ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Sexta Secção)
2 de outubro de 2014 (*)
«REACH — Taxa devida pelo registo de uma substância — Redução concedida às micro, pequenas e médias empresas — Erro na declaração relativa à dimensão da empresa — Decisão que aplica um emolumento administrativo — Proporcionalidade»
No processo T‑177/12,
Spraylat GmbH, com sede em Aachen (Alemanha), representada por K. Fischer, advogado,
recorrente,
contra
Agência Europeia dos Produtos Químicos (ECHA), representada por M. Heikkilä, A. Iber e C. Schultheiss, na qualidade de agentes, assistidos por M. Kuschewsky, advogado,
recorrida,
apoiada por:
Comissão Europeia, representada inicialmente por D. Düsterhaus e E. Manhaeve, e em seguida por B. Eggers e E. Manhaeve, na qualidade de agentes,
interveniente,
que tem por objeto um pedido de anulação da fatura n.° 10030371, emitida pela ECHA em 21 de fevereiro de 2012, que fixa o montante do emolumento administrativo imposto à recorrente, e, a título preventivo, um pedido de anulação da decisão SME (2012) 1445 da ECHA, de 15 de fevereiro de 2012, que declara que a recorrente não preenche os requisitos para beneficiar da redução da taxa prevista para as pequenas empresas e lhe aplica um emolumento administrativo,
O TRIBUNAL GERAL (Sexta Secção),
composto por: S. Frimodt Nielsen, presidente, F. Dehousse (relator) e A. M. Collins, juízes,
secretário: J. Palacio González, administrador principal,
vistos os autos e após a audiência de 14 de maio de 2014,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
1 Em 29 de novembro de 2010, a sociedade Spraylat Boya Sanayi ve Ticaret Sirketi (a seguir «Spraylat Boya»), com sede na Turquia, procedeu ao registo de uma substância ao abrigo do Regulamento (CE) n.° 1907/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de dezembro de 2006, relativo ao registo, avaliação, autorização e restrição de produtos químicos (REACH), que cria a Agência Europeia dos Produtos Químicos, que altera a Diretiva 1999/45/CE e revoga o Regulamento (CEE) n.° 793/93 do Conselho e o Regulamento (CE) n.° 1488/94 da Comissão, bem como a Diretiva 76/769/CEE do Conselho e as Diretivas 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE e 2000/21/CE da Comissão (JO L 396, p. 1).
2 Para o registo da substância em causa, a Spraylat Boya foi representada pela recorrente, a Spraylat GmbH, ao abrigo do disposto no artigo 8.° do Regulamento n.° 1907/2006. No decurso do processo de registo, a recorrente indicou que a Spraylat Boya era uma «pequena» empresa, na aceção da Recomendação 2003/361/CE da Comissão, de 6 de maio de 2003, relativa à definição de micro, pequenas e médias empresas (JO L 124, p. 36). Esta declaração permitiu‑lhe beneficiar de uma redução da taxa devida pelos pedidos de registo, prevista no artigo 6.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1907/2006. Em conformidade com o artigo 74.°, n.° 1, do mesmo regulamento, a referida taxa foi definida pelo Regulamento (CE) n.° 340/2008 da Comissão, de 16 de abril de 2008, relativo a taxas e emolumentos a pagar à Agência Europeia dos Produtos Químicos nos termos do Regulamento n.° 1907/2006 (JO L 107, p. 6). O Anexo I do Regulamento n.° 340/2008 contém os montantes das taxas devidas no âmbito dos pedidos de registo apresentados nos termos do artigo 6.° do Regulamento n.° 1907/2006, bem como as reduções concedidas às micro, pequenas e médias empresas. Por outro lado, nos termos do artigo 13.°, n.° 4, do Regulamento n.° 340/2008, se uma pessoa singular ou coletiva invocar o direito a beneficiar de redução ou dispensa de taxa sem o poder comprovar, a Agência Europeia dos Produtos Químicos (ECHA) cobrará não só a taxa ou o emolumento completos mas também um emolumento administrativo. A este respeito, o Conselho de Administração da ECHA adotou, em 12 de novembro de 2010, a Decisão MB/D/29/2010 respeitante à classificação dos serviços para os quais são cobrados emolumentos. No artigo 2.° e no quadro 1 desta decisão é indicado que o emolumento administrativo referido no artigo 13.°, n.° 4, do Regulamento n.° 340/2008 é de 20 700 euros para uma grande empresa, de 14 500 euros para uma média empresa, de 8 300 euros para uma pequena empresa e de 2 070 euros para uma microempresa.
