st. 3. UFEU-a; Komunikacija Komisije 2013/C 216/01 )
(t. 90.-95.)
6. Potpore koje dodjeljuju države – Komisijino ispitivanje – Spojivost potpore s unutarnjim tržištem – Diskrecijska ovlast – Poštovanje usklađenosti između odredaba kojima se uređuju državne potpore i drugih odredaba prava Unije – Bankarski sektor – Potpora koja mora poštovati uvjete koji proizlaze iz Direktive 2014/59 – Obveza ograničena na modalitete potpore koji su neodvojivo vezani uz njezin predmet – Ispitivanje uvjeta dokapitalizacije kreditne institucije
(čl. 106., 107. i 108. UFEU-a; Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2014/59, čl. 32.)
(t. 96.-103.)
Kratak prikaz
Talijanska Banca Monte dei Paschi di Siena (u daljnjem tekstu: BMPS) povećala je 2008. kapital za 950 milijuna eura u cijelosti za korist društva J. P. Morgan Securities Ltd (u daljnjem tekstu: JPM) na temelju ugovora koje su međusobno sklopili (u daljnjem tekstu: ugovori FRESH). JPM je dobio sredstva potrebna za financiranje te transakcije od društva Mitsubishi UFJ Investor Services & Banking (Luxembourg) SA (u daljnjem tekstu: MUFJ), koje je u tu svrhu izdalo obveznice pod nazivom FRESH u iznosu od milijardu eura. Imatelji tih obveznica pak naplaćuju naknade u obliku kupona koje im prenosi MUFJ.
BMPS je krajem 2016. podnio zahtjev za pružanje iznimne državne financijske potpore u obliku preventivne dokapitalizacije na temelju talijanskog zakonodavstva. Nakon tog zahtjeva talijanska tijela prijavila su Europskoj komisiji potporu za dokapitalizaciju BMPS-a u iznosu od 5,4 milijarde eura. Ta se potpora treba pridodati pojedinačnoj novčanoj potpori u iznosu od 15 milijardi eura u korist BMPS-a, koju je Komisija privremeno odobrila odlukom od 29. prosinca 2016.
Odlukom od 4. srpnja 2017.(1) Komisija je nakon faze prethodnog ispitivanja odobrila potporu za likvidnost u iznosu od 15 milijardi eura u korist BMPS-a i potporu za njegovu preventivnu dokapitalizaciju u iznosu od 5,4 milijarde eura (u daljnjem tekstu: sporna odluka). Te su se mjere potpore, popraćene planom restrukturiranja BMPS-a i obvezama koje su ponudila talijanska tijela, smatrale državnim potporama spojivima s unutarnjim tržištem zbog razloga financijske stabilnosti(2).
Plan restrukturiranja BMPS-a je, među ostalim, predviđao mogućnost poništenja ugovora FRESH zaključenih između te banke i JPM-a. Nakon poništenja tih ugovora veći broj imatelja obveznica FRESH podnio je Općem sudu tužbu za poništenje sporne odluke. U potporu svojoj tužbi ti su tužitelji tvrdili, posebice, da su pretrpjeli znatan ekonomski gubitak zbog poništenja ugovora FRESH i da je to poništenje proizlazilo iz plana restrukturiranja koji se nalazio u prilogu mjerama potpore koje je prijavila Talijanska Republika.
Pred Općim sudom Komisija je istaknula prigovor nedopuštenosti zbog toga što tužitelji nemaju pravni interes ni aktivnu procesnu legitimaciju u smislu članka 263. UFEU-a. Nakon što je Opći sud odbio taj prigovor nedopuštenosti(3), Komisija je podnijela žalbu Sudu ograničenu na pitanje aktivne procesne legitimacije. Usvajajući žalbu, veliko vijeće Suda pojašnjava obrise pojma „stranke” iz članka 108. stavka 2. UFEU-a, kojim se dodjeljuje aktivna procesna legitimacija osobi na koju se akt izravno i osobno odnosi u smislu članka 263. UFEU-a.
Ocjena Suda
Svojim jedinim žalbenim razlogom Komisija u biti ističe da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je presudio da tužitelji kao „odnosne stranke” u smislu članka 108. stavka 2. UFEU‑a i „zainteresirane strane” u smislu članka 1. točke (h) Uredbe 2015/1589(4) imaju aktivnu procesnu legitimaciju za zahtijevanje poništenja, na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU-a(5), sporne odluke, kako bi osigurali zaštitu postupovnih prava koja imaju na temelju članka 108. stavka 2. UFEU-a.