3 Em 1 de dezembro de 2010, a recorrente pagou a fatura n.° 10024214, emitida pela ECHA no montante de 480 euros. Nos termos do Anexo I do Regulamento n.° 340/2008, conforme aplicável no momento dos factos, este montante correspondia à taxa devida para uma pequena empresa, no âmbito de uma apresentação conjunta, para substâncias em quantidade compreendida entre 1 e 10 toneladas.
4 Em 27 de setembro de 2011, a recorrente foi selecionada pela ECHA para fazer parte de uma amostragem de empresas, a fim de verificar as declarações das mesmas como pequenas e médias empresas. Neste quadro, a recorrente foi convidada a fornecer um certo número de documentos.
5 Após uma troca de documentos e de mensagens de correio eletrónico entre a ECHA e a recorrente, esta última reconheceu que a sua declaração inicial enquanto pequena empresa estava errada e que devia ter declarado a Spraylat Boya como grande empresa, tendo em conta os critérios pertinentes a aplicar e após verificações a que havia procedido. A recorrente indicou igualmente que estava pronta a pagar a taxa aplicável a uma grande empresa.
6 Em 15 de fevereiro de 2012, a ECHA dirigiu à recorrente a decisão SME (2012) 1445 (a seguir «decisão impugnada»). Nesta decisão, a ECHA informava a recorrente de que a Spraylat Boya devia ser considerada uma grande empresa e que lhe ia enviar uma fatura que cobria a diferença entre a taxa inicialmente paga e a taxa que era efetivamente devida, bem como uma fatura relativa ao pagamento do emolumento administrativo correspondente.
7 Em 21 de fevereiro de 2012, a ECHA emitiu a fatura n.° 10030371, no montante de 20 700 euros, para pagamento do emolumento administrativo (a seguir «fatura impugnada»).
8 Em 7 de março de 2012, a ECHA emitiu a fatura n.° 10030369, no montante de 720 euros, que cobria a diferença entre a taxa inicialmente paga e a taxa que era efetivamente devida, a saber, 1 200 euros.
Tramitação processual e pedidos das partes
9 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 20 de abril de 2012, a recorrente interpôs o presente recurso.
10 Por decisão do presidente do Tribunal Geral de 15 de maio de 2012, o processo foi distribuído à Quinta Secção.
11 Por despacho do presidente da Quinta Secção do Tribunal Geral de 4 de setembro de 2012, após audição das partes, foi admitida a intervenção da Comissão em apoio da ECHA.
12 Por decisão do presidente do Tribunal Geral de 25 de janeiro de 2013, o presente processo foi redistribuído à Segunda Secção e a um novo juiz‑relator.
13 Tendo a composição das Secções do Tribunal Geral sido alterada, o juiz‑relator foi afetado à Sexta Secção, à qual o presente processo foi, consequentemente, distribuído.
14 Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Sexta Secção) decidiu dar início à fase oral do processo.
15 Em 2 de abril de 2014, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.° do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a ECHA foi convidada a responder a determinados argumentos desenvolvidos pela recorrente na réplica. A ECHA satisfez esta solicitação no prazo concedido.
16 Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal Geral na audiência de 14 de maio de 2014.
17 A recorrente conclui pedindo ao Tribunal que se digne:
– anular a fatura impugnada;
– a título preventivo, anular a decisão impugnada;
– condenar a ECHA nas despesas.
18 A ECHA conclui pedindo ao Tribunal que se digne:
– negar provimento ao recurso e confirmar a decisão impugnada;
– condenar a recorrente nas despesas.
19 A Comissão conclui pedindo ao Tribunal que se digne negar provimento ao recurso.
Questão de direito
20 A recorrente invoca cinco fundamentos em apoio do seu recurso. O primeiro fundamento é relativo à violação dos Regulamentos n.os 1907/2006 e 340/2008. O segundo fundamento é relativo à violação do princípio da proporcionalidade. Com o seu terceiro fundamento, a recorrente alega uma violação do princípio da igualdade de tratamento. Com o seu quarto fundamento, a recorrente alega uma violação dos princípios da segurança jurídica e da boa administração. O quinto fundamento é relativo a uma delegação ilegal de competências em proveito da ECHA.
21 A título preliminar, há que salientar que, com os seus pedidos, a recorrente requer a anulação da decisão impugnada e da fatura impugnada. Na medida em que a decisão impugnada não continha todos os elementos essenciais das obrigações da recorrente, em particular o montante do emolumento administrativo, a fatura impugnada constitui, no presente caso, o documento através do qual a ECHA apresentou detalhadamente o montante dos créditos em relação à recorrente. Por conseguinte, a fatura impugnada é um ato que lesa a recorrente e que pode assim também ser objeto de um recurso de anulação no Tribunal Geral (v., neste sentido, despacho de 8 de março de 2012, Octapharma Pharmazeutika/EMA, T‑573/10, EU:T:2012:114, n.° 45).
22 Também a título preliminar, há que salientar que, à luz dos argumentos desenvolvidos no âmbito do primeiro a quarto fundamentos, a recorrente suscita na realidade uma exceção de ilegalidade relativamente à decisão MB/D/29/2010, como confirmou na audiência. Além disso, a ECHA e a Comissão indicaram na audiência que tinham compreendido os argumentos da recorrente neste sentido, o que foi registado. Aliás, as alegações da ECHA indicam que a agência tomou posição quanto aos argumentos apresentados pela recorrente a este respeito.
23 Há que recordar que, nos termos do artigo 277.° TFUE, «qualquer parte pode, em caso de litígio que ponha em causa um ato de alcance geral adotado por uma instituição, um órgão ou um organismo da União, recorrer aos meios previstos no segundo parágrafo do artigo 263.°, para arguir, [perante o juiz da União], a inaplicabilidade desse ato».
24 Segundo jurisprudência constante, o artigo 277.° TFUE constitui a expressão de um princípio geral que garante a qualquer parte o direito de impugnar, com o objetivo de obter a anulação de um ato que a afeta direta e individualmente, a validade dos atos institucionais anteriores que constituem a base jurídica da decisão recorrida se essa parte não dispuser do direito de interpor, ao abrigo do artigo 263.° TFUE, um recurso direto contra esses atos cujas consequências sofreu sem ter podido requerer a respetiva anulação (v. acórdão de 11 de dezembro de 2012, Sina Bank/Conselho, T‑15/11, Colet., EU:T:2012:661, n.° 43 e jurisprudência referida).
25 A exceção de ilegalidade prevista no artigo 277.° TFUE deve ser objeto de interpretação ampla, no sentido de que engloba todos os atos de caráter geral (acórdão de 26 de outubro de 1993, Reinarz/Comissão, T‑6/92 e T‑52/92, Colet., EU:T:1993:89, n.° 56). Deve também abranger os atos que, embora não constituam formalmente o fundamento jurídico do ato impugnado, têm uma relação jurídica direta com o mesmo (v., neste sentido, acórdão de 13 de dezembro de 2006, FNCBV e o./Comissão, T‑217/03 e T‑245/03, Colet., EU:T:2006:391, n.° 250 e jurisprudência referida).
26 No presente caso, a decisão MB/D/29/2010 constitui um ato de alcance geral, na medida em que se aplica a situações determinadas objetivamente e comporta efeitos jurídicos em relação a categorias de pessoas consideradas de forma geral e abstrata (v., neste sentido, despacho de 4 de junho de 2012, Eurofer/Comissão, T‑381/11, Colet., EU:T:2012:273, n.° 29), facto sobre o qual as partes concordaram durante a audiência.
27 Por outro lado, a decisão MB/D/29/2010 tem uma relação jurídica direta com a decisão impugnada e com a fatura impugnada na medida em que fixa, no seu anexo 1, o nível de emolumentos administrativos aplicáveis em função da dimensão das empresas.
28 Por último, nada permite considerar que a recorrente tinha direito de interpor, ao abrigo do artigo 263.° TFUE, um recurso direto que tivesse por objeto a decisão MB/D/29/2010, o que as partes, aliás, não sustentaram.
29 Daqui resulta que a recorrente pode contestar a título incidente a legalidade da decisão MB/D/29/2010 no âmbito do presente litígio.
30 O Tribunal Geral considera oportuno começar por examinar o segundo fundamento, relativo à violação do princípio da proporcionalidade, na medida em que neste é suscitada uma exceção de ilegalidade relativamente à decisão MB/D/29/2010.