U tom pogledu Sud podsjeća na to da iz sudske prakse proizlazi da „odnosna stranka” u smislu članka 108. stavka 2. UFEU‑a može podnijeti tužbu kojom se zahtijeva poništenje Komisijine odluke o neospornosti u odnosu na prijavljenu državnu potporu, donesene nakon faze prethodnog ispitivanja, ako njezinim podnošenjem želi očuvati postupovna prava koja za nju proizlaze iz potonje odredbe. No, s obzirom na to da je sporna odluka donesena nakon faze prethodnog ispitivanja, bez otvaranja službenog istražnog postupka predviđenog u stavku 2. članka 108. UFEU-a, i da tužitelji žele očuvati postupovna prava koja za njih proizlaze iz potonje odredbe, Opći sud je ispravno ispitao njihovo svojstvo „odnosne stranke” kako bi utvrdio je li njihova tužba dopuštena u skladu s člankom 263. četvrtim stavkom UFEU-a.
Nasuprot tomu, Opći sud je počinio pogrešku koja se tiče prava kada je zaključio da tužitelji imaju svojstvo „odnosne stranke” u okviru postupka nadzora prijavljenih potpora, poput onoga koji vodi Komisija na temelju članka 108. UFEU-a.
Uredba 2015/1589 definira pojam „zainteresirana strana”, koji je analogan pojmu „odnosna stranka” u smislu članka 108. stavka 2. UFEU‑a, na način da se odnosi na svaku osobu, poduzetnika ili udruženje poduzetnika na čije bi interese mogla utjecati dodjela neke potpore. Budući da se taj pojam tumači široko u sudskoj praksi, on može obuhvatiti svaku osobu koja može dokazati da bi dodjela državne potpore mogla imati konkretan utjecaj na njezin položaj.
U tom pogledu Opći sud je smatrao da obveze talijanskih tijela koje se odnose na plan restrukturiranja BMPS-a, koje su pratile prijavljene mjere potpore i koje su, prema mišljenju tužitelja, dovele do znatnog gospodarskog gubitka imatelja obveznica FRESH, čine sastavni dio prijavljenih mjera potpore, koje je Komisija učinila obvezujućima spornom odlukom, tako da se ta odluka odnosi i na te prijavljene mjere potpore i na obveze talijanskih tijela. Opći sud je iz toga zaključio da su dodjela predmetnih mjera potpore i, prema tome, donošenje pobijane odluke imali konkretan utjecaj na položaj tužitelja, tako da ih treba kvalificirati kao „zainteresirane strane” u smislu članka 1. točke (h) Uredbe 2015/1589.
Međutim, odlučujući na taj način Opći sud je povrijedio odredbe prava Unije kojima se uređuje doseg sporne odluke.
S tim u vezi, Sud pojašnjava da u slučaju kada prijavljena mjera uključuje, na prijedlog dotične države članice, obveze na koje je ta država pristala, iz toga ipak ne proizlazi da treba smatrati da je takve obveze Komisija nametnula kao takve i da se njihovi eventualni štetni učinci na treće osobe stoga mogu pripisati odluci koju je donijela ta institucija.
Naime, Komisija odlukom donesenom nakon faze prethodnog ispitivanja ne može ništa nametnuti ili zabraniti dotičnoj državi članici, već ima pravo jedino odlukom o neospornosti odobriti nacrt potpore kako ga je ta država članica prijavila, proglašavajući tu potporu spojivom s unutarnjim tržištem.
Iz toga slijedi da se spornom odlukom Komisija ograničila na to da ovlasti Talijansku Republiku da provede predmetne državne potpore uzimajući u obzir činjenični okvir koji je prethodno utvrdila ta država članica u okviru plana restrukturiranja BMPS-a i obveze koje je prijavila, kako bi otklonila sve sumnje oko spojivosti tih potpora s unutarnjim tržištem, u smislu članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a. Stoga se ne može smatrati da su obveze koje je predložila Talijanska Republika u okviru faze prethodnog ispitivanja nametnute samom spornom odlukom, s obzirom na to da proizlaze isključivo iz akata koje je usvojila ta država članica.