31 A recorrente considera que um emolumento administrativo de 20 700 euros não corresponde ao serviço prestado pela ECHA. A fixação desse emolumento viola, por conseguinte, o princípio da proporcionalidade. Na audiência, a recorrente salientou também que a apreciação da violação do princípio da proporcionalidade deve ser feita em relação com a sua própria situação e que existe uma enorme diferença entre um montante de taxa de 1 000 euros, ou mesmo 2 000 euros, e um montante superior a 20 000 euros correspondente ao emolumento administrativo. Além disso, a recorrente indicou, em substância, que não tinha nenhum interesse em transmitir falsas informações à ECHA para obter um ganho potencial de algumas centenas de euros sobre o montante da taxa.
32 A ECHA, salientando que a recorrente considera que o emolumento administrativo fixado no artigo 2.° e no quadro 1 da decisão MB/D/29/2010 viola o princípio da proporcionalidade, alega que o referido emolumento administrativo é suscetível de alcançar, sem o ultrapassar, o objetivo de cobrir os custos ocasionados pelo controlo das declarações das pequenas e médias empresas. Além disso, na audiência, a ECHA indicou que o montante da taxa era em média de 20 000 euros. Por conseguinte, a diferença relativamente ao montante do emolumento administrativo não é assim tão importante. A ECHA também precisou que o emolumento administrativo deve ter por efeito que as empresas que registam uma substância forneçam informações exatas. As empresas não devem ser incitadas, em função do montante do emolumento administrativo, a fornecer falsas informações.
33 Resulta de jurisprudência constante que o princípio da proporcionalidade faz parte dos princípios gerais do direito da União Europeia e exige que os meios postos em prática por uma disposição do direito da União sejam aptos a realizar os objetivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa e não excedem o que é necessário para os alcançar (acórdão de 8 de junho de 2010, Vodafone e o., C‑58/08, Colet., EU:C:2010:321, n.° 51). Além disso, quando o autor do ato impugnado dispõe de um amplo poder de apreciação, só o caráter manifestamente inadequado de uma medida adotada, em relação ao objetivo prosseguido, pode afetar a legalidade dessa medida (v. acórdão de 9 de setembro de 2010, Usha Martin/Conselho e Comissão, T‑119/06, Colet., EU:T:2010:369, n.° 45 e jurisprudência referida).
34 No presente caso, o considerando 11 do Regulamento n.° 340/2008 precisa que «[a] apresentação de informações falsas deve ser desencorajada pela imposição de uma taxa administrativa pela [ECHA] e de uma [coima] dissuasiva pelos Estados‑Membros, se necessário». Resulta deste considerando que a cobrança de um emolumento administrativo faz parte do objetivo que consiste em desencorajar a transmissão de informações falsas por parte das empresas. Em contrapartida, também resulta deste considerando que o emolumento administrativo não pode assemelhar‑se a uma coima.
35 Esta leitura dos objetivos do Regulamento n.° 340/2008 é confirmada pelos trabalhos preparatórios para a adoção da decisão MB/D/29/2010. Assim, os motivos constantes do projeto de decisão transmitidos ao Conselho de Administração da ECHA para a sua reunião de 22 e 23 de junho de 2010 indicam que o emolumento administrativo «não reveste a natureza de uma coima». Esta última é da competência dos Estados‑Membros e pode ser «consideravelmente mais elevada do que a vantagem financeira obtida através da transmissão de uma informação falsa».
36 Tendo em conta estes elementos, e sem que seja necessário no âmbito do presente litígio determinar se a ECHA podia repercutir a integralidade dos custos da verificação apenas nas empresas que prestaram informações incorretas sobre a respetiva dimensão ou se a ECHA dispunha de um poder de apreciação no âmbito da fixação do emolumento administrativo, há que constatar que o montante do emolumento administrativo aplicado à recorrente, no presente caso, é manifestamente desproporcionado relativamente ao objetivo prosseguido pela regulamentação.
37 Com efeito, resulta dos elementos dos autos que, tendo em conta a fatura complementar n.° 1 0030369, enviada à recorrente em 7 de março de 2012, a taxa que era efetivamente devida pela mesma ascendia a 1 200 euros. Resulta também desta fatura complementar que a declaração incorreta da respetiva dimensão por parte da recorrente lhe permitiu evitar o pagamento de 720 euros a título da taxa devida à ECHA.
38 O montante de 20 700 euros que corresponde ao emolumento administrativo aplicado à recorrente é, assim, no presente caso, mais de 17 vezes superior ao montante da taxa que a mesma devia pagar para registar a substância em causa. É, também, mais de 28 vezes superior ao montante da fatura complementar, acima referida, e, por conseguinte, ao montante da taxa que podia ter sido evitado devido à declaração incorreta feita pela recorrente. Por conseguinte, no presente caso, o montante do emolumento administrativo é, de acordo com os próprios critérios enunciados pela ECHA no âmbito dos trabalhos preparatórios para a adoção da decisão MB/D/29/2010 (v. n.° 35 supra), «consideravelmente mais elevad[o]» do que a vantagem financeira que a recorrente podia ter obtido devido à sua declaração incorreta.
39 Tendo em conta estes elementos, há que considerar que os objetivos da regulamentação não permitem justificar as consequências económicas negativas para a recorrente, nas proporções anteriormente indicadas. A decisão MB/D/29/2010, conforme aplicada à recorrente e nessa proporção, excede assim manifestamente o que é necessário para atingir o objetivo do emolumento administrativo prosseguido pela regulamentação aplicável, que consiste em desencorajar a transmissão de falsas informações sem, no entanto, revestir a natureza de uma coima.
40 Os outros argumentos aduzidos pela ECHA não podem pôr esta conclusão em causa.
41 É em particular inoperante para efeitos da apreciação da situação específica da recorrente que, em certos casos, a declaração incorreta apresentada por uma empresa da sua dimensão lhe possa permitir subtrair‑se ao pagamento de uma taxa de um montante muito mais elevado do que o do presente caso.
42 Por outro lado, no que respeita ao argumento aduzido pela ECHA nos seus articulados e na audiência segundo o qual, em substância, era obrigada a repercutir integralmente os custos da verificação em causa, o mesmo não pode justificar o montante manifestamente desproporcionado do emolumento administrativo aplicado à recorrente. Com efeito, em primeiro lugar, o montante do emolumento administrativo aplicado à recorrente no caso em apreço resulta do método específico que foi escolhido pela ECHA para calcular o referido emolumento. Em particular, a ECHA decidiu impor apenas às empresas que procederam a uma declaração incorreta, e em função da sua dimensão efetiva, a totalidade dos custos efetuados para verificar as declarações de uma amostragem mais ampla de empresas. Ora, nada permite considerar que não existia, no presente caso, uma solução que respeitasse o princípio da proporcionalidade relativamente à recorrente e que permitisse alcançar os objetos da regulamentação. Em segundo lugar, o argumento da ECHA é contrariado pelos trabalhos preparatórios para a adoção da decisão MB/D/29/2010 (v. n.° 35 supra), no âmbito dos quais foi precisado que, se a ECHA não detetasse nenhuma falsa declaração, suportaria «todos os custos» de verificação efetuados. Além disso e em terceiro lugar, há que salientar que o artigo 96.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1907/2006 prevê que as receitas da ECHA são constituídas não apenas pelas taxas pagas pelas empresas mas também por uma subvenção da União inscrita no orçamento geral da União (secção «Comissão»), e por eventuais contribuições voluntárias dos Estados‑Membros.
43 Tendo em conta todos estes elementos, há que julgar procedente o segundo fundamento invocado pela recorrente na parte em que suscita uma exceção de ilegalidade relativamente à decisão MB/D/29/2010. Assim, há que declarar inaplicável a decisão MB/D/29/2010 e, por conseguinte, deferir os pedidos da recorrente e anular, por este motivo, a decisão impugnada e a fatura impugnada, sem que seja necessário que o Tribunal se pronuncie sobre os restantes fundamentos de recurso.
Quanto às despesas
44 Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a ECHA sido vencida, há que condená‑la nas despesas, em conformidade com os pedidos da recorrente.
45 Nos termos do disposto no artigo 87.°, n.° 4, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo, as instituições que intervenham no processo devam suportar as respetivas despesas. Por conseguinte, a Comissão, que interveio em apoio da ECHA, suportará as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Sexta Secção)
decide:
1) A decisão SME (2012) 1445 da Agência Europeia dos Produtos Químicos (ECHA), de 15 de fevereiro de 2012, e a fatura n.° 10030371, emitida pela ECHA em 21 de fevereiro de 2012, são anuladas.
2) A ECHA é condenada a suportar, para além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Spraylat GmbH.
3) A Comissão Europeia suportará as suas próprias despesas.
Frimodt Nielsen | Dehousse | Collins |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 2 de outubro de 2014.
Assinaturas