Posljedično, poništenje ugovora FRESH prilikom provedbe plana restrukturiranja koji prati prijavljene potpore ne može se smatrati obveznim učinkom sporne odluke jer ne proizlazi iz provedbe predmetnih potpora kao takvih. Nasuprot tomu, ono proizlazi iz mjera koje su doduše činjenično povezane, ali pravno odvojene, a koje je usvojila država članica koja je prijavila te potpore Komisiji. Okolnost da je te mjere navedena država članica usvojila, posebice, s ciljem da od Komisije ishodi odluku kojom se te potpore odobravaju i da su one predmet obveza o kojima se vodilo računa u takvoj odluci Komisije nije u tom pogledu relevantna.
Stoga, suprotno onomu što je presudio Opći sud, obveze na koje se odnosi sporna odluka nije nametnula ili učinila obvezujućima Komisija u toj odluci, već su one u potpunosti nacionalne mjere koje je Talijanska Republika prijavila u skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a, pod vlastitom odgovornosti, a koje je Komisija uzela u obzir kao činjenični element kako bi ocijenila mogu li predmetne državne potpore, ako u tom pogledu ne postoji nikakva sumnja, nakon faze prethodnog ispitivanja biti proglašene spojivima s unutarnjim tržištem.
Kao odgovor na argumentaciju tužitelja koja se temelji na Komisijinoj obvezi da provjeri sukladnost mjera potpore koje je prijavila Talijanska Republika s cjelokupnim pravom Unije, Sud podsjeća na to da u skladu s ustaljenom sudskom praksom postupak predviđen člankom 108. UFEU‑a nikada ne smije dovesti do rezultata protivnog posebnim odredbama Ugovora. Tako državna potpora kojom se, kao takvom ili nekim od njezinih uvjeta, krše odredbe ili opća načela prava Unije ne može biti proglašena spojivom s unutarnjim tržištem. Stoga je u skladu s tom sudskom praksom Komisija u spornoj odluci provjerila jesu li prijavljene potpore u skladu s Direktivom 2014/59(6). U okviru toga Komisija je posebice provjerila jesu li mjere podjele tereta predviđene u planu restrukturiranja koji je predložila Talijanska Republika, koje su dovele do poništenja ugovora FRESH, prikladne za ograničenje iznosa dodijeljene potpore na ono što je strogo nužno za ostvarivanje cilja dokapitalizacije BMPS‑a.
Nasuprot tomu, Komisija nije trebala provjeriti povređuju li same te mjere podjele tereta prava koja tužitelji navode da imaju na temelju prava Unije ili nacionalnog prava. Naime, takva povreda, čak i kada bi se utvrdila, ne proizlazi iz potpore kao takve, njezina predmeta ili njezinih neodvojivih pravila, već iz mjera koje je poduzela Talijanska Republika kako bi od Komisije ishodila odluku kojom se odobrava navedena potpora nakon faze prethodnog ispitivanja.
U tim okolnostima, činjenica da su mjere podjele tereta dio plana restrukturiranja koji podrazumijeva isplatu državnih potpora i koji je Komisiji prijavila Talijanska Republika te, posljedično, da ta država članica prijavljuje te potpore Komisiji kako bi zahtijevala njihovo odobrenje nakon faze prethodnog ispitivanja, ne dodjeljuje tužiteljima svojstvo „zainteresirane strane” u smislu članka 1. točke (h) Uredbe 2015/1589, u okviru postupka koji ta institucija vodi na temelju članka 108. UFEU‑a. U takvom slučaju, ako tužitelji smatraju da je Talijanska Republika donošenjem takvih mjera povrijedila pravo Unije, oni moraju pred nacionalnim sudom, koji je jedini nadležan u tom pogledu, osporavati zakonitost tih mjera, pri čemu taj sud ima mogućnost, pa čak i obvezu ako odlučuje u zadnjem stupnju, u slučaju potrebe uputiti Sudu zahtjev za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a kako bi upitao o tumačenju ili valjanosti relevantnih odredaba prava Unije. Upravo je takva situacija u ovom predmetu, s obzirom na to da tužitelji ne tvrde da na njih utječu predmetne potpore, već navode samo to da trpe utjecaj mjera podjele tereta predviđenih planom restrukturiranja na koji se odnosi sporna odluka.
S obzirom na prethodna pojašnjenja, Sud je usvojio Komisijin jedini žalbeni razlog i ukinuo je presudu Općeg suda. Usto, s obzirom na to da je stanje postupka dopuštalo da konačno odluči o sporu, Sud je prihvatio prigovor nedopuštenosti koji je u prvostupanjskom postupku istaknula Komisija i posljedično odbacio tužbu kao nedopuštenu